SECRETARÍA DE EDUCACIÓN
Programa de Educación Primaria e Integración Tecnológica.
Componente1. ¨Expansión de la Cobertura de la Educación Pre-Básica¨
Financiado por el BID
Contrato ejecutado por FEREMA para la Secretaría de Estado en el Despacho de
Educación.
INDICE
RESUMEN EJECUTIVO
I. MARCO CONTEXTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA
A. Antecedentes de la Descentralización como modelo de Gestión Pública
B. Una Mirada a las Experiencias de Descentralización Educativa en América Latina C. Las Iniciativas de Descentralización Educativa en Honduras
II. LA EDUCACIÓN PRE-BÁSICA DE HONDURAS EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN A. Caracterización del nivel de Educación Pre-Básica
B. La Educación Pre-Básica, Normativa, Política de Estado y Plan de Nación
C. Modelos Atención de la Educación Pre-Básica: CEPENF, CCIES, CCEPREB, CEP, Educación en casa.
III. LOS CCEPREB COMO MODELO ALTERNATIVO PARA MEJORAR CALIDAD Y COBERTURA DEL NIVEL PRE-BÁSICO
A. Contribución de los CCEPREB a los logros de la Educación Pre-Básica
B. Ampliación de Cobertura y Fortalecimiento de CCEPREB en el marco del Programa Educación Primaria e Integración Tecnológica
IV. METODOLOGÍA
A. DESARROLLO DE LAS ETAPAS PLANIFICADAS 1. Revisión documental
2. Elaboración de Instrumentos 3. Exploración en campo
V. PROPUESTA DE SOSTENIBILIDAD DE CCEPREB DESDE EL NIVEL DESCENTRALIZADO A. Centrado en Gobiernos Locales
B. Centrado en Modelo Cooperativo: público/privado (Enfoque Mixto) C. Centrado en Tercerización de Servicios, ONGs/Empresa Privada VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
VII. ANEXOS
4 5 5 6 10 24 24 26 26
27 27
28 33 34 34 34 35 38 39 47 51 57 58
Glosario Sigla o Término
Canasta de insumos de calidad
Es el listado de recursos productivos, humanos y materiales, que son necesarios para producir una intervención con un nivel dado de calidad. El cambio de la canasta genera modificaciones en la calidad del servicio.
Descentralización
La transferencia de responsabilidades en la planificación, gestión, obtención y distribución de recursos, desde el gobierno central hacia las unidades de campo de agencias del gobierno, unidades o niveles subordinados del gobierno, autoridades o corporaciones públicas semi-autónomas de mayor presencia, autoridades regionales o funcionales, u organizaciones no gubernamentales privadas y voluntarias.
CEFID Centro de Desarrollo Infantil y Familiar
CCEPREB Centros Comunitarios de Educación Pre-Básica CEPENF Centros de Educación Pre escolar No Formal CCIE Centros Comunitarios de Iniciación Escolar
CEP Centro de Educación Pre-Básica
FEREMA Fundación para la Educación Ricardo Ernesto Maduro Andreu
ONG Organizaciones No Gubernamentales
SE Secretaría de Estado en el Despacho de Educación
Tercerización Denominase a la ejecución de funciones del Estado realizadas por empresas externas.
RESUMEN EJECUTIVO
El desarrollo de la educación en Honduras, observa avances significativos en la atención a la educación para la primera infancia, considerando el aporte de las instituciones no gubernamentales al nivel de educación Pre-Básica, mediante la implementación de una estrategia alternativa que integra la participación comunitaria a través de la cual se organizan Centros Comunitarios de Educación Pre-Básica (CCEPREB).
En el escenario descrito en el párrafo anterior, surge la necesidad de elaborar (después de consultas con diferentes actores) una Propuesta de sostenibilidad de los CCEPREB desde nivel descentralizado, que incorpore la estrategia de implementación a desarrollar en un proyecto piloto a ejecutarse en 50 Municipios de los departamentos de Choluteca, Valle, El Paraíso, Ocotepeque y Lempira.
La iniciativa se enmarca en el compromiso del Gobierno de Honduras suscrito mediante Contrato de Préstamo de N°2524/BL-HO, con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la ejecución del Programa de Educación Primaria e Integración Tecnológica, suscrito el 03 de agosto del 2011 y legalizado mediante la publicación del Decreto N° 146/2011 en el Diario Oficial La Gaceta del 1 de Octubre del 2011.
Para el programa en referencia se establecieron tres componentes, siendo el primero la “Expansión de la Cobertura de la Educación Pre-Básica”, para éste la Secretaría de Educación suscribió el 1 de noviembre del 2011, contrato con la Fundación para la Educación Ricardo Ernesto Maduro Andreu(FEREMA) para la ejecución, del Componente 1, se estableció la elaboración de la propuesta de descentralización de los servicios, para lo cual se desarrolló una investigación a fin de identificar experiencias exitosas en el ámbito administrativo, legal y organizacional, así como los obstáculos intervinientes. Para ello se realizaron revisiones documentales e investigación de campo en 21 CCEPREB seleccionados de los departamentos de Choluteca, Valle y Lempira.
En cada CCEPREB se identificaron los actores claves a quienes se aplicó entrevista semi estructurada. Los informantes fueron madres, Educadores Voluntarios, Directores Municipales y Distritales de Educación, Alcaldes o sus representantes y representantes de las Fundaciones de Empresas Privadas locales. Adicionalmente en el nivel central se desarrollaron entrevistas a representantes de unidades gubernamentales, instituciones municipales y organizaciones no gubernamentales.
La información obtenida, revela una alta participación de los padres en el proceso de la educación de sus hijos, asumiendo roles, estableciendo compromisos y marcando la relación deseable entre el centro educativo y la comunidad, destacándose el aporte de las alcaldías, algunas de forma planificada y constante, otras de forma esporádica.
Además se identificaron obstáculos vinculados a escases de recursos, mejora de las competencias de los Educadores Voluntarios, habilidades de liderazgo del nivel Distrital de la Secretaría de Educación, mapeo de la demanda, asistencia en la solución de conflictos de los CCEPREB, seguimiento y control de los indicadores del nivel y la incidencia en la organización de la distribución de los servicios educativos de apoyo.
Finalmente en coherencia tanto con la información obtenida de las fuentes documentales como empíricas se proponen tres modalidades de descentralización probables, con el propósito de que la Secretaría de Educación cuente con un diseño de Sostenibilidad de los CCEPREB desde el nivel Descentralizado, en este caso se propone un piloto en cinco departamentos que han sido dirigidos por FEREMA.
I. MARCO CONTEXTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA
1 Crozier, Huntington y Watanuki (1975).Informe Trilateral, sobre Crisis de la Democracia en países Democráticos 2 Rondinelli. John R. Nellis. G. Shabbir Cheema. The World Bank. Decentralization in Developing Countries, 1983
La Descentralización de la educación como estrategia de administración conjunta del sistema educativo, entre el Estado y los actores directos e indirectos de la educación, obedece a un marco político general que pone de manifiesto la crisis del Estado Benefactor, seguido del aumento de demandas sociales en todos los sectores, situación que lleva a generar iniciativas que permitieran la participación de los niveles locales, sector privado y organizaciones no gubernamentales, como mecanismo de eficientar y contribuir con la administración pública.
