GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN
DE RIESGOS LABORALES
OHSAS 18001 - Directrices OIT para su integración
con calidad y medioambiente
JUAN CARLOS RUBIO ROMERO
GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN
DE RIESGOS LABORALES
OHSAS 18001 - Directrices OIT para su integración
con calidad y medioambiente
Madrid - Buenos Aires
Reservados todos los derechos.
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Ediciones Díaz de Santos, S. A. www.diazdesantos.es/ediciones (España) www.diazdesantos.com.ar (Argentina)
ISBN: 84-7978-525-X Depósito legal: M. 29.744-2002
Diseño de cubierta: A. Calvete
Fotocomposición e impresión: Fernández Ciudad, S. L. Encuadernación: Rústica-Hilo, S. L.
José Antonio y a mis hermanas Marifé y Maite, por su infinita paciencia, comprensión y cariño.
XIII XVII XXI 1 1 4 9 11 22 28 28 34 36 39 PRÓLOGO... PRESENTACIÓN ... AGRADECIMIENTOS ... 1. LA GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES ... 1.1. La necesidad y la obligación de gestionar la preven-ción de riesgos laborales. Sistemas voluntarios, obli-gatorios y cuasi-obliobli-gatorios, y sistemas híbridos ... 1.2. Tipos de sistemas de gestión de la prevención de ries-gos laborales ... 1.3. Principios de los sistemas de gestión de la prevencion de riesgos laborales. La gestión por procesos ... 1.4. Las variables y actividades del sistema de gestión de la prevención de riesgos laborales. El Sistema de Gestión Universal de Seguridad y Salud Laboral de la Univer-sidad de Michigan ... 1.5. La estructura organizativa y las responsabilidades ... 1.6. La planificación de las actividades de prevención ... 1.7. La documentación del sistema y su gestión ... 1.8. Fases y condicionantes en la implantación de un siste-ma de gestión para la prevención de riesgos laborales . 1.9. Las auditorías del sistema de gestión ...
1.9.1. Tipos de auditorías en prevención de riesgos
laborales ...
Índice
1.10. La certificación y el registro de los sistemas de ges-tión ... 2. LOS MODELOS TRADICIONALES: ELCONTROLTOTAL DEPÉR -DIDAS Y EL MODELODUPONT... 2.1. El Control Total de Pérdidas ... 2.2. El modelo DuPont ... 3. NORMAS, GUÍAS Y MODELOS ANTECEDENTES DE LAOHSAS 18001 Y LAS DIRECTRICES DE LAOIT ... 3.1. La guía BS 8800:1996 ... 3.2. La norma UNE 81900:1996-EX... 3.3. Las Directrices de la Unión Europea ... 3.4. Otros modelos de mejora continua y otras propuestas de gestión de la seguridad y salud ... 3.4.1. El modelo VPP de la OSHA norteamericana... 3.4.2. El modelo JISHA japonés ... 3.4.3. Los modelos de Australia y Nueva Zelanda:
Draft AS 4801-AS/NZS 4804, Safety Map, SABS, Worksafe Plan, Tri Safe, etc. ...
3.4.4. El modelo HS(G) 65 británico ... 3.4.5. La propuesta de las NTP del INSHT ... 3.4.6. La propuesta GIP de APA ... 3.4.7. La propuesta de Mutua Universal... 3.4.8. El KVP2/Prevención de Riesgos Laborales...
3.5. Las normas y códigos de responsabilidad social ... 3.5.1. La norma SA 8000:1997 ... 3.5.2. Exigencias de la norma SA 8000 ... 3.5.3. La seguridad y salud en el trabajo en la norma
SA 8000 ...
4. LA ESPECIFICACIÓN TÉCNICAOHSAS 18001 Y LAS DIRECTRI -CES DE LAOIT ... 4.1. La proliferación de modelos de gestión ante la falta de una norma ISO 18000 y la disyuntiva OHSAS 18001-Directrices de la OIT ... 4.2. La especificación técnica OHSAS 18001:1999... 4.2.1. Exigencias de la especificación OHSAS 18001 .
42 45 45 55 63 63 67 74 77 77 78 79 80 82 83 84 85 88 89 92 94 97 97 108 111
4.3. Las Directrices de la OIT... 4.3.1. Exigencias de las Directrices de la OIT... 4.4. Diferencias y similitudes entre los modelos ... 5. LOS SISTEMAS INTEGRADOS DE GESTIÓN. GESTIÓN DE LA CA -LIDAD TOTAL Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD TOTAL ... 5.1. Introducción a la gestión de la calidad y a la norma ISO 9001:2000 ... 5.2. Otros estándares de calidad: EN 45000, VDA 6.1, QS-9000, ISO/TS 16949, TL QS-9000, AS QS-9000, ISO 17799, EN 13816, HACCP 9000, FS 9000, ICHE, etc. ... 5.3. Introducción a la gestión medioambiental, la norma ISO 14001:1996 y al Reglamento EMAS II de la UE . 5.4. Los sistemas integrados de gestión de la prevención de riesgos laborales, medioambiente y calidad. Conexio-nes ... 5.5. Ventajas e inconvenientes de los sistemas integrados. El proceso de integración ... 5.6. Estructura de un sistema integrado de gestión ... 5.7. Normas y modelos para la implantación de sistemas integrados de gestión ... 5.7.1. Directrices del E&P Forum ... 5.7.2. Responsible Care Management System... 5.7.3. La norma Noruega sobre sistemas integrados
de gestión (Q,H,S&E) ...
5.8. La Gestión de la Calidad Total y el Modelo EFQM de Excelencia ... 5.9. Otros Modelos de Gestión de la Calidad Total: De-ming, Malcolm Baldridge, Principe Felipe, Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión, etc. ... 5.10. Total Health & Safety Management (TH&SM) ... ANEXO: DICCIONARIOINGLÉS-ESPAÑOL DEGESTIÓN DE LAPRE -VENCIÓN DERIESGOSLABORALES ... BIBLIOGRAFÍA ... 117 124 130 147 147 153 155 162 168 174 176 177 178 180 182 191 193 201 213
Es un honor para nosotros prologar este libro que lleva el título de «Gestión de la Prevención de Riesgos Laborales. OHSAS 18001-Di-rectrices OIT para su integración con calidad y medioambiente».
Su autor, Juan Carlos Rubio Romero, Profesor de la Universidad de Málaga, ha trabajado concienzudamente para que vea la luz esta obra, que nos atrevemos a definir como el horizonte de la prevención. La alta siniestralidad existente en el ámbito laboral, es un hecho admitido por todos, y debemos atajarla por los medios a nuestro al-cance. No es posible convivir por más tiempo con las elevadas tasas de accidentalidad; se impone una solución inmediata.
El nuevo marco diseñado por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales ha de servir como cauce para implantar políticas preventi-vas más ancladas en la organización de la empresa, huyendo de con-cepciones burocráticas que hacen inútil la aplicación de las disposi-ciones contenidas en aquélla.
La cuestión a resolver no es de dudoso planteamiento; la solución vendrá por la integración de la prevención en la empresa, constitu-yendo parte de la organización de la misma, no un añadido de la mis-ma.
La prevención no se reduce al cumplimiento de un conjunto de obligaciones emanadas de la legislación básica y reglamentaria en materia de seguridad y salud laboral; es necesario crear el sistema adecuado para hacer posible tal cumplimiento, sistema que com-prende el conjunto de coordenadas dentro de las cuales la prevención
Prólogo
adquiere la dimensión inherente a toda inversión y, por el contrario, la siniestralidad laboral se manifiesta como un coste social y econó-mico.
Por ello, hay que desechar por inadecuadas las interpretaciones re-duccionistas relativas al contenido de la prevención de riesgos labo-rales; no se trata de adoptar una modalidad organizativa impuesta que permanezca en los aledaños de la organización, es decir fuera del ám-bito decisorio y gerencial de la propia empresa, sino de considerar a la seguridad y salud laboral como el segmento más importante del ca-pital humano, constituido por los trabajadores.
Estimamos que este libro da en la clave para resolver el dilema tantas veces planteado, a pesar de que la elección no es dudosa: «Prevención integrada versus prevención burocratizada».
