1. Las recomendaciones fundamentales que figuran en este documento son las siguientes:

Un sistema claro de votación

para la adopción de decisiones oportunas y eficaces La Europa que necesitamos

Documento de trabajo 6 de noviembre de 2001

Recomendaciones fundamentales

1. Las recomendaciones fundamentales que figuran en este documento son las siguientes:

1.1 Hay que reducir radicalmente el número de procedimientos actuales de votación en pro de la transparencia y la rendición de cuentas ante la opinión pública.

1.2 Con carácter general, la regla para la adopción de decisiones en el Consejo de Ministros debe ser la de la doble mayoría simple, que requiere el apoyo de un 50 % de los Estados miembros que represente, a su vez, el 50 % de la población de la Unión.

1.3 Se debe permitir a los Estados miembros por separado optar por la «abstención constructiva» en relación con determinados asuntos. Sin embargo, se debe excluir ese derecho en el caso de decisiones que afecten al funcionamiento del Mercado Interior, socaven la cohesión económica y social o distorsionen la competencia.

1.4 La unanimidad debe pasar a ser la excepción en la adopción de decisiones y se debe limitarla a la modificación de las disposiciones de carácter «constitucional» del Tratado y a las decisiones que tengan consecuencias militares o de defensa.

1.5 El procedimiento de codecisión, en el que el Parlamento Europeo participa en pie de igualdad, debe ser aplicable en principio a todas las decisiones adoptadas por doble mayoría cualificada.

1.6 Tras la ampliación de la votación por mayoría a asuntos actualmente sujetos a unanimidad con arreglo a los pilares II¹ y III², se podrían concebir mayores umbrales de mayoría como disposiciones transicionales para la adopción de decisiones delicadas.

Introducción

2. La adopción de decisiones es una función esencial en una organización o un sistema político. La forma como se adoptan las decisiones es un indicador primordial del grado de confianza entre los miembros de un órgano colectivo y afecta directamente a la eficiencia de su cooperación. Se pueden formular las normas al respecto de modo que permitan la adopción de decisiones oportunas y ambiciosas o bien protejan intereses particulares de algunos de los participantes en el proceso. Las disposiciones de procedimiento pueden propiciar la consecución del consenso o fomentar el debate y la oposición.

¹ Política Exterior y de Seguridad Común – PESC.

² Justicia y Asuntos de Interior – JAI.

3. La adopción de decisiones en la Unión Europea no corresponde a una concepción cabal del desarrollo de la integración europea. Al contrario, el actual sistema fragmentado es la consecuencia de sucesivas rondas de negociaciones entre Estados miembros, pensando en los equilibrios de poder —en Europa y en la escena nacional— más que en la eficiencia global del sistema.

4. Por último, la adopción de decisiones en el nivel europeo parece concebida para mantener al público desinformado. El sistema es complejo para los profesionales y totalmente obscuro para el público en general, lo que propicia en gran medida la difusión de información indirecta y engañosa sobre cuestiones importantes debatidas por las instituciones europeas y sobre decisiones pertinentes adoptadas en ese marco. Sin embargo, si se socavan la eficiencia y la transparencia, la rendición de cuentas de los encargados de la adopción de decisiones ante el público resulta en gran medida nominal.

De ello se sigue que la legitimidad democrática de todo el proceso de la integración europea es débil y se presta a impugnación.

El sistema actual: un laberinto en materia de adopción de decisiones

5. Guy Verhofstadt, Primer Ministro belga, observó recientemente que no se puede esperar que los ciudadanos entiendan un sistema que produce más de treinta tipos diferentes de instrumentos jurídicos:

de la legislación-marco a las decisiones específicas³. Además, conviene subrayar que la adopción de esa gran diversidad de medidas se hace mediante los seis procedimientos de votación mencionados más adelante, a los que se deben sumar otras excepciones⁴.

• «Unanimidad cualificada»

Unanimidad en el Consejo y ratificación por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales:

Art. 48 TUE⁵ Modificación del Tratado

Apart. 2 del art. 49 TUE Ajuste del Tratado cuando nuevos países se adhieren a la Unión

Art. 22 TCE⁶ Modificación de las disposiciones relativas a la

ciudadanía

• Unanimidad

Decisiones políticas delicadas:

Decisiones-marco en relación con los pilares II y III

Decisiones con consecuencias económicas importantes:

Art. 269 TCE Presupuesto

³ Discurso en Göttweig (Austria), 24 de junio de 2001.

⁴ Véanse el desglose concreto y consideraciones conexas más amplias en Advancing in the Union. Informe de la Comisión Independiente para la Reforma de las Instituciones y los Procedimientos de la Unión (ICRI), presidida por Frans Andriessen, 1999.

⁵ Tratado de la Unión Europea.