A. Antecedentes de la Descentralización como modelo de Gestión Pública.
La descentralización de los servicios sociales, tradicionalmente a cargo de los sistemas centrales estatales, tiene su origen en el mismo debilitamiento del Estado Benefactor, a partir de los años 70´s del siglo pasado, un primer aviso de la crisis de los estados democráticos fue presentado en el Informe Trilateral1, en que se puso en alerta una situación de crisis de democracia en los países con esta modalidad política, sosteniendo que tales problemas de ingobernabilidad obedecían a cierta pérdida de autoridad gubernamental, que puede experimentar un Estado a consecuencia de los problemas ocasionados por un aumento de las demandas sociales frente a una débil capacidad financiera e institucional.
Los desequilibrios sociales evidentes (inequidad y falta de recursos para hacer frente a las demandas sociales), condujeron a una nueva concepción de la política pública y particularmente de la política social, surgiendo un enfoque que privilegia objetivos de calidad, eficiencia y selectividad del gasto público. El proceso centralizador de la sociedad, la economía y la política dio lugar a su antítesis: la descentralización, estrategia orientada a contribuir al logro de por lo menos tres objetivos interrelacionados a saber:
1. La racionalización del gasto público social (mediante el desmonte del modelo de Estado Benefactor).
2. El logro de una mayor eficiencia y eficacia del Estado en la gestión de los servicios públicos transfiriéndoles la lógica y los esquemas de la empresa privada).
3. Asignación al sector local para la solución de los conflictos, entre las comunidades y el estado.
(mediante la ampliación de los canales y mecanismos de participación, tanto en la fiscalización de la administración y el uso de los recursos, como para la satisfacción territorial de las demandas).
Conceptualmente la descentralización es: ¨La transferencia de responsabilidades en la planificación, gestión, obtención y distribución de recursos, desde el gobierno central hacia las unidades de campo de agencias del gobierno, unidades o niveles subordinados del gobierno, autoridades o corporaciones públicas semiautónomas de mayor presencia, autoridades regionales o funcionales, u organizaciones no gubernamentales privadas y voluntarias¨2. El siguiente cuadro muestra formas descentralización.
Las dimensiones descritas en cuadro anterior, destacan que el objetivo de la descentralización educativa, es mejorar la calidad y eficiencia de la administración pública, la descentralización y la desconcentración no constituyen fines en sí mismos, sino que son procesos instrumentales para obtener logros en las áreas de lo político, lo económico, lo técnico y lo administrativo.
Bajo esta perspectiva se presenta a continuación una revisión de experiencias de descentralización en América Latina vinculada fuertemente a los procesos pedagógicos internos.
B. Una Mirada a las Experiencias de Descentralización Educativa en América Latina
La descentralización educativa en América Latina surge como una opción para mejorar los servicios y la calidad de la educación, la posibilidad de compartir el poder con los ciudadanos y de acelerar el ritmo del desarrollo nacional, transfiriendo poder a los niveles de administración local y regional a través de la toma de decisiones educativas y la responsabilidad por sus decisiones. En sus inicios a finales de los años 80s, significó un cambio de paradigma que buscaba responder a los requerimientos y demandas de finales de siglo pasado, relacionados con el vínculo entre desarrollo económico y la capacidad del recurso humano. De igual manera, se relacionan con la necesidad de promover nuevas formas de participación ciudadana en el espacio de los mercados abiertos.
La descentralización y la democratización de las sociedades se observan muy relacionadas e inspiran muchas de las reformas de los Estados que incluyen la del sistema educativo, en este ámbito surgió el Programa para la Reforma Educativa en América Latina (PREAL) creado en 1995, por el Diálogo Interamericano y la Corporación de Investigaciones para el Desarrollo (CINDE). El PREAL tiene como objetivos, entre otros el establecimiento de estándares para el sistema, y su cumplimiento, otorgar a las escuelas mayor control sobre la educación y su responsabilidad sobre ella, fortalecer la profesión docente (sueldos, capacitación y compromiso) en fin, aumentar la inversión por alumno en educación básica.
La descentralización busca asegurar la prestación de un servicio educativo de calidad para que todos los estudiantes reciban una formación que los prepare para desempeñarse activa y eficientemente; que haya una distribución más homogénea de los saberes que circulan en la escuela, a fin de acortar la brecha que esto genera entre ricos y pobres, y para que desde el sector se promueva y oriente el cambio, como preocupación no sólo frente a la caída de los indicadores de calidad, sino a la creciente diferencia entre regiones, localidades, escuelas y la diversidad cultural.
Formas Operativas de la Descentralización Cuadro No. 1
Desconcentración Delegación
Traspaso devolución
La privatización
Transfiere las tareas y el trabajo, pero no la autoridad.
Traslada la autoridad en la toma de las decisiones desde las unidades jerárquicas superiores a las inferiores, incluye la empresa privada.
La autoridad recae en a una unidad que puede actuar en forma independiente o actúa sin pedir permiso previo (las entidades autónomas).
La responsabilidad y los recursos se asignan desde instituciones del sector público a instituciones del sector privado.
Formas Descripción
La descentralización, como redimensionamiento del Estado, es un proceso que se ha venido desarrollando en toda América Latina desde finales de la década de los ochenta y principios de los noventa, como una forma de democratizar y modernizar el Estado. El cuadro siguiente establece los elementos claves que fundamentaron la descentralización de los países referidos.
Como se puede observar, los países utilizaron distintos enfoques de descentralización, para unos integral, caso Brasil, municipal financiera en Chile, federalizada en México, en tanto Colombia apunta incluso a tercerización, a continuación se presenta un resumen descriptivo de estos procesos por país.
1. Descentralización Educativa en Brasil
El primer punto que destaca la descentralización educativa en Brasil, es el caso de Minas Gerais, con el desarrollo del enfoque de inclusión. Brasil estableció como meta alcanzar coberturas superiores al 95% e incluir a los niños más pequeños en el sistema, volviendo obligatoria la educación inicial, un requerimiento que antes del proceso de transformación no estaba contemplado y lo que afectaba en los pobres resultados que por tanto tiempo tuvo Minas Gerais, y en general Brasil3. Minas Gerais se ha colocado a la vanguardia en la reforma de su enseñanza básica. La reforma, que ya cumplió más de diez años se considera un modelo nacional en Brasil. La característica más importante de la reforma es su enfoque múltiple y simultaneo: aumentar la autonomía de la escuela, transferir recursos financieros directos a las juntas escolares, crear juntas escolares con activa participación de los padres, Directores elegidos por la comunidad con criterios de selección, evaluar el rendimiento de las escuelas a través de un examen a alumnos, generación de programas de formación continua dirigido desde las escuelas, contando con una contundente disponibilidad política del gobernador para realizar sus cambios, estableciendo una relación aceptable con el sindicato que se mostraba reacio inicialmente.
Los avances logrados dieron como resultado intensificación de la municipalización de la educación primaria, la profundización de la autonomía escolar, porque se dio apertura a las escuelas y comunidades, incluso en lineamientos curriculares, involucrando la población y ampliando la participación, en especial en la red municipal (elección de directores, formación de consejos de escuela, complemento financiero de la comunidad); incluso los municipios a partir de la política de descentralización cuentan con la función de percibir rentas provenientes del impuesto a las propiedades y a destinar un
3 Raquel Elizabeth de Souza Santos, Subsecretaria para el Desarrollo de la Educación Básica de la Secretaría de Educación de la región. 2011. Centro Virtual de Noticias de la Educación.
