Un ejercicio de factibilidad de un sistema de pensiones no contributivas : el caso de México

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO. Un ejercicio de Factibilidad de un Sistema de Pensiones no Contributivas: el caso de México. .,.'·. á: .· ·r.GAP e .. ~~;:~~. (~J. Gobierno y Política Pública. '~~?·. TECNOLÓGICO DE MONTERREY. Noemí Aideé Santomé Lam. -TKNOLÓaCO. Proyecto de Investigación Aplicada. . . DE MONTERREY. Maestría en Economía y Política Pública Secretaría de Economía. BiblioC$Ca. Car1'plaa..dld •. ....,. Director: Héctor Juan Villan-eal Fecha de ténnino de tesina: Junio de 2012. 1.

(2) Resumen. México está a punto de enfrentarse a grandes cambios en el mediano y largo plazo; por una parte el agotamiento de las reservas petroleras, las cuales representan la principal fuente de ingresos del gobierno, y por otro lado el envejecimiento de la población; estos dos sucesos impactarán indudablemente en las finanzas públicas del país. Debido a ésto, me pareció conveniente abordar uno de estos dos problemas en mi proyecto de investigación; el envejecimiento de la población en el contexto de las pensiones; por lo que el siguiente análisis se centra en conocer la viabilidad y factibilidad financiera de proveer un sistema pensiones universales no contributivas para los adultos mayores a 70 años, basándome en tres escenarios: l) pensión universal a todos los adultos mayores; 2) pensión para adultos mayores a 70 años, viviendo en zonas rurales; 3) pensión para adultos mayores a 70 años sin sistema de seguridad social. El proyecto se basa en la ejecución de una reforma fiscal que consiste en aumento del IV A a los sectores de alimentos y medicinas al 16%, el establecimiento de un IEPS a los refrescos del l 0%, así como la eliminación del actual subsidio a la gasolina. Estos ingresos son proyectados a 2050, al igual que los costos financieros esperados de proveer una pensión mensual de $1,043.64, de tal manera que podemos compararlos y observar si efectivamente es sostenible una pensión no contributiva en el largo plazo. De igual manera se calcula el valor presente de los costos del financiamiento para conocer el valor del monto necesario al día de hoy, de proveer una pensión no contributiva, este ejercicio se realiza para los tres escenarios propuestos. Los resultados obtenidos son optimistas ya que con una reforma fiscal de este tipo es suficiente para mantener el sistema de pensiones propuesto. Al final del análisis se muestran gráficas del comportamiento tanto de los ingresos como de los costos y se observa que un sistema de pensiones no contributivas en los tres escenarios es sustentable en el largo plazo.. 4.

(3) Índice Introducción ....................................................................................................................................... 7. 1.. Contexto en México ............................................................................................................... 9 1.1. Antecedentes .................................................................................................................... 9. 1.2. Reformas al Sistema de Pensiones ............................................................................ 10. 1.3. Pensiones No Contributivas .......................................................................................... 12. 1.3.1 Tipos de Pensiones no contributivas ......................................................................... 12 1.4 Programas asistenciales en México ................................................................................. 14 1.4.1 Pensión Mínima Garantizada (PMG) ......................................................................... 14 1.4.2 "Oportunidades", Programa de Desarrollo Humano ............................................... 16. 1.4.3 Programa "70 y Más" .................................................................................................. 17 1.4.4 Programa de Atención para Adultos Mayores en Zonas Rurales ......... ................ 19 1. 5 Panorama Internacional ..................................................................................................... 20 1.5.1 Reformas de Sistemas de Pensiones en Argentina y Chile .................................. 20 1.5.2 Pensiones no contributivas en el mundo .................................................................. 21. 2.. Planteamiento del Problema ............................................................................................. 25 2.1 Envejecimiento de la Población en México ..................................................................... 25 2.1.1 La población de adultos mayores en México ........................................................... 29 2.2 Argumentos para la existencia de una Pensión No contributiva en México ............... 30 2.3 Financiamiento de la Pensión no contributiva ................................................................. 31 2.3.1 Ingresos Tributarios ...................................................................................................... 32 2.3.2 El IVA en México .......................................................................................................... 33. 2.3.3 El IEPS en México .................................................... .............................. .. ........ .... ........ 36 2.3.4 El subsidio a la Gasolina en México ............................................................... ........... 37 2.4 Tamaño del impuesto .......................................................................................................... 38 2.4.1 El fondo de reserva ........ ...... .......... .. ............................................................................ 39 2.5 Modelo ................................................................................... ......... ... .... ... ... .............. ............ 40. 3.. Estimaciones ......................................................................................................................... 44. 5.

(4) 3.1 Pensión Universal no contributiva para adultos mayores a 70 años ........................... 44 3.2 Pensión no contributiva para adultos mayores a 70 años que viven en zonas rurales ....................................................................................................................................................... 46 3.3 Pensión no contributiva para adultos mayores a 70 años que no cuentan con una pensión ......................................................................................................................................... 48. 4.. Cálculo del Impuesto necesario ....................................................................................... 50. 4.1 Los aumentos a los impuestos .......................................................................................... 54 5.. Conclusiones ............................................................................................................... 59. 6.. Bibliografía ................................................................................................................... 61. 6.

(5) Introducción. Los cambios globales en la distribución de la población generan presión sobre los sistemas de pensiones, en México la proporción de la población definida como de adultos mayores representará el 21 % de la población total en 20502, con una población económicamente activa ( ente l 5y 64 años) de 62%, lo que disminuirá su relación, debido a la caída de las tasas de mortalidad, mayor esperanza de vida y menores índices de mortalidad. México no sólo tiene el problema del envejecimiento de su población, sino que también se enfrenta al tamaño y el crecimiento del sector informal, el cual representa el 28.8% 3 de la población ocupada. Esta gran proporción de la población no contribuye a los planes de pensiones para la jubilación, por lo que en la edad adulta no van a tener una pensión para vivir. Desafortunadamente los planes de pensiones en nuestro país, son sistemas regresivos, ya que las personas que no cuentan con un trabajo formal, no pueden recibir una pensión de jubilación, y los trabajadores con montos de las pensiones más altos, son los que obtuvieron mejores salarios durante su periodo laboral, incluso muchos reciben pensiones que son sustancialmente más altas a las que les corresponderían por sus aportaciones. En la actualidad, México enfrenta un gran problema de pobreza entre su población, esta situación empeorará a medida que la población envejezca, debido a que muchas de las personas mayores no perciben suficientes ingresos de sus pensiones, de hecho, muchos no tienen acceso a una pensión, lo que implica un incremento de la pobreza en un sector que no volverá a estar empleado. Actualmente existen 48.16 millones de personas en edad productiva, según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), de las cuales 13.96 millones se encuentran trabajando en la informalidad. Una opción para contrarrestar la baja cobertura de la seguridad social, y al mismo tiempo establecer un piso para la protección de grupos económicamente vulnerables; incluidas las personas de edad avanzada; es la creación de los sistemas de pensiones no contributivas, que son aquellas que no requieren cotización previa a la seguridad social, y comúnmente, e Fuente: Consejo Nacional <le Población ·' Fuente: Instituto Nacional <le Estadística y Geografia.. 7.

(6) constituyen prestaciones monetarias relativamente uniformes, universales o focalizadas a ciertos grupos o riesgos. Varios análisis muestran que este tipo de planes de pensiones tienen un efecto positivo fuerte en la reducción de la pobreza en los países que las aplican, por lo que es muy conveniente analizar su desempeño, de modo que personas de bajos ingresos pueden ser beneficiados por este mecanismo, sin embargo la principal desventaja de este sistema, es que incluso una pensión de monto modesto puede resultar una importante carga para el sistema fiscal. El propósito de la investigación es diseñar un modelo de mediano plazo de las proyecciones financieras y de población (2008-2050), para visualizar el costo fiscal de este plan de pensiones. Considero que es un buen momento para plantear un sistema de pensiones no contributivas en México, un esquema como este puede tener un fuerte impacto en la reducción de la pobreza. Por lo que decidí analizar la factibilidad de contar con un sistema de pensiones de este tipo, por medio de estimaciones de costos de proveer pensiones universales o parciales para los siguientes 38 años. Como economista, siempre he considerado la lucha contra la pobreza como un tema trascendental, por lo tanto, un sistema de pensiones no contributivas para las personas mayores es una opción para combatir la pobreza en este grupo vulnerable que se está convirtiendo en una mayor proporción de la población De igual manera, debido a la transición demográfica que México está experimentando, el tema de pensiones se ha convertido en una cuestión crucial que hay que abordar, de la cual existen muy pocos estudios serios.. 8.