⁶ Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Art. 93, 95, 175 TCE Asuntos fiscales

Art. 161 TCE Fondos estructurales

Decisiones que pueden propiciar cambios suplementarios en los Tratados:

Apart. 1 del art. 49 TUE Aprobación de la solicitud de adhesión

Art. 18 TCE Derechos de ciudadanía

• Unanimidad modificada

Se puede modificar la unanimidad por las siguientes disposiciones:

Apart. 1 del art. 23 TUE Abstenciones constructivas

Apart. 2 del art. 67 TCE Procedimiento de «passerelle» para la votación por mayoría cualificada (VMC) sobre la libre circulación.

• Votación por mayoría cualificada con reserva

Un solo Estado miembro puede bloquear una decisión correspondiente a la votación por mayoría cualificada alegando motivos importantes y explícitos de política nacional⁷, caso en el que se adopta la decisión por unanimidad:

Apart. 2 del art. 23 TUE Acciones y posiciones sobre la PESC Apart. 2 del art. 71 TCE Transportes

• Doble mayoría con VMC

Mayoría cualificada de los votos emitidos, pero también apoyo de diez Estados miembros Apart. 2 del art. 23 TUE Acciones y posiciones en materia de PESC Apart. 3 del art. 34 TUE Cooperación en materia de asuntos penales

• VMC

Requiere 62 votos de 87⁸

Entre las excepciones a esos procedimientos, se pueden destacar las siguientes:

• «Votación asimétrica»: cuando cambian las reglas de votación, según el fondo de la decisión Apart. 2 del art. 57 TCE Movimientos de capitales

• «Minorías cualificadas»: necesarias para presentar una propuesta cuando no emana de la Comisión

Art. 7 TUE Investigación sobre la violación de derechos humanos

• Votación por mayoría cualificada reforzada

⁷ Se está pensando en un procedimiento similar para el lanzamiento de la cooperación reforzada, conforme al artículo 11 del TCE. Sin embargo, si bien con el Tratado de Niza se mantiene el derecho de un Estado miembro a remitir una decisión al Consejo Europeo, la mayoría cualificada substituye la unanimidad como regla para la adopción de decisiones en el Consejo Europeo.

⁸ Sin embargo, el compromiso de Ioánnina en 1994 impone que no se invalide una minoría de 23 a 25 votos y se intente conseguir una solución política en el Consejo.

Art. 7 TUE Requiere una mayoría de 4/5 para aprobar una decisión (Niza)

• Mayoría simple: aplicada a asuntos administrativos y de procedimiento menores Determinación de la mayoría cualificada

6. Una rápida descripción del sistema actual de votación por mayoría cualificada (mientras no entre en vigor el Tratado de Niza) brinda pruebas concretas de las deficiencias del marco actual para la adopción de decisiones. A la hora de determinar las condiciones que se deben satisfacer para la adopción de una decisión, se deben abordar dos cuestiones:

Umbral

La mayoría cualificada requiere 62 de 87 votos, el 71,26 % del número total de votos. Eso significa que para apoyar una decisión es necesaria una coalición de al menos ocho Estados miembros (el 53 % de los 15 Estados miembros). La coalición mayoritaria representa al menos al 58,16 % de la población de la UE.

Así, pues, la minoría de bloqueo (aparte del acuerdo político de Ioánnina, antes citado) requiere 26 votos que representen al menos a tres Estados miembros (el 20 % del los 15 Estados miembros).

Teóricamente, se puede constituir un grupo de países pequeños que representen sólo el 12,38 % de la población.

Ponderación

Se atribuyen votos ponderados a cada uno de los Estados miembros conforme a un criterio de proporcionalidad decreciente respecto de la población. De conformidad con las reglas actuales, Luxemburgo cuenta con dos votos y Alemania tiene derecho a diez. La diferencia en votos ponderados entre Luxemburgo y Alemania es 1:5, correspondiente a una diferencia en población de 1:170, aproximadamente. Así, pues, en el Consejo un voto representa a más de ocho millones de alemanes y sólo a 215 000 ciudadanos de Luxemburgo.

Se trata -cierto es- de un caso extremo, pero que demuestra la cuestión subyacente: la de cómo equilibrar la igualdad formal de los Estados miembros con una representación democráticamente legítima de su tamaño demográfico. Es importante subrayar que, al abordar este aspecto, se debe tener en cuenta la representación de los Estados miembros en otras instituciones desde los puntos de vista jurídico y político.

Tratado de Niza

7. El Tratado de Niza no entrañó cambios importantes en las características básicas de la adopción de decisiones en el nivel europeo. No se ha ampliado la aplicación de la votación por mayoría cualificada a importantes esferas políticas y las nuevas reglas que establecen el umbral de mayoría y la ponderación de los votos vuelven más complejo el sistema y más difícil la adopción de decisiones.

Aplicación de la VMC

Se ha ampliado la VMC a unos treinta fundamentos jurídicos⁹, pero esa expansión corresponde a la adopción paralela del procedimiento de codecisión en sólo seis sectores. Además, una tercera parte,

⁹ Nos referimos a las disposiciones en las que se abandonará la unanimidad cuando entre en vigor el Tratado

aproximadamente, de esas disposiciones se refieren a nombramientos o normas de procedimiento de diversos órganos.