Experiencias de Descentralización Educativa en Latinoamérica Cuadro No. 2
Brasil
Chile México
Colombia
Región de Minas Gerais
Nacional Nacional
Nacional
Descentralizó recursos a entidades públicas subnacionales.
Acompañada de una planificación muy sólida y participativa.
Enfoque de inclusión e intervención simultánea.
Municipalización nacional y privatización.
Transferencia de maestros, alumnos y escuelas bajo la administración del gobierno federal hacia los gobiernos estatales. Reorganización del sistema, revaloración magisterial y reformulación del contenido.
Primero solo participación local, después transferencias sub nacionales, luego tercerización.
Formas Ámbito Elementos Claves
4 El Estado de la Educación del Estado de Minas Gerais.2011. Video conferencia.siteresources.worldbank.org
5 Moyra Castro Paredes. Doctora en Educación, Académica e Investigadora Asistente. Instituto de Investigación y Desarrollo Educacional 2011. Universidad de Talca.
6 Nicolás Eyzaguirre, Mario Marcel, Jorge Rodríguez Tokman, Marcelo Tokman; 2005. Hacia la economía del conocimiento: El camino para crecer con equidad en el largo plazo. Estudios Públicos.
7 Juan Carlos Navarro. Reformas Educativas en América Latina. Dos Décadas 1990-2010
porcentaje del mismo para atender el servicio educativo. El proceso educativo descrito aumentó los indicadores de escolaridad de los jóvenes de 15 a 18 años de edad al promedio de 6 a 7 grados, nivel de lectura de niños y niñas de ocho años de 58.1% el 2007 a 100% para el 20114.
2. Descentralización Educativa en Chile
En el caso chileno, la descentralización comunal, con características de desconcentración, se caracteriza por asignar responsabilidades educacionales, sin decisión en los niveles subnacionales, asimismo en relación a los recursos, no entrega a las municipalidades atribuciones para generar ingresos propios. El Ministerio de Educación transfiere gran parte de la financiación para que alcaldes y empresarios desarrollen su función, pero no cuenta con dispositivos de monitoreo y verificación de cometidos5. La relación contractual y definición curricular se mantienen centralizadas.
Los municipios, no son órganos ejecutores, manejan más recursos que sus antepasados, pero no sobrellevan sus niveles de operación, recargados de tareas estratégicas encomendadas por el Estado. En el nivel central las acciones del Ministerio son fundamentalmente diseño de políticas, transferencia de recursos y fiscalización. Los niveles intermedios del Ministerio, es decir el regional y el provincial son responsables de dar a conocer la política educacional en los colegios, controlar aspectos administrativos, uso de recursos y fiscalización de la matrícula y asistencia de los alumnos, tarea decisiva para la asignación de recursos a los sostenedores (administradores regionales).
Los centros educacionales están a cargo de sostenedores (municipales y particulares) y son ellos quienes toman las decisiones administrativas, conforme a líneas políticas definidas por el Ministerio6.
Los siguientes son logros de la reforma chilena7 :
En síntesis la Descentralización en Chile es de índole financiera con escasa participación local.
3. Descentralización Educativa en México
En la década de los años noventa, los actores que interactúan en el subsector de la educación básica, ajustaron su postura respecto a la descentralización de la educación debido a factores económicos y políticos. En lo que se refiere a la situación
Ampliación de la cobertura, particularmente en la enseñanza media, y aumento del tiempo de actividad escolar
Modernización del currículo e intensa capacitación de profesores.
Estímulo a programas focalizados para atender alumnos en riesgo social Mejora de las condiciones de trabajo del profesorado
Introducción gradual de nuevas tecnologías de información y comuni-cación en las escuelas.
Mejora de los instrumentos de evaluación del desempeño del sistema escolar, modernización del sistema nacional de evaluación y participación en pruebas comparativas internacionales.
Cambios en las prácticas de gestión y en particular de la modalidad de financiamiento.
8 Claudia A. Santizo Rodolfo. La descentralización de la educación en México, 2006
económica se había prolongado la crisis que inició a principios de los ochenta con la caída de los precios del petróleo. En el aspecto político había fuertes presiones de organismos internacionales (como el Fondo Monetario Internacional) por reformar al Estado, aconsejándole al gobierno federal convertirse en el rector de los servicios públicos delegando su operación a los gobiernos locales para así compartir costos y responsabilidades. Esto permitiría que, en el mediano plazo, las autoridades federales y estatales fueran concurrentes en el aspecto financiero y que los Estados se hicieran responsables de los servicios que se prestan en sus territorios8.
a. La reorganización del sistema
La reorganización del sector significó la transferencia de maestros, alumnos y escuelas que se encontraban bajo la administración del gobierno federal hacia los gobiernos estatales. La reorganización del sistema se trazó en dos ejes, el primero el Federalismo Educativo, que traspasó a los gobiernos estatales, los recursos materiales y financieros de educación básica y normal, quedando al gobierno central con la responsabilidad de la normatividad y el segundo en potenciar la participación social, que comprende a maestros, padres de familia y autoridades, para lograr una mayor vinculación de la comunidad.
b. La revaloración magisterial
Para implementar la Carrera Magisterial, a través de un modelo centralizado, el gobierno federal se aseguró de mantener las funciones de financiamiento y evaluación delegando a los Estados únicamente su operación. Para ello, el gobierno federal creó una estructura administrativa que incluye tres ámbitos: el federal, el estatal y las escuelas.
c. La reformulación de contenidos educativos
La reformulación de los contenidos y materiales educativos incluyó: reforma de contenidos y métodos en preescolar;
programas de estudio y libros de texto de primaria, reimplantación del programa por asignaturas en secundaria, en lugar de áreas. En general la reforma educativa mexicana es de tipo cerrada; es decir, diseñadas por el Gobierno Federal, y concertadas con el sindicato. Las reformas se impulsaron para su ejecución de manera vertical, desde el centro hacia la periferia.
En relación a la educación Pre-Básica, México ha desarrollado iniciativas tanto urbanas como rurales con la participación de los padres y madres de familia de la comunidad, así por ejemplo impulsa desde los años 80s, el proyecto Nezahualpilli, este tuvo como objetivo inicial desarrollar, mediante una metodología de investigación-acción, un currículo de educación preescolar para zonas marginalizadas urbanas, de bajo costo, amplia cobertura y principalmente de una alta calidad pedagógica con base en los marcos culturales de las comunidades.
El caso mexicano de descentralización se resume como un proceso lineal, que parte del centro hacia la periferia, en el que la autoridad central preserva el control sobre los elementos decisivos del sistema educativo, a los gobiernos locales se les delega los aspectos operativos y, la posibilidad de adecuación currícular.
4. Descentralización Educativa en Colombia
En lo administrativo, caracterizan aspectos relacionados con la planeación y la participación de la comunidad en la elaboración de los planes de desarrollo educativo. Los planes se basan en líneas de base que buscan dar respuesta y solución a los problemas, lo que apunta a la toma de decisiones por iniciativa de la comunidad, los municipios elaboran planes de desarrollo para el sector educativo.
9 Luz Marina Hoyos. Presentado en VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
A través de la planeación se ha reconocido la problemática local, aunque para la implementación de los proyectos aún existen obstáculos y de burocracia en los organismos que definen la asignación de los recursos. Los directores de los núcleos educativos, organizan actividades a través de los planes y se establecen cronogramas de trabajo elaborados por diferentes comités. En los establecimientos educativos, se realizan labores de planeación, diseño de políticas internas y planeación de los aspectos pedagógicos, con participación de la comunidad.
