acomodación en el territorio del país. Debido a ello, todas las demás esferas de la política migratoria, especialmente la de la inmigración irregular, fueron en gran parte descuidadas.
1994 fue el año con un mayor índice de inmigración en la Federación Rusa, que llegó a la cifra de 1.358.000 personas. Anteriormente, desde mediados de la década de 1980, el índice de inmigración permaneció más o menos estable –alrededor de 800.000 personas al año. La mayoría de los inmigrantes procedían de los países de la recién formada Comunidad de Estados Independientes (CEI) y de otras antiguas repúblicas soviéticas. Entre los años 1991 y 1995, la migración neta procedente de la CEI y de los países bálticos fue de más de dos millones y medio de personas. Sin embargo, los rusos étnicos constituyeron el 67% de todo el saldo migratorio durante el período 1984-2004.
El año 1995 vio un descenso importante en el número de inmigrantes llegados a la Federación Rusa. El fracaso del gobierno a la hora de cumplir la mayor parte de las obligaciones estipuladas en las primeras leyes migratorias agravó mucho la situación en este ámbito. De todos modos, la razón principal de dicho descenso fue obviamente la creciente inestabilidad de la situación política interna y la confrontación militar, particularmente en la secesionista república de Chechenia. Más tarde, la crisis económica de 1998 en la Federación Rusa contribuyó a un nuevo descenso en la inmigración internacional al país. También provocó un ligero aumento en la tasa de emigración.
En general, a finales de siglo el índice de inmigración en la Federación Rusa estaba experimentando una tendencia claramente descendente. La capacidad de los países vecinos para contribuir al saldo inmigratorio en la Federación Rusa estaba disminuyendo cada vez más, siendo las fuerzas impulsoras de esta tendencia las lagunas en la legislación, la aparente subestimación de la importancia de una política migratoria bien elaborada por parte del gobierno ruso, y otros factores. La situación se vio aún más agravada debido al ascenso del número de inmigrantes irregulares y a los acuciantes problemas demográficos en el interior del país.
De todos modos, durante el período 1992-2000, la migración total neta en la Federación Rusa fue de casi 3,3 millones de personas. A modo de comparación, por ejemplo, su número durante el período 1975-1990 había sido de 2,64 millones. El gobierno que acababa de ser elegido era consciente de estas tendencias y el año 2000 representó un punto de
inflexión en la política migratoria de la Federación Rusa. Las 525 A pesar de su situación geográfica y de la vastedad de su
territorio, históricamente la Federación Rusa no se ha visto muy favorecida como destino migratorio, probablemente debido a sus rigurosas condiciones climáticas. Otras naciones se fueron normalmente convirtiendo en parte de la sociedad rusa a través del proceso de expansión territorial del estado ruso. Sin embargo, la asimilación de los extranjeros no fue siempre completa, y de ahí la diversidad cultural y étnica de la Federación Rusa contemporánea.
En 1917 tuvo lugar un cambio drástico en la política migratoria cuando el zar Nicolás II renunció a la corona y el gobierno provisional decidió conceder la ciudadanía rusa a todos los súbditos del antiguo Imperio Ruso. Fue un acto de naturalización sin precedentes en tiempos modernos. Más tarde, la política migratoria de la Unión Soviética estuvo inextricablemente conectada con la política de industrialización, que determinó un alto nivel de flujos migratorios desde todas las repúblicas soviéticas hacia los futuros centros industriales. No obstante, a partir de la década de 1960 y hasta la actualidad, la migración neta de la República Socialista Soviética Federada de Rusia (RSFSR) hasta 1991, y posteriormente Federación Rusa (desde 1991), nunca ha estado por debajo de cero.
EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA Y LOS FLUJOS
MIGRATORIOS
El tema de la política migratoria se convirtió en un asunto realmente grave para la Federación Rusa después del colapso de la URSS en 1991, cuando, de repente, entre veinticinco y treinta millones de rusos étnicos que vivían en otras antiguas repúblicas soviéticas se convirtieron en extranjeros. Previamente, se había prestado muy poca atención al problema de los inmigrantes. Pero con los primeros flujos de personas desplazadas entrando en el país a consecuencia de los conflictos étnicos que estallaron en el territorio de la URSS a finales de la década de 1980 y principios de los noventa, tuvo que hacer frente a la necesidad de elaborar una nueva política migratoria y una legislación para los inmigrantes.