En cuanto a las cuestiones políticamente más delicadas:

Art. 42 TCE Coordinación de los sistemas de seguridad nacional para los trabajadores migrantes: se mantiene la unanimidad

Art. 67 TCE Visados, asilo, inmigración y libre circulación de personas: se preserva la unanimidad hasta que se puedan establecer reglas y principios básicos

Art. 95 TCE Armonización de ciertas medidas fiscales: la unanimidad es la regla

Art. 133 TCE Ampliación de la VMC al comercio de servicios y los aspectos comerciales de la política intelectual, pero hay una complicación irrazonable del marco jurídico

Art. 137 TCE Protección de los trabajadores: sigue vigente la unanimidad

Art. 167 TCE Fondos Estructurales: hasta 2013 se aplicará la unanimidad en la práctica Art. 175 TCE Impuesto medioambiental: sigue siendo necesaria la unanimidad

En general, la unanimidad sigue vigente en relación con una serie de medidas de importancia decisiva con vistas a la próxima ampliación en masa de la Unión: seguridad social de los migrantes, distorsiones fiscales de la competencia, asilo, inmigración y cooperación judicial y policial.

8. Ponderación de votos y umbral

En cuanto al número de votos ponderados atribuidos a cada uno de los Estados miembros, en Niza se hizo un oportuno esfuerzo de reequilibrio de la ponderación a favor de los países grandes. Hasta cierto punto se ha cumplido, al haber aumentado la diferencia en votos entre Luxemburgo y Alemania hasta 1:7, aproximadamente.

Por otra parte, en una Unión ampliada de 27 el umbral necesario para aprobar una decisión aumentará, como porcentaje de los votos, del actual 71,26 % al 73,4 %, con lo que por primera vez en la historia de la integración europea el umbral para la VMC superará el 71,5 %¹⁰.

de Niza. En una fase posterior se debe extender la VMC, sujeta a diversos requisitos, a unos doce fundamentos jurídicos más, incluidos sectores importantes, tales como la política de asilo y los Fondos Estructurales. Lamentablemente, resulta difícil decir si será suficiente para adoptar decisiones oportunas que aborden los problemas concretos que la Unión afrontará con la ampliación.

¹⁰ Véase la «Declaración sobre el umbral de mayoría cualificada y el número de votos para una minoría de bloqueo en el marco de la ampliación que se incluirá en el Acta Final de la Conferencia», por la que la minoría de bloqueo aumentará de 88 votos a 91 de un total de 345 votos ponderados en una Unión de 27,

«cuando todos los candidatos... se hayan adherido». Sin embargo, dicha Declaración, jurídicamente no vinculante, está reñida con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3 del Protocolo sobre la ampliación de la Unión, relativa al umbral que figura en la «Declaración sobre la ampliación de la Unión Europea que se incluirá en el Acta Final de la Conferencia» como límite máximo que no se excederá durante las negociaciones de adhesión. Con arreglo a esta última declaración, el umbral podría aumentar hasta el 74,78 %, correspondiente a una minoría de bloqueo de 88 votos. Ese conjunto de disposiciones incoherentes es en sí mismo la mejor demostración de los absurdos equilibrios políticos en que se basan las disposiciones relativas a las votaciones en la UE. Por otra parte, dado el carácter meramente político de esas

Además, se declara explícitamente que esa mayoría cualificada debe comprender una mayoría de Estados miembros (cosa que ocurre, en la práctica, con arreglo a las reglas actuales) y, además, representar el 62 % de la población, con un considerable aumento del actual 58 %. El hecho de que esta última condición se verificaría sólo a petición de un Estado miembro no reduce sus posibilidades para paralizar el procedimiento de adopción de decisiones.

9. Conviene subrayar tres aspectos de la nueva disciplina con vistas a preparar el terreno para una reforma seria, cabal y equilibrada de la adopción de decisiones.

• En términos puramente matemáticos, el aumento del umbral para la VMC, paralelamente al del número de miembros de 15 a 27 países, significa que la probabilidad de que se adopte una decisión baja de 1:12 a 1:60 o 1:48¹¹. Está por ver si la dinámica política de las negociaciones reduciría ese amplio

«desfase de probabilidad». Sin embargo, si tenemos en cuenta que los participantes en las negociaciones casi se duplicarán y que resultará más fácil alcanzar una minoría de bloqueo, esas cifras resultan muy preocupantes.

• En segundo lugar, el considerable aumento en la proporción de la población de la UE representada por una coalición mayoritaria —hasta el 62 %— se debe al acuerdo, alcanzado en Niza, para permitir a un grupo de tres Estados miembros grandes, entre ellos Alemania, bloquear una decisión a la que se opongan. La introducción del criterio demográfico entraña la decisión de tener en cuenta el tamaño de los Estados miembros en el nuevo sistema de votación. Sin embargo, dadas las delicadas sensibilidades políticas interesadas, el factor del tamaño no se refleja directa y explícitamente en el número de votos asignados para lograr una mayoría cualificada, sino que es inherente a la constitución de una minoría de bloqueo. En la práctica, equivale a conceder a Alemania cuatro votos más, en comparación con los otros tres Estados miembros grandes, cuando de lo que se trate sea de impedir la adopción de determinada decisión.

