Infraestructura de Transporte en Colombia:
¿luz al final del túnel?
9º Congreso Nacional de la Infraestructura Cámara Colombiana de la Infraestructura Cartagena, 22 de noviembre de 2012
Trabajo en curso elaborado por
FEDESARROLLO para la Cámara Colombiana de la Infraestructura
Investigadores:
• Tito Yepes
• Juan Mauricio Ramírez
• Leonardo Villar
Asistentes de Investigación
• Juliana Aguilar
• Claudia P. Quintero
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
TEMARIO
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
TEMARIO
Puntos centrales
1. Graves problemas con la información
2. Consenso en la existencia de un atraso considerable 3. Estimación de la brecha en infraestructura en una
perspectiva macro
4. Necesidades de inversión para cubrir la brecha
5. Consideraciones sobre la estrategia de inversión
Colombia se destaca negativamente entre los países de América Latina por la calidad
de su información sectorial
• No es creíble que la red vial total cambie de
esta forma
• No hay cifras oficiales sobre vías
pavimentadas (se
estiman entre 12.000 y 13.000 Kms).
Fuente: Ministerio de Transporte, 2011, “Transporte en cifras, versión 2011”
Colombia: Kilómetros de carreteras
El rezago en infraestructura de transporte
¿En qué sentido está atrasada Colombia?
• No siempre más es mejor. Necesidad de definir un óptimo o benchmark.
• Ideal de enfoque micro, con estimaciones de demanda para cada corredor, rebasa las posibilidades de este estudio.
• Enfoque macro basado en comparaciones internacionales.
Colombia siempre está por debajo del promedio de América Latina…
Fuente: Banco Mundial, WDI
… menos en flujos de pasajeros y carga en aeropuertos
Fuente: Banco Mundial, WDI
La percepción sobre la calidad empeoró entre 2006 y 2012, excepto en vías férreas
Fuente: Foro Económico Mundial
69,6
86,4
65,6
42,4 87,5
75,7
86,8
73,6
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Carreteras Vías férreas Puertos Aeropuertos
Índice de Competitividad Global Percentil en el ranking
2006 2012
El atraso desde una perspectiva macro
Tanto en carreteras como en puertos estamos por debajo de lo que se puede pronosticar con base en el tamaño del PIB
Carreteras Puertos
Fuente: Estimaciones con base en Banco Mundial, WDI.
Un enfoque macro más completo
(basado en Yepes, Pierce y Foster, 2008)
• Se estima una ecuación con datos de muchos países donde el indicador de infraestructura depende de:
– Nivel de ingresos del país – Características demográficas
– Estructura económica (agricultura, manufacturas, exportaciones)
• Se calcula el “benchmark” como el nivel de infraestructura que de acuerdo con la estimación correspondería a esas variables explicativas
• Se estima la brecha como la diferencia porcentual entre el nivel efectivamente observado en Colombia y el
“benchmark” correspondiente
Sector
Desviación del valor
ideal
Benchmark Brecha dotacional Tráfico de puertos -3% 5,4 TEU/100hab. 78.217 TEU Vías pavimentadas -30% 1,7 Km/100km2 5.587 km Vías no
pavimentadas -25% 14,0 Km/100km2 39.013 km Total Vías -26% 15,7 Km/100km2 44.600 km
Fuente: Con base en WDI.
Brecha de dotaciones en infraestructura
de transporte con datos originales
… la brecha en carreteras persiste con datos ajustados para Colombia
(suavizando las oscilaciones en Kms reportadas en los datos oficiales)
Sector Desviación del valor ideal
Benchmark
(km/100km2) Brecha dotacional
Vías pavimentadas -15% 1,4 2.367 km
Vías no pavimentadas -9% 14,3 13.508 km
Fuente: Con base en WDI.
Los resultados son consistentes con lo que conocemos de estos sectores
• Carreteras: Brecha grande en vías, pavimentadas y no pavimentadas, con graves problemas en mantenimiento.
• Puertos: No hay un atraso sustancial pero funcionan muy cerca a la máxima capacidad instalada y deben tenerse en cuenta dinámicas futuras (TLCs).