La ley “Sobre la ciudadanía en la RSFSR” (1991), el informe “La emigración” (1992), el Programa Federal de Migración (1994) y otros proyectos de ley sobre política migratoria aprobados a comienzos de la década de 1990 estuvieron principalmente dedicados a los derechos de los refugiados y de las personas desplazadas y a los procedimientos de su
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sobre la base de la capacidad de los gobiernos regionales de proporcionar a estos inmigrantes oportunidades de trabajo. No pasó mucho tiempo sin que los frutos de la nueva política migratoria se hicieran tangibles. Solamente en 2007 el índice de crecimiento de la migración fue de un 1,7%. Antes, se habían necesitado cuatro años (2003-2006) para alcanzar el mismo nivel. Además, y pese a la recesión económica y a la subsiguiente reducción en las cuotas para inmigrantes laborales, el año 2009 fue el primero desde 1994 en el que el saldo migratorio fue mayor que el descenso natural de la población.
PROCEDIMIENTOS DE ENTRADA
De acuerdo con la Ley Federal sobre Registro de la Migración de Ciudadanos Extranjeros y Personas Apátridas, y a la Regulación Gubernamental de la Federación Rusa sobre la Aprobación de las Normas para proceder al registro de la Migración de Ciudadanos Extranjeros y Personas Apátridas en la Federación Rusa, todos los ciudadanos extranjeros y personas apátridas están obligados a seguir el procedimiento de registro en el lugar de su estancia. Ello implica que el trabajador debe informar de su llegada a la oficina territorial pertinente del Servicio Federal de Migración en un plazo de tres días laborables. De hecho, todos los procedimientos de registro ha de llevarlos a cabo la parte anfitriona, que puede ser representada por cualquier ciudadano de la Federación Rusa, persona legal, ciudadano extranjero o persona apátrida que tenga residencia permanente en la Federación Rusa. La parte anfitriona rellena el formulario de notificación de la llegada del ciudadano extranjero en el lugar de su estancia y lo presenta o remite a la oficina territorial más cercana del Servicio Federal de Migración de Rusia (SFM). Más tarde, el inmigrante recibe un resguardo de este formulario como prueba de su registro. Si un extranjero tiene la ciudadanía de un país que tiene establecido un régimen libre de visados con la Federación Rusa, el plazo de su estancia se limita a noventa días.
En el caso de la migración laboral, el extranjero tiene que seguir en primer lugar el mismo procedimiento de inscripción. Después tiene que solicitar un permiso de trabajo en la oficina más cercana del SFM. El permiso de trabajo se concede en función de la cuota establecida y capacita a su poseedor a trabajar exclusivamente dentro de los límites de la región en la que ha sido emitido. A menos de que un inmigrante laboral consiga un empleo durante los noventa días siguientes, está obligado a abandonar el país.
Desde el año 2007 está en vigor un régimen migratorio especial cuyo objetivo es la repatriación de rusos étnicos. El programa para facilitar el retorno de rusos étnicos fue elaborado por iniciativa de Vladímir Putin y se dirige principalmente a las comunidades rusas de las antiguas repúblicas soviéticas. Los participantes en este programa reciben asistencia estatal en acomodación y empleo, pero exclusivamente a condición de que elijan un lugar para vivir entre una lista limitada de regiones compuesta por el Estado. Sin embargo, todos los participantes tienen derecho a acogerse a un procedimiento simplificado para obtener la ciudadanía rusa.