Se podría decir que a nivel local se ha construido una nueva cultura de la planeación y de la participación. El proceso de descentralización fue el punto de partida de la autonomía local, se ha incentivado la creatividad y la iniciativa de los municipios y se está superando el modelo de planeación rígida y orientada por el nivel central, la cual no respondía a las necesidades locales.
En lo relativo a la Educación Infantil, Colombia desarrolla desde el 2002 un programa con participación de los padres y la tercerización de servicios, implementando el programa Hogares Comunitarios de Bienestar, el cual es un esfuerzo conjunto del Estado y la comunidad orientado a propiciar el desarrollo psicológico, social y físico de los niños menores de 7 años pertenecientes a sectores de pobreza. Las intervenciones con niños las desarrollan las madres comunitarias, personas de la misma comunidad, quienes previo proceso de formación para el desarrollo de su trabajo, atienden en su casa hasta 12 niños menores de 7 años durante 5 días a la semana para brindarles protección, cariño, alimentación y actividades pedagógicas9. La administración y funcionamiento del programa son asumidos por las familias de los niños beneficiarios quienes se organizan para ello en asociaciones de padres, un organismo no gubernamental administra los recursos asignados por el Estado para el programa.
Los hallazgos sobre el proceso Descentralización en Colombia se resumen en un proceso de inicio con fortalecimiento de la participación local a nivel de comunidades y seguida de transferencias financieras a las regiones dirigidas a los gobiernos subnacionales, el recorrido lleva a un diseño de perfeccionamiento que apunta a la tercerización de los servicios educativos.
Los casos referentes de descentralización descritos anteriormente, tuvieron su incidencia en Centroamérica, así El Salvador, puso en funcionamiento su programa descentralizado Educación con Participación Comunitaria (EDUCO), Guatemala instaló su Programa Nacional de Autogestión Educativa (PRONADE) Nicaragua desarrolla su Programa de Autonomía Escolar, Costa Rica fortalece sus programas de Regionalización Educativa, en tanto Honduras no exenta de la problemática educativa generada por la demandas y las dificultades de la oferta, diseña también mecanismo de descentralización para optimizar los escasos recursos disponibles para el sector educativo.
En el escenario de las experiencias nacionales, es importante establecer una reseña de lo que han sido el proceso de descentralización en Honduras, las que se describen a continuación:
C. Las Iniciativas de Descentralización Educativa en Honduras
En Honduras se han realizado esfuerzos de orden administrativo y de fortalecimiento de la participación local para descentralizar la gestión, impulsando alianzas en las comunidades educativas, fortaleciendo la toma de decisiones sobre la gestión institucional y pedagógica. El cuadro siguiente sintetiza las experiencias de descentralización educativa en Honduras, clasificadas por áreas.
Experiencias en Descentralización Educativa en Honduras Cuadro No. 3
Proceso de Modernización del Estado (1991).
Reorganización de las Supervisiones Departamentales
(1996).
Propuesta de Reforma Educativa-FONAC, 1998.
Ley de Fortalecimiento a la Educación Pública y Participación
Comunitaria.
Ley Fundamental de Educación.
Programa Hondureño de Educación Comunitaria
PROHECO. (1999).
Asociaciones de Desarrollo Educativo local (ADEL)
2002-2004.
Las Redes Educativas Rurales (RER).
Centros de Educación Pre escolar No Formal CEPENF y Centros de
CIES (1991- 2003).
Centros Comunitarios de Educación Pre-Básica (CCEPREB)
y Centros Comunitarios de Iniciación Escolar –CCIE 2004.
Declaración de la necesidad de transformación de los órganos del estado, estableciendo como media la concertación con todos los sectores de la sociedad.
Reorganizadas, como Direcciones Departamentales con una estructura básica, para dirigir la gestión educativa.
Marca el inicio de propuestas de reformas producto del con sectores sociales.
Legitima la participación local, con la integración en un solo organismo con actores directos e indirectos.
Constituye la base de la Tercera Reforma del Sistema Educativo Nacional.
Promueve la participación de la comunidad como administradores de recursos financieros, selección de docentes y supervisión administrativa.
Organización con legitimidad Jurídica con capacidad administrativa financiera. El Proyecto Educativo de Centro (PEC) constituye su estrategia de gestión.
Organización de escuelas en grupo para incentivar, la capacitación el aprendizaje en equipo y ampliar cobertura.
Impulsados por ONG, con el propósito de ofrecer una educación Pre-Básica mínima, previo al ingreso al primer grado.
Gestión especifica de ONG, con el objetivo ampliar cobertura y mejorar la calidad de la educación del nivel con la participación comunitaria.
Área Experiencia Elementos Claves
1. Nivel Político2. Nivel de Concreción3. Educación Pre-Escolar
Las iniciativas de descentralización educativa en Honduras, fueron incentivadas por las reformas impulsadas en esencialmente en América del Sur, en el discurso, se ha pregonado el tema de descentralización, en la práctica la concreción ha sido débil. La descripción de lo que ha ocurrido a nivel de política e implementación se describe de la siguiente manera:
1. Políticas de Descentralización Gubernamentales
A principios de los noventa el país lanzó su proyecto de Modernización del Estado, con el propósito de generar mayor eficiencia y reducción del aparato burocrático. El Ministerio de Educación siguiendo el mandato de que “Todas las instituciones del estado y sus dependencias, serán responsables por la preparación de iniciativas orientadas a mejorar y perfeccionar su organización y funcionamiento observando las directrices contenidas en el Programa global de modernización del estado10 y las prioridades que determine La Comisión Presidencial. Con esta ruta el Ministerio de Educación procedió a la transformación de su estructura, creando las Direcciones Departamentales de Educación (DDE), establecen la primera estrategia de descentralización realizada en Honduras a partir de la reinstauración de la democracia al país en los años 80s.
El organigrama de la figura No. 1, establece la estructura organizativa a partir del proceso de cambio de las Supervisiones Departamentales a Direcciones Departamentales. En lo sucesivo, lo que ha ocurrido en cada periodo de Gobierno, es que se diseña un organigrama propio, aunque para efectos de la coordinación con la Secretaría de Finanzas se utilice el que la ley establece desde 1997.
En el caso particular del nivel de educación Pre-Básica, objeto de esta propuesta, diversos organigramas revelan su transición como Departamento de Educación Preescolar11, se ha constatado que no hubo sino hasta el 2002,el reconocimiento de la unidad técnica del nivel en un organigrama funcional, en la actualidad la Ley Fundamental de Educación, le asigna en la estructura organizativa de la Secretaría el nivel de Sub Dirección de Educación Pre-Básica, bajo la dependencia de la Dirección de Currículo y Evaluación, dentro de la Sub Secretaría de Asuntos Pedagógicos. Los organigramas que se ilustran seguidamente dan cuenta de organización institucional y también muestran lo ocurrido con la definición de la Unidad de Pre-Básica en esa estructura:
Organigrama 1996: Es el diseño que ilustra la legalización mediante la creación de las Direcciones Departamentales, iniciando así el proceso de transformación educativa.
Es oportuno indicar que en este organigrama no aparece la unidad de Educación Pre-Básica, aunque la Ley Orgánica de Educación, normativa vigente en esa fecha, si la define como una Dirección.