(7) 1. Contexto en México 1.1 Antecedentes La creciente preocupación nacional por los medios de subsistencia de la población y las medidas adoptadas internacionalmente para la protección del individuo, hacen importante el estudio y análisis del estado de transición por el que debe pasar el país en materia de seguridad social en los próximos años. El tratamiento de la Seguridad Social en México se toma un tema necesario, dadas las condiciones que experimenta ya nuestro sistema, tales como el desfinanciamiento y la pronta situación deficitaria del ramo de pensiones y el envejecimiento de la población. Dichas situaciones exigen una revaluación de los programas existentes para el otorgamiento de beneficios de pensiones, marcando las pautas que deberán tomarse en cuenta para el replanteamiento de dichas prestaciones, por lo que el punto crucial del presente trabajo será la posición de nuevos sistemas con objetivos de cobertura y financiamiento que se adecuen a la situación actual mexicana. También cabe mencionar que la seguridad social en México en el sector público es proveída por el IMSS y el INFONA VIT, y por el ISSSTE y el FOVISSSTE, en el sector público. Un sistema de Seguridad Social brinda una cobertura sobre cualquier acontecimiento que genere incertidumbre social, creando las condiciones necesarias para la satisfacción de necesidades del individuo y sus familiares, en caso de que algún acontecimiento ajeno a su voluntad lo prive de hacerlo, garantizando un ingreso mínimo y asistencia médica. Sin embargo en México, el Seguro Social brinda una cobertura parcial; tanto en lo que se refiere la población cubierta, como en los montos de las prestaciones y la ocurrencia de acontecimientos que generan la protección. La población que ampara el Seguro Social es la de sus derechohabientes. Otro de los problemas que enfrenta la seguridad social en el país, es que los gastos se han incrementado fuertemente, debido a varias razones; la esperanza de vida ha aumentado, la pirámide poblacional tiende a invertirse, convirtiéndose los jóvenes en una proporción menor, es por esta razón que un sistema Pay As You Go (PA YG), enfrentaría. 9.

(8) contribuciones insuficientes, debido a la débil relación entre contribuciones y beneficios, altos impuestos al salario, crecimiento del sector informal, baja cobertura, entre otros.. 1.2 Reformas al Sistema de Pensiones. La reforma en México inició en 1992 con la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), programa de sistemas de capitalización individual, complementario a los ya existentes "Pay As You Go", el cual durante 51 años de existencia, sólo 6 tuvo un balance positivo, lo que generó presión financiera sobre otros programas4 . Sus principales características son las siguientes:. 1) Cada trabajador tiene una cuenta. individual, compuesta de dos subcuentas; la del retiro y la de vivienda; 2) todos los trabajadores afiliados al IMSS o al ISSSTE tienen que contribuir; 3) los trabajadores pagan 2% de su salarios base para su cuenta de retiro y 5% para el de vivienda, 4) los trabajadores pueden recibir el total de sus fondos en un pago o en anualidades en caso de retiro, incapacidad laboral o muerte; 5) las contribuciones son depositadas en cuentas individuales y gestionadas por bancos comerciales, 6) el sistema es regulado por la CONSAR; 7) las contribuciones son deducibles; 8) el trabajador necesita tener mínimo 65 años para su .. retiro.. 5. Sin embargo el paso decisivo fue la aprobación en 1995 de la reforma al programa del IMSS, que cubre a trabajadores del sector privado formal, y que entró en vigor el 1º de Julio de 1997. Esta reforma significaba la sustitución del esquema de reparto y beneficios definidos por uno de capitalización total, basado en cuentas individuales. Aunque el cambio fue obligatorio, los ya pensionados no modificaron su situación y los trabajadores activos al momento de la reforma tienen la opción de elegir, cuando llegue el momento de su retiro, los beneficios del nuevo programa o el anterior. El sistema es un programa público, que se auxilia de la participación privada para la administración financiera de las cuentas individuales, bajo un esquema de competencia. En ~Fuente: Sales, Carlos ( 1996). ··Pension System Reform. the Mexican case"'. Cambridge. 5 ibidem. 10.

(9) él, los trabajadores tienen la libertad de elegir una vez, cada doce meses, a la administradora de fondos para el retiro (AFORE) que se encargará del manejo financiero de sus recursos durante la etapa de acumulación. Los trabajadores sin embargo, no tienen la posibilidad de evitar la afiliación a alguna de estas empresas ya que la transformación al nuevo sistema fue total, esto es, no existe la opción de cotizar al sistema de reparto vigente hasta antes de 1997. El cambio de sistema solo reconoció los derechos adquiridos por los trabajadores que cotizaron al anterior régimen, los cuales, al momento del retiro, deberán seleccionar entre los beneficios definidos en el sistema de reparto y los alcanzables bajo la modalidad de capitalización individual 6. El monto de pensión que un trabajador recibirá al final de su vida laboral está basado financieramente en los recursos que logre acumular durante su etapa activa. La trayectoria de acumulación de estos fondos depende a su vez, de su carrera salarial, años de cotización, ahorro voluntario con fines de pensión y de la tasa de rendimiento neta obtenida por sus aportaciones. Por otro lado, en 2007, se publicó la Nueva Ley del ISSSTE, en el rubro de pensiones, se sustituyó el sistema de repartos por el de capitalización individual. Asimismo, se estableció la creación del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado (PENSIONISSSTE) y criterios para la "portabilidad" de derechos con el Instituto Mexicano del Seguro Social. Los trabajadores en activo podrán por mantenerse en el sistema anterior o trasladarse inmediatamente al nuevo, pero para los de nuevo ingreso, el nuevo sistema aplicará automáticamente. Las reformas también han sido objeto de algunas críticas; Diamond ( 1998), señala que los planes de prestaciones definidas son el mejor diseño para la seguridad social por la posibilidad ofrecida por la transferencia intergeneracional de riesgos. Él sostiene que esquemas de contribución definida son sólo una respuesta a planes de prestación definida y también muestran pocas limitaciones.. 6. Beristain, Javier, Espíndola, Silvano. Organización de la Industria de las Afores, Consideraciones Teóricas,. lTAM, 2001.. 11.

(10) Carlos Sales (1996) también analiza la refonna de las pensiones de 1995, que sustituyó al sistema de reparto a un sistema de capitalización, especifica las características principales de éste y considera que tiene elementos similares a los sistemas de América Latina, con algunas ventajas y desventajas.. 1.3 Pensiones No Contributivas. Las pensiones no contributivas son aquellas que no requieren pre-contribución social y comúnmente, constituyen prestaciones monetarias relativamente unifonnes, universales o focalizadas a ciertos grupos o riesgos. Están dirigidos principalmente a tres grupos sociales: • Los trabajadores del sector formal, que están cubiertos por la seguridad social, pero no cuentan con el período de cotización necesario. • Los trabajadores del sector infomrnl que están en riesgo de caer en la pobreza si dejan el mercado laboral. • Las personas crónicamente pobres. Las pensiones no contributivas también se consideran como parte de los mecanismos de ingreso mínimo para la seguridad social, cuyo objetivo básico es proporcionar recursos para mantener a la gente en el momento de la jubilación, que están en riesgo de caer en la pobreza. 1.3.1 Tipos de Pensiones no contributivas 1.3.1.1 Pensión Universal. Es la versión más simple de pensión no contributiva, los beneficiarios son todas aquellas personas que cumplen con ciertos criterios de residencia o ciudadanía en el país o región que otorga la pensión, y han alcanzado una edad previamente establecida; el monto monetario otorgado es uniforme para todos los beneficiarios. La concesión no está sujeta a comprobación de ingresos, condición que convierte su administración en sencilla y de. 12.