La integración de la prevención se efectúa a través de la implan-tación de sistemas de gestión; expuesto el abanico de sistemas, es conveniente la elección de aquél que responda mejor a las caracte-rísticas del modelo preventivo previsto en la legislación vigente; como pilares de dicho modelo se citan el compromiso y liderazgo empresarial, la participación de los trabajadores y el concurso de los Técnicos.
El autor, fiel a sus principios, contempla todo aquello que debe ser permanente en la estructura preventiva de la empresa, a sabiendas que lo transitorio quedará integrado necesariamente en lo fundamen-tal; el debate sobre la implantación de los sistemas de gestión en la prevención de riesgos laborales no es otra cosa que la modelación de la organización general de la empresa para la consecución de tasas de siniestralidad asumibles por la sociedad.
La implantación de la OHSAS 18001 y las directrices de la Or-ganización Internacional del Trabajo pueden ser el punto de arranque de la adopción de una norma universal en prevención de riesgos la-borales que derivaría hacia la serie ISO 18000 y que sustituiría a la particularizada y experimental UNE 81900.
El resultado de la alta preparación científica del profesor Rubio, junto al espíritu de su vocación prevencionista, es este libro en el que pone a disposición de todos los que tienen responsabilidades organi-zativas en las empresas, razones, estímulos y vías para la implanta-ción de un sistema organizativo en el que la Prevenimplanta-ción de los Ries-gos Laborales, junto con la Calidad y el respeto al Medio Ambiente, son objetivos naturales del sistema elegido por la Empresa.
Por ello, estamos seguros que este libro-documento tendrá acogi-da favorable entre los Directores de Empresa, Responsables de Sis-temas, entre ellos los de prevención, Directores de Recursos Huma-nos, y Técnicos Prevencionistas, en general.
GENAROGÓMEZETXEBARRÍA FRANCISCOE. VALVERDESERRANO
Inspector de Trabajo y Seguridad Jefe del Area de Formación, Información Social y Estadísticas del Centro de Prevención
de Riesgos Laborales de Málaga (JUNTA DEANDALUCÍA)
Vicepresidentes de la Federación de Asociaciones de Técnicos de Prevención de Riesgos Laborales
Para apretar una tuerca podemos utilizar las mordazas de un ali-cate, pero lo más probable es que el apriete no sea el adecuado y que deformemos los perfiles del hexágono que la componen. Mejor re-sultado conseguiríamos si utilizamos una llave inglesa, pero el resul-tado perfecto lo alcanzamos si utilizamos una llave fija. Está claro que podemos utilizar un número diverso de herramientas para al-canzar los resultados esperados, sin embargo, unas son más adecua-das que otras, por lo que el mecánico debe conocer para qué le sirven cada una de las herramientas de las que dispone y elegir, en cada caso, la más adecuada.
Igualmente, para alcanzar la gestión de la seguridad y salud de los trabajadores en la empresa, los gestores y los técnicos de prevención deben conocer las diferentes herramientas de las que disponen para llevarla a cabo. Queda claro que el gestor de prevención, a diferencia de los mecánicos, puede hacer aportaciones propias a la gestión de la prevención que no están recogidas en los métodos o normas de ges-tión, sin embargo, para aportar algo es imprescindible conocer los di-ferentes métodos y sus ventajas e inconvenientes. Por otra parte, las organizaciones no son como las tuercas, están formadas por personas que no actúan siempre igual, de ahí la complejidad de la gestión de las empresas.
En el libro se va a recorrer de una forma histórica los diversos modelos de gestión utilizados a escala mundial, vamos a descubrir que los expertos no establecen paradigmas incuestionables,
estable-Presentación
cen formas distintas de llevar a cabo conceptos y actuaciones que per-mitan a las empresas alcanzar niveles de protección de la seguridad y salud de los trabajadores adecuados. En consecuencia, cada organi-zación debería formularse cuál es la metodología más adecuada para implantar en su empresa. Los modelos que a lo largo de la obra se presentan no son, en ningún caso, la panacea a través de la cual la empresa automáticamente conseguirá los resultados esperados. El técnico de prevención no debe olvidar en ningún momento que en prevención aparecen factores de gestión intangibles como la cultura, el clima o las emociones; en consecuencia, tiene que gestionar re-cursos, incluidos los humanos, que tienen que alinearse hacia un ob-jetivo común: la mejora continua de las condiciones laborales.
Es este planteamiento el que vamos a ver cómo evoluciona a lo largo de los diferentes modelos de gestión presentados en la obra; los sistemas de gestión van avanzando desde una gestión centrada en el control a nuevos sistemas centrados en la autonomía del sistema y las personas que la componen. Por otra parte, tal y como se plantea en el Capítulo 5, en la actualidad la gestión de la prevención se integra con otros sistemas como el de gestión de la calidad y el medio ambiente, no como consecuencia de la necesidad de integrar sistemas a nivel documental, sino como necesidad de integración de cualquier activi-dad en la gestión global de la empresa.
A lo largo de los diferentes capítulos del libro y a través del aná-lisis histórico de los diferentes métodos podemos analizar como estos plantean formas de trabajo que son un reflejo del momento histórico, social y cultural de la sociedad en la que han surgido. Nos vamos a adentrar en la historia de la gestión de la prevención, donde las mo-dernas filosofías de gestión aparecen en un momento, el actual, de-bido a la necesidad que las organizaciones tienen de mejorar las con-diciones de trabajo por motivos sociales, económicos, etc.
Sin embargo, la tendencia al «producto de moda» puede mal-gastar esfuerzos, generar desconfianza y desaprovechar el natural interés que las empresas y sus trabajadores tienen por su seguridad y salud. Pretender, tal y como muchos consultores plantean, que la elección e implantación del último modelo surgido va a ser la varita mágica que solucione el problema de nuestra empresa, echando por tierra todo lo anterior, en muchos casos sólo nos llevará al fracaso, de ahí la importancia del contenido de este libro, ya que nos permite analizar todo el abanico de posibilidades, nos plantea las ventajas e
inconvenientes de cada una de éstas y, por lo tanto, al igual que cualquier conocimiento humano, nos da libertad de elección.
Es la estructura del libro la que nos va a llevar a través de estos planteamientos. Nos encontramos en el Capítulo 1 con un razonado fundamento de la necesidad de la gestión de la prevención como algo obligado consecuencia de la legislación actual y como necesidad de la gestión empresarial, estableciéndose las características básicas de todo sistema de gestión dentro de las organizaciones, su docu-mentación y posible certificación por entidades acreditadas.
En el Capítulo 2 se analizan dos clásicos modelos de gestión: el control total de pérdidas y el modelo Dupont, dos modelos concep-tualmente distintos y nacidos del análisis académico uno de ellos y del análisis práctico el otro. Estos modelos han sido durante muchos años el paradigma de los técnicos de prevención que los consideraban de alta efectividad pero de difícil implantación, por lo que no han sido muy utilizados por las empresas, quedando relegados a grandes organizaciones.
A partir del Capítulo 3 nos adentramos en las normas, guías y mo-delos generados en los últimos años, todos ellos bajo la influencia de las normas de calidad ISO 9000, de ahí que su estructura permita que, tal y como se nos plantea en el Capítulo 5, se puedan integrar per-fectamente con los sistemas de calidad y medio ambiente.
Destaca dentro de estos modelos la OHSAS 18001, analizada en el Capítulo 4, de amplio impacto en la actualidad y que puede con-vertirse en uno de los sistemas de gestión más utilizados por las em-presas.
Por último, en el Capítulo 5 se analizan los más novedosos mo-delos que pretenden integrar la gestión de la prevención dentro de la empresa, fundamentalmente buscando la excelencia empresarial, dentro de la cual la prevención es una componente más.
En conjunto, el lector se encuentra ante un análisis riguroso, aca-démico y práctico, que le va a permitir fundamentar sus actuaciones en materia de gestión de la prevención y, por tanto, poder conseguir resultados excelentes a través de la elección de la herramienta de tra-bajo más adecuada.
JUANCARLOSBAJOALBARRACÍN Director de la División de Prevención de NOVOTEC Presidente de la Asociación Nacional de Auditores de Prevención
Este trabajo es el fruto de un largo proceso que se inició siendo ingeniero del Servicio de Prevención de Mutua Universal, y se con-solidó al incorporarme como profesor de Seguridad en la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales de Málaga desde donde realizo además de las actividades docentes propias de la disciplina impartida, tareas de investigación y asesoramiento en organización de empresas y prevención de riesgos laborales.
