Un breve balance
del proyecto Negowat
en Bolivia
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A lo largo de tres años y medio de funcionamiento del proyecto Negowat en Bolivia, numerosos trabajos de investigación, así como resultados concretos en el apoyo a acciones colectivas locales, mostraron el éxito de gran parte de la apuesta inicial: se pudo investigar el uso de herramientas de apoyo a la negociación, respondiendo al mismo tiempo a demandas concretas de actores sociales de Tiquipaya.
La duración del proyecto Negowat ha sido un factor clave para poder participar en procesos de negociación y analizarlos. Por ejemplo, el trabajo sobre el tema de efectos negativos de la urbanización sobre los canales de riego empezó en 2004 y acabó a mediados de 2006: a lo largo de más de dos años, se logró una presencia continua en las comunidades de Linde y Kanarancho, y se pudo acompañar el cambio de visión sobre los canales. La apertura de una oficina en Tiquipaya fue también un factor clave en el acercamiento que se obtuvo con los actores en Ti q u i p a y a .
1. Evolución del trabajo
Las herramientas utilizadas
Al principio, existía un enfoque muy bien definido sobre el uso conjunto de dos herramientas: modelos multi-agente y juegos de ro l e s. En otras
investigaciones, se ha probado que esta pareja de herramientas es útil sobre todo para tratar problemas de gestión de recursos naturales. Sin embargo, existían pocos espacios donde se podía discutir sobre los recursos naturales, en una zona ya muy urbanizada como es Tiquipaya. En los tres procesos de negociación llevados a cabo, no surgió la necesidad de tener una representación informática de la realidad local, y por eso no se utilizó la modelación multi-agente. Finalmente, se trabajó esencialmente sobre procesos multi-actores y juegos de r o l e s .
Los temas abordados
El equipo en Bolivia tenía inicialmente la idea de organizar una amplia mesa de
diálogo sobre el tema del desarrollo de Ti q u i p a y a, para después tocar los
temas de urbanización y gestión del recurso agua a nivel de todo el municipio. Sin embargo, a principios de 2004 se vio que sería muy difícil tocar los temas del recurso agua y de la urbanización por diferentes razones. Primero, algunos actores no estaban interesados en dialogar sobre el tema del recurso agua, y tenían además la capacidad de impedir una discusión sobre este tema. Segundo, se constató que no era posible parar la urbanización, tampoco había una real voluntad por parte de las autoridades locales de entonces para controlar el proceso. Así, se evidenció la diferencia que puede existir entre la necesidad de tratar un tema (existía claramente una necesidad de tocar el tema del recurso agua) y las posibilidades de hacerlo, tomando en cuenta la voluntad del conjunto de actores locales.
Frente a la imposibilidad de llevar adelante la idea inicial, luego de la fase de diagnóstico, se organizó una identificación y caracterización de todos los procesos de negociación donde sería posible intervenir para apoyar las negociaciones. La Figura 1 muestra los resultados de esta identificación. Después de este diagnóstico, se realizó una caracterización de cada uno de los procesos identificados, con base en los siguientes criterios: i) la demanda social para una intervención; ii) la capacidad del equipo Negowat de apoyar el proceso; iii) la importancia de los temas que se tocaría en el proceso fuera de Tiquipaya, es decir, lo que podría haber de genérico en el proceso; y iv) si el equipo Negowat ya tenía la información necesaria para apoyar el proceso, o si había que recoger más i n f o r m a c i ó n .
Con base en este análisis, se seleccionó tres procesos que se enmarcaron en un ámbito menos amplio que la mesa de diálogo sobre el desarrollo de Tiquipaya inicialmente planteada: i) la Mesa Técnica sobre el proyecto MACOTI; ii) el apoyo a la gestión de comités de agua peri-urbanos; y iii) la urbanización de los sistemas de riego en Linde y Kanarancho. En Tiquipaya, no existían espacios institucionalizados para discutir sobre el uso del agua y de la tierra. Por este motivo, el equipo Negowat tuvo que organizar en su totalidad los tres procesos elegidos, situación muy diferente de la situación del proyecto Negowat en Brasil, donde se buscó apoyar un proceso institucionalizado de gestión del recurso agua, a través de los comités de cuenca. Una ventaja de la situación boliviana es que se pudo pensar
desde el principio cómo organizar el proceso en su conjunto, en particular en términos de insertar el juego de roles dentro el proceso de manera coherente. Otra ventaja fue que el equipo de Bolivia podía en gran medida controlar el ritmo de avance de cada proceso de negociación. La desventaja de la situación en Bolivia fue que se trataron procesos de negociación poco institucionalizados, por lo cual, existe el riesgo de que los logros que se consiguieron se queden como acciones puntuales que no tendrán continuidad.