(11) costos reducidos. Puede cubrirse el 100% de la población objetivo de manera automática, sin generar la estigmatización de los receptores. En contraposición a sus múltiples ventajas, es una opción altamente onerosa, y dependiendo de su nivel de pobreza y concentración geográfica o por grupos poblacionales, podría tener un limitado impacto en la reducción de la pobreza nacional y los hogares e individuos beneficiados con la pensión. 1.3.1.2 Pensión basada en criterios de residencia. Son pensiones cuasicontributivas, dado que cada año de residencia de los adultos cuenta como una contribución para una pensión y jubilación. Siete países desarrollados cuentan con este tipo de pensión: Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia, Canadá y Holanda. Ninguno de ellos exige menos de 40 años de residencia, incluso, Holanda ha fijado un total de 50 años. Una persona con menos años de residencia que los requeridos para una pensión plena, puede calificar para una pensión parcial. No existen ejemplos de estas pensiones en países en desarrollo 7. 1.3.1.3 Pensión sujeta a recuperación. En este tipo de pensión, se tienen previstos mecanismos para la recuperación del total o una fracción de otros ingresos percibidos por el pensionado. En el Reino Unido, se recupera el 100% del ingreso, de cualquier otra pensión básica del Estado, similar situación, sucede en Suecia, y en Finlandia. 1.3.1.4 Pensión de asistencia social. Son las pensiones no contributivas para adultos mayores más comunes en el mundo. Las pensiones de asistencia social están dirigidas a los pobres, siendo preferibles a las pensiones mínimas garantizadas, las cuales excluyen a los miembros más pobres y vulnerables de la sociedad, pues la prestación está sujeta siempre a la participación de éstos en los regímenes contributivos de pensiones. Las pensiones de asistencia social se otorgan contra verificación de necesidad, característica que la evidencia internacional ha demostrado constituye una de las. 7. Fuente: Picado, Gustavo, et al (2008), Viabilidad de las Pensiones no Contributivas en el Perú: Proyecciones demográficas y financieras, Fondo de población de las Naciones Unidas,. 13.

(12) principales desventajas de este tipo de pensión, pues los costos administrativos se incrementan y la selección de los beneficiarios induce a errores de inclusión y de exclusión, así como, a un aumento de la corrupción y la discrecionalidad de los funcionarios públicos encargados de su aprobación. En principio, las pensiones no contributivas o asistenciales, están dirigidas a tres grupos sociales básicos: los pobres crónicos, los trabajadores del sector informal que están en riesgo de volverse pobres si abandonan el mercado laboral, pese a su edad avanzada, y los trabajadores del sector formal que están cubiertos por la seguridad social, pero que no cumplen con el tiempo de cotización requerido.. 1.4 Programas asistenciales en México 1.4.1 Pensión Mínima Garantizada (PMG). La pensión mínima garantizada (PMG) es una cantidad mensual de dinero que el gobierno da a los trabajadores que reúnan los requisitos para jubilarse en el marco de la Ley del Seguro Social, pero que no acumularon los recursos suficientes en su cuenta personal AFORE para recibir pensión o retiros programados. Las personas pudieron no haber acumulado recursos suficientes debido al insuficiente tiempo que cotizaron o a los bajos ingresos que obtuvieron en su periodo laboral, sin embargo debieron haber cotizado un mínimo de 1,250 semanas. Esta pensión es equivalente a un salario mínimo general vigente en la Ciudad de México. En diciembre de 2002 el valor del salario mínimo en Ciudad de México mensual, fue 1,265 pesos, y en consecuencia el valor de la PMG, fue de $1,265. Este valor, a diciembre de 201 O ascendió a $1,724.. 14.

(13) 1 .! T bl 1 S 1 . IC'dddM'. Salario Mínimo diario en la Cd. De México Salario Mínimo mensual en la Cd. De México (Pesos) (Pesos). Año Dic. 2002. 42.15. Dic. 2003. 43.65. 1,310. Dic. 2004. 45.24. 1,357. Dic. 2005. 46.8. 1,404. Dic. 2006. 48.67. 1,460. Dic. 2007. 50.57. 1,517. Dic. 2008. 52.59. 1,578. Dic. 2009. 54.8. 1,644. Dic. 2010. •. 1,265. 1,724. 57.46 Fuente: www.inegi.org.mx. Requisitos de acceso. Para acceder a la PMG, un trabajador debe haber cotizado un mínimo de 1,250 semanas o 24 años (aún si no es continuo). El Estado promete pagar una anualidad vitalicia de un salario mínimo a cada trabajador dentro del sistema •. Cobertura de la población.. En 1997 el número de personas autorizadas para recibir PMG fue de aproximadamente 190. Este número ha ido aumentando a una tasa de crecimiento promedio anual de 47.69%, llegando a aproximadamente 4,300 personas en 2005. Tabla 2. Número de Beneficiarios Año. Beneficiarios. Dic. 1997. 190. Dic. 1998. 900. Dic. 1999. 1,300. Dic. 2000. 1,700. Dic. 2001. 2,200. Dic. 2002. 2,800. Dic. 2003. 3,500. Dic. 2004. 4,000. 4,300 Dic. 2005 Fuente: Instituto Mexicano del Seguro Social. •. Administración.. La administración de la PMG está a cargo del IMSS.. 15.

(14) •. Financiamiento.. El financiamiento de la PMG está cargo del Estado con los recursos provenientes de impuestos generales. Al considerar el número de beneficiarios de PMG del año 201 O y valor del Salario Mínimo Mensual en el Distrito Federal a la misma fecha, se encuentra que el valor estimado del gasto del Estado por concepto de la PMG alcanzó los 1,608 millones de pesos en 201 O. 1.4.2 "Oportunidades", Programa de Desarrollo Humano. Este programa ofrece, en su componente de adultos mayores, la ayuda mensual en efectivo de $305 a personas de 70 años y más, que se encuentran en zonas urbanas y rurales de extrema pobreza. El monto de este beneficio se ha venido incrementando desde enero de 2006, fecha en que comenzó a pagarse, de acuerdo al siguiente cuadro:. Tabla 3. Monto del Beneficio mensual. Periodo. Cantidad mensual (pesos). Ene - Jun 06. 250. Jul - Die 06. 250. Ene - Jun 07. 260. Jul - Die 07. 260. Ene - Jun 08. 270. Jul - Die 08. 275. Ene - Jun 09. 295. Jul - Die 09. 295. Ene- Jun 10. 305. Fuente: lNEGl. •. Requisitos de acceso.. Para acceder al beneficio deberán cumplir los siguientes requisitos: (i) Tener 70 años o más de edad y residir en una localidad urbana o rural de 10,000 y más habitantes.. 16.

(15) (ii) La familia del adulto mayor debe ser beneficiaria del Programa. (iii) El adulto mayor debe asistir de manera continua (una vez cada seis meses) a los servicios de salud, corroborándose incapacidad del mismo por parte del personal de salud.. •. Cobertura de la población.. No hay información disponible sobre el número de beneficiarios del programa a nivel nacional.. •. Administración.. La administración del programa está a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), a través de la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano. Las familias beneficiarias deben cumplir con la obligación de entregar a los adultos mayores los apoyos monetarios del componente destinado para ellos. • Financiamiento. Este programa se financia con recursos federales provenientes de impuestos generales. En el año 2008 el monto de recursos ejercidos por concepto de pagos de beneficios a adultos mayores, a nivel nacional, ascendió a 358 millones de pesos. 1.4.3 Programa "70 y Más". Se trata de un programa que otorga beneficios a los adultos mayores de 70 años, en localidades de hasta 30,000 habitantes, con el objetivo de mejorar su calidad de vida. Los beneficiarios del programa reciben un apoyo mensual de 500 pesos, el cual se entrega cada dos meses. Se otorga un pago de marcha de 1,000 pesos al representante del beneficiario cuando éste fallece.. •. Requisitos de acceso.. Para apoyar el programa, los adultos mayores deben: (i) Tener 70 años de edad o más.. 17.