iniciativas de la nueva administración se caracterizaron por una actitud tendencialmente restrictiva en la política relativa a los inmigrantes. En este contexto, a consecuencia de varios decretos presidenciales promulgados durante los años 2000 y 2001, se procedió a la reforma del Servicio Federal de Migración y su capacidad para influir en la política migratoria se vio considerablemente limitada. Una orden del Ministerio de Asuntos Interiores aprobada en agosto del 2000 obligaba a todos los inmigrantes procedentes de los estados de la CEI a obtener un permiso de residencia antes de registrarse, norma que anteriormente solo era aplicable a los residentes en países de fuera de la CEI. El 30 de agosto del 2000 la Federación Rusa se retiró del Tratado de Bishkek de 1992 por el cual los países de la CEI habían acordado un régimen libre de visados para sus ciudadanos dentro de los límites de la organización. Esta medida fue inmediatamente seguida por el establecimiento de un régimen de visados con Georgia. El Informe sobre la Regulación de los Procesos Migratorios en la Federación Rusa adoptado el 1 de marzo de 2003 se ocupaba principalmente del problema del registro, control y deportación de los inmigrantes ilegales y fomentaba la idea de eliminar la migración irregular.
El año 2003 coincidió también con el momento en que la ralentización del índice de inmigración alcanzó su punto más bajo y la tendencia de la migración neta a crecer reverdeció. Sin embargo, es muy probable que la situación real no cambiase demasiado, mientras que las últimas mejoras introducidas en el sistema de registro permitieron a muchos trabajadores inmigrantes irregulares legitimar su presencia en el territorio del país gracias a la instauración de un procedimiento más fácil para obtener un registro temporal. El endurecimiento de la legislación contra el empleo ilegal también iba en este mismo sentido. Desde ese momento se prestó una atención especial a la inmigración laboral, sobre todo debido a la creciente falta de recursos en cuanto a mano de obra en el interior de la Federación Rusa. Como consecuencia de ello, ya en 2007 se llevaron a cabo cambios considerables en la política relativa a la migración laboral, que liberalizaron de un modo significativo la política migratoria rusa. El discurso pronunciado por el presidente Putin en la asamblea del Consejo de Seguridad de la Federación Rusa el 17 de marzo de 2005, en el que hacía un llamamiento para facilitar los procesos de la migración legal, dio un impulso a la nueva política migratoria de la Federación Rusa.
El nuevo sistema de registro de los trabajadores inmigrantes introducido en 2007 contribuyó a un aumento importante en el número de inmigrantes legales que entraron en la Federación Rusa aquel año. El procedimiento de inscripción se vio muy agilizado con la sustitución de un sistema de registro de las solicitudes autorizadas por otro en el que bastaba con la notificación del trabajador. Otro elemento fundamental de esta política fue el sistema de cuotas, que fue introducido en 2003 y revisado en 2006. De acuerdo con dicho sistema, cada año el Ministerio de Salud y Desarrollo Social especificaba el número de inmigrantes laborales procedentes de países con acceso sin visado que eran autorizados a entrar en el país. Este número se determinaba
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Referencias bibliográficas: Demoscope Weekly. www.demoscope.ruDiscurso de Vladímir Putin ante la Asamblea del Consejo de Seguridad de la Federación Rusa sobre Política Migratoria celebrada el 17 de marzo del 2005.
http://archive.kremlin.ru/text/appears/2005/03/85300.shtml
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Servicio Federal de Migración. www.fms.gov.ru Servicio Federal de Estadísticas del Estado. www.gks.ru
LOS NUEVOS RETOS DE LA POLÍTICA
MIGRATORIA DE LA FEDERACIÓN RUSA
Pese a las tendencias positivas que se dan en el ámbito de la política migratoria, la Federación Rusa todavía tiene que hacer frente a diversos problemas inevitables. Si bien el número total de inmigrantes va en aumento, la principal preocupación del gobierno ruso es la calidad de la fuerza de trabajo que entra en el país. El año 2006 solamente el 13% del total de inmigrantes laborales tenían estudios superiores. Es más, solamente la mitad de todas las personas que van a la Federación Rusa a trabajar tienen formación profesional. La mayoría de inmigrantes son trabajadores no cualificados. Mientras que estas personas trabajan en campos nada populares entre los ciudadanos rusos y pese a que se espera que en el futuro aumente todavía más la dependencia del país respecto a ellos, los funcionarios han reconocido varias veces que es urgente mejorar la legislación, y que ello no solo obligará a los inmigrantes laborales a seguir ciertos procedimientos, sino que también les proporcionará determinados derechos y hará más fácil su estancia en la Federación Rusa.Esto debería también servir al objetivo de frenar la inmigración irregular. Según el director del SFM, en septiembre de 2009 el número estimado de trabajadores irregulares que había en la Federación Rusa era de aproximadamente 4 millones de personas. Previamente había afirmado que los inmigrantes irregulares representaban no más del 2% del número total de inmigrantes. Al mismo tiempo, y de acuerdo con ciertas estimaciones no oficiales, este número podría llegar a los 10 millones de personas.