Sin embargo para su realización, he necesitado a la vez dedicar tiempo a la recopilación de textos y bibliografía, a su lectura y asi-milación, a la discusión y confrontación de las ideas y conceptos adquiridos con otros profesionales y expertos, y a su contrastación con la aplicación práctica.
Por todo esto son muchas las personas a las que debo agradecer su ayuda, gracias a las que este libro ha visto finalmente la luz. Qui-siera empezar por mi mujer y mi familia, a los que he quitado innu-merables horas de atención y dedicación y que siempre me han alen-tado y apoyado con su cariño en todos los proyectos que he emprendido, así como a mis amigos, siempre dispuestos a echar una mano.
Igualmente expreso mi gratitud a todos mis amigos y compañeros de trabajo, empezando por el Director de mi Departamento Alfredo A. Aguirre Sádaba, que siempre ha estado ahí para apoyarme en todo, y al Director del Grupo de Investigación «Innovación Tecno-lógica y Calidad» al cual pertenezco, Carlos A. Benavides Velasco,
Agradecimientos
que con su rigor, aportaciones y consejos, me permitieron incorporar con mayor corrección la visión de la calidad al contexto de la segu-ridad, y siguiendo por José V. Maeso Escudero, Antonio Ureña Ló-pez, José J. Nebro Mellado, Alberto López Toro, Elvira Maeso Gon-zález, Santiago Calero Castro, Salvador Pérez Canto, Antonio Rosas Gil, así como al resto de compañeros.
También quiero dar las gracias por sus expertas aportaciones y elogiosos comentarios a Genaro Gómez Etxebarría, Francisco Eloy Valverde Serrano y a Juan Carlos Bajo Albarracín, que además, se han prestado a quitarse horas de ocio para prologarme y presentarme la obra que tienen en sus manos.
No quisiera olvidarme de agradecer toda la ayuda prestada por mi amigo Carlos A. Rodríguez González, Director Técnico de Preven-ción de la Territorial de Andalucía Oriental de Mutua Universal, así como la ayuda obtenida de forma desinteresada en diversos aspectos, de Sebastián Chacón Blanco, Jefe del Servicio de Condiciones de Trabajo de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía, José María Bueno Lidón, Presidente del Monte de Piedad y Caja de Ahorros de Huelva y Sevilla, José Antonio Aguado Cabarrocas, Decano del Colegio Oficial de Ingenieros In-dustriales de Andalucía Oriental, Felix Martín Daza, Programme
Officerde la Organización Internacional del Trabajo, Jordi Rabasso i Campi, Director de la Fundación Universal, Manuel R. Gómez,
Director Scientific Affairs de la American Industrial Hygiene Asso-ciationy de Rafael Jurado Hornero, Jefe de Prevención de Riesgos Laborales del Grupo Italcementi en España.
Por ultimo quiero hacer patente mi gratitud a la Editorial Díaz de Santos, por su apoyo y colaboración gracias a lo cual se ha publicado este trabajo.
1.1. LA NECESIDAD Y LA OBLIGACIÓN DE GESTIONAR LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES.
SISTEMAS VOLUNTARIOS, OBLIGATORIOS Y CUASI-OBLIGATORIOS, Y SISTEMAS HÍBRIDOS
El término gestión, tan utilizado en la actualidad, puede definirse como hacer diligencias para conseguir una cosa. Según Manuel López Cachero (1998:10) se define como la «ordenación metódica de actividades interdependientes y procedimientos relacionados que po-sibilita el buen hacer de una organización», mientras que la norma UNE-EN ISO 9000:2000, lo define como las «actividades coordina-das para dirigir y controlar una organización».
Por lo tanto, si la empresa voluntariamente se plantea el objetivo de eliminar o al menos reducir y controlar sus riesgos y reducir los costes de los incidentes, accidentes y enfermedades profesionales, va a necesitar desde el punto de vista técnico, gestionar las actividades dirigidas en este sentido.
Pero es que además, desde el punto de vista legal, el empresario está obligado a gestionar la prevención de riesgos laborales (en ade-lante GPRL1), ya que, aunque la expresión «gestión de la prevención»
1
La Gestión de la Prevención
de Riesgos Laborales
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1 Utilizaremos indistintamente SGPRL, SGSSL, o SGSST para referirnos a los
sistemas de gestión de la prevención de riesgos laborales, sistemas de gestión de la seguridad y salud laboral o de la seguridad y salud en el trabajo. En inglés suele es-quematizarse como OHSMS (Occupational Health and Safety Management Systems)
prácticamente no aparezca2en la Ley de Prevención de Riesgos La-borales (en adelante LPRL), si está inherente en multitud de ellos. Así, podríamos decir que para conseguir el objetivo de eliminación o re-ducción en su caso de los riesgos, y la promoción de la mejora de las condiciones de trabajo, como requiere el artículo 5 de LPRL, la LPRL y más tarde su desarrollo reglamentario van a instar a:
— La empresa y el empresario a integrar la prevención de ries-gos en todas las actividades y decisiones, y a lo largo de toda la línea jerárquica de la empresa (artículo 16.2 de la LPRL y artículo 1 del Reglamento de los Servicios de Prevención, en adelante RSP), de forma que esta integración supone la base y el sustento imprescindible para conseguir una mejora continua de las condiciones de trabajo.
— La empresa a organizarse en materia preventiva. Para poder llevar a cabo las actuaciones, la empresa debe dotarse de la organización adecuada a través de: la elección de los Delega-dos de Prevención por parte de los representantes de los tra-bajadores (artículos 35, 36 y 37 de LPRL); autodesignándose, designando al personal necesario para las actividades pre-ventivas, Servicio de Prevención Propio, Servicio de Preven-ción Ajeno, Servicio de PrevenPreven-ción Mancomunado, o las si-tuaciones mixtas, incluyendo la vigilancia de la salud, y la designación del personal encargado de las medidas de emer-gencia y primeros auxilios por parte del empresario (artículos 31 y 32 de LPRL y capítulo III y IV del RSP); y constituyen-do el Comité de Seguridad y Salud si fuese el caso, como ór-gano de encuentro y consenso, colegiado y paritario (artículos 38 y 39 de LPRL).
— La empresa a gestionar y llevar a cabo determinadas activi-dades preventivas. Para alcanzar el objetivo señalado, la LPRL cuenta con la evaluación de riesgos como elemento básico del trabajo de identificación, valoración y priorización de los riesgos (artículo 16 de LPRL y capítulo II, sección 1.a del RSP) a partir de la cual deberá llevarse a cabo la
planifi-2Por ejemplo, en el artículo 30 del Reglamento de los Servicios de Prevención
(en adelante RSP) se dice textualmente: «la auditoría, como instrumento de gestión que ha de incluir una evaluación sistemática, documentada y objetiva del sistema de prevención».
cación de las actividades preventivas en la empresa (capítu-lo II, sección 2.adel RSP). Entre otras actuaciones deben lle-varse a cabo: la planificación de la formación (artículo 19 y capítulo VI del RSP), el proceso de información, consulta y participación de los trabajadores (artículos 18, 33 y 34 de LPRL), la elaboración de las medidas de emergencia (artí-culo 20 de LPRL), la coordinación de las actividades em-presariales (artículo 24 de LPRL), la actuación en caso de riesgo grave e inminente (artículo 21 de LPRL), las actua-ciones en cuanto a equipos de trabajo y equipos de protec-ción (artículo 17 de LPRL), los controles periódicos y vigi-lancia de la salud (artículos 16.1 y 22 de LPRL), la gestión de la documentación (artículo 23 de LPRL), la protección de los trabajadores especialmente sensibles, los menores y la maternidad (artículos 25, 26 y 27 de LPRL), las relaciones de trabajo temporal, de duración determinada y en empresas de trabajo temporal (artículo 28 de LPRL), las compras de equipos y productos (artículo 41 de LPRL), la colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (artículo 40 de LPRL), etc.