• En tercer lugar, las nuevas reglas no hacen que el sistema global resulte más claro. Al contrario, se ha mantenido la disposición que, por ejemplo, requiere una «doble mayoría», en virtud de la cual los votos expresados a favor de una decisión deben representar también a cierto número de países, a falta de propuesta de la Comisión (apartado 2 del artículo 205 del TCE). Sin embargo, conviene no subestimar que, mientras que la disposición actual requiere el apoyo de al menos diez Estados miembros, el Tratado de Niza exige que «voten al menos dos terceras partes de los miembros». Es evidente que en la actualidad el acuerdo de diez países resulta más fácil de lograr que el de dieciocho en una Unión ampliada.

Nuevo concepto de reforma

10. Dadas las deficiencias del procedimiento actual, la necesidad de reformar el sistema de votación resulta urgente. Muchos protagonistas y observadores convinieron al respecto ya al día siguiente de la Cumbre de Niza. De nada servirá hacer retoques en las reglas actuales, ajustar el umbral de la VMC en algunos decimales o modificar ligeramente la ponderación de los votos. En los próximos años, al menos diez nuevos países se adherirán a la Unión, lo que puede tener consecuencias ingentes para la rapidez y la calidad de la adopción de decisiones:

declaraciones, sería de esperar que durante las negociaciones de adhesión se desmantelaran los aspectos más contraproducentes, a saber, el aumento del umbral de la VMC.

¹¹ Según que el umbral final se fije en 74,78 o en 73,4. Véase M. Machover, A Nice trap, 26 de febrero de 2001, www.polarities.net/focus/2001/machover.html

• Con una Unión de 25, el número de participantes en las negociaciones aumentará en un 66 %, lo que entraña un aumento exponencial de los obstáculos para la consecución del consenso.

• Los nuevos países no están acostumbrados a los procedimientos y los usos en general de la Unión en materia de adopción de decisiones.

• La diversidad y posiblemente las diferencias de prioridades entre Estados miembros aumentarán, lo que podría propiciar una excesiva complicación y una paralización final de las tácticas de negociación, ya complejas.

• El pequeño tamaño de la mayoría de los recién llegados podría acentuar el surgimiento —ahora en gran medida teórico— de una contraposición entre un «directorio» de Estados miembros grandes y un abanico más amplio de países pequeños.

• Por último, las cuestiones políticas más delicadas que requieren soluciones ambiciosas y de gran alcance con vistas a la ampliación —en una palabra, la financiación de la ampliación— siguen sometidas a la regla de la unanimidad.

11. La lectura de lo publicado sobre las tortuosas y frenéticas negociaciones de las que resultaron, durante la última Conferencia Intergubernamental (CIG), las nuevas disposiciones sobre votaciones, es una experiencia a un tiempo instructiva y deprimente¹². Resulta deprimente, en la medida en que revela la actitud subyacente de la mayoría de las partes en ese proceso de negociación: «La mayoría de los Jefes de Estado o de Gobierno estaban más interesados en bloquear la acción futura de la Unión que en aprovechar la oportunidad para hacer avanzar la empresa común», denunció el Presidente Prodi¹³, que ya acusó, inmediatamente después de la Cumbre de Niza, a quienes ven «Europa como una "cámara de compensación" a la que aproximarse, en caso necesario, y de la que mantenerse alejados, cuando no les conviene o cuando ya han obtenido mucho de ella»¹⁴.

Ese planteamiento no permitía examen serio alguno de los objetivos comunes y de la ventaja a largo plazo para la Unión. Al contrario, obligaba a cada una de las delegaciones a elaborar y revisar permanentemente enormes cálculos matemáticos como base para lograr soluciones cada vez más complejas, como si fuera la única fórmula para preservar la influencia nacional en el proceso, con lo que fomentaban una idea totalmente extemporánea del orgullo nacional.

12. Sin embargo, repasar esos informes constituye un instructivo proceso de aprendizaje para quienes no participan en las negociaciones. De hecho, al examinar la cantidad de tiempo y energía que requería el ajuste de las respectivas ponderaciones de voto, se dispone de la prueba irrefutable de la total inadecuación del proceso entero y de sus resultados, si el objetivo es lograr una Unión eficaz y políticamente creíble. Como todos los gobiernos comparten ese compromiso, resulta difícil no sacar la conclusión de que o bien la mayoría de ellos no quieren decir lo que dicen o, sencillamente, no lo cumplen, una vez que se encuentran inmersos en un proceso como el de las CIG.

¹² Véase un informe breve, pero vívido, de las últimas fases de las negociaciones, en P. Ludlow, The Treaty of Nice: neither triumph nor disaster, CEPS, Bruselas, 2001. Véase una exposición más extensa y a fondo en D. Galloway, The Treaty of Nice and Beyond, Sheffield Academic Press, Sheffield, 2001.