(16) (ii) Habitar en localidades de hasta 30 mil habitantes. (iii) No ser beneficiario del Apoyo de Adulto Mayor del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades o aceptar la suspensión en caso de ser beneficiario del mismo •. Cobertura de la población. El programa es a nivel nacional y sirve a las personas mayores de 70 años, que habiten en localidades de hasta 30,000 habitantes, de acuerdo al Catálogo de Claves de Entidades Federativas, Municipios y Localidades (CENFEMUL) autorizado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). En el año 2009 el padrón activo de beneficiarios de este programa ascendió a más de 2,050,626 adultos mayores de 70 años.. •. Administración.. La SEDESOL, a través de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios y las Delegaciones de la SEDESOL opera, administra y ejecuta los recursos del programa. El proceso administrativo para la obtención del beneficio es el siguiente: (i) Los solicitantes deben presentar la documentación requerida para acreditar su condición. (ii) Las autoridades pertinentes seleccionan a los beneficiarios en base a los criterios establecidos. (iii) Los beneficiarios deben acudir personalmente, con su identificación oficial y con la tarjeta que lo acredita como beneficiario, a recoger los apoyos del programa, en el lugar y los plazos establecidos para tal efecto. •. Financiamiento. El financiamiento de este programa se realiza con recursos del Gobierno Federal, aprobados cada año a través del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). En 2009, el monto total otorgado para financiar el programa era 11,720 millones de pesos.. 18.

(17) 1.4.4 Programa de Atención para Adultos Mayores en Zonas Rurales. Este programa proporciona una cantidad anual de $2,100 a los adultos mayores de 60 años que viven en zonas rurales de alta marginación. El objetivo del programa es superar la pobreza alimentaria de los adultos mayores. •. Requisitos de acceso:. Para acceder al programa es necesario cumplir los siguientes requisitos: (i) Tener más de 60 años de edad. (ii) Vivir en condiciones de pobreza alimentaria. (iii) Vivir en alguna localidad rural con menos de 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación, de acuerdo a la información demográfica y de marginación que proporcionen el INEGI y el CONAPO. (iv) No recibir apoyo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche, del Programa de Apoyo Alimentario, o del Programa "70 y Más". •. Cobertura poblacional. No existe información disponible sobre la cantidad de beneficiarios de este programa. •. Administración. La administración del programa está a cargo de SEDESOL, a través de sus delegaciones en los estados. El proceso administrativo para el beneficio es similar a la de los "70 y Más.". •. Financiamiento. El financiamiento de este programa se realiza con recursos del Gobierno Federal, aprobados cada año a través del PEF. No existe información disponible sobre la cantidad ele recursos asignados a este programa.. 19.

(18) 1. 5 Panorama Internacional 1.5.1 Reformas de Sistemas de Pensiones en Argentina y Chile A continuación se señalan los principales efectos de las reformas en sus respectivos sistemas de pensiones. Según Ulpiano Ayala ( 1995), los casos de las reformas de Argentina y Chile son los siguientes:. Argentina •. Se elevaron las pensiones básicas y compensatorias, y se estableció en el sistema público de reparto una alternativa de beneficio definido competitiva con la de los fondos por capitalización individual.. •. Se instituyó un fondo público de pensiones en el Banco de la Nación Argentina con una garantía pública de retomo mínimo en dólares, que era ventajoso frente a los demás.. •. El empleador paga una contribución del 16% del sueldo del trabajador al sistema público, y éste hace un aporte del 11 % restante al sistema de su elección para la pensión complementaria, del cual la porción ahorrada es el residuo de lo que dejen las comisiones y seguros, probablemente entre 7.5% y 8% del salario cubierto. La contribución del empleador deberá descender en la medida que se vayan agotando los pagos por pensiones compensatorias y según los aportes fiscales viables.. •. Se ahorra entre 7 y 8% de los salarios cubiertos. Chile •. Se produjo una modernización sustancial de toda la regulación financiera, así como un ajuste fiscal notable.. •. Se reformó la legislación laboral cambiando los términos de las relaciones laborales individuales y afectando. la. legislación sobre. negociaciones. colectivas. y. organizaciones sindicales, lo que por una parte debilitó la oposición política laboral tradicional, pero por otro lado creó la necesidad de la reforma de seguridad social. •. Se ahorra un 10% de los salarios cubiertos.. 20.

(19) Todas las reformas examinadas se han propuesto implantar sistemas pensionales basados en el sistema de capitalización individual desarrollado pioneramente en Chile. Pero al mismo tiempo se han mantenido durante las transiciones versiones más o manos sistematizadas e integradas de los sistemas de reparto. Los defectos de éstos se ven compensados por la competencia con los fondos de pensiones, pero en la medida de un buen diseño integral y de buena regulación. Bertranou (2004) también realiza un estudio sobre las reformas de los sistemas de pensiones en América Latina y afirma que el paradigma de reforma prevaleciente en la región, ha seguido las recomendaciones del "multipartidismo", que implica una reestructuración del sistema de pensiones en pilares que persigan diversas metas. El primer pilar busca asegurar el alivio de la pobreza y cierto nivel de redistribución. El segundo lugar es el que se encarga de garantizar la suavización del consumo a través del logro de pensiones con una adecuada tasa de sustitución de los ingresos laborales. De esta forma se intenta distribuir el riesgo que genera un sistema basado en un pilar único. Los sistemas PA YG en América Latina colapsaron por varias razones, entre las que destacan: serios problemas económicos, defectos de diseño evidentes, una generalizada falta de confianza hacia los políticos, la incapacidad del estado para administrar los sistemas públicos, el bajo nivel de cobertura, disparidades entre los beneficiarios, regresividad en la distribución del ingreso. Altos costos de administración y manejo inadecuado de los fondos.. 1.5.2 Pensiones no contributivas en el mundo 1.5.2.1 Países desarrollados. En la Unión Europea todos los países cuentan con mecanismos de ingresos mínimos, aunque la forma que asumen difiere ampliamente. Por lo general, todos los países cuentan con pensiones mínimas garantizadas para aquellas personas que no alcanzaron un nivel mínimo de ingresos con sus contribuciones.. 21.

(20) Adicionalmente, las pensiones no contributivas funcionan como mínimos de ingresos que evitan la pobreza en la vejez. No obstante, el componente principal del sistema de pensiones son los esquemas contributivos, los cuales están más sofisticados que aquellos implementados por los países en desarrollo, ya que se basan tanto en esquemas públicos y privados como en voluntarios. A través de los diversos pilares se logra una alta cobertura, reduciendo la necesidad de los mecanismos de ingresos mínimos. Dinamarca y los Países Bajos tienen pensiones públicas universales basadas en la residencia. El resto de los países cuenta con pensiones no contributivas de tipo asistencial, de tal forma que se conceden únicamente a aquellas personas que no han cotizado en el esquema contributivo 8 . En estos dos países, Dinamarca y los Países Bajos, la pensión universal garantiza que todas las personas cuenten con un ingreso mínimo en la vejez; para quienes no cumplan con el requisito de residencia existen pensiones asistenciales concedidas en función de la renta. La pensión universal es complementada con esquemas públicos contributivos, así como con un componente voluntario, los cuales aumentan los ingresos que pueden obtenerse en la vejez. En el Reino Unido se cuenta con pensiones asistenciales que funcionan como una garantía de ingresos mínimos, de carácter no contributivo, para las personas de 60 años o más, en función de los ingresos y del capital. La intención es que los ahorros que tenga una persona sean considerados para determinar la cuantía de la ayuda otorgada. En estos esquemas no contributivos, el empleado no aporta a la cantidad del monto de pensión, sin embargo, acumula beneficios para su jubilación, a través del tiempo. En Irlanda existen también pensiones asistenciales, que se otorgan, en función de los recursos, a aquellas personas que no cumplen con el tiempo de cotización. Suecia cuenta con pensiones asistenciales ligadas a los recursos para aquellas personas que no tengan derecho a una pensión mínima garantizada.. s Fuente: Ochoa, María. Panorama mundial de las pensiones no contrihufi\'{/s, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, 2006.. 22.