• Vías férreas:
– Brecha más difícil de medir con criterios macro
– Rentable sólo en casos particulares de carga consolidada
– La consolidación de carga no siempre es viable económicamente
• Aeropuertos: No hay atraso en carga pero el crecimiento acelerado de pasajeros impone un reto.
• Geografía económica
– Topografía montañosa– Centros de demanda alejados entre sí y de las costas – Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de
depreciación del capital
• Ba
jos niveles históricos de inversión pública
– Disyuntiva entre inversión social e inversión productivaestablecida en la Constitución.
– Visión de corto plazo de la política fiscal
• Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las crisis y los último que aumenta en los auges
• Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación
•
Instituciones que no han estimulado suficientemente la inversión privada en el sector de infraestructura
¿A qué responde el rezago?
• Geografía económica – Topografía montañosa
– Centros de demanda alejados entre sí y de las costas – Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de
depreciación del capital
• Ba
jos niveles históricos de inversión pública
– Disyuntiva entre inversión social e inversión productivaestablecida en la Constitución.
– Visión de corto plazo de la política fiscal
• Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las crisis y los último que aumenta en los auges
• Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación
•
Instituciones que no han estimulado suficientemente la inversión privada en el sector de infraestructura
¿A qué responde el rezago?
• Geografía económica – Topografía montañosa
– Centros de demanda alejados entre sí y de las costas – Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de
depreciación del capital
• Bajos niveles históricos de inversión pública – Disyuntiva entre inversión social e inversión productiva
establecida en la Constitución.
– Visión de corto plazo de la política fiscal
• Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las crisis y los último que aumenta en los auges
• Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación
• Instituciones que no han estimulado suficientemente la inversión privada en el sector de infraestructura
¿A qué responde el rezago?
Inversión en infraestructura de transporte no urbana
% del PIB
Inversión en infraestructura de transporte no urbana
MM pesos constantes de 2010
La tendencia está cambiando:
La inversión en infraestructura de transporte, tanto pública como privada, creció significativamente en los últimos años
Fuente: Cálculos propios basados en DNP y DANE 0,73
0,52 1,25
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Pública Privada Total
3.957 2.843 6.800
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Pública Privada Total
La inversión privada ya es más grande que la pública en puertos, vías férreas y aeropuertos
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Carreteras
Pública Privada
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Puertos
Pública Privada
0 100 200 300 400 500 600
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Vías férreas Pública
Privada
0 100 200 300 400 500 600 700 800
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Aeropuertos
(Millones de pesos constantes de 2010)
Fuente: Cálculos propios basados en DNP y DANE
…PERO, ¿HACE FALTA MÁS INVERSIÓN?
Aproximación macro
Componentes de los requerimientos de inversión
Inversión necesaria para responder a
Brecha actual Demanda futura (a 2020)
Calidad Estado de vías pavimentadas
Tasa de depreciación de infraestructura existente
Dotaciones
Benchmark
(Yepes, Pierce y Foster, 2008)
Proyección de la demanda (Yepes, 2008)
Se necesita 7,8% del PIB para cerrar la brecha a 2010
6,8% PIB Dotaciones
Como porcentaje del PIB de 2010
1% PIB
Mantenimiento
0,5% PIB Dotaciones
Anualmente por 10 años
0,1% PIB
Mantenimiento
Se necesita invertir 3,1% del PIB anualmente durante 10 años
0,5% PIB Dotaciones
Para cerrar la brecha a 2010
0,1% PIB
Mantenimiento
1,3% PIB Dotaciones
Para responder a la demanda futura
1,2% PIB
Mantenimiento
INVERSIÓN ANUAL REQUERIDA TOTAL
La inversión requerida equivale a cerca de US$11.500 millones anuales y con base en
este ejercicio macro se repartiría así:
40% en mantenimiento de vías existentes y
futuras
20% para cubrir el rezago actual en un
lapso de 10 años
80% para atender la demanda futura
60% en expansión de
capital
Con esta inversión, el aumento de la dotación de infraestructura para 2020 sería…