— La autoridad y las administraciones a controlar (además de asesorar) las actuaciones del empresario, utilizando medios como los siguientes: las auditorías periódicas (capítulo V del RSP), los controles y actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Autoridad Laboral y otras autoridades en coordinación (artículos 7, 9, 10, 11, 12, 43 y 44 de LPRL), el establecimiento de sanciones (artículos 49, 52, 53 y 54 de LPRL) en función de las infracciones (artículos 45, 46, 47, 48, 50 y 51 de LPRL), etc.
— Las administraciones a asesorarse, apoyarse y buscar el con-senso en sus actuaciones, mediante el apoyo de organismos e instituciones para la consecución de los objetivos de la Ley. Para ello deben contar con el asesoramiento y el consenso de los interlocutores sociales de cara a sus actuaciones, median-te la articulación del funcionamiento del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (artículo 8 de LPRL), la Comisión Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo y la Fundación, etc. (artículos 13 de LPRL y artículos 38 y 39 del RSP).
Hasta el momento hemos distinguido implícitamente entre llos SGSST implantados por propia voluntad o «voluntarios» y aque-llos impuestos por la legislación de aplicación u «obligatorios». Ob-viamente en España todos los SGSST implantados no son exclusivamente obligatorios, ya que son muchas las empresas que op-tan por implantar voluntariamente sistemas más complejos y con mayores exigencias de gestión que las impuestas por la legislación. Además, podríamos distinguir un tercer grupo de SGSST, los «cua-si-obligatorios», que serían aquellos que la empresa implanta por las pre-siones de mercado para cumplir con los requerimientos de sus clientes3.
Finalmente, hay que decir que normalmente los sistemas implan-tados van a serlo en la práctica por una combinación de todos los mo-tivos anteriores: la imposición legal, la propia voluntad e incluso la presión comercial, por lo que a estos sistemas no puros podríamos lla-marlos «híbridos».
1.2. TIPOS DE SISTEMAS DE GESTIÓN
DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
Estamos empleando el término «sistemas» de gestión de la pre-vención de riesgos laborales fundamentalmente porque el enfoque de la gestión en la actualidad se basa en la «Teoría General de Sistemas 4». Esta teoría ve a las organizaciones como sistemas abiertos en in-tercambio activo con el ambiente que las rodea. La empresa es, por tanto, como un todo organizado compuesto por dos o más elementos interdependientes e interrelacionados para alcanzar un objetivo co-mún y limitado por fronteras que la separan de su suprasistema.
En este sentido, el National Occupational Health & Safety
Com-mission australiano determina que la Teoría General de Sistemas
su-giere cuatro requisitos a los SGPRL (NOHSC, 2001:4):
3Este tipo de presiones de mercado que pueden «obligar» a las empresas a
im-plantar determinadas normas o modelos de gestión, es una de las razones de peso por la que hasta el momento no existe una norma ISO 18000 certificable, como veremos más adelante.
4La Teoría General de Sistemas de la década de los 40 ve el mundo en términos
de relaciones y de integración. Los sistemas son partes integradas cuyas propiedades no pueden ser reducidas a las unidades más pequeñas, es decir, aunque en un sistema es posible distinguir los elementos que lo componen, el sistema es más que la suma de sus partes, o sea, que incluye efectos sinérgicos.
— Los objetivos del sistema (éticos, económicos, legales y de tipo empresarial, sin que todos los sistemas necesiten tener los mismos objetivos).
— Las especificaciones de los elementos del sistema y sus in-terrelaciones (aunque no todos los sistemas necesitan tener los mismos elementos).
— La identificación de las relaciones entre el SGPRL y otros sis-temas (incluyendo el sistema de gestión general de la empresa y otros).
— Los requerimientos para el mantenimiento del sistema (tanto por motivos internos como por la influencia externa). Por otro lado, la International Occupational Hygiene Association caracteriza a los SGPRL mediante cuatro elementos esenciales5 (IOHA, 1998: Cap.II, p.3):
— Las entradas. — Los procesos6.
— Las salidas o resultados. — La realimentación.
También distingue entre sistemas abiertos y sistemas cerrados, de forma que en los primeros existe una interacción con el medio am-biente externo, intercambiándose información y energía con el mis-mo, y en los segundos no existe esta interacción. Evidentemente, en un entorno como el que operan las empresas, con proveedores, ac-cionistas, el condicionamiento de la sociedad en sus actuaciones y el objetivo de satisfacer las necesidades y expectativas de los clientes, el enfoque correcto debe ser el de sistema abierto.
Pero para seguir acotando, veamos las relaciones entre los con-ceptos de sistema, proceso y actividad, en el contexto empresarial.
5Además de esto, un sistema contiene una o más partes que satisfacen las
si-guientes condiciones: el sistema tiene una o más funciones; los cambios en cualquier parte del sistema afectan al sistema completo; las partes no tienen efectos indepen-dientes; el sistema tiene partes esenciales y otras que lo son menos para realizar su función.
6La norma ISO 9000:2000, define proceso como «el conjunto de actividades
mu-tuamente relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elementos de entrada en resultados».
Así, el sistema es un conjunto de procesos que tienen por finalidad la consecución de un objetivo; el proceso es el conjunto de actividades cuyo producto crea un valor intrínseco para su usuario o cliente y la actividad es el conjunto de tareas necesarias para la obtención de un resultado. Pero como no existe una interpretación homogénea sobre el alcance de los procesos, en el límite una actividad podría ser conderada como un subproceso o un proceso en sí misma, e incluso si-guiendo con este razonamiento, un proceso podría considerarse como un sistema simple si las actividades del mismo son consideradas como procesos.
Así, en coherencia con el paralelismo observado en las definicio-nes dadas, los procesos podemos caracterizarlos con respecto a los sistemas, de forma muy similar a como lo hacía la IOHA:
— Las entradas.
— Los recursos, materiales y humanos, los requisitos y el software. — Las salidas.
— El mecanismo de control. — Los límites del proceso.
También, según algunos autores, se puede distinguir entre «los sistemas de gestión» y «la gestión sistemática». De forma que los sistemas de gestión se caracterizan por estar basados en el mercado, ser promocionados típicamente por las empresas consultoras, estar constituidos por requisitos muy formalizados sobre cómo integrar la gestión de la seguridad y salud dentro de las grandes y complejas or-ganizaciones y exigir un importante soporte documental, además de satisfacer criterios rigurosos.
Sin embargo, la «gestión sistemática» sería la gestión de forma ordenada a partir de un número limitado de principios obligatorios de la seguridad y salud en el trabajo, aplicable a todo tipo de empresas, incluyendo también a las pequeñas, y más en el enfoque de satisfacer las exigencias reguladas por ley.
Así, el proceso de la gestión sistemática estaría soportado por cuatro pasos7(NOHSC, 2001:4):
7No obstante, se reconoce que es discutible si en la gestión sistemática de las
pe-queñas empresas pueden incluirse todos los elementos de la planificación y la obli-gación de rendir cuentas que son esenciales en un «sistema de gestión» de una gran empresa.
— El compromiso de mantener lugares de trabajo seguros, en-marcados en una política basada en la consulta.
— El reconocimiento y eliminación de los peligros, usando herramientas para la identificación de los peligros/riesgos. — El mantenimiento de los lugares de trabajo seguros,
inclu-yendo el uso de listados de chequeo de seguridad, manteni-miento, información y formación, supervisión, investigación de accidentes, y planificación de las emergencias.
— Los registros de seguridad e información, incluyendo registros del cumplimiento de la normativa impuesta por ley.
En sentido muy parecido, la IOHA distingue entre «programas de gestión» y «sistemas de gestión»8, de forma que ambas utilizan la realimentación; pero los «programas» presentan un enfoque muy di-rigido exclusivamente al cumplimiento de los requerimientos exigi-dos por el estándar9de forma simple y vertical, mientras que los «sis-temas» presentan una perspectiva más amplia, no exclusivamente de cumplimiento de los requerimientos, sino también de mejora del desempeño en general y suelen incluir programas como una parte in-tegrante del sistema.
A pesar de todas las clasificaciones dadas hasta el momento, otros muchos autores creen que en realidad lo único que ocurre es que las empresas pueden implantar un SGPRL de mayor o menor simplicidad, más o menos documentado, y desarrollado conforme a un modelo o sencillamente surgido de forma espontánea dentro de la propia orga-nización.