¹³ Discurso en el Parlamento Europeo, Estrasburgo, 17 de enero de 2001.

¹⁴ Discurso en el Parlamento Europeo, Estrasburgo, 12 de diciembre de 2000.

La misma preocupación, si no más grave, es válida en relación con la ampliación de la VMC.

En realidad, a juzgar por la negativa y defensiva actitud general de la mayoría de las delegaciones nacionales, tenemos razones legítimas para concluir que se logró el acuerdo precisamente sobre los asuntos que a nadie interesaban.

13. Cuando se les pregunta por las razones a las que se debe semejante mecanismo complejo y en última instancia improductivo, los participantes repiten una y otra vez que hay que ver las negociaciones intergubernamentales en su marco. El marco sería la distribución o redistribución del peso relativo de los Estados miembros dentro de las instituciones de la UE, en las que las cuotas de votos ponderados desempeñan, naturalmente, un papel determinante.

Ése es, de hecho, el aspecto fundamental: podríamos ser lo suficientemente ingenuos para formular una argumentación diferente. En esa otra perspectiva, el marco comprende dos cambios sistémicos que se acercan a gran velocidad: la duplicación del número de miembros de la Unión, a que nos hemos referido anteriormente, y los cometidos, cualitativamente nuevos, de la Unión para garantizar y aumentar la seguridad y la prosperidad de sus ciudadanos. Si lo calibramos con ese doble criterio, el nuevo sistema de votación elaborado en Niza y la paralela ampliación limitada de la votación por mayoría, aparecen a una luz muy diferente y se debe considerarlos, en el mejor de los casos, un potente incentivo para cambiar el planteamiento y elaborar un marco mejor.

14. De hecho, en el mundo de la política real, los incentivos cuentan y moldean las preferencias de los gobiernos y de otros copartícipes públicos. Uno de los incentivos más potentes es, sin lugar a dudas, la orientación predominante de la opinión pública, que supuestamente dicta los límites del pequeño margen de maniobra que se deja a los gobiernos nacionales respecto de sus socios en la Unión. El argumento habitual es el siguiente: «Nos gusta, pero en casa no nos lo aceptarán».

Sin embargo, mirándolo bien, esa suposición no parece sostenerse en general y debe ser puesta a prueba caso por caso.

• En primer lugar, el último Eurobarómetro revela, si acaso, una posición proeuropea de las opiniones públicas nacionales muy superior a los cálculos de los gobiernos respectivos. El 48 % de los europeos consultados se mostraron partidarios de la votación por mayoría cualificada, mientras que sólo el 35 % preferían la regla de la unanimidad¹⁵. Cierto es que no se trata de una gran mayoría a favor de la VMC y las situaciones nacionales varían (en Grecia, por ejemplo, el 60 % de los ciudadanos parecen apoyar la unanimidad, mientras que el 68 % de los neerlandeses prefieren la VMC). Sin embargo, justo es decir que la batalla por ampliar la VMC y hacerla más transparente no parece perdida desde el comienzo.

• En segundo lugar —y se trata de lo más importante—, la opinión pública y los gobiernos tienen una influencia mutua entre sí: el posible éxito del referéndum sobre la Unión Monetaria en el Reino Unido, previsto para 2002 o 2003, podría ser un ejemplo convincente de un acertado liderazgo político para orientar las preferencias del público. De ello se sigue que, en los casos en que el público es, en realidad, hostil a una mayor integración europea en relación con determinadas cuestiones, el papel del gobierno nacional debe consistir en intensificar la comprensión de las posibles ventajas y no utilizar la oposición interior como instrumento para las negociaciones.

• En tercer lugar, recurriendo a una paradoja, ¿qué mejor incentivo para los gobiernos nacionales que el de verse liberados de la carga de otra negociación como la de Niza? Conviene subrayar que el

¹⁵ Bulletin Quotidien Europe, nº 8073, 19 de octubre de 2001, pág. 8.

umbral establecido en Niza será objeto de continuo regateo en cada una de las negociaciones para la adhesión.

Algunas orientaciones para la reforma

15. Se deben tener en cuenta algunas orientaciones al elaborar el nuevo sistema:

• Claridad y transparencia

No cabe duda de que una de las prioridades es la de establecer un proceso de adopción de decisiones que resulte comprensible a los ciudadanos. Para lograrlo, el primer requisito es el de reducir el desproporcionado número de procedimientos de votación y excepciones expuesto en líneas generales anteriormente. En segundo lugar, sea cual fuere el sistema adoptado, debe basarse en normas claras y no en la satisfacción de los intereses nacionales, como ocurrió en gran medida en Niza. Unas cifras más sencillas resultarían más fáciles de entender y pasarían a ser el «abecedario» del debate público, como ocurre en cada uno de los países.