12.979
44.335
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000
2009 2020
1.672 1.723
0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 2.000
2009 2020
2.058
3.068
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500
2009 2020
Vías pavimentadas (km)
Vías férreas activas (km)
Flujo en puertos (mil TEU)
Consideraciones sobre la estrategia de inversión
• Enfoque macro de cálculos anteriores debe volcarse hacia lo micro
• Necesidad de reiterar objetivo primario de la infraestructura de transporte: facilitar el transporte de bienes y personas
• Otros objetivos son válidos pero deben estar subordinados (v.gr. Promoción de la demanda agregada o de la ingeniería nacional)
• Tener en cuenta complementariedad y sustituibilidad entre medios de transporte
• Importancia del desarrollo de un sistema multimodal
En Colombia la inversión se concentra fuertemente en carreteras
86,1
74,6 76,9
69,0
79,1
69,9
81,7 86,2
77,7
63,2 70,8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Porcentaje de la inversión destinada a
carreteras
Cada modo cumple una función diferente
• Puertos: Comercio Internacional
– 97% es marítimo
• Aéreo y Fluvial:
– Comercio productos de alto valor o perecederos – Conexión de zonas
alejadas
• Carreteras: Conexión al interior del país
– 72% de las toneladas de bienes
– 91% de los pasajeros
• Ferroviario:
– 27% de la carga
Fuente: Cálculos basados en Ministerio de Transporte (2011) 90,6
71,7
2,7 97,1
26,6 1,5 7,2
0,2
Pasajeros Carga Comercio exterior
Carretero Marítimo Ferroviario Fluvial Aéreo
Acceso a
carreteras Acceso a todos los
modos de transporte
Fuente: Ospina (2004) en Banco Mundial (2004).
La cohesión del territorio obliga
también a pensar en otros modos
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
TEMARIO
Las redes viales secundaria y terciaria constituyen cerca del 90% de las vías del país y son vitales para el desarrollo regional y la disminución de la
pobreza rural
Fuente: DNP, Ministerio de Transporte (2011)
8%
19%
67%
6%
Red primaria Red secundaria Red terciaria Privados
El ejemplo de Perú…
La red terciaria contribuye a la reducción de la pobreza disminuyendo tiempos de transporte entre distritos pobres y la ciudad con la que
mantienen mayores vínculos comerciales
Fuente: Richard Webb (2012).
13.2
10.5
5 3
5 7 9 11 13
2001 2006 2011
Número de horas
Colombia se caracteriza por grandes
deficiencias en la calidad de la infraestructura vial secundaria…
Fuente: DNP, *Inventario hasta el primer trimestre del año 2011
…y la situación es peor con la calidad de la infraestructura en la red terciaria…
Fuente: DNP, *Inventario hasta el primer trimestre del año 2011
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Malo Regular Bueno
La descentralización de la infraestructura vial es un proceso inconcluso y no ha funcionado bien
• La asignación de competencias es clara en teoría, pero hay ambigüedad en la práctica
• Ausencia de inventarios precisos e indefiniciones de la categoría de cada vía genera problemas de incentivos
• Fallas en capacidad de planeación y gestión (89% de los 1104 municipios tienen menos de 10.000 h e ingresos corrientes de libre disponibilidad de menos de 15.000 SMLV)
• Los municipios no cuentan con flujos estables de recursos para este propósito
• El mantenimiento se realiza de manera correctiva y no preventiva
Red terciaria
Fuente: DNP, Ministerio de Transporte (2011)
20%
64% 16%
INVÍAS Departamentos Municipios
Una buena experiencia:
PROVIAS Descentralizado de Perú
El Ministerio de Transporte del Perú creó dos unidades:
• PROVIAS Nacional para gestión y administración de proyectos en la red vial Nacional
• PROVIAS Descentralizado para
– Rehabilitación y mantenimiento de vías departamentales y rurales – Desarrollo de la capacidad institucional en gestión de
infraestructura vial
– Articulación de la política de infraestructura de transporte con desarrollo regional
• Resultados de PROVIAS Descentralizado:
– 15.000 Kms rehabilitados
– Creación de empresas para mantenimiento – Reducción notable en tiempos de viaje
– Evaluaciones de impacto positivas
¿Cuál puede ser la agenda para apoyar la descentralización vial en Colombia?
1. Crear una Institución al estilo del Provías Descentralizado peruano, que ayude a:
– Coordinar, promover y asistir técnicamente a los Entes Territoriales para el desarrollo de infraestructura descentralizada de transporte.
– Crear un sistema de información que ayude a las ETs a definir competencias y establecer prioridades de inversión.