(21) 1.5.2.2 Países en desarrollo. Aunque la cobertura de la seguridad social varía ampliamente en los países en desarrollo, la máxima cobertura es de poco más del 50% de la población, por lo que un gran porcentaje de la población está desprotegida. En los países con esquemas contributivos, el creciente número de personas en la economía informal dificulta la ampliación de la cobertura. A pesar de que las pensiones no contributivas siguen siendo poco comunes en los países en desarrollo y de que sus beneficios generalmente son limitados, en algunos países este tipo de pensiones datan de bastante tiempo, tal es el caso de Mauricio, cuyo sistema inició en 1950 y, en buena parte de ellos, se remontan a los noventa. En Namibia y Brunei se introdujeron en 1990 y en Bostswana en 1996.. En los países en desarrollo los recursos destinados a las pensiones no contributivas van de 0.01% del producto nacional bruto (PNB) en la India, a 1.3% en Brasil, y 2% en Mauricio 9 . La mayoría de los países tienen un sistema focalizado, sujeto a la comprobación de recursos, aunque Bolivia, Bostswana, Mauricio, Namibia, Nepal y Samoa Oriental tienen pensiones no contributivas universales. Normalmente las edades de elegibilidad están entre 65 y 75 años, aunque en Blangladesh es de 57 años y en Brasil la pensión rural es a partir de 55 años para las mujeres 1°.. En América Latina predomina un diseño contributivo de la seguridad social. En la región las tasas de participación así como los beneficios para los trabajadores cubiertos por la seguridad social varían ampliamente entre países. Mientras Uruguay cubre al 80% de la población económicamente activa, en Bolivia y El Salvador el nivel de participación se sitúa entre 1O y 15%. 11. .. A pesar de las reformas emprendidas a partir de los ochenta en la. región, las tasas de participación se mantienen bajas, aún cuando los beneficios para los trabajadores cubiertos son aceptables. Salvo en Argentina, Uruguay, Ecuador y República. 9. Fuente: Ochoa, María. Panorama 11111ndial de las pensiones 110 co11trih11tims. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, 2006. 111 Fuente: Ihidem 11 Fuente: Ihidem. 23.

(22) Dominicana, la participación de los autoempleados en el sistema de pensiones es voluntaria. En países como Colombia, República Dominicana y Nicaragua esta pensión es bastante generosa en relación con la pensión media esperada, mientras que en Chile tal pensión es modesta respecto a la pensión promedio.. Bertranou señala que Brasil, Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay tienen los sistemas más acabados de pensiones no contributivas y asistenciales, lo que está relacionado con un desarrollo temprano de sus sistemas de seguridad social, lo cual les ha permitido desarrollar una capacidad institucional, además de que los esquemas no contributivos surgieron paralelamente a los sistemas contributivos, por lo que están bastante desarrollados. Diez países en América Latina proveen una pensión no contributiva (Guatemala la estableció en 2007, y El Salvador y Panamá en 2009); sus características, condiciones de elegibilidad, monto y estimado del porcentaje de la población total que cubren se presentan en el siguiente cuadro. Tabla 4. Pensiones no Contributivas en las Américas, 2009 Paísesª. Argentina Bolivia Brasil. Vejez (edad). Invalidez. 70 60 65. Sí No No. Condiciones de elegibilidad. Monto mensual (US$) 165 26r 1 s. m.. Cobertura (%dela población) 1,6 6,9 11,8. Pobreza y no recibir una pensión Universal, independiente del ingreso e Ingreso hogar menos de ¼ salario mínimo 2,2 Costa Rica 65 Sí Pobreza y no recibir una pensión 118 143 1,3 60% de la población de menor ingreso, Chile 65 Sí sin pensión y 20 años de residencia b 8,6 Ecuador Sí Pobreza y no recibir una pensión 35 0,5 El Salvador 70 No Residir en municipios de pobreza 50 extrema Guatemala Pobreza y no recibir pensión 50 65 No 0,9 Pobreza y no recibir una pensión 100 Panamá 70 No 65d 6,5 g Falta de recursos y no recibir una Uruguay No pensión Fuente: Presente y Futuro <le los sistemas <le pensiones públicos y privados frente a la crisis mundial. VIII CONGRESO regional americano de Derecho <le! trabajo y la seguri<la<l social.. 24.

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(28) 2.2 Argumentos para la existencia de una Pensión No contributiva en México La función principal de los sistemas de pensiones para la vejez, es proteger el nivel de vida de las personas en edad avanzada ante la caída o pérdida del ingreso laboral al final de su vida productiva. Esto se puede plantear en términos de dos objetivos alternativos: •. Evitar una caída del ingreso respecto a un mínimo absoluto.. •. Evitar una caída drástica del ingreso respecto al nivel alcanzado previo al retiro, es decir, mantener un nivel de consumo a lo largo del ciclo de vida.. El proponer una pensión mínima obedece a las condiciones de salud de los adultos mayores, el proceso de transición demográfica, la estructura y composición del mercado laboral, las condiciones de pobreza de algunos sectores poblacionales, y las deficiencias del actual sistema pensionario mexicano. De igual manera los siguientes tres argumentos válidos para la propuesta de una pensión no contributiva: l) México tiene un gran problema con su mercado en crecimiento de trabajo informal, mucha gente se mantenga alejado definitivamente de los sistemas de protección social y las reformas económicas estructurales arreglos sociales no se han incluido para mejorar las condiciones de vida de las personas afectadas por las transiciones. 2) La disminución en la proporción de los trabajadores respecto activa de pensionistas como consecuencia de una mayor longevidad y el resto de las tasas de natalidad. 3) El creciente número de personas que abandonan la población activa antes de llegar a la edad legal fijado por los sistemas de jubilación, el desempleo causado por el resultado de la reclasificación no-debido al cambio tecnológico.. El principal objetivo de una pensión no contributiva universal o parcialmente universal es garantizar que nadie después del retiro de la vida productiva, caiga por debajo de determinado nivel mínimo de ingresos que, le permita comprar una canasta de satisfactores alimentarios básicos. Por ende garantiza una cobertura completa de la población de la tercera edad que vive en pobreza. En este sentido es un instrumento de redistribución del mgreso.. 30.

(29) La protección contra riesgos económicos de una generación. Es decir, aquellos individuos que enfrentaron períodos extensos de depresión económica, puedan aún en esas circunstancias recibir una pensión adecuada.. Las pens10nes no contributivas están destinadas a fijar un nivel de piso o mínimo de ingresos, y por lo tanto reducir los niveles de pobreza entre las personas de edad avanzada, e indirectamente el resto de la población. Sin embargo, la eficacia en el logro de este objetivo depende de las tasas relativas de la pobreza a esta población, con el impacto de las pensiones contributivas superior en los países donde los miembros de los hogares mayores de esa edad tienen mayores índices de pobreza en comparación con otros hogares.. 2.3 Financiamiento de la Pensión no contributiva. A simple vista pareciera que una pensión no contributiva sería fiscalmente inviable, en especial en un país con una capacidad fiscal limitada, dependiente de los recursos obtenidos por la venta del petróleo.. Una alternativa a la financiación del gasto en pensiones contributivas mediante cotizaciones sociales es el recurso a los impuestos generales del Estado. Así, se argumenta que el aumento del gasto en pensiones previsible en el futuro se puede acomodar mediante un cambio en la composición del gasto público. Esto requeriría que se utilizaran recursos provenientes de la imposición sobre otros factores y la imposición indirecta para financiar el gasto en pensiones. De hecho en algunos países se han introducido nuevos impuestos dirigidos a financiar los gastos en protección social y en otros se discute la necesidad de aumentar el Impuesto sobre el Valor Agregado o de establecer o un impuesto ecológico sobre las emisiones de CO 213. i1 Fuente: Jimeno, Juan, (2000) El sistema e.le pensiones contributivas en España: Cuestiones básicas y perspectivas en el medio plazo, Universidad de Alcalá y FEDEA. 31.