Otra clasificación que podemos hacer de los modelos implantados es teniendo en cuenta el enfoque organizativo y de gestión adoptado, así podríamos distinguir entre aquellos modelos implantados en em-presas con estilos de dirección muy «jerarquizados» y aquellos otros modelos en empresas con estilo de dirección más «participativos».
8Esta distinción se introduce en el informe realizado por la IOHA a petición de la
OIT respecto de los sistemas de gestión de la prevención de riesgos laborales de 1998.
9 Esto es típico de las legislaciones que se suelen limitar a exigir el
cumpli-miento de los requisitos reglamentarios y a establecer los mecanismos necesarios de realimentación de tipo reactivo, pero que no van más allá exigiendo la mejora del de-sempeño; no obstante, muchas veces estos programas son denominados según la IOHA, erróneamente, sistemas de gestión.
10Adam Smith, con su libro publicado en 1776 titulado La riqueza de las
nacio-nes, Frederick W. Taylor (1856-1915) conocido como el padre de la Administración Científica y Henri Fayol (1841-1925) con su libro Administración industrial y ge-neral son los pilares de la organización racional.
Los SGPRL jerarquizados están basados en la «Teoría racional de la organización10», de manera que «muchos sistemas de GSST de tipo voluntario definen a la alta dirección como el único ac-tor...», como «podría ser el caso de DuPont» (NOHSC, 2001:7). Por el contrario, la otra alternativa sería la de los modelos participativos basados en la «Teoría de los Sistemas Socio-Técnicos», que ponen el énfasis en el análisis de las interrelaciones entre la tecnología, el ambiente, la participación de los empleados y otras partes interesa-das, y la estructura organizacional.
La Teoría de los Sistemas Socio-Técnicos ve a la empresa com-puesta por dos sistemas: el técnico y el social, de forma que los cam-bios en un sistema van a producir efectos en el otro; por esto el obje-tivo fundamental de la misma será lograr que la interfaz entre ambos sea óptima mediante el cambio del clima de trabajo.
Aunque no obstante, con una débil participación de los emplea-dos, a veces es posible tener un sistema de gestión robusto, como por ejemplo en gestión medioambiental.
Por último, también podemos diferenciar los sistemas según las distintas estrategias de control de la seguridad y salud en el trabajo y según los diferentes estilos y estructuras de gestión. Así tenemos los siguientes tipos:
— Estrategia de control basada en personas con conductas segu-ras (seguridad basada en la conducta). En este tipo de sistemas el foco de la estrategia está en el control de la conducta de los trabajadores.
— Estrategia de control basada en lugares de trabajo seguros. Esta clase de sistema está fundamentado en el control de los peligros a partir del establecimiento y la aplicación de los principios de la evaluación de los peligros/riesgos.
— Gestión tradicional. Estos sistemas se caracterizan por un bajo nivel de integración de la GPRL con otros sistemas de gestión de la empresa. Las personas clave del sistema son los supervisores y los técnicos en prevención de riesgos labo-rales, y aunque los trabajadores deben estar involucrados,
esta implicación no se ve como un elemento crítico dentro de las actividades de seguridad y salud.
— Gestión innovadora. Las principales características son aquí el alto nivel de integración con otros sistemas de gestión, el pa-pel clave de la gerencia y la línea de mando, y la visión de que la involucración de los trabajadores es un elemento críti-co del sistema, y por lo tanto deben existir mecanismos que aseguren esta implicación.
Estos cuatro tipos pueden mezclarse de la siguiente forma: — Gestión tradicional/estrategia de lugares de trabajo seguros.
Fundamentado en las soluciones de ingeniería y de diseño. — Gestión tradicional/estrategia de personas con conductas
se-guras. Basado en la minimización de los actos inseguros. — Gestión innovadora/estrategia de lugares de trabajo seguros.
Con un enfoque hacia la adaptación de los gestores a los pe-ligros.
— Gestión innovadora/estrategia de personas con conductas se-guras. Fundamentado en un alto desarrollo conductista. Esto no significa que la empresas con estrategias de control ba-sadas en la conducta, no puedan también implantar las estrategias que hemos llamado «de lugares de trabajo seguros» (NOHSC, 2001:9).
1.3. PRINCIPIOS DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN
DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES. LA GESTIÓN POR PROCESOS
Como veremos en el capítulo dedicado a los sistemas integrados de gestión y a la Gestión de la Calidad y Seguridad Total, los princi-pios para implantar un sistema de gestión de forma óptima son los si-guientes:
— El enfoque sistémico que ya hemos visto.
— El liderazgo motivador de la gerencia que conduzca a la or-ganización al alcance de los objetivos y metas que se fije. — La participación de los trabajadores, que elimina las barreras
y el miedo al cambio al sentir como propias las decisiones to-madas.
— El enfoque al cliente y a satisfacer sus necesidades y expec-tativas, tanto de los clientes externos como de los internos, y lógicamente considerando las necesidades de seguridad y sa-lud en el trabajo.
— La mejora continua como objetivo permanente de la organi-zación y filosofía de trabajo.
— El enfoque basado en hechos, es decir, la toma de decisiones lo más objetiva posible, lo que se suele traducir en la utiliza-ción de datos y medidas de los alcances.
— El enfoque basado en procesos, que vamos a comentar en los siguientes párrafos.
Durante muchos años las empresas fueron fragmentando los pro-cesos naturales empresariales (la división del trabajo de Taylor), y agrupando tareas especializadas en áreas funcionales o departamen-tos, fundamentalmente para hacer frente al crecimiento continuo de los mercados y a la supremacía de la oferta sobre la demanda11, de forma que, para poder controlar y coordinar esta creación humana no natural, surge la burocracia y las clásicas organizaciones jerárquicas y funcionales de tipo piramidal, a menudo con departamentos con ob-jetivos que pueden ser opuestos. Típicamente, podemos esperar que un trabajador exprese las consecuencias de este enfoque funcional de la siguiente forma: «puesto que a mi se me mide por alcanzar estos objetivos, no me preocupa lo que pueda ocurrir a partir de la entrega de mi trabajo», esto incluso a sabiendas de que puede estar entre-gando un trabajo que es ineficaz respecto a los objetivos globales de la organización.
Esta situación antinatural funcionó debido a los importantes in-crementos de productividad desarrollados durante años para satisfacer una demanda creciente, en un contexto dominado por los productores. Si el cliente quería consumir cierto producto, tenía pocas alternativas a partir de las cuales escoger. Sin embargo, esta situación empieza a fallar con el cambio que se produce cuando el poder real pasa de la oferta a la demanda12, o sea, al cliente, de manera que éste castiga du-ramente la ineficacia dirigiéndose a la competencia.
La solución pasa por reducir la rígida estructura organizativa construida en torno a las actividades, y pensada para poder
super-11La capacidad instalada es insuficiente para satisfacer la demanda. 12La capacidad instalada es superior a las necesidades de la demanda.
visar y controlar las mismas, pero que es poco eficaz para el con-trol del proceso global. Es decir, debe dotarse a la empresa de una estructura centrada en el control de los procesos, y enfocada al control de los enlaces y transferencias entre los procesos que con-ducen a los resultados finales. En otras palabras, volver a reunificar las actividades en torno a los procesos (enfoque en procesos) que previamente fueron fragmentados, o lo que es lo mismo, reconocer que primero son los procesos y después la organización que los sustenta. Así, en la gestión de la prevención por procesos intervie-nen todos los departamentos de la empresa, aunque el responsable del control y supervisión es el servicio de prevención de la empre-sa. De esta forma cada trabajador del departamento que sea debe operar en la actividad que se le requiera, pero teniendo siempre presente cuales son los resultados finales que se esperan de todo el proceso.
En general, en la empresa tendremos procesos de gestión y pro-cesos operativos. Entre los primeros y en prevención de riesgos la-borales podemos hablar de los procesos de evaluación de riesgos, in-vestigación de accidentes, etc. Entre los segundos tenemos los procesos de producción, que estarán implicados de forma importante en las condiciones de trabajo.
En este contexto, normalmente la organización matricial frente a la organización piramidal es un paso obligado en el camino hacia la gestión por procesos. En definitiva, es un enfoque que muestra un im-portante campo para la mejora y para la integración de los diferentes sistemas de gestión en la gestión general de la empresa.