– Apoyar departamentos y grupos de municipios en estructuración de proyectos
2. Apoyo a APP de interés territorial
– Coordinación del rol de FONADE y Findeter con el de la ANI y la antigua FEN (ahora FDN)
3. Fortalecer técnicamente a los departamentos para que
asuman la coordinación y/o el apoyo técnico a los municipios
para los programas de mantenimiento de vías terciarias
¿Cuál puede ser la agenda para apoyar la descentralización vial en Colombia? (cont.)
4. Estimular la asociación de municipios y promover la cesión voluntaria de competencias de los municipios a los departamentos o de municipios pequeños a ciudades (esquema ciudad-región) para la gestión de la red vial terciaria
5. Aprovechar las regalías
:• Estructurar proyectos para ser financiados con regalías, incluyendo proyectos regionales de mantenimiento al estilo del Programa Integral de Rehabilitación y Mantenimiento (PIRM)
• Crear un programa de investigación sobre materiales alternativos para vías terciarias, financiables con recursos del Fondo de Ciencia y Tecnología de Regalías.
500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500
Gobierno Nacional
Departamentos Municipios
2008 2010
Un tema clave:
La inversión en infraestructura vial de los ET es más grande que la del gobierno nacional….el país está poniendo grandes recursos
en el desarrollo de la infraestructura de transporte urbano…
Inversión en transporte por niveles de Gobierno
13 ciudades principales 55%
Fuente: Ejecuciones presupuestales SICEP (Inversión -Compromisos); Ejecución PGN 2010 -Compromisos DNP- MHCP
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
TEMARIO
¿Cuánta agua aguanta una
carretera?
Via Bucaramanga – Barrancabermeja
Ola Invernal 2011
La respuesta depende del diseño
Carretera
Atlántica de
Noruega
El diseño
depende de la
demanda
La Ola Invernal de 2010-2011 afectó en forma grave la infraestructura de
transporte
Pérdidas por la Ola Invernal 2010-2011
Modo
Valoración de las pérdidas
(miles de millones de pesos)
%PIB
Vías primarias 1,380 0.25
Vías secundarias y terciarias 1,857 0.34
Vías férreas 53 0.01
Aeropuertos 60 0.01
Navegación fluvial (Magdalena) 23 0.00
Puertos 2 0.00
Total 3,375 0.62
Fuente: DNP, BID y CEPAL, 2011
La Ola Invernal puso en evidencia un problema que no necesariamente surge del cambio
climático…
Problema básico:
Una topografía compleja en un clima cambiante que genera grandes vulnerabilidades
Necesidad de reconsiderar los criterios
técnicos de construcción de la infraestructura de
transporte
La respuesta tradicional al cambio climático
1. Medidas de Adaptación: encaminadas a reducir la vulnerabilidad del sistema vial ante los efectos, pasados o futuros, del cambio climático.
2. Medidas de Mitigación: encaminadas a
inducir reemplazos tecnológicos que reducen
las emisiones por pasajero o por tonelada
transportada.
La mitigación se aborda desde los servicios de transporte
Mitigación
Servicios de
transporte
La adaptación se aborda en dos instancias
Preventiva:
expansión de capital
Reactiva:
Mantenimiento y
reconstrucción
Dos disyuntivas de la construcción y
reconstrucción de la infraestructura en un escenario de cambio climático
Mejor calidad Vs.
Menor cantidad
Mayores costos presentes de construcción Vs.
Menores costos futuros de mantenimiento y
reconstrucción
No siempre se debe construir la máxima especificación
La respuesta a la disyuntiva entre los costos de construcción presentes y los futuros varía de acuerdo a:
– la vulnerabilidad del tramo en consideración – la demanda por el uso de la vía
– los incentivos de quien construye
¿Por qué no se hacen las inversiones de mejor calidad cuando son óptimas?
1. Incentivos políticos de corto plazo
– La mayor calidad cuesta más y sus beneficios no se ven a corto plazo
2. Información incompleta:
– Sobre la verdadera vulnerabilidad
– Sobre los beneficios en materia de menores costos futuros – Sobre las mejores prácticas en materiales, técnicas y diseños
de construcción que pueden mejorar calidad con menores costos
3. Esquema de incentivos débiles en la contratación
¿Cómo actuar?