(30) La propuesta de financiamiento que se analiza en el siguiente apartado, se centra en un cambio fiscal que consiste en aumentar el Impuesto al Valor Agregado, eliminando la tasa cero a alimentos y bebidas, proponer un Impuesto Especial sobre Producción y servicios al refresco y quitar progresivamente el subsidio a la gasolina.. 2.3.1 Ingresos Tributarios. En nuestro país, el encargado de preparar las políticas fiscales, así como el presupuesto nacional es el poder ejecutivo. Cualquier reforma a las políticas fiscales que se proponga debe pasar por la revisión de ambas cámaras (Diputados y Senadores), mismos que, una vez aprobando estas reformas, las renvían al Ejecutivo para que éste las publique en el Diario Oficial de la Federación y la reforma entre en vigor. En México, el organismo encargado de la administración y cobro de las contribuciones es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, misma que emite diversas disposiciones relativas a procedimientos, formas de interpretación o lineamientos para facilitar el adecuado cumplimiento de las leyes fiscales. Estas disposiciones especifican el monto de las contribuciones y obligan tanto a las personas físicas como a las morales a cubrir el total de las mismas.. La primera acción usada para calificar la regularidad fiscal de las personas morales es llamada --Auditoría Fiscal", la cual en la mayor parte de los casos, es por el último ejercicio fiscal. El proceso de selección de los contribuyentes que serán auditados es por medio de un programa y con base en su nivel de ingresos y gastos, su actividad, entre otros.. El estudio por realizar toma en cuenta los factores expuestos a lo largo de este capítulo. Se basará en teorías de población, con base en proyecciones, una estimación en el impacto en el financiamiento de la pensión universal que tendrá un cambio estructural en la población de nuestro país.. 32.

(31) Hay muchas maneras de financiar el beneficio de pensión universal; algunos analistas sugieren que se deberla dedicar un porcentaje del ingreso derivado del IV A, otros sugieren usar un porcentaje del ingreso derivado del ISR, y este estudio sugiere al Impuesto al Impuesto al Valor Agregado por ser un impuesto indirecto dificilmente de evadir, que grava el consumo, incentiva el ahorro y que es potencialmente viable aumentar su recaudación.. 2.3.2 El IVA en México. El IV A es un impuesto indirecto que grava bienes y servicios con una estructura de tasas diferenciadas: tasa cero, tasa general del 16%, tasa fronteriza del 11 % y exentos. En 2011, el IV A recaudó, un 3.8% del PIB o $504,433.6 mdp, lo que significó el 26.1 % de los ingresos no petroleros o el 17.0% del total de ingresos de la Federación 14 .. En términos de productividad del IV A, que consiste en el cociente entre la recaudación del IV A como proporción del PIB y la tasa general del propio IV A, México presenta una productividad del 0.24 para el año 2011. Las exenciones y tratamientos especiales son comunes en el mundo. La principal diferencia entre México y el resto de los países de la OCDE estriba en las tasas preferenciales. Así, mientras aquí los tratamientos se encuentran concentrados en tasa cero o exención, en los países de dicha organización se canalizan por medio de tasas positivas.. Esto impacta de manera importante la productividad del impuesto, ya que cuando la tasa preferencial es positiva, la recaudación se incrementa, la que al ser dividida sobre una tasa general, tiende a arrojar un indicador de eficiencia mayor. A pesar de que aparentemente las exenciones y tratamientos especiales en México, son similares a las de otros países, difieren en un aspecto importante. Respecto a la tasa cero, la mayoría de los países sólo la aplica a. 11 ·. Fuente: Díaz, Paulina. Impacto recaudatorio e incidencia en la población pobre de México: IV A, CIEP,. 2011. 33.

(32) las exportaciones únicamente. En cambio, los bienes y servicios que aquí se gravan con ella, en el extranjero se gravan con una tasa preferencial.. Tener una tasa de impuesto con un criterio geográfico (11 % en fronteras), tasas con criterios sociales y de facilidades administrativas (tasa cero y exenciones) y otra tasa general (16%) incentiva a los contribuyentes a buscar el arbitraje entre ellas para minimizar el IVA a pagar o, en su caso, a obtener un saldo a favor para solicitar una devolución. Por lo que tener múltiples tasas y exenciones provoca una merma importante en las finanzas públicas. En materia de penas y sanciones la legislación es sumamente vaga entre error o infracción y defraudación fiscal. Por ello, es importante modificar tal situación. La diferenciación de tasas también provoca distorsiones en el impacto redistributivo del ingreso; en el caso de alimentos y medicinas, quienes reciben la mayor parte de este "subsidio fiscal" en términos absolutos son las familias que tienen una alta capacidad de consumo, es decir, las de altos ingresos. Sin embargo, en términos relativos, las que más se benefician son las familias de bajos ingresos, ya que la mayor proporción de su ingreso se destina precisamente a la adquisición de estos bienes.. Las múltiples tasas y exenciones provocan una merma importante en las finanzas públicas por tres causas: 1) La recaudación que deja de percibirse al aplicarse una tasa de 11 por ciento, otra de cero y varias exenciones en lugar de una tasa general. 2) La dificultad de la autoridad para fiscalizar eficientemente las cadenas productivas. 3) Los incentivos que tienen los contribuyentes para aprovechar las oportunidades de la ley y obtener subsidios fiscales a través de devoluciones del impuesto.. Tener distintas tasas conlleva mayores gastos para la autoridad fiscal porque tiene que diseñar instrumentos específicos de fiscalización y auditoría así como sistemas informáticos que permitan detectar para sancionar el comportamiento oportunista de los contribuyentes.. 34.

(33) Sin embargo, la multiplicidad de tasas es prácticamente una característica común de los sistemas fiscales en cualquier país.. Un régimen impositivo con múltiples tasas y exenciones, dificulta la fiscalización e incentiva a disminuir los saldos a pagar, e incluso, solicitar devoluciones. Por ello, la evidencia apunta a disminuir las tasas y las exenciones para desincentivar el arbitraje entre ellas por parte de los contribuyentes y facilitar la fiscalización del impuesto por parte de la autoridad fiscal, junto a la necesidad de plantear mecanismos de compensación eficientes. Especialmente porque se ha demostrado que el gasto público tiene un mayor impacto positivo sobre la redistribución del ingreso de las familias que el sistema tributario.. Considerando que en nuestro país sigue prevaleciendo el gran respaldo de la economía petrolizada, que hasta la fecha ha sido considerada como alternativa económica para aliviar el déficit que continuamente presenta el Estado mexicano (aun con las condiciones contingentes prevalecientes en el mercado internacional del petróleo), podría ser considerado como alternativa buscar la manera, de generar acciones tales como: La de generalizar la tasa del IV A eliminando los productos gravados a tasa cero y los exentos mismos que permitirían una recaudación inmediata del informal en el momento del consumo reduciendo al máximo los actos o actividades exentos de este impuesto resarciendo a la clase de menores ingresos vía crédito al salario u otras modalidades para los ingresos diferentes de sueldos.. Siempre se ha planteado la idea que el gravar medicinas y alimentos con un IVA de 16 por ciento tendrá fuertes efectos regresivos en los grupos de ingresos bajos. Sin embargo, es también cierto que en un país como México, caracterizado por una muy desigual distribución del ingreso, es muy complicado, incrementar la recaudación de manera significativa mediante impuestos al ingreso.. 35.

(34) Por lo que este trabajo plantea la posibilidad proponer un impuestos a alimentos y medicinas, como una forma de aumentar la recaudación y financiar las pensiones no contributivas a los adultos mayores.. 2.3.3 El IEPS en México. IEPS o Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, se paga por la producción y venta o importación de gasolinas, alcoholes, cerveza y tabacos, principalmente. Al igual que el IVA es un impuesto indirecto, es considerado como un gravamen al consumo o impuesto indirecto, que se caracteriza en que el sujeto pasivo (el contribuyente) lo puede trasladar a otras personas, de manera tal que no sufre el impacto económico del gravamen, sino que recae en forma definitiva sobre el consumidor final. Se considera un impuesto especial, que consiste en la aplicación de una tasa ad valorem y/o cuota específica sobre una base amplia sin excepciones, cuyo efecto equivale a gravar todas las etapas de la cadena de producción y comercialización, aun cuando sólo se aplique en una etapa de dicha cadena o proceso.. La estructura de la tasa impositiva, aplicada para el 2010 hasta 2012, es la siguiente: 1) Alcohol 53%, 2) cerveza 26.50%, 3) juegos y sorteos%, 4) tabaco 160%, y 5) telecomunicaciones 3%. El IEPS no petrolero se posiciona en el tercer lugar en términos recaudatorios, figurando un 4.61 % de los ingresos tributarios presupuestarios del sector público. Así mismo, se grava la gasolina y diese!, denominado como IEPS Petrolero 15 •. Se propone gravar a los refrescos con un IEPS del 10%, aunque se ha argumentado que este impuesto afectaría a las población con ingresos más bajos debido a que son las que más consumen este tipo de bebidas, hay que mencionar que México es uno de lo principales países consumidores de refrescos, por lo que la recaudación aumentaría, además de que la posible disminución del consumo de este bien al incrementar su precio repercutiría positivamente en la salud de los mexicanos. 15 110. Fuente:Díaz Aguine, Paulina, Impacto recaudatorio e incidencia en la población pobre de México: IEPS petrolero. Centro de Investigación y Estudios Presupuestarios, 2012. 36.