1.4. LAS VARIABLES Y ACTIVIDADES DEL SISTEMA
DE GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES. EL SISTEMA DE GESTIÓN
UNIVERSAL DE SEGURIDAD Y SALUD LABORAL DE LA UNIVERSIDAD DE MICHIGAN
Las variables de seguridad y salud en el trabajo que estarán in-cluidas en el sistema de gestión de una empresa dependerán de la le-gislación aplicable en función de su actividad, tamaño y riesgos a los que esté sometida y de las exigencias que en particular les demande la norma o modelo a partir del cual se diseñe e implante.
Sin embargo, en general podemos identificar una serie de varia-bles que las empresas necesitarán incorporar a su sistema de gestión. En este sentido nosotros hemos recogido aquí las 27 variables del SGSSL Universal desarrollado por el Grupo de Investigación de Po-lítica de Seguridad y Salud Laboral de la Universidad de Michigan, que fue definido por este Grupo como el primer paso para desarrollar una herramienta universal de evaluación de los sistemas de gestión de la seguridad y salud (UAI).
La estructura del instrumento UAI, contenía: — 5 categorías respecto a la organización.
— 27 secciones o variables, 16 básicas y 11 secundarias. — 118 principios de los SGSST.
— 486 criterios de medida.
El SGSSL universal que comprendía las 27 variables que figuran en la Tabla 1.1 fue desarrollado a partir de la revisión de 13 sistemas publicados: 7 de seguridad y salud, y 6 de calidad o medio ambiente. Finalmente, para el desarrollo del modelo fueron seleccionados por sus características 4 sistemas: 3 de seguridad y salud, y 1 de medio ambiente. En particular se utilizaron:
1. OSHA, Programa de Protección Voluntario (VPP). 2. Guía BS 8800:1996.
3. American Industrial Hygiene Association’s OHSMS. 4. ISO 14001:1996
Hay que decir que nos hemos basado en este modelo fundamen-talmente por ser el que la Organización Internacional del Trabajo ha utilizado para el desarrollo de sus Directrices sobre gestión de la se-guridad y salud publicadas en abril de 2001, lo que le otorga un prestigio indiscutible.
Veamos a continuación cada una de las variables del modelo13 Universal de la Universidad de Michigan (IOHA, 1998):
13En otros epígrafes de este trabajo se profundiza en determinadas variables que
a continuación se van a comentar, remitimos al lector a su lectura para mayor infor-mación respecto a las mismas.
Tabla 1.1
Variables del SGSSL Universal de la Universidad de Michigan
VARIABLES DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DE LA SEGURIAD Y SALUD LABORAL
INICIACIÓN (Entradas de seguridad y salud laboral)
1.0. Compromiso de la dirección y recursos
1.1. Conformidad del sistema y cumplimiento de la legislación 1.2. Responsabilidad, obligación de rendir cuentas y autoridad 2.0. Participación de los trabajadores
FORMULACIÓN (Procesos de seguridad y salud laboral)
3.0. Política de seguridad y salud laboral 4.0. Objetivos y metas
5.0. Medición del desempeño
6.0. Desarrollo y planificación del sistema
6.1. Examen o revisión inicial y evaluación de riesgos/peligros 7.0. Manual y procedimientos del SGSSL
APLICACIÓN/OPERACIONES (Procesos de seguridad y salud laboral)
8.0. Sistema de formación
8.1. Técnicos expertos y personal cualificado 9.0. Sistema de control de los peligros/riesgos
9.1. Diseño de procesos
9.2. Sistema de preparación y respuesta ante las emergencias 9.3. Gestión de agentes peligrosos
10.0. Sistema de acciones correctoras y preventivas 11.0. Contratación y adquisiciones
EVALUACIÓN (Realimentación)
12.0. Sistema de comunicaciones
12.1. Sistema de gestión de la documentación y los registros 13.0. Sistema de evaluación
13.1. Auditoría y autoevaluación
13.2. Investigación de incidentes y el análisis de las causas básicas/raíz 13.3. Vigilancia y programa médico y/o de salud
INTEGRACIÓN/MEJORA (Elementos de sistema abierto)
14.0. Mejora continua 15.0. Integración
16.0. Revisión de la dirección
1.0. Compromiso de la dirección y los recursos.
El compromiso de la dirección debe ser definido (de forma operativa) mediante: la asignación de los recursos (económicos, materiales y humanos) suficientes para el funcionamiento apropia-do del sistema; el establecimiento de una estructura organizativa en la que se sustenten las responsabilidades de la dirección y los em-pleados; y la designación de un miembro representante de la alta di-rección como responsable de la supervisión del funcionamiento del sistema. A la estructura organizativa y las responsabilidades le dedicaremos un epígrafe de este capítulo.
1.1. Conformidad del sistema y cumplimiento de la legislación.
Tanto la legislación como determinados estándares no obligato-rios, «imponen» requerimientos de seguridad y salud en la gestión que pueden afectar a todas las fases de la implantación del sistema: el diseño, la implantación y el funcionamiento y su mantenimiento. Las organizaciones deben conocer los requisitos o estándares que les sean de aplicación y deben incorporarlos a sus políticas, procedi-mientos y objetivos del SGSSL.
1.2. Responsabilidad, obligación de rendir cuentas y autoridad.
Las organizaciones deben definir las funciones y papeles del personal involucrado en la gestión del sistema: los trabajadores, la línea de mando y la gerencia. Para la definición de las funciones y/o papeles, es fundamental conocer cuales son las responsabilida-des, la autoridad y la obligación de rendir cuentas, definidas y apoyadas por la alta dirección.
2.0. Participación de los trabajadores.
La participación de los trabajadores debe ser definida (de forma operativa) en muchas cuestiones. La clave está en considerar la opi-nión de los trabajadores en cualquier asunto que concierna a la
segu-ridad y salud en el trabajo, de forma que este input del sistema sea va-lorado y tenga efectos reales en la política y en las prácticas de tra-bajo. Esta participación es un elemento esencial para el éxito de la gestión de la seguridad y salud y para evitar el miedo al cambio, y puede instrumentalizarse a través de los delegados de prevención, los comités de seguridad y salud, los grupos de trabajo, etc.
3.0. Política de seguridad y salud laboral.
La política constituye la base para que se desarrollen los objeti-vos y metas de seguridad y salud, la medición del desempeño y otros elementos del sistema. La política debería ser breve, concisa, fácilmente comprensible, ser conocida por todos los trabajadores y aprobada por el más alto nivel de la dirección. Puede expresarse en términos de declaración de la misión de la empresa y es un docu-mento donde se van a presentar los valores de la organización en se-guridad y salud.
4.0. Objetivos y metas.
Con la política establecida se dispone de una base para definir los objetivos y las metas. El establecimiento de los objetivos y metas de seguridad y salud viene a representar el primer paso en la transición del campo conceptual de la política al campo operativo y práctico del diseño/estructura del sistema global y del manual/documentación del SGSSL (o sistema de información). Deberían ser mensurables y apropiados al tamaño, la naturaleza y la complejidad de las activida-des de la organización.
5.0. Medición del desempeño.
La aptitud o competencia para la medición del desempeño de forma periódica o regular es esencial para eliminar los accidentes y enfermedades laborales y para verificar el proceso de mejora conti-nua. La organización debería desarrollar sistemas de medida que sean compatibles con las variables de seguridad y salud expresadas en
la política, los objetivos y las metas, y darles un enfoque tanto pre-ventivo (aguas arriba) como de seguimiento de los indicadores del de-sempeño.
6.0. Desarrollo y planificación del sistema.
La planificación del sistema y de las actividades a realizar debe ir di-rigida en dos sentidos: hacia el desarrollo inicial del SGSSL y hacia la revisión y modificación del sistema ya implantado. La planificación debería estar enfocada a especificar la estructura y la forma en que se de-sarrollará, se implantará, y se modificará el SGSSL, para a través del me-canismo de mejora continua alcanzar el nivel requerido de desempeño.
6.1. Examen o revisión inicial y la evaluación de riesgos/peligros.
Antes de diseñar e implantar un SGSSL robusto, es necesario llevar a cabo una revisión inicial de las prácticas de gestión de segu-ridad y salud que se realizan en la organización y de los riesgos/peli-gros a los que están expuestos los trabajadores. Esta información es esencial para el desarrollo de muchos de los componentes del SGSSL, incluyendo el sistema de formación, el sistema de control de los peligros y el sistema de preparación y respuesta ante las emer-gencias. Errar en la identificación de los peligros y riesgos asociados puede conducir, o a la inadecuada protección de los trabajadores, o a la aplicación de medidas de protección desmesuradas, con la consi-guiente ineficiencia en términos de costes.