10 Ley de Modernización del Estado de Honduras (1991).Art 003. Publicado en el diario oficial la Gaceta.NO.26636, 11/12/1991 11 Ley Orgánica de Educación, Honduras, 1966
Organigrama de la Secretaría de Educación Pública de Honduras, 1996.
Figura No. 1
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN
DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL
DE EDUCACIÓN
Dirección Educación Consejo
Técnico Consejo de Maestros
Consejo Municipal de Desarrollo Ejecutivo
Consejo Local de Desarrollo Ejecutivo CENTRO
ESCOLAR CONSEJO CONSULTIVO
AUDITORÍA INTERNA
GERENCIA ADMINISTRATIVA
Sub-Gerencia de Presupuesto Sub-Gerencia de Recursos Materiales y Servicios Generales
SUB GERENCIA TÉCNICO PEDAGÓGICA
Dirección General de Servicios Pedagógicos Departamento
de Diseño Curricular
Departamento de Tecnología Educativa
Departamento de Capacitación Docente
Sub-Gerencia de Recursos Humanos
Docentes
Unidad de Servicios
Legales Unidad de Cooperación
Externa
Unidad de Comunicación
Institucional Sub-Gerencia de
Recursos Humanos No Docentes
DIRECCIÓN DE PLANEAMIENTO Y EVALUACIÓN DE GESTIÓN
SECRETARÍA GENERAL UNIDAD DE MODERNIZACIÓN ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS MECANISMOS DE APOYO EXTERNO A LA FORMULACIÓN DE POLITICAS
Unidad de Desconcentración
Educativa
Administración de Servicios Pedagógicos
Administración de Programas Educativos Departamento de Seguimiento
y Monitoreo Departamento
de Medición de Calidad Educ.
Dirección General de Evaluación de Calidad de Educación
Administración de Recursos
Humanos
Administración de Recursos Materiales y
Servicios Generales SUB-SECRETARÍA DE SERVICIOS EDUCATIVOS
Departamento de Programas Especiales
Departamento de Beneficios Estudiantiles Dirección General
de Servicios Estudiantiles Departamento
de Educación de Adultos
Departamento de Educación Comunitaria Dirección General
de Educación Contínua
CONSEJO TÉCNICO
UNIDAD DE SISTEMAS
DE INFORMACIÓN SECRETARÍA
DEPARTAMENTAL
CONSEJO DE DESARROLLO EDUCATIVO
Fuente: Secretaría de Educación, Dirección de Servicios Pedagógicos, 2014
En la práctica este organigrama es sustituido posteriormente por organigramas informales. Naturalmente, el asignar poder o funciones de manera informal, no contribuye ni al ordenamiento en la gestión del nivel central, ni mucho menos a la optimización de las relaciones que establece este nivel con el ámbito desconcentrado12.
Con motivo de la creación de la Ley Fundamental de Educación el año 2011 y elaboración de sus Reglamentos, se analizó la normativa, con las descripciones de las unidades de la estructura organizativa, la que en consecuencia, produce el siguiente organigrama de la estructura organizativa para la Secretaría de Educación:
12 Juan Opazo Estudio Sobre Descentralización Educativa en Honduras. ACDI.2007
Sub-Dirección General de Educación para la prevención y la
*************
***************
Sub-Dirección General de Educación en Casa Sub-Dirección
General de Educación Física
y Deportes Sub-Dirección General de Educación para Pueblos Indígenas y Afro-Hondureños
Sub-Dirección General de Educación
de Jóvenes y Adultos Sub-Dirección
General de Educación Artística Sub-Dirección
General de Educación Media Sub-Dirección
General de Educación Superior
NO Universitaria Sub-Dirección
General de Educación Básica
Sub-Dirección de Investigación
Educativa SECRETARÍA DE
EDUCACIÓN Auditoría
Interna Secretaría
General Comunicación
y Prensa
SSAYF SSTP
Unidad de Coordinación Técnica de Programas
y Proyectos
Unidad de Supervisión
Unidad de Coordinación con Instituciones Educativas
no Gubernamentales
Dirección General de Innovación Tecnológica y Educativa Dirección General
de Currículo y Evaluación
Dirección General de Modalidades
Educativas
Dirección General de Desarrollo
Profesional Sub-Dirección
General de Educación Pre-Básica
Sub-Dirección General de Educación
para personas con capacidades diferentes
o capacidades excepcionales
Sub-Dirección de Formación Permanente Unidad de
Desarrollo Organizacional
Dirección Departamental
Dirección Distrital
Dirección de Centros Educativos
COMDE Consejo Municipal
de Desarrollo
Consejo EscolarCEDE de Desarrollo Unidad de
Tecnología Informática
Unidad de Planeamiento y Evaluación de
Gestión Unidad de Transparencia
y Rendición de Cuentas
Dirección General Administrativa y
Financiera
Dirección General de Gestión de
Talento Humano Dirección General de Adquisiciones
Dirección General de Servicios
Educativos Sub -Dirección
General de Contabilidad
Sub-Dirección General de Talento
Humano Docente
Sub-Dirección General de Proveduría
Sub-Dirección General de Programas
Sociales y Beneficios al Educando Sub-Dirección General de Participación
Comunitaria y Escolar Sub-Dirección
General de Tesorería
Sub-Dirección General de Talento Humano
Administrativo
Sub-Dirección General de Bienes
Sub-Dirección General de Servicios
Generales
Organigrama de la Secretaría de Educación Proyectado del Reglamento General de Ley Fundamental de Educación, 2014.
Figura No. 2
Retomando la historia, es importante mencionar que la Educación Pre-Básica como nivel, es de reciente apropiación, al no haber estado en las metas prioritarias de la Secretaría de Educación, si no, hasta en el diseño e implementación del Plan Educación para Todos-EFA, en el 2003. El impulso de la educación Pre-Básica fue generado por la colaboración exclusiva de ONGs, incluso en los años 90s la Educación Pre-Básica formal era atendida por la Junta Nacional de Bienestar Social y el Ministerio del Trabajo.
Por su parte la Secretaría de Educación tenía a su cargo un escaso número de Kínder, que atendían escolares especialmente en áreas urbanas de grandes y pequeñas ciudades.
Quizá la opción legítima, que pone al nivel Pre-Básico en el tapete de prioridades de la Secretaría de Educación se encuentra en el marco de la Ley Fundamental de Educación en sus artículos 8 y 21.
Aunque la Ley Fundamental de Educación fue aprobada mediante el Decreto 262-2011, tres años después, aún no se aplica, su implementación implica la ejecución de 22 reglamentos. Se entiende que las reformas son de aplicación gradual pero no tanto, que antes del fin de su aplicabilidad se requiera una nueva propuesta, de reformas a las reformas que no se implementan. En el caso de las reformas contenidas en la Ley Fundamental de Educación preocupa la disposición de recursos y la organización del o los equipos requeridos para su implementación.
Los pronósticos de la implementación de reformas sin recursos adicionales no han sido halagadores.
El presupuesto asignado al sector educación por 5 años consecutivos es de 23 mil (millones de lempiras). De este valor, corresponden 7 mil millones a transferencias descentralizadas a Educación Superior y otros, correspondiendo 16 mil (millones) a los niveles educativos de Pre-Básica, Básica y Media, de éstos el 95% es para Sueldos y Salarios y el 5% para servicios de apoyo complementarios (servicios públicos, materiales didácticos, reparaciones.) distribuidos en cantidades de 1,500 millones:
Educación Pre-Básica, 10,500 millones: Educación Básica y 5,000 millones: Educación Media.