• El principio de igualdad «formal» de los Estados miembros

Ésta es una característica distintiva de cualquier estructura federal o parafederal. Las partes constituyentes, independientemente de su tamaño demográfico, deben ser reconocidas hasta cierto punto como iguales y se deben establecer procedimientos para ello. La composición del Senado de los EE.UU., en el que dos senadores representan a cada uno de los Estados, es una aplicación clásica de ese principio. Naturalmente, la consecución de un equilibrio aceptable en la Unión requiere un examen detenido de las disposiciones institucionales que regulan la composición de otras instituciones de la UE.

• Respeto de los sistemas constitucionales y la soberanía nacionales

Otro factor importante para aumentar la legitimidad de la adopción de decisiones es proteger las prerrogativas de los diversos marcos constitucionales nacionales y reconocer que aún se sigue considerando que algunas esferas de la soberanía nacional incumben estrictamente a los Estados miembros. Independientemente de los supuestos ideológicos, se trata de un asunto factual y sería en última instancia no democrático pasarlo por alto.

• La necesidad de lograr una representación adecuada de la población de la UE

Se ha de tener debidamente en cuenta que la población de la UE está distribuida de forma muy desigual entre los Estados miembros. La creación de un sistema político legítimo a escala europea significa que deja de ser aceptable una considerable infrarrepresentación de grandes sectores de dicha población. Sin embargo, no por ello se debe conceder influencia excesiva a los países grandes en la adopción de decisiones.

• El umbral para la mayoría cualificada debe ser más bajo

Esto no sólo es fundamental para la eficiencia de cualquier organización, sino que, además, demostraría una auténtica determinación con vistas a crear un sistema europeo de gobierno en el que todos los miembros compartan ampliamente unos objetivos políticos básicos. En ese caso, no sería necesaria la protección que brindan umbrales elevados.

• La minoría de bloqueo no debe ser demasiado pequeña

Se trata de una cuestión difícil, ya que una minoría muy limitada de Estados miembros puede representar en realidad una proporción muy grande de la población de la UE. Por otra parte, después de la ampliación la mayoría de los Estados miembros de la UE serían países relativamente pequeños o muy pequeños, lo que plantea el problema opuesto, pues un gran conjunto de Estados miembros representará una proporción modesta de la población.

Una solución simple: doble mayoría simple

16. Aquí se sostiene que la regla más idónea para la adopción de decisiones en el nivel de la Unión Europea es la doble mayoría simple, que requiere un 50 % de los Estados miembros de la UE que represente, a su vez, un 50 % de la población de la UE para la adopción de una decisión. Eso significa que, en una Unión de 27, al menos 14 países deben apoyar una decisión.

17. La doble mayoría simple en el Consejo debe ir acompañada, en principio, de la codecisión con el Parlamento Europeo, con vistas a crear un poder legislativo plenamente bicameral.

18. En una Unión ampliada, las prioridades podrían divergir sobre cuestiones concretas, por lo que se debe dejar un margen mayor para la flexibilidad. Así, pues, se debe permitir a los Estados miembros que lo deseen mantenerse al margen de una decisión determinada mediante un procedimiento concebido con la misma orientación que la «abstención constructiva», actualmente en vigor, conforme al apartado 1 del artículo 23 del TUE, en la esfera de la PESC. Ese modelo impone la obligación al país que se abstenga de admitir «que esta [decisión] sea vinculante para la Unión» y de abstenerse «de cualquier acción que pudiera obstaculizar o impedir la acción de la Unión basada en dicha decisión». De conformidad con lo dispuesto en el Tratado de Niza (Cláusula A), al modificar el conjunto de condiciones que se deben cumplir para lanzar la cooperación reforzada, se debe ejercer el derecho de abstención, siempre y cuando «no afecte negativamente al mercado interior... ni a la cohesión económica y social de la Unión» y «no constituya un obstáculo ni una discriminación a los intercambios entre Estados miembros y no provoque distorsiones de competencia entre ellos».

19. La regla de la unanimidad no sólo obstaculiza todos los intentos de adoptar decisiones oportunas, sino que, además, afecta a la calidad y la coherencia de las decisiones finalmente adoptadas, que con frecuencia corresponden a un denominador común, de lo contrario menor de lo alcanzable. Así, pues, su aplicación debe limitarse a un mínimo. Se debe preservar la unanimidad como una garantía de la soberanía de los Estados miembros sólo respecto de las cuestiones de excepcional relevancia política, que requieran la modificación de los marcos constitucionales nacionales o la modificación de disposiciones del Tratado de la UE de relevancia «constitucional».

Además, todas las decisiones que tengan consecuencias militares o en materia de defensa deben exigir el apoyo de todos los Estados miembros, aun cuando no todos ellos participen en las posibles operaciones militares consiguientes.

El equilibrio entre los Estados miembros grandes y pequeños: cuestión no pertinente

20. Uno de los objetos de negociación más delicados en Niza y, de hecho, desde la introducción de la VMC en la adopción de decisiones de la Unión, es el peso relativo de los Estados miembros en las votaciones. Normalmente, se calibra con múltiples criterios: el número de votos ponderados asignados a cada uno de los países, la capacidad de cada uno de los países para desempeñar un papel decisivo, junto con otros miembros, para la consecución de una mayoría cualificada o una minoría de bloqueo. En cuanto a esta última el caso de Alemania es indicativo: no recibió más votos, pero logró una capacidad excepcional para el bloqueo.