Cuatro acciones complementarias
1) Mayores estándares de construcción
2) Desarrollo institucional para acotar costos
• Mapas de riesgo actualizados periódicamente para identificar zonas y tramos más vulnerables
• Información sobre mejores prácticas en materiales, técnicas y diseños de construcción
3) Mayor capacidad de reacción ante calamidades
• Aseguramiento: ejemplo chileno con terremoto de 2010
4) Estímulos adecuados para los constructores
• Aprovechar incentivos de concesiones en obra pública
• Contratos de construcción-mantenimiento
• Exigencia de aseguramiento conduce a involucramiento de aseguradores
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
TEMARIO
Consideraciones iniciales
• Necesidad de complementar la inversión pública en infraestructura con recursos privados
• Razones fiscales
• Eficiencia y calidad (incentivos correctos)
• El presente gobierno ha hecho ajustes importantes en la institucionalidad: Creación de la ANI en sustitución del INCO
• Durante 2012 se reunió un grupo de 9 expertos independientes convocados por el Presidente Santos para recomendar acciones encaminadas a remover obstáculos institucionales del sector
• El secretario Técnico de la Comisión fue Roberto Steiner. Mañana viernes en su presentación conoceremos en detalle las principales conclusiones de esa Comisión
Esta presentación
• Resume brevemente los principales problemas institucionales para el desarrollo de la infraestructura
– Incluye temas planteados atrás sobre institucionalidad para la descentralización vial y para el cambio climático que no hicieron parte de la agenda de la Comisión
• Se pregunta cuál es el papel de las instituciones
públicas en la solución
Principales problemas En obra pública
• Dificultades para estructurar proyectos a nivel territorial (red secundaria y terciaria)
– Necesidad de apoyo a nivel del Gobierno Nacional (“INVIAS descentralizado”)
• Falta de estímulos adecuados al contratista
– Posibilidad de vincular construcción y mantenimiento, copiando ventajas de los sistemas de concesión
– La posibilidad de pagos por confiabilidad o disponibilidad que se abrió en Ley de APP puede hacer difusa la distinción entre obra pública y concesión
– Esto ofrece ventajas y plantea inquietudes sobre coordinación de funciones de INVIAS y ANI
• Normas de contratación para grandes proyectos de largo plazo iguales a las de compras de insumos
– ¿Revisar sistema de control posterior?
Principales problemas
En obras por concesión privada
• Falta de diseño en detalle de proyectos
– Renegociaciones continuas
– Sistema de asignación de obras sub-óptimo: sorteos en lugar de proyectos más económicos
• Obstáculos intergubernamentales:
– Coordinación de servicios públicos – Licencias ambientales,
– Compra de predios
– Consultas a comunidades
• Incentivos al concesionario alineados con interés general.
– Ej.: redefinición de anticipos para estimular cumplimiento de plazos
• Financiación y aprovechamiento de mercado de
capitales e inversionistas institucionales
• Creación de la ANI avanza en la dirección deseada para permitir una estructuración adecuada y un manejo técnico de las concesiones en curso.
– Necesidad de paciencia en el proceso de transición por la realización de los estudios en detalle que no se tenían.
– Diseños en detalle permitirán volver a sistema de asignación de licitaciones a propuestas más económicas y a menos renegociaciones
• Se requieren otras instituciones
– Regulación debe ser separada de gestión contractual: Necesidad de una Comisión de Regulación en Transporte
– Necesidad de instituciones financieras que apoyen la estructuración de proyectos: Idea de usar la antigua FEN, ahora FDN, como apoyo para eso puede ser un paso correcto en esa dirección
¿Cuál es el papel de las instituciones
públicas en la solución?
• La coordinación institucional intragubernamental es el reto más complejo
– Gran avance con la creación del Consejo Intersectorial de Infraestructura, propuesta de la Comisión que el Gobierno ya acogió
– Necesidad de avanzar hacia situación en que las licitaciones se abran con compra de predios, licencias ambientales, coordinación de servicios públicos y consultas con comunidades adelantadas por la propia ANI.
– Ello requiere período de transición. Mientras tanto, esfuerzos por acelerar procesos en la ANLA y creación de un Inventario de Comunidades y sus localizaciones parecen los pasos más urgentes.