En general Honduras no logra generar un marco integral de descentralización, los esfuerzos realizados obedecen a situaciones aisladas, así por ejemplo las municipalidades en el marco de la Ley de Municipalidades, han fortalecido su quehacer en los asuntos educativos de sus poblaciones, también existen experiencias prácticas puntuales, que se describirán más adelante.
2. Temas relevantes en el avance hacia la descentralización
Un fuerte intento por fortalecer la Descentralización Educativa, lo constituye la creación de la Ley de Fortalecimiento a la Educación Pública y la Participación Comunitaria emitida por el Decreto Legislativo 43-2011, mediante el cual se le dan potestades de
El Estado está obligado a brindar educación pública al menos desde un año de Educación Pre-básica hasta el nivel Medio. El Estado mediante la Secretaría de Estado en el Despacho de Educación establecerá los mecanismos de cobertura ordenada y progresiva de esta determinación.
La educación Pre-básica es gratuita y obligatoria tiene como finalidad favorecer el crecimiento y el desarrollo integral de las capacidades físicas y motoras, socio afectivo, lingüístico y cognitivas en los niños para su adaptación total en el contexto escolar y comunitario. La cobertura del nivel corresponde a los educandos en edades de (4) (5) y (6) años. Donde existan condiciones de cobertura se requiere de al menos un año de educación Pre-básica para ingresar a la educación básica.
Artículo 8
Artículo 21
Artículo No. 31
Artículo No. 36
gestión administrativa y toma a decisiones a la organización Consejos Municipales de Educación (COMDE), los que habrán de coordinar planificación, ejecución y evaluación en consenso con los Consejos Educativos de Desarrollo (CED) en cada una de las comunidades del Municipio. Los COMDE son dirigidos por el Director o Directora de Educación Municipal o Distrital, e integrados por varias representaciones municipales, alcaldías iglesias, organizaciones gremiales, ONG y Gobierno estudiantiles entre otros.
Investigación realizada en el departamento de la Paz (departamento con fuerte intervención de ONGs), se encontró que los COMDES no logran cohesión de grupo, no tienen las competencias para asumir las atribuciones y tampoco se les ha trasferido los recursos financieros establecidos en la Ley, muchos se encuentran con conflictos de organización13. El desarrollo de capacidades locales y la definición de la fuente de recursos financieros son básicos en proceso de descentralización, ya que favorecen la constitución de un conglomerado organizativo integral.
13 Doris Gutiérrez. Tesis Doctoral sobre: Gobernabilidad del Sistema Educativo Hondureño: Caso Departamento de la Paz. 2014 14 Ley Fundamental de Educación, 2011
15 Alonzo Garyl Descentralización en Centroamérica: Balances y Perspectivas.2006
En el desarrollo de la educación nacional, uno de los obstáculos para la implementación de una reforma generalizada y no por retazos, lo ha constituido el hecho de contar con un marco legal no descentralizante plasmado en la Ley Orgánica de Educación a mediados de los años 60, la misma Ley Fundamental de Educación actual, flexibiliza el centralismo, pero aún no evidencia política de descentralización. Dos son los artículos específicos de la ley con lineamiento de descentralización artículos 31 y 36; que establece la ejecución de un proceso de reestructuración administrativa, financiera de recurso humano, e infraestructura para apoyar de manera directa la descentralización14. 3. El rol de los municipios en la descentralización educativa en Honduras Paulatinamente los municipios en Honduras han ido tomando rol en los procesos educativos, existe una partida de presupuesto en la Ley de Ingresos y Egresos de la República del 2014, en donde se le asigna a las municipalidades el 12.5% de la transferencia para la gestión de la Matricula Gratis, programa que consiste en dar un incentivo económico a las escuelas por cantidad de alumnos atendidos, según determinados criterios. Este programa, no incluye a nivel de la educación Pre-Básica.
Es importante mencionar que la Ley de Presupuesto tiene vigencia por un año, y se formula cada año.
El enfoque de descentralización educativa en Honduras, generando cierta autonomía a los municipios, fue concebido como un proceso gradual y se proponía los siguientes
objetivos15: El Congreso Nacional de la
República creará un órgano desconcentrado con autonomía administrativa y financiera para satisfacer las necesidades de infraes-tructura física al cual por ley se deben incorporar todos los programas y órganos existentes.
Artículo 36
La administración de los recursos humanos, financieros a cargo de la Secretaría de Estado en el Despacho de Educación se llevará a cabo en forma descentralizada en el nivel Departamental. La Secretaría de Educación tiene la responsabilidad de desarrollar las capacidades técnicas financieras y operacionales de las Direcciones Departamentales, así mismo supervisar la administración delegada en virtud de esta ley, sin perjuicio de la función de los órganos contralores del estado
Artículo 31
Generar condiciones para la aplicación eficaz de la Ley de Municipalidades.
Establecer mecanismos más adecuados de articulación territorial, institucional y económica entre el Gobierno Central, los municipios y los departamentos.
Ayudar a profundizar en las comunidades locales el ejercicio de la democracia y ampliar la participación ciudadana en los asuntos públicos.
Fortalecer el desarrollo local al ensanchar las competencias, recursos y capacidad de decisión del municipio.
Ningún organigrama de la Secretaría de Educación, formal o no formal establece vinculo de coordinación con alcaldías municipales. No obstante; estudio realizado el año 2003, confirma los aportes de las municipalidades al Sistema Nacional Educativo, silenciosos porque tales aportes no habrían sido contabilizados en el gasto en educación, ni como gasto social, ni como gasto de la ERP, ni en los registros de inversión pública en educación, por cuanto en términos presupuestarios, está dentro del ítem de Transferencias a Municipalidades, siendo desconocido por el sector educativo.
Es necesario tener presente ese tipo de inversión, “ dado el bajo gasto en educación por habitante que reporta el país en términos comparativos internacionales.”16
Un análisis desagregado de los gastos de las municipalidades consideradas en dicho estudio señala que el 64% de lo que invierten en educación se destina a construcción y/o reparación de escuelas. Es decir, a aspectos de infraestructura.
El primer rubro donde las municipalidades orientan sus recursos en el campo educativo lo constituye la construcción o reparación de centros educativos que constituyen 64% de sus aportes, un segundo el pago de los Educadores Voluntarios de CCEPREB. Considerando que el estudio fue desarrollado en 133 municipalidades, en el que el aporte es de alrededor de 5 millones de dólares, una proyección sobre el total de municipalidades del país da como resultado que el aporte anual de las municipalidades alcanzaría alrededor de los diez millones de dólares tomando en cuenta que el estudio no incluyó las grandes municipalidades como San Pedro Sula, Tegucigalpa y La Ceiba.
4. El comportamiento de los ingresos propios de los Municipios.
Bajo la consideración que los municipios viven carentes de recursos en función de la demanda, se hace necesario valorar, que un punto de búsqueda de equidad llevaría a detenerse en los municipios de las categorías B y C, pues son los que presentan mayores dificultades para hacer frente a las necesidades básicas de la población como educación, salud, alimentación, agua etc. Las categorías descritas, son las definidas en el Modelo de Categorización de Desarrollo Municipal,
16 Fuente: Opazo, Juan Enrique, “El aporte de las Municipalidades a la educación en Honduras y las perspec-tivas para el cumplimiento de las metas de la iniciativa de educación para todos (EFA)”, 2005.