7.0. Manual y los procedimientos del SGSSL.
El manual del SGSSL o su equivalente en formato electrónico es el documento en donde se describen y se relacionan las políticas y los procedimientos del SGSSL. El manual y los procedimientos deberían ser fácilmente accesibles a los trabajadores, y debería utilizarse en su redacción un lenguaje que entiendan los que van a utilizarlos, teniendo en cuenta los distintos niveles de formación y educación de los traba-jadores. Deberían ser redactados de forma clara y utilizar ilustraciones
y gráficos cuando sea necesario para facilitar la comunicación de la in-tención de la información que se incluye. Al manual y los procedi-mientos y su gestión le vamos a dedicar un epígrafe de este capítulo.
8.0. Sistema de formación.
El término «formación» es utilizado de forma amplia para reflejar la importancia de los conocimientos y del desarrollo de determinadas habilidades para el buen funcionamiento del SGSSL. La formación en seguridad y salud ha sido un componente fundamental de la ges-tión de la prevención de riesgos laborales desde siempre. Además, la formación es reconocida universalmente como uno de los elementos esenciales para mantener seguros y saludables los lugares de trabajo.
8.1. Técnicos expertos y personal cualificado.
El éxito del SGSSL va necesitar de los conocimientos y las habi-lidades del personal competente y cualificado. Esto va a incluir tanto al personal perteneciente a la organización y con responsabilidades directas en el SGSSL, como a consultores externos que puedan ofre-cer servicios especializados.
9.0. Sistema de control de los peligros/riesgos.
El sistema de control de peligros/riesgos incluye los métodos usuales para la reducción o eliminación de los peligros/riesgos, así como las disposiciones y mecanismos para la modificación del siste-ma de control cuando se produzcan cambios en las condiciones de los lugares de trabajo (básicamente la gestión del cambio). Los métodos de control son, en general, controles de tipo administrativo o de ges-tión, equipos de protección personal o controles de ingeniería.
9.1. Diseño de los procesos.
El diseño de los procesos está enfocado a las acciones o medidas apropiadas a tomar en cuanto a la seguridad y salud en el proyecto de
nuevas instalaciones, procesos u operaciones (seguridad en el diseño). Por ejemplo, ante la instalación de nuevas oficinas, las modificacio-nes de los procesos ya existentes o el desarrollo de un sistema nuevo de eliminación de residuos peligrosos.
9.2. Sistema de preparación y respuesta ante emergencias.
Esta variable se refiere a las disposiciones que la organización debe tomar para prepararse y responder, en su caso, ante dichas emergencias. Las acciones de preparación y respuesta ante emer-gencias deben iniciarse inmediatamente cuando ocurran sucesos que puedan conducir a muertes, lesiones o enfermedades. La respuesta ante las emergencias debe cubrir muchos escenarios, incluyendo, por ejemplo, la evacuación de un edificio de oficinas, el derrame de un líquido inflamable, el escape de un gas tóxico, la incapacitación de los trabajadores por agentes desconocidos y desastres naturales (inun-daciones, terremotos, etc.), etc.
9.3. Gestión de los agentes peligrosos.
El término «agente peligroso» se refiere aquí a los agentes quí-micos, biológicos y físicos, incluyendo los productos y materiales ra-dioactivos, el ruido, el calor y el frío, los residuos peligrosos, etc. La gestión de agentes peligrosos es un componente muy importante del sistema de control de los peligros/riesgos. En este caso las cuestiones claves van dirigidas a la identificación de los agentes peligrosos, el conocimiento y comprensión de sus riesgos, la eliminación o el con-trol de los mismos, y el establecimiento de los mecanismos necesa-rios para asegurar que las acciones de todos aquellos procesos que es-tán involucrados en la gestión, sean coordinados de manera efectiva.
10.0. Sistema de acciones correctivas y preventivas.
Las acciones preventivas y correctivas son las acciones tomadas para responder a, o para anticiparse a, aquellos sucesos de alto ries-go/peligro o de no conformidad del sistema. En un sistema eficaz, lo
importante es que las acciones se anticipen todo lo que sea posible. Esto se traduce en que éstas deberían tomarse para prevenir o ade-lantarse a los incidentes, accidentes, o sucesos inesperados que pue-dan afectar a la salud de los trabajadores o que requieran acciones de emergencia u otro tipo de respuesta. Los procedimientos y prácticas de trabajo seguros son elementos clave de este sistema.
11.0. Contratación y adquisiciones.
Los productos y materias primas y los contratistas pueden provo-car un impacto en la seguridad y salud de los lugares de trabajo. Esta variable del SGSSL está enfocada a la necesidad de conocer di-chos impactos y a tomar las medidas para su control. Esto puede in-cluir la exigencia de unos requerimientos mínimos de seguridad y sa-lud a los contratistas según los criterios y procedimientos de la organización. También puede incluir un mecanismo de evaluación de los productos u otros artículos que entran en la empresa y que pueden afectar a la seguridad y salud de los lugares de trabajo.
12.0. Sistema de comunicaciones.
El sistema de comunicaciones puede definirse e implantarse en la organización de distintas formas. La manera más básica consiste en identificar cómo, y a quién, le serán transmitidas las informaciones para el funcionamiento apropiado del SGSSL. En cualquier caso, el buen funcionamiento del sistema de comunicaciones (que debe in-cluir canales de realimentación bien definidos) es esencial para el éxi-to del mismo, ya que va a dotarlo del mecanismo para que el reséxi-to de las variables del sistema se relacionen e interactúen.
12.1. Sistema de gestión de la documentación y los registros.
El sistema de gestión de la documentación y los registros está en-focado a establecer la manera en que la organización va a gestionar y a organizar los documentos y los registros del SGSSL. Un buen fun-cionamiento del sistema de gestión de la documentación y los
regis-tros es condición indispensable para la comunicación de las políticas, las normas y los procedimientos de una forma efectiva, y para que la organización pueda demostrar la capacidad de haber hecho aquello que se dijo que se haría. Este sistema es de particular importancia en las organizaciones que están en proceso de certificación o registro de su SGSSL, ya que es uno de los indicadores clave de que el SGSSL es conforme en la actualidad, y de que es probable que la conformi-dad se mantenga en el futuro.
13.0. Sistema de evaluación.
La evaluación del sistema incluye el examen inicial (revisión ini-cial o diagnóstico), las auditorías externas e internas, las inspecciones, la investigación de incidentes, la vigilancia de la salud y las activi-dades de revisión de la dirección. Estas activiactivi-dades son fundamenta-les para el funcionamiento y mantenimiento del sistema de forma au-tónoma a lo largo del tiempo, y para asegurar la mejora continua.
13.1. Auditoría y autoevaluación.
Las auditorías y la autoevaluación son las actividades de evalua-ción mediante las que se recopila la informaevalua-ción necesaria para eva-luar los sistemas y programas específicos de seguridad y salud. Estas actividades incluyen la evaluación de los cambios en los peligros/ries-gos y la evaluación de la aptitud del SGSSL para responder apropia-damente a dichos cambios. Las auditorías y la autoevaluación son las actividades que suministran la información esencial sobre los otros componentes del SGSSL, incluyendo la formación, el control de los peligros/riesgos, y las acciones correctoras y preventivas del sistema.
13.2. Investigación de incidentes y el análisis de las causas básicas/raíz.
La investigación de incidentes y el análisis de las causas básicas se refiere a las actividades encaminadas a determinar el origen y las causas de los accidentes, accidentes sin pérdidas, lesiones, muertes o
fallos del SGSSL. Un aspecto muy importante de la investigación de los incidentes y del análisis de las causas básicas es que como resul-tado deben identificarse los puntos del SGSSL que han fallado, y cómo deben ser modificados para evitar que se repitan dichos fallos.