Estos problemas tienen una incidencia cada vez mayor en la cohesión social en la Federación Rusa teniendo en cuenta que cada año los rusos étnicos constituyen una fracción más pequeña del total de flujos inmigratorios que entran en el país. Desde finales de la década de 1980 su contribución a la migración neta está constantemente disminuyendo, y el año 2007 fue solo de un 32%. Los resultados del Programa Estatal de Asistencia para el Reasentamiento en la Federación Rusa de los Compatriotas que Viven en el Extranjero tampoco han sido tan positivos como se había esperado inicialmente. Durante el período 2007-2009 solamente 14.000 inmigrantes participaron en este programa, mientras que inicialmente el SFM había calculado que el número de los que lo harían sería de aproximadamente cincuenta o cien mil personas al año. Estas cifras ponen de relieve la existencia de un problema en la estrategia de asimilación, que hasta ahora ha brillado completamente por su ausencia.
En general, la política migratoria de la Federación Rusa contemporánea adolece de la ausencia de una estrategia a largo plazo bien elaborada, estrategia que podría haber contribuido a evitar desacuerdos en las actividades de las diferentes instituciones gubernamentales y sociales que trabajan en este campo, y a mejorar las condiciones de vida y de trabajo con las que se encuentran habitualmente los inmigrantes laborales que llegan a la Federación Rusa.
Declive natural de población no compensado Migración neta
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I. Flujos mIgratorIos en la FederacIón rusa 1900-2009
II. evolucIón de la mIgracIón neta en la FederacIón rusa
(% declive natural de población)
III. evolucIón de InmIgrantes orIgInarIos de países mIembros de la ceI
(porcentaje de migración neta internacional)
Iv. evolucIón de la InmIgracIón regular laboral 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Número de inmigrantes (FSSS1) Número de emigrantes (FSSS1)
1 Servicio Federal de Estadísticas del Estado
Número de inmigrantes (según censo de 2002)
130 110 90 70 50 30 10 0 0,98 0,97 0,96 0,95 0,94 0,93 0,92 0,91 Porcentaje de inmigrantes
Número de inmigrantes regulares 2.000.000 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0
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v. cuotas de InmIgracIón laboral 2007-2010
vI. porcentaje de InImIgracIón Irregular laboral en la FederacIón rusa 2000-2007
vII. porcentaje de InmIgrantes de la ceI por país de orIgen 2008
(%) 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 2007 2008 2009 2010 2007 2000 100 80 60 40 20 0 Número de inmigrantes Inmigración irregular Inmigración regular Uzbekistán 19,3 Ucrania 18,8 Kazajstán 14,7 Armenia 11,2 Kirguizstán 9 Azerbaidzhán 7,7 Tadzhikistán 6,3 Moldova 5,1 Bielarús 2,2 Turkmenistán 1,8
vIII. porcentaje de InmIgracIón laboral según sector de empleo 2006-2007
(%) Sectores de empleo 2006 2007 Construcción 41 40 Comercio 27 19 Manufacturas 7 7 Agricultura 7 7
Servicios públicos y privados - 5
Transportes 4 4
Minería - 2
Otros sectores 13 16
Fuentes: "Population of Russia 2007: Fifteenth annual demographic report".