(35) 2.3.4 El subsidio a la Gasolina en México. En 2010, el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), por la enajenación de gasolinas y diesel, presentó una recaudación negativa de -$56, 164.4 millones de pesos. 16 Desde los ejercicios de 2004 y 2005 se han venido determinando tasas negativas del IEPS. El resultado en negativo de la tasa es originado por el alto nivel de la cotización de la variable "precio de referencia" de los productos. Conforme a las reglas emitidas por la SHCP, las tasas negativas son de tal magnitud que contrapesan la recaudación positiva, en términos nominales, de los primeros años de la década, generando un saldo neto del periodo 2000-2011 de -85,145.5 millones de pesos. El fisco habla de "IEPS negativo" siendo en realidad un subsidio soportado por PEMEXRefinación (al no recibir completo su ingreso) y compensado, mediante engorrosas autorizaciones contra el IV A de Pemex y sus organismos subsidiarios y el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos de Pemex-Exploración y Producción (PEP). Este subsidio sólo beneficia a la población de mayores ingresos, siendo un "apoyo" regresivo ya que el 20% de la población absorbe más del 50% del subsidio. Actualmente se piensa que el precio sería de alrededor de 13 pesos para que alcanzara su valor de mercado. La necesidad de un subsidio surge porque México produce únicamente la mitad de la gasolina que consume, y por lo tanto se ve obligado a importar el resto de los Estados Unidos, donde ésta tiene un costo mayor. Hasta ahora, el gobierno ha optado por no cobrar el precio real de la gasolina al consumidor y, por el contrario, subsidiarla. Esto quiere decir que el gobierno cubre la diferencia entre los precios de importación y el precio al público, con los impuestos que recauda. En el informe de la Secretaria de Hacienda relacionado con la metodología para la estimación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios PS de gasolinas y diese! de. 16. Fuente: Gutiérrez, Verónica, Perfiles por Edad: IEPS a las gasolinas .. Centro de Investigación y Estudios Presupuestarios, 2012. 37.

(36) 2012, explicó que el subsidio a combustibles para 2011 representa más de seis veces el presupuesto de la Universidad Nacional Autónoma México (UNAM), más de cuatro veces el combate a la pobreza en el Programa Oportunidades y tres veces los recursos para infraestructura y carreteras. A partir de diciembre del 2009, el Gobierno Federal reinició los deslizamientos mensuales de los precios de las gasolinas y el diese!; esta política consiste en incrementos ligeros pero periódicos y tiene como objetivo aproximar poco a poco el precio que los mexicanos pagan por un litro del combustible al precio real de producirlo o importarlo, reduciendo así el monto del subsidio. En los últimos cinco años, en promedio, la gasolina ha sido 11.31 % más cara en Estados Unidos que en México, esto genera una carga financiera importante. Es por este motivo que también se propone la desaparición del subsidio a la gasolina como fuente financiamiento a las pensiones no contributivas.. 2.4 Tamaño del impuesto Según Larry Willmore 17 , para calcular el costo de una pensión universal, suponiendo que "r'' es la proporción de la población elegible para una pensión universal de "py", donde "p" es la proporción de la pensión en relación al PIB per cápita. La variable "y" es el PIB per cápita.. Suponemos que no existe ningún gasto administrativo asociado al cobro del impuesto, entonces los impuestos per cápita requeridos para pagar dicha pensión son denotados como ·'rpy", el cual es necesariamente menor al tamaño de la pensión, dado que res menor a 1. Los impuestos per cápita requeridos para pagar pensión pueden ser denotados como ··ty", donde t es la proporción de impuestos con respecto al PIB y "y" como lo mencionamos con anterioridad es el PIB per cápita.. 17. Willrnorc Larry. ··U11i1•er.rnl pe11sionsfor developi11g countries··. lnternational lnstitute for Applied Systerns. Analysis, Austria, 2006.. 38.

(37) Calculando el presupuesto para una pensión universal requiere que el ingreso por impuestos sea igual al gasto en la pensión, es decir, que el ingreso per cápita por impuestos (ty) sea igual al gasto per cápita en la pensión: ty = rpy. (1). Resolviendo para t (impuestos como proporción del PIB) quedaría: t= rp. (2). Es decir, el requisito de los ingresos fiscales de una pensión universal (como proporción del PIB) es igual a la proporción de la población elegible para pensiones por la relación de la pensión y el PIB per cápita. Los costos serán más altos cuanto más generosa sea la pensión, así como a proporción de la población elegible para recibir la pensión. Un parámetro clave para el cálculo del gasto en pensiones es r, la proporción de la población que es elegible para recibir una pensión básica. Utilizando la edad de 65 años como la población elegible de la población, esto representa el 6.26% en 2012, sin embargo aumenta a 21 %. 18. para 2050.. 2.4.1 El fondo de reserva La constitución de un fondo de reserva permite ir acumulando recursos con los que se puede hacer frente al futuro aumento del gasto en pensiones y, por tanto, evita tener que aumentar de sobremanera los impuestos. Por tanto, en la decisión de constituir el fondo de reserva se plantea, en primer lugar, una cuestión de equidad intergeneracional: cuanto mayor sea el fondo de reserva, mayor es la aportación de la generación actual a la financiación del gasto en sus pensiones, y menor es la contribución de las generaciones futuras.. 1~. ' Fuente: CONAPO.. 39.

(38) 2.5 Modelo. Bertranou ha encontrado que tienen efectos muy positivos en la reducción de la pobreza y que existe una relación positiva de costo-beneficio. Sin duda, es necesario profundizar en estos estudios, que servirán como guía de referencia para tomar las mejores decisiones en relación con el objetivo de reducir la pobreza en la tercera edad, teniendo en cuenta las "mejores prácticas" internacionales La metodología de este trabajo es estimar la factibilidad y sostenibilidad de un sistema de pensiones universales financiadas por aumentos en el Impuesto al Valor Agregado IVA, estimando el costo de tres diferentes escenarios: 1. Una pensión universal para todos los adultos mayores de 70 años. En este esquema 2. Pensión para todos los adultos mayores viviendo en zonas rurales. 3. Pensión universal para todos los adultos mayores que no cuenten con el beneficio de la pensión. Queremos analizar la suficiencia de los ingresos provenientes del IV A para solventar las pensiones universales en nuestros tres escenarios pagaderas mensualmente a todos los adultos mayores de 70 años que habiten el territorio nacional. Un factor que debemos considerar al momento de calcular el valor presente de los beneficios es la tasa de interés y la inflación. Para efectos prácticos se utilizará la tasa libre de riesgo promedio del último año 4.25% 19 y una inflación anual igual al 3.87 20 . Para hacer el cálculo del valor presente de los pagos mensuales se seguirá la fórmula tradicional de anualidades anticipadas discretas tomando cada doceavo de año como un periodo completo; así, el valor presente de un pago de $ 1 mensual a lo largo de todo el año para un individuo que en 2012 tenga 70 años, será de $11.70, cantidad equivalente a la suma de los productos vt*tp 70 para toda t= l / 12, 2/ l 2, ... , 12/ l 2.. 19. Fuente: Banxico. Promedio de la tasa de cetes a 28 días desde enero de 201 1 a marzo de 2012. Esta tasa es considerada como tasa real anual para todos los años. Fuente: Banxico. '°. 40.