Gasto en Educación de las Municipalidades Estudiadas, Desagregado por Rubros. (Año 2003) Cuadro No. 4
Pago maestros Útiles y materiales Becas
Mobiliario
Construcción/ reparación Merienda
Eventos Vigilancia Otros TOTALES
9,124,176.
1,011,607.
4,035,614.
1,850,333.
54,494,392.
818,360.
2,207,287.
4,224,148.
7,098,008.
84,863,925.
506,899.
56,200.
224,200.
102,796.
3,027,466.
45,464.
122,627.
234,674.
394,333.
4,714,659.
11%
1%
5%
2%
64%
1%
3%
5%
8%
100%
Rubro Gasto en Lempiras Gastos en Dólares Porcentajes
Fuente: Opazo, Juan Enrique, “El aporte de las Municipalidades a la educación en Honduras y las perspectivas para el cumplimiento de las metas de la iniciativa de educación para todos (EFA)”, 2005
establecida por Dirección de Fortalecimiento Local, Secretaria de Gobernación Interior y Descentralización, esta identificación mide los aspectos siguientes: autonomía financiera, ingreso per-cápita, esfuerzo de ahorro y el logro de inversión.
Bajo este sistema se establecen 4 Categorías Municipales:
Categoría A - Municipalidades Avanzadas;
Categoría B - Municipalidades Intermedias;
Categoría C - Municipalidades Poco Avanzadas; y Categoría D - Municipalidades Sin Avance. 17
Esta categorización sirve para caracterizar los municipios en los cuales se realzara el piloto de experiencia de descentralización de los CCEPREB, logrando identificar la cantidad de municipios según el nivel de indicador de desarrollo municipal y definir el grado de representatividad de las diferentes categorías.
El cuadro siguiente muestra la distribución de los municipios del piloto conforme categoría de indicador de desarrollo municipal:
El cuadro anterior revela que de los 50 municipios participantes en la experiencia piloto de esta propuesta las categorías A y B corresponden a un menor número, básicamente 7 municipios, para un 14% del total, las categorías C y D integran un 86%
del total, 22 y 21 respectivamente.
17 COHDESSE/FOPRIDEH, Informe Consolidado de Auditoria Social practicada por las Comisiones Ciudadanas de Transparencia Municipal de 41 municipios e Honduras, 2008
Municipios del piloto por categorías de Indicador de Desarrollo.
Cuadro No. 5
A B C D TOTAL
3 4 22 21 50
6%
8%
44%
42%
100%
Indicador Número de Municipios Porcentajes
Distribución de municipios según categoría por departamento.
Cuadro No. 6
Choluteca Lempira Valle El Paraíso Ocotepeque
1 0 0 2 0 3
2 0 0 4 0 6
Departamento A % B % C % D %
0 1 2 0 1 4
0 2 4 0 2 8
5 2 5 4 6 22
10 4 10
8 12 44
9 8 1 0 3 21
18 16 2 0 6 42
El análisis en función de la categorización de los municipios por departamentos, indica que Choluteca y El Paraíso son los únicos que cuentan con municipios en categoría A, con un total de 3 municipios, los departamentos de Lempira, Valle y Ocotepeque , no cuentan con municipios categoría A, solamente B, C, y D.
Adicionalmente, se muestra las desigualdades en la capacidad de generar recursos propios en forma per cápita, por categorías de municipios para el año 2010.
Sobre esta estimación se deduce que los municipios de categoría A, recaudan en promedio Lps. 761.66, por habitante en el 2010, mientras que los municipios de categoría D, los de menor grado de desarrollo, tan solo llegaron a recaudar Lps. 26.14 por habitante, lo que corresponde al 1.7% del recaudo per cápita de los municipios. Las diferencias también son enormes con los municipios de otras categorías.18 En la situación plasmada en el cuadro No. 5, no es posible ofrecer a las personas, que residen en municipio de las categorías C y D, una canasta similar de bienes y servicios públicos a la que puede acceder un ciudadano de un municipio de categoría A o incluso B, generándose grandes inequidades sociales, un aumento de la pobreza, mayores desequilibrios en el desarrollo de los territorios y justificando el grado de urbanización que caracteriza al país.
Las disparidades en ingresos per cápita entre entidades territoriales y, en consecuencia, en capacidad fiscal, les impiden proporcionar canastas similares de bienes y servicios públicos a sus comunidades. En estas circunstancias, el sistema de financiamiento municipal eficiente buscaría reducir estas diferencias, es decir, lograr "equidad fiscal horizontal", sin descuidar la búsqueda de esfuerzos tributarios similares.19 Bajo este escenario la ruta a seguir debiera mostrar la secuencia de apoyar a menos de manera transitoria los municipios con categoría C y D con otras fuentes de recursos según su crecimiento poblacional, al tiempo de revisar estrategias de desarrollo que ensamblen con sus potenciales locales de recurso y cultura.
5. Propuesta de Reforma Educativa-FONAC, 198920
Tiene lugar a partir de 1999 con la organización del Foro Nacional de Convergencia (FONAC), el cual crea la Comisión de Educación, caracterizada por una amplia representatividad, integrada por más de veinte prestigiosos líderes hondureños y la representatividad de treinta y dos instituciones vinculadas directa e indirectamente con el sector educativo. Esta propuesta mediante el diálogo nacional logra consensos y respaldo técnico financiero de la comunidad internacional a través de la Mesa Redonda de Cooperantes Externos en Educación (MERECE), la presencia de la sociedad civil representada en el FONAC y el apoyo de la Comisión de Diálogo de Política Social.
18 Informe de Descentralización Fiscal en Honduras 2010
Ingreso de las municipalidades según Indicador de Desarrollo Municipal 2010.
Cuadro No. 7
A B C D TOTAL
2,413,422,639 301,649,820 174,971,539 49,956,002 2,940,000,000
3,168,650 1,156,678 1,809,538 1,911,124 8,045,990
Categoría Ingresos
Corrientes
761.66 260.79 96.69 26.14 365.40 Ingresos propios
per cápita 2010
63 27 8 2 100
% de Ingresos per cápita Población
Fuente: Informe de Descentralización Fiscal en Honduras 2010.
19 David Carias Ávila Informe de Descentralización Fiscal en Honduras 2010.
20 Estado de la Situación para los Últimos Diez Años CECC/SICA, 2010
La propuesta de FONAC se llamó: “Propuesta de la Sociedad Hondureña para la Transformación de la Educación Nacional” y fue incluida en el Plan de Acción y Estrategia 2002–2006 del Gobierno, viéndose a la Educación como una Política de Estado y a la Transformación Curricular como un elemento clave, estableciendo puntos básicos en materia de reforma educativa, de cobertura y calidad.
6. Experiencias en Descentralización Educativa en Honduras.
No obstante la carencia de una política integral de descentralización, se reconoce el desarrollo de acciones o experiencias puntuales que validan de algún modo la existencia de programas con enfoque de descentralización, detallados a continuación, en la siguiente sección.
a. El Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO)
El PROHECO inicia sus labores en 1999. Surge como una estrategia para ampliar la participación de la sociedad en la identificación de necesidades educativas locales y en los mecanismos de gestión y administración de los servicios educativos. El Proyecto tuvo como objetivo general “expandir y mejorar la eficiencia y la calidad de la educación en el nivel básico, bajo una modalidad de descentralización de servicios educativos con participación de la comunidad en las zonas rurales más necesitadas, posteriormente también se dirige a la educación Pre-Básica¨.
