B1bllot8G8:o de Investigación Aplicada Ca,llpiaCMllldllallMx,

,

INSTITUTO TECNOLOGICO Y DE ESTUDIOS

SUPERIORES DE MONTERREY

ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO

"Regulación actual y transparencia en la cuantificación, control y mejora

del impacto de los gases efecto invernadero en la gestión de las

Instituciones: Inventarios de Gases Efecto Invernadero y cooperación

interinstitucional ".

Naomi Ordaz Reyes

B1bllot8G8:o

de Investigación Aplicada

Maestría en Administración Pública y Política Pública

Asesor Vicente López- Ibor Mayor

RESUMEN EJECUTIVO

El fin primigenio del presente proyecto es resaltar la importancia en el cuidado y atención que las autoridades y la sociedad en general debemos aplicar para la preservación del medio ambiente, considerando a este como un bien propiedad de la humanidad en franco deterioro, que requiere de la participación de todos para evitar una degradación mayor así como propiciar su regeneración, buscando con ello mejorar la perspectiva de vida de las futuras generaciones. Con esta aportación pretendo, de alguna manera, sacudir conciencias en todos los rincones del país, impulsando y contribuyendo con ideas especificas, la concreción de un acuerdo interinstitucional en México, que tenga como meta una regulación transparente en la cuantificación, control, mejora y determinación del inventario de los Gases de Efecto Invernadero en el ámbito nacional.

El medio ambiente es de interés general y en ese sentido se enmarca la homologación del Registro Nacional de Emisiones. Por lo tanto, este trabajo pretende cubrir un triple objetivo: a) Analizar la regulación sobre medio ambiente, y en particular el capítulo de comercio de emisiones y su organización administrativa en México, tomando en consideración experiencias internacionales en la materia; b) Proponer una fórmula burocrática para mejorar el control de las emisiones, su registro y la eficiencia de los procedimientos aplicables en esta materia. Para tal efecto se sugiere la figura del denominado Ente Coordinador, como responsable de la generación de inventarios GEi, con lo que se lograría, entre otros efectos: incrementar la eficiencia operativa de las Instituciones; implementar estrategias efectivas de reducción de GEi; participar en mercados internacionales de carbono; propiciando con ello condiciones de análisis comparativas eficientes con otros países, para el diseño de escenarios regulatorios, técnicos y económicos asociados a los GEi. c) Finalmente, se apuntan soluciones en el ámbito de las prácticas y procedimientos de la eficiencia energética y del uso de las energías renovables, que deberán contribuir a la reducción de las emisiones y, por tanto, a la mejora a través de mecanismos indirectos de esta política pública medioambiental.

Asimismo, el presente trabajo presta una especial atención a la propuesta de reforma legislativa sobre Cambio Climático, por entender que es una pieza esencial del sistema político, regulatorio y social, pero se encuentra necesitada de una revisión crítica profunda. En este marco político-jurídico, debe situarse tanto la cobertura del Registro Nacional como la sanción del Ente Coordinador, que propongo.

INDICE

l. Introducción .............................. .... 3

11. Marco teórico ............... .. 5

a. Planteamiento General del problema ... ...... 5

b. Mecanismo de desarrollo limpio y reducciones. Certificados de emisiones ... ... . 1 O c. El Derecho ambiental europeo como antecedente necesario ... .... 16

d. E_ficiencia y servicios energético ...... 19

111. Marco metodológico ..................................... 23

IV. Marco Jurídico ................................. .. 24

V. Iniciativa Ley General para el Cambio Climático .......................... . 30

a. Introducción ... ......... 30

b. Estructura y organización jurídica del proyecto de Ley.- Especial referencia al contenido de la exposición de motivos ............................. .... 33

c. Consideraciones particulares sobre el contenido del articulado del proyecto d. de Ley y su incidencia en los fines de este proyecto ..... ......... 38 VI. Acuerdo del Senado .. .... ... 50

a. Contenido d Contenido del posicionamiento internacional del Congreso de la Unión sobre el cambio climático rumbo a la CCJP XVI. .... 50

VII. Conferencia de las Partes XV, XVI.. ................................... .. 53

VIII. Propuestas y escenarios ... ...... 58

a. Fomento de las Energías Renovables y de los instrumentos de ahorro y e_ficiencia energética ........................... 63

b. Principios básicos para los inventarios GEI. ................... 65

Tramparencia ...... 66

Estandarización ...... ... 67

Comparabilidad y compatibilidad ... ........ 76 Control, mejora y auditoria ... ...... 77 c. Establecimiento de un Ente Coordinador Autónomo ........................... 78