(39) Así podemos calcular el valor presente de los pagos mensuales para todas las edades desde 2012 hasta 2050, con lo cual podremos hacer la suma de prestaciones totales a pagar en cada año y conocer el total anual a erogar en pensiones universales (a precios constantes de ese año). Antes de comenzar la discusión sobre las fuentes de financiamiento de ingresos al retiro, es necesario exponer la teoría de los tres pilares, la cual nos dice, a grandes rasgos, que el nivel de ingreso que recibamos después de dejar de trabajar, deberá tener tres fuentes principales: una de ellas es el gobierno a través de las pensiones otorgadas, la segunda es el plan de pensiones que otorgue la empresa para la cual el individuo haya trabajado y la tercera fuente de ingreso será el ahorro individual. Por lo que si el trabajador no ha tenido la oportunidad de construir ninguno de estos tres pilares durante su vida laboral, no tendrá ingreso alguno cuando deje de trabajar. La aseveración anterior es muy fuerte y nos invita a pensar en alternativas para aminorar las consecuencias de no haber constituido los tres pilares adecuadamente. Una de esas alternativas es la de construir un cuarto pilar: pensión no contributiva. De igual manera, cabe resaltar que la pensión no contributiva debe ser considerada solo como uno de los pilares necesarios que sostengan el ingreso en el retiro y no puede ser considerada como púnica fuente de ingresos. Al hablar de la fuente de financiamiento del cuarto pilar propuesto, nos enfrentamos a una discusión que puede tener muchos argumentos válidos para diversos puntos de vista. El IV A, el ISR o cualquier otra fuente de ingreso federal podría ser candidato para financiar esta prestación; sin embargo ya hemos escogido el IV A por ser un impuesto indirecto difícilmente de evadir, que grava el consumo, incentiva el ahorro. La prestación no contributiva, no pretende ser algo perjudicial para la sociedad dado el gasto que implica, sino que pretende recalcar la necesidad de una forma continua de financiamiento para dicho beneficio; dado que éste es un pilar que debería existir como fuente de ingresos al retiro.. 41.

(40) Para calcular el valor presente del beneficio de la pensión, habrá que calcular el valor de las rentas vitalicias para todas las edades a inicio de cada año, acto seguido habrá que multiplicar estos valores por el monto de a prestación y por el número de individuos con esas edad para ese año y así obtener el valor presente de la prestación para los individuos mayores de 70 años en un año determinado. Elegí una cantidad igual al coste de los productos básicos, ya que esta cantidad debe ser lo suficientemente baja para evitar la creación de incentivos para las personas a trabajar en el sector informal. Sin embargo, también tiene que ser una cantidad suficiente para tener un impacto sobre la pobreza nacional. Así que opté por una cantidad que representa el l 00% 21 del costo de los productos básicos para las zonas urbanas en diciembre de 2010 , dando como resultado un total de 1,043.07 pesos. La forma de calcular el valor presente de la prestación para el total de individuos mayores de 70 años en 2012 es:. Donde VPP 2012 se refiere al valor presente de la prestación para los individuos mayores de 70 años en 2012; nx es el número de personas que en 2012 tienen x años y ax,20 12 es el valor presente de una renta vitalicia de 1 peso con pagos mensuales a un individuo que en 2012 tiene edad x. La ecuación (3) solo considera a aquellos que están en edad de ser pensionados en 2012. Para 2013 tendremos que contabilizar el número de individuos que se incorporen a la población pensionable, es decir, aquellos que tenían 69 años en 2012. Esta incorporación obedece la siguiente ecuación:. VPhol3 = 1,043.07 *((l+n:)*v*n10,2013*a70.2013) ... (4) Donde VP{io13 es el valor presente de una renta vitalicia mensual pagadera a un individuo que se incorpora a la población pensionable en 2013; n70,20 13 es el número de individuos que tendrán 70 años en 2013; ves el factor de descuento por interés en un año; (1 + n:) es el -'I Fuente: CONEVAL. 42.

(41) factor de inflación. 22. y a 70 ,2013 es el valor presente de una renta vitalicia de $1 mensual. pagadera a un individuo que en 2013 tiene edad de 70. Para cada año tendremos que calcular el VPI con su respectivo factor de descuento por interés y por mortalidad, tomando en cuenta que se busca hacer la comparación a principios de 2012. La suma de estos VPis junto con el monto calculado en la ecuación (3) será el valor presente del monto total de pensiones universales a cubrir: VPPtotal. = 1,043.07 *L[n¡*ai,2012] +. { L[l,O43.O7 *VÍ*(l+1t~* n10,2012+/a10,2012]} ... (5). La alternativa que existe para realizar este mismo análisis parece ser la opción que nos permitirá llegar a conclusiones más provechosas, nos dará la opción de determinar el monto del ingreso proveniente del IV A necesario para solventar el beneficio de pensión universal, dado un horizonte meta en años. Para calcular los impuestos necesarios en nuestros tres escenarios, tomando como PIB per 23 cápita la cantidad de $134,760.478 , por lo que el monto de la pensión universal corresponde a 9.3% del PIB per cápita. Los cálculos se realizaran para cada escenano correspondiente. Ahora calculemos el egreso esperado en pensiones universales; para el cual usaremos la metodología del cálculo de anualidades expuesto anteriormente. Así pues, el egreso esperado en pensiones universales a efectuar en el año 2OXX resulta de la siguiente ecuación: · Ecp 2oxx = ( 1,043 .07)( 1+1t )(20xx-2012)*,~ ~n¡,2oxx *ai,2oxx: 1... (6). Donde ni, 2oxx es el número de individuos que tienen edad i en el año 2OXX factor de inflación y a¡_ 2oxx. I. 2. 4,. (1 +1t) es el. es el valor, a principio del año de una renta que paga $1. mensual a lo largo del año 2OXX a un individuo de edad i t donde la sumatoria es para. "' Como parte de los supuestos, la inflación permanecerá constante. 1 ' PI B per cápita 2012,según el Fondo Monetario Internacional. ,~ Para. .. 1=. 70. 71. 71. .... 43.

(42)

(43) 12 2 VPPtotal = 1,043.07 *I[n¡*ai,2012< >] + { I[l,043.07 *VÍ*(l+rc~* n10,2012+/a70,20Il >]} ... (5) Procediendo a realizar el cálculo del valor presente, descrito en la sección anterior, obtenemos como valor presente de proveer una renta universal vitalicia a los adultos mayores de 70 años de 2012 a 2050 el monto de 4,449,324.00 millones de pesos de 2012. Ahora procedemos a estimar el costo esperado de otorgar una pensión universal por año con la ecuación (6) que obtuvimos en la sección anterior: · Ecp 20xx= 1,043 .07 *( J+1t )(20xx-2012)*'-' .:..n_¡,2oxx *at,2oxx: 1... (6) Aplicando la fórmula para cada uno de estos años, obtenemos los costos esperados anuales en millones de pesos corrientes, de otorgar la pensión universal para cada año en pesos. Tabla 8. Costos esperados anuales de proveer pensión universal.. Año 2012. 52,993. Flujo. Año 2022. 112,066. Flujo. Año 2032. 255,349. Flujo. Año 2042. 559,961. Flujo. 2013. 57,003. 2023. 121,254. 2033. 277,419. 2043. 601,944. 2014. 61,326. 2024. 131,332. 2034. 301,157. 2044. 646,149. 2015. 65,987. 2025. 142,441. 2035. 326,652. 2045. 692,451. 2016. 71,018. 2026. 154,635. 2036. 354,007. 2046. 740,800. 2017. 76,489. 2027. 168,005. 2037. 383,239. 2047. 791,035. 2018. 82,443. 2028. 182,639. 2038. 414,439. 2048. 843,191. 2019. 88,924. 2029. 198,622. 2039. 447,646. 2049. 897,360. 2020. 95,984. 2030. 216,021. 2040. 482,846. 2050. 953,790. 2021. 103,679. 2031. 234,911. 2041. 520,235. Fuente: Elaboración propia con datos de CONAPO, BANXICO, FMI. En la siguiente gráfica observamos el comportamiento del incremento de los montos, podemos notar que las cantidades aumentan sustancialmente aproximadamente a partir del año 2030.. 45.