Otro enfoque hubiera sido posible, el de trabajar sobre el tema del recurso agua entre comunidades en la parte alta y los regantes ubicados en el valle, o entre los usuarios de agua potable y riego en el valle. Son temas de mucha importancia en Bolivia, pero su tratamiento hubiera requerido primero, en la parte metodológica, no utilizar un enfoque de proceso multi-actor, sino una visión de empoderamiento estratégico. Segundo, elegir estos temas hubiera llevado a entrar en una lógica de manejo del enfrentamiento, lo que estaba fuera del enfoque inicial del proyecto Negowat.
2. Principales logros y limitaciones
La investigación realizada dentro el proyecto Negowat estuvo basada en procesos de interacción con actores: por esto fue más dependiente de eventos externos a la investigación misma en comparación con una investigación más clásica. Efectivamente, existieron a lo largo del proyecto, factores externos que fueron muy determinantes, por ejemplo, la implementación del proyecto MACOTI se detuvo completamente en 2005 y en la primera parte de 2006, lo que hizo que no exista un espacio para la consideración de los resultados del trabajo de la Mesa Técnica, en particular con referencia a la parte institucional del proyecto MACOTI.
En términos académicos, se consiguió buenos avances en términos metodológicos, lo que se refleja en el número de publicaciones de varios tipos: académicos (libros, artículos en revistas científicas), guías metodológicas para ONGs, y cuadernillos de capacitación para dirigentes locales. Además, se organizó con éxito un curso de capacitación sobre la temática de negociación, con base en los resultados del proyecto Negowat.
En términos de incidencia local y nacional, se logró mejorar la gestión del riego y drenaje en las comunidades de Linde y Kanarancho, y se fortaleció a varios comités comunitarios de agua potable. Los actores locales destacaron los cambios de visión
y de fortalecimiento de las capacidades de gestión local. Este es un logro importante, especialmente si se considera que los actores locales tienden a valorar solamente resultados tangibles, especialmente en términos de obras de infraestructura realizadas. Durante un taller de presentación de los resultados del proyecto Negowat, un dirigente de un Comité de Agua Potable dijo “Negowat nos ha unido más”. En este comité, los usuarios estuvieron muy conscientes de la importancia del fortalecimiento del comité de agua potable, al cual se le “devolvió la credibilidad”. En el proceso en Linde y Kanarancho, los actores a nivel local y municipal insistieron sobre el cambio de visión sobre los canales. En un taller sobre el proceso en Linde y Kanarancho, varias personas subrayaron el cambio de visión sobre los canales, de una visión mono funcional de uso hacia una visión de usos múltiples. También, los miembros de la Alcaldía de Tiquipaya se han apropiado del término de “usos múltiples de los canales”. En otro taller, un representante de los regantes insistió sobre los logros en términos de concienciación: “Negowat nos ha hecho abrir los ojos”.
A partir de los resultados logrados en las comunidades donde se intervino, se organizó la difusión hacia escalas mayores. La experiencia del proyecto Negowat sobre impactos de la urbanización en canales de riego fue difundida en un taller a nivel regional sobre este tema, que despertó mucho interés en las varias asociaciones de riego del Valle de Cochabamba. En el tema del apoyo a los comités de agua potable, esta difusión fue realizada más a nivel académico y profesional, principalmente a través de la edición de un libro que recolecta las experiencias de apoyo a comités de agua potable de varias instituciones en Bolivia y Colombia. Por otro lado, el proyecto estuvo inicialmente basado en la hipótesis de que se podía mejorar el manejo de recursos naturales en zonas peri-urbanas, utilizando una formalización integrada del conocimiento en un formato que permitiera la simulación, especialmente con el uso de juegos de roles y modelos multi-agente. Esta hipótesis llevó a una limitante fuerte: La Mesa Técnica y el proceso en Linde y Kanarancho tropezaron con la debilidad de las instituciones para llevar adelante los acuerdos logrados. Frente a esta debilidad en todos los procesos de intervención que se ejecutó, el equipo Negowat asumió casi la totalidad de la carga de la organización de estos procesos.
Esta debilidad institucional, el contexto local de los actores y la falta de una plataforma institucionalizada de discusión sobre el recurso agua y el uso de la tierra, hicieron que no se tratase el tema de la gestión del recurso agua en sí, y tampoco se tocara el tema de la urbanización. Se trabajó sobre problemas más cercanos para los actores, tales como la gestión del agua potable y la gestión de los impactos de la
urbanización. Se podría esperar que el trabajo sobre estos últimos temas permita en el futuro tocar de manera progresiva los temas de urbanización y la gestión del recurso agua.