21. Sin embargo, lo característico de la última CIG fue la insistencia en una supuesta divisoria entre los Estados miembros grandes y los pequeños, como si las preferencias políticas de esos dos grupos divergieran de forma uniforme. Ese supuesto propició un proceso muy complejo de formulación de situaciones conjeturales, en el que se pusieron a prueba las hipótesis más extremas. ¿Cuántos países grandes serían suficientes para impedir la adopción de una decisión? ¿Qué proporción mínima de la población de la UE podría estar representada por una coalición mayoritaria compuesta de países pequeños? ¿Y qué decir de la capacidad relativa en materia de votación de los diferentes grupos de Estados miembros de tamaño mediano, desde los Países Bajos hasta Portugal y España? La lista podía seguir entrando en los detalles de una negociación que parece perder cada vez más contacto con la realidad.

22. La realidad es sencillamente que todos esos cálculos no importan, porque una contraposición entre Estados miembros grandes y pequeños no forma parte de la habitual constitución de coaliciones en el Consejo. Los Estados miembros se agrupan por sus preferencias políticas, y su tamaño no desempeña papel alguno. Así, pues, se trata de una discrepancia en gran medida simbólica y, como tal, parece extraño que la protagonicen diplomáticos nacionales, que con frecuencia recuerdan a los observadores que la negociación intergubernamental versa sobre la política real y no sobre posiciones ideológicas.

23. Una vez aclarado el debate sobre esas elaboraciones estadísticas, el establecimiento de la doble mayoría simple como regla general de votación parece una forma constructiva de abordar las cuestiones del tamaño y las de la soberanía nacional. Por una parte, en el caso de la exigencia del 50 % de la población a favor de la adopción de una decisión, el peso demográfico de los Estados miembros grandes quedará reflejado plenamente en el proceso de adopción de decisiones. Si se plasmara en votos, en una Unión de 27 Alemania tendría 170 votos, Francia 122 y Luxemburgo 1. Sin embargo, si tenemos en cuenta, por otra parte, el apoyo necesario para una mayoría simple de Estados miembros, Malta y el Reino Unido contarían con un voto, como sucede normalmente en las organizaciones internacionales tradicionales.

Ese sistema parece ser el que mejor refleja el doble carácter de la Unión -—una Unión de Estados y de pueblos— y presenta la importante ventaja de ser claro y transparente para el gran público.

Por último, es un sistema concebido para permitir una adopción de decisiones eficaz y ambiciosa, sin por ello dejar de contar con cierto grado de flexibilidad, dada la cláusula de abstención constructiva.

24. Conviene subrayar que no hay razones para que los Estados miembros se preocupen gravemente por la posibilidad de resultar derrotados en las votaciones. No cabe duda de que podría suceder —como ocurre en todos los sistemas políticos legítimos y democráticos—, pero especialistas muy expertos han demostrado que, si se aplicara la doble mayoría simple a las decisiones del Consejo a lo largo de los años, no habría una modificación significativa de los resultados¹⁶.

Además, si surgiese una grave oposición entre dos conjuntos de Estados miembros en relación con una cuestión determinada, sería preferible poner a prueba la fuerza real del sistema —hasta qué punto lo aceptarían las partes constituyentes, aun cuando sus intereses particulares se vieran perjudicados a veces por su funcionamiento— que seguir con el triste procedimiento de los acuerdos globales y las transacciones obscuras. Sin embargo, dado el estilo negociador del Consejo, esa confrontación resulta —hemos de repetirlo— improbable.

Adopción de decisiones y reforma de la Unión

¹⁶ Véase M. Petite, The IGC and the European Commission, en E. Best, M. Gray y A. Stubb (comps.), Rethinking the European Union: IGC 2000 and beyond, EIPA, Maastricht, 2001.

25. En el complejo marco institucional de la Unión Europea, las reglas de adopción de decisiones están estrechamente interrelacionadas con otros aspectos de las relaciones interinstitucionales y con los delicados equilibrios de poder entre los Estados miembros. De ello se sigue que una reforma radical de la adopción de decisiones, como la propuesta antes mencionada, tiene importantes consecuencias para otras cuestiones fundamentales con vistas a la reforma integral de la Unión, que se debe llevar a cabo antes de que se realice la ampliación.

26. En primer lugar, teniendo en cuenta la Declaración de Niza relativa al futuro de la Unión, uno de los aspectos sobre los que debe versar el debate es «la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión sin cambiar su significado». Si —como resulta cada vez más probable— con ello se propicia la división de los Tratados entre un conjunto de disposiciones

«constitucionales», por una parte, y asuntos normativos, por otra, ese importante avance debe ir acompañado de la reforma del artículo 48 del TCE que regula el procedimiento para la modificación del Tratado. En esa perspectiva, debe ser necesaria la unanimidad —y no necesariamente en la CGI— sólo para enmendar la primera parte, «constitucional», del Tratado, mientras que la doble mayoría se aplicaría a otras disposiciones.