13.3. Vigilancia y programa médico y/o de salud.
La vigilancia de la salud y los programas médicos son las activi-dades relacionadas con la dotación de servicios de salud en la orga-nización, así como con el desarrollo y aplicación de programas de promoción y vigilancia de la salud. Un programa de vigilancia de la salud laboral a partir de la identificación y la evaluación de los ries-gos es un elemento clave en el enfoque sistémico de la seguridad y salud en el trabajo, y suministra realimentación y efectividad al sis-tema de control de los peligros/riesgos.
14.0. Mejora continua.
La mejora continua debe establecerse en la organización de forma que sea operativa y que sea implantada de diferentes maneras. La idea fundamental es que la organización debería buscar las formas de alcanzar la mejora del desempeño de su seguridad y salud laboral de forma continua. La meta última de la mejora continua es la elimina-ción de las lesiones y de las enfermedades de los trabajadores, y esto debería ir consiguiéndose de forma que dichas mejoras sean conformes a los requisitos del sistema y que puedan medirse.
15.0. Integración.
La integración está orientada a las acciones que debe tomar la or-ganización para integrar sus funciones y procedimientos de seguridad y salud laboral con otros sistemas de gestión y con los procesos de ne-gocio de la organización en general. Un SGSSL que se desarrolle con éxito va a requerir que sus elementos estén enlazados, conectados o re-lacionados con otras funciones claves de la organización. Esto signifi-ca que las cuestiones clave de seguridad y salud y del SGSSL deben
formar parte de la cultura de la organización, y que las metas y objeti-vos deben llegar a ser metas de la organización y metas para los direc-tivos de la organización.
16.0. Revisión de la dirección.
El desempeño global del SGSSL se evaluará a través de las revi-siones que realizará formalmente la dirección. Mediante esta activi-dad, el SGSSL, la organización, y el ambiente externo están interre-lacionados, ya que esta variable va a incluir la evaluación de la capacidad del SGSSL para satisfacer las necesidades globales de la organización, de las partes interesadas, de sus trabajadores, y de las autoridades.
Para finalizar este epígrafe diremos que según la IOHA los inputs esenciales para un SGPRL son: el compromiso de la dirección, la asignación de recursos y la participación de los empleados, mientras que las variables que son fundamentales son:
— El sistema de comunicación/los canales de realimentación. — La evaluación del sistema, especialmente el
desarrollo/medi-ción de las auditorías/autoevaluadesarrollo/medi-ción y el análisis de las cau-sas básicas.
— La mejora continua. — La integración.
— La revisión por la dirección.
1.5. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
Y LAS RESPONSABILIDADES
Establecer una organización eficaz en salud y seguridad es crucial para gestionar adecuadamente los riesgos y para reducir lesiones, en-fermedades y pérdidas. Debe diseñarse para maximizar la contribución de los individuos y grupos mediante la participación a todos los nive-les. Es necesario desarrollar una cultura en seguridad y salud, en la cual los objetivos sean considerados por todos con el mismo rango que los otros objetivos del negocio. La organización completa, por tanto, ha de compartir las percepciones y creencias de la dirección sobre la
im-portancia de la salud y la seguridad, y la necesidad de alcanzar los ob-jetivos de la política que han sido establecidos y comunicados.
En general, la organización es la estructura de la empresa a través de la que se establecen las responsabilidades, las competencias, y las relaciones de trabajo, para lograr la comunicación, coordinación y ejecución de las actividades necesarias para alcanzar los objetivos y metas propuestos.
Para alcanzar el éxito en la gestión, el departamento de preven-ción o en términos de la LPRL, el servicio de prevenpreven-ción propio, con-certado14, semiconcertado, mancomunado, o personal designado o autodesignado, y que vamos a denominar resumidamente como «ser-vicio de prevención», debería tener carácter de staff, y estar formado por los técnicos y médicos, asesores-especialistas de la prevención de riesgos laborales con funciones no ejecutivas.
Germán Burriel Lluna (1997:109) lo explica de la siguiente for-ma:
Un accidente que no se haya producido en 20 años indica una proba-bilidad de ocurrencia de 5*10-2. Si este accidente fuera un accidente
mayor, el valor aceptable de probabilidad sería 10-6 (1 vez cada millón
de años), lo que indica que la experiencia de un individuo no es de-mostrativa en ningún caso.
Por lo tanto, la función seguridad en su gestión «actúa de abogado del diablo» y trata de poner en evidencia todos los aspectos potencial-mente negativos que pueden conducir a accidentes. Esto requiere una independencia respecto a otras funciones de la empresa, como pro-ducción, recursos humanos, administración, servicios técnicos, etc., y línea directa con la dirección, pues es a ella, por tener la máxima responsabilidad, a quién corresponde decidir en caso de conflicto en-tre seguridad y otras funciones citadas.
Podemos describir tres posibles estructuras organizativas para la gestión de la función de seguridad que esquematizamos en los dis-tintos organigramas que presentamos (ver Figs. 1.1, 1.2 y 1.3):
14Como es lógico, la subcontratación o concertación de las actuaciones en
ma-teria de prevención no exime al empresario de cumplir con todas sus funciones y res-ponsabilidades, aunque es indudable que cuando se subcontrata se está en una si-tuación complicada. La dificultad estriba en separar las funciones que pueden ser realizadas por el servicio de prevención ajeno de aquellas que son de carácter ex-clusivamente internas (Bajo, 2001c:111).
— Clásica. El «servicio de prevención» depende de RR HH. Aquí se incluyen algunas variantes, como cuando la depen-dencia es de producción, mantenimiento, etc.
— En linea. Dependencia directa del director del centro y al mismo nivel que las demás funciones, como fabricación man-tenimiento, etc.
— Funcional (Staff). El «servicio de prevención» se hace de-pender del director del centro como staff.
Dirección
RR HH
S. P.
Figura 1.1. Posición del «servicio de prevención» según el modelo clásico
(Fuente: Elaboración propia)
Dirección
S. P.
Figura 1.2. Posición del «servicio de prevención» según el modelo en línea
(Fuente: Elaboración propia)
Dirección
S. P.
Figura 1.3. Posición del «servicio de prevención» según el sistema staff
Cuando se trata de una empresa con distintos centros de trabajo, podemos crear cierta estructura en cada una de ellos, de forma que sean coordinadas por un órgano en dependencia de los servicios centrales. También existe una alternativa cada vez más utilizada que es crear una dirección general, que coordine las funciones de protección ambiental, seguridad y calidad, que no tiene porqué per-der su carácter independiente y asesor por esta razón. Esta última alternativa sería la deseable en un sistema integrado de seguridad, calidad y medioambiente, como veremos en el capítulo correspon-diente.
Si nos atenemos a las obligaciones legales impuestas por la LPRL y su desarrollo reglamentario, la empresa, para llevar a cabo las actuaciones en materia preventiva deberá dotarse de la or-ganización adecuada, de forma que por un lado habrán de elegirse los delegados de prevención por parte de los representantes de los trabajadores (artículos 35, 36 y 37 de LPRL); por otro, el em-presario tendrá que autodesignarse, designar al personal respon-sable de las actividades preventivas, al servicio de prevención propio, servicio de prevención ajeno, servicio de prevención man-comunado, o las situaciones mixtas, incluyendo la vigilancia de la salud; igualmente deberá designarse al personal encargado de las medidas de emergencia y primeros auxilios (artículos 31 y 32 de LPRL y capítulo III y IV del RSP); por último, deberá consti-tuirse el comité de seguridad y salud (artículos 38 y 39 de LPRL) si fuese el caso, como órgano de encuentro y consenso, colegiado y paritario.
Básicamente la estructura que propone nuestro ordenamiento ju-rídico se resume en tres órganos: un órgano de asesoramiento técnico especializado de la organización empresarial y del empresario (el «servicio de prevención» o alternativa inespecífica válida); otro ór-gano asesor de los trabajadores (delegados de prevención); y un tercer órgano de encuentro entre la representación del empresario y de los trabajadores (el comité de seguridad y salud). Estos tres órganos de carácter fundamentalmente asesor están dotados de una serie de com-petencias y facultades, no obstante, hemos de señalar que en cual-quier caso la empresa debe «integrar la prevención de riesgos labo-rales en todas las actividades y decisiones, y a lo largo de toda la línea jerárquica de la empresa» (artículo 16.2 de la LPRL y artículo 1 del RSP), de forma que esta integración supone la base y el sustento