3. Algunas lecciones aprendidas
Comparando el diagnóstico inicial y los diagnósticos específicos realizados dentro de los procesos de intervención, una primera lección aprendida es que se puede conseguir la participación de una institución local en una fase de diagnóstico, solamente si existe una necesidad importante y urgente, a la cual el diagnóstico puede responder de manera clara y a corto plazo. Por ejemplo, entre 2003 y 2005, no había interés por parte de la Alcaldía de Tiquipaya de tocar el tema del uso de la tierra. Este interés surgió recién el 2006, cuando se inició la elaboración del Plan de Desarrollo M u n i c i p a l .
Existen muchos temas de suma importancia en Tiquipaya, por ejemplo, la gestión del recurso agua a nivel de la cuenca o la regulación del uso de las aguas subterráneas. Sin embargo, dado el contexto local y las posiciones de los actores involucrados, no necesariamente se podrán tratar los temas que parecen desde el exterior los más importantes. Esto muestra la utilidad de llevar adelante un diagnóstico de los actores y del “escenario social” en un inicio, lo cual determinará cuán diferentes pueden ser las necesidades de tocar ciertos temas, de las demandas de los actores.
Finalmente, se ha visto la necesidad de diagnosticar la capacidad de las organizaciones con las cuales se piensa trabajar, en términos de su capacidad para continuar con los acuerdos y el trabajo realizado, luego de que el proceso de intervención haya concluido. En zonas como las de Tiquipaya, al mismo tiempo que se apoya un proceso de negociación, se puede pensar en fortalecer algunas de las instituciones, para que éstas tengan después mayores capacidades para seguir adelante sin la presencia de un facilitador externo.
4. Algunas pistas para seguir adelante
En términos de enfoques y herramientas, se ha trabajado sobre las plataformas de múltiples grupos de interés y los juegos de roles. Las plataformas de son una manera
de abordar temas de interés para varios grupos que cobra cada vez más importancia. Existen metodologías diseñadas para procesos de negociación entre actores con capacidades y poder similares, es decir una negociación “horizontal”. Estas metodologías se refieren a menudo a la idea de concertación entre actores. La Mesa Técnica se inspiró de estas metodologías, lo que llevó a éxitos pero también a varias limitaciones, analizadas en el capítulo 4 de este libro. Por otro lado, existen metodologías desarrollas para procesos de negociación entre actores con capacidades y poder muy diferentes (p.e. actores locales y Estado), es decir, procesos de negociación “vertical”. Estas metodologías se refieren a menudo a la idea de empoderamiento de los actores más débiles. Será interesante estudiar con mayor detalle en qué situaciones utilizar un enfoque o el otro, o posiblemente los dos en forma complementaria.
Los juegos de roles son una nueva herramienta que se puede tener dentro de una “caja de herramientas” para apoyar a procesos de concertación. El conocimiento adquirido por el equipo Negowat sobre esta herramienta está ahora en gran parte listo para poder ser difundido a nivel de ONGs u otras organizaciones que tendrían la oportunidad de brindar apoyo a procesos de concertación. En términos de investigación, se hizo esfuerzos importantes dentro del proyecto Negowat para organizar la evaluación ex post de las sesiones de juego. Se podría medir de manera más fina los impactos de esta herramienta, haciendo también un diagnóstico ex ante de las visiones y del conocimiento de los jugadores.
En términos de temas de intervención, el agua potable aparece como un tema de mucho interés en el contexto actual de Bolivia. Lo que se puede plantear después del proyecto Negowat, es pensar no solamente en las metodologías de apoyo a la gestión de organizaciones comunitarias, sino también en la estructura organizacional de este apoyo. Por otro lado, el tema de la gestión compartida de los canales provee un ejemplo concreto que se puede llegar a un uso compartido de la infraestructura hidráulica. Aprender a compartir el uso de esta infraestructura puede constituirse en un paso significativo para poder después tocar el tema del uso compartido del recurso agua. Se necesitará tener una visión más amplia sobre este tema, utilizando otros ejemplos diferentes de la situación local de las comunidades de Linde y Kanarancho. Finalmente, la experiencia adquirida en procesos de negociación será seguramente de interés para capacitar a municipios en lo que se refiere a la planificación municipal, especialmente para la preparación de los Planes de Desarrollo Municipales.