Se podría pensar en el establecimiento -para asuntos políticos muy delicados, tales como la modificación de las normas presupuestarias- de umbrales de votación más altos, que requirieran tal vez el apoyo de dos terceras partes de los Estados miembros que representasen las dos terceras partes de la población de la UE.

27. En segundo lugar, la aprobación de la doble mayoría como regla general para la adopción de decisiones representa un paso considerable hacia la abolición de la llamada «estructura de pilares» de la Unión. La distinción actual entre tres pilares es el resultado del compromiso, logrado en Maastricht, entre la necesidad de adoptar iniciativas europeas comunes en las decisivas esferas de la seguridad exterior e interior, por una parte, y la determinación de los Estados miembros de mantener un pleno control de esas innovaciones, para preservar la soberanía nacional, por otra.

Las tres características que distinguen el pilar II (PESC) y el pilar III (JAI) del «pilar comunitario» son las siguientes: la aplicación de la unanimidad como regla de la adopción de decisiones (exceptuada la VMC), el limitado derecho de iniciativa de la Comisión y la exclusión de la jurisdicción del Tribunal Europeo de Justicia. En resumen, los Estados miembros preservan un gran margen de maniobra, correspondiente a los acuerdos intergubernamentales tradicionales.

Sin embargo, ese marco parece inadecuado, dadas la proyectada simplificación del Tratado

—nada coherente con la actual estructura tripartita- y la urgente necesidad de una acción coherente y eficaz con vistas a la elaboración de políticas creíbles para la seguridad exterior e interior y para elaborar un nuevo modelo de gestión general de los asuntos públicos. A la luz de esa evolución, se debe limitar la unanimidad a las decisiones con consecuencias militares o de defensa. Se deben adoptar las decisiones sobre todos los demás asuntos por doble mayoría y, como hemos observado anteriormente, se podría pensar en umbrales superiores al 50 %, como disposiciones transitorias, en el caso de decisiones extraordinariamente delicadas.

28. En tercer lugar, la aplicación de una doble mayoría, junto con la cláusula de abstención constructiva, debe reducir drásticamente la necesidad de la cooperación reforzada. El riesgo de una paralización de la adopción de decisiones, dada la capacidad de veto conforme a la regla de la unanimidad, dejaría de ser relevante. El sistema expuesto en grandes líneas más arriba, a diferencia del consistente en que diversos grupos de Estados miembros avancen en su cooperación, deja margen para las abstenciones individuales, cuando éstas no afecten a las políticas básicas de la UE. Sin embargo, dada la acrisolada tradición en materia de consecución del consenso en el Consejo, hay razones para

creer que, aun cuando se aplicara la VMC, no se recurriría con frecuencia a la abstención, por lo que propiciaría menos fragmentación que el lanzamiento de múltiples iniciativas de cooperación reforzada¹⁷. 29. Por último, en la Declaración de Niza se incluye la «forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros, que respete el principio de subsidiariedad» entre las cuatro cuestiones fundamentales para el debate sobre el futuro de Europa. Se debe evaluar esa cuestión teniendo en cuenta la renuencia cada vez mayor de algunos gobiernos nacionales y administraciones regionales a conceder a la Unión nuevos poderes y la paralela petición de repatriación de algunas de las competencias de la Unión. En otro trabajo¹⁸ se han subrayado los diversos errores de ese argumento.

En ese marco, los procedimientos de adopción de decisiones tienen importancia, porque los Estados miembros no están dispuestos a conceder nuevas esferas de competencia a la Unión, pues saben que, una vez que se aplique la votación por mayoría, podrían perder votaciones. Ese delicado equilibrio político puede propiciar tensiones en relación con esferas normativas muy importantes para el éxito de la ampliación, como las de la política social, los asuntos fiscales y la reforma de los Fondos Estructurales.

En vista de esta situación, el debate sobre las competencias no debe ir impulsado por el intento de preservar celosamente lo que quede de algunos pedazos de la soberanía nacional, sino por la determinación de aumentar la eficacia y la legitimidad globales de la Unión en pro del bien común. Si ése es el planteamiento estratégico compartido, la doble mayoría simple no debe inspirar preocupaciones particulares, pues permite una adopción de decisiones sin complicaciones sin por ello dejar de preservar el derecho de cada uno de los países a abstenerse, cuando no afecte al interés común.

Giovanni Grevi 283/GG/gg/F.199/6.11.01

¹⁷ En un documento de trabajo del CPE, de próxima publicación, se abordará más concretamente la cuestión de la flexibilidad en la Unión, las características de la cooperación reforzada y los riesgos que entraña para la cohesión política de la Unión ampliada.

¹⁸ Véase el documento de trabajo del CPE, Beyond the delimitation of competences: implementing subsidiarity, 15 de octubre de 2001.