Un aspecto relevante de PROHECO, es la institucionalidad y legalidad con que ha funcionado, fue creado mediante Acuerdo Ejecutivo Nº 006–99. A su vez, el Acuerdo Ejecutivo Nº 007–99, señala el Reglamento Especial de las Asociaciones Educativas Comunitarias (AECOs). Estas son asociaciones integradas por los padres y madres de familia, con el objetivo de apertura y administración de un centro educativo en las localidades pobres y donde no exista servicio educativo.
La Secretaría de Educación dota a las AECOs de una personalidad jurídica que otorga el marco normativo para operar los fondos, teniendo como fundamento el Decreto Nº 266–98, mediante el cual se les otorga facultades para tramitar ese instrumento legal. La personalidad jurídica les permite administrar recursos educativos, manejar cuentas bancarias y contratar servicios profesionales docentes.
La organización de escuelas PROHECO fue apoyada esencialmente por el Banco Mundial a través de dos créditos que contenían componentes de participación comunitaria.
PROHECO es el programa mediante el cual la Secretaría de Educación logró el acceso a la educación básica (1° a 6°
grado) en lugares rurales de difícil acceso. El siguiente cuadro muestra la cobertura educativa del Programa PROHECO y crecimiento en apertura de escuelas, docentes departamentos y No. de municipios, y el crecimiento en cobertura durante un periodo de 10 años.
Para el año 2013, dio atención a 146,000 niños y niñas, con un total de 6,487docentes, en 2,863 centros escolares, con igual número de AECOS, organizaciones que recibieron en transferencias Lps. 606,021,000.00. Esta experiencia resulta ser representativa de administración participativa local.21 Un detalle de estos resultados se incorporan en la sección de Anexos No. 1 y 2.
Al terminar el proyecto con financiamiento de crédito, el país hace esfuerzos por sostenerlo con la misma estructura y organización de origen, como la modalidad de proyectos de fuentes de crédito internacional funcionan con unidades coordinadoras, una vez institucionalizado, PROHECO funciona con una estructura independiente de la estructura general y solo con dependencia directa del despacho del Ministro. Así lo hace ver el organigrama siguiente.
Crecimiento Interanual en Matrícula Escolar PROHECO. 2000-2011.
Cuadro No. 8
Escuela Matrícula Docentes Departamentos Municipios
2000 820 43,832
1,109 16 154
2001 1,015 46,871
1,254 16 154
2002 1,081 50,305
1,468 16 228
2003 1,696 75,612
2,725 16 244
2004 2,128 101,576
3,707 18 256
2005 2,136 114,232
3,845 18 260
2006 2,099 111,504
4,152 18 260
2007 2,266 121,524
4,811 18 270
2008 2,514 126,183
5,653 18 274
2009 2,909 136,505
5,894 18 274
2010 3,920 139,585
5,894 18 275
2011 3,087 146,228
6,390 18 275
7% 7% 5% 26% 12% -2% 8% 4% 8% 2% 5%
PORCENTAJE VARIABLE
A Ñ O S
PROMEDIO DE CRECIMIENTO INTERANUAL
Organigrama del Programa Hondureño de Educación Comunitaria-PROHECO.
Figura No. 3
SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Coordinación
General Sub-Coordinación
General
RRHH Jefatura
Administrativa Jefatura Informática
Auditoría
Transferencias Licitaciones Compras Contabilidad
Transporte Bienes Viáticos
Comunicación Social
Coordinador Departamental
Servicios Generales
Jefatura Legal
Procuraduría
Jefatura, Planificación y Evaluación
Monitoreo
Infraestructura
Jefatura, Técnico Pedagógico
Asesores Pedagógicos
Estadística Educativa
Transcripción Promotores AdministrativaAsistencia
AECO’S PROHECOEscuela
21 Informe Unidad de Transparencia Institucional dela Secretaria de Educacion, 2014
La institucionalización es el punto crítico de PROHECO, su funcionamiento independiente obliga a disponer de alrededor de 100 millones de lempiras anuales (unos 5 millones de dólares) en gastos operativos, sostiene una fuerte estructura central y en nivel desconcentrado, cuenta con 18 Coordinadores Departamentales y 183 promotores de campo, se percibe además una relación baja entre la estructura del Programa tanto en nivel departamental, municipal y central, con las demás unidades de la Secretaría, aún con aquellas de vinculo relacional inherente, tales como la unidad administradora del sistema de información, y las unidades correspondientes al currículo. Los costos de PROHECO para el año 2013 se describen en la tabla siguiente:
Los datos evidencian que alrededor del 14% de este presupuesto se emplea en costos operativos, sin análisis de paridad de poder adquisitivo de dólar, el costo por alumno PROHECO es menor a 250 dólares, el costo operativo por alumno es un poco más de 30 dólares.
El esbozo anterior lleva a concluir que los programas de descentralización requieren de análisis, para mostrar que realmente optimizan los recursos; sin menoscabo de reconocer en este caso, que las escuelas PROHECO presentan menor ausentismo docente, más horas semanales trabajadas y menos cierres de escuelas que sus pares no PROHECO.
También parecen exigir más a sus maestros, pese a que éstos suelen ser maestros no titulados y reciben remuneraciones en promedio por debajo del salario estándar docente. Aunque sus alumnos usualmente provienen de hogares más pobres, suelen alcanzar resultados similares o mejores que aquellos que asisten a escuelas regulares, ayudando a reducir la inequidad. 22
b. Las Asociaciones de Desarrollo Educativo Local (ADEL)
Las Asociaciones de Desarrollo Educativos (ADEL) se sustentan jurídicamente en el Decreto 154-2001, que da legalidad al acuerdo de Crédito Nº 3497, suscrito entre Honduras y el Banco Mundial. En el artículo Nº 1, sección 1.02 del Decreto 154–2001 se señala que: La Asociación de Desarrollo Educativo Local, es una asociación no lucrativa, con personalidad jurídica y poder de administrar, a nombre de la Secretaría de Educación, la provisión de Educación Pre-Básica y/o Educación Básica en dicha escuela pública.
Esta asociación está conformada por una asamblea general, una junta directiva y una fiscalía. La junta directiva se compone de un presidente, un secretario, un tesorero, tres vocales y dos observadores; y la fiscalía, por un fiscal. El director o directora del centro educativo desempeña la función de secretaría, mientras que dos estudiantes del gobierno escolar actúan como observadores, Los demás cargos son ocupados por padres, madres y docentes. 23
Entre los años 2003 y 2006 se capacitaron, organizaron y legalizaron aproximadamente 4,000 ADEL en todo el país. La mayoría de ellas en escuelas unidocentes o bidocentes del sistema educativo. Prácticamente a la totalidad de ellas se les otorgó una transferencia de aproximadamente US$ 1,000 dólares, para que iniciaran la elaboración de sus Proyectos Educativos de Centro (PEC). Ese apoyo fue realizado por programas de Fuentes Financieras Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
22 Digropello, E; Marshall, J. 2009
23 CERCA, Estudio Cualitativo sobre la participación ciudadana en el mejoramiento de la calidad de la educación en cinco países latinoamericanos. Resultados de tres casos en Honduras, 2004
Asignación Presupuestaria al programa PROHECO por línea de gasto. 2013 Cuadro No. 9
136, 513 Matrícula 2013
606,021,000.00 Transferencia
91,133,748.00 Costos Operativos
697,154,748.00 Total