IX. Conclusiones ... ..... 81 X. Acrónimos ......................... ............................................................ 86 XI. Bibliografía ...... ... 88

l. INTRODUCCIÓN

México ocupa el nada honroso segundo lugar entre los países Latinoamericanos con más emisiones contra el medio ambiente, representando éstas el 1.6% de las emisiones mundiales de los gases de efecto invernadero (GEi), lo que sitúa a nuestro país como el emisor número 13 a nivel mundial. A través del documento denominado la ·'Cuarta Comunicación Nacional" presentada en noviembre del 2009 ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)", el cual contiene los datos de emisiones de GEi del periodo 1990-2006, sabemos que las emisiones nacionales mexicanas solo del 2006 fue de 709 millones de toneladas de bióxido de carbono, representando esta cifra un incremento del 40.3% respecto al año base 1990. (Los tres comunicados que se entregaron a la CMN UCC anteriormente se presentaron en 1997, 2001 y 2007) (SEMARNA T, et Al., 2007)

El Gobierno de México ha suscrito acuerdos internacionales relacionados con la generación de políticas públicas del medio ambiente y el desarrollo sustentable, que evidencian su interés y una presencia proactiva en dichos temas. Los acuerdos más conocidos y multicitados son .. El Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kioto'', este último menciona que los países suscriptores 1 están obligados a realizar un inventario anual de sus emisiones de Gases de Efecto Invernadero a nivel Nacional. México se encuentra adherido a este Convenio como país no-anexo, lo que significa que no tiene la obligación de realizar dichos inventarios de los GEi, sin embargo ha emitido voluntariamente cuatro informes ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

No obstante la enorme preocupación que causa este tema en un amplio sector de nuestro país, los esfuerzos realizados hasta la fecha para multiplicar su difusión y atención, aunque loables han sido insuficientes, en virtud de la inexistencia de políticas públicas nacionales enfocadas al medio ambiente, ya que por un lado no existe un marco jurídico

nacional y por otro, los elementos o medios para la realización de inventarios de Gases Efecto Invernadero no se encuentran estandarizados; por lo que, si no existen las

'Se llaman países Anexo 1 y son: Alemania ,Australia, Austria, Bélgica, Bulgaria, Canadá, Comunidad Europea, Croacia. Dinamarca,

Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos de América, Estonia, Federación de Rusia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda. Islandia, Italia, Japón, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Mónaco. Noruega, Nueva Zdandia, Países Bajos, Polonia,

condiciones para medir correctamente las emisiones, resulta muy complicado controlarlas, y por consiguiente se carece de una base de datos confiable para sustentar la creación de políticas públicas a corto plazo, y para la gestión de planes de mitigación y consecución de un ciclo sostenible de mejora continua.

El inventario de Gases de efecto invernadero (GEi) es un conjunto de datos sobre las emisiones directas e indirectas de los siguientes gases: bióxido de carbono (C02),

metano (CH4), óxido nitroso (N20), hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6). Estos inventarios se basan en estimaciones y/o cifras de producción y consumo, que permiten determinar la cantidad de GEi emitidos por un país. Conociendo esta información se pueden establecer compromisos a largo plazo, estandarizar la medición de GEi y obviamente crear mediciones tranparentes y comparables entre sí.

Nuestro país cuenta con el Plan Nacional de desarrollo (PND) 2007-2012 (Presidencia de la República, 2007) , donde se establecen las directrices y objetivos gubernamentales para los diferentes sectores en México. Este documento contiene las bases para definir acciones y programas que se podrán implementar durante un determinado periodo. El tema relacionado con el ··Cambio Climático" se ubica en el Eje rector 4: Sustentabilidad Ambiental. En el objetivo número diez se recomienda "reducir emisiones (GEi) y en el número once se propone ·'Impulsar medidas de adaptación para los efectos del cambio climático''. Por un lado contamos ya con un soporte legal a través de PND, pero por otro carecemos de información e instrumentos suficientes y la coordinación para la generación de inventarios GEi. No podemos implementar programas de reducción de gases de efecto invernadero, si no se establecen previamente las prioridades de actuación, los criterios de identificación y medición y las fórmulas de reporte y coordinación institucional más adecuadas. De no ser así, sería un punto débil dentro de las Instituciones,

que neutralizaría la eventual eficacia y resultados de las políticas públicas en estas áreas. Hasta el momento, el Gobierno Mexicano se ha centrado en reducir pero no en mitigar la

emisión de los GEi, y los dos vectores son necesarios y complementarios, así, por ejemplo,

el fomento de las energías renovables permite hacer también más eficiente el uso de los servicios energéticos y su sostenibilidad.

Il. MARCO TEÓRICO

a. Planteamiento General

El desarrollo, es un tema de alcance internacional y no precisamente esta relacionado sólo con el bienestar económico, tiene carácter multidimensional; entendido como el ··proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan los individuos" (Sen Amartya, 2000). Puede lograrse mediante el incremento de oportunidades económicas, libertades políticas y los poderes sociales de los cuales provee el Estado. El desarrollo como fin, tiene el propósito principal: la remoción de las no libertades; como medio, proviene de la libertad la cual se da con la ampliación de las capacidades de los individuos mediante políticas, serv1c1os económicos, oportunidades sociales, garantías de transparencia y seguridad protectora.

México no debe depender solo de un alto PIB per capita para ser un país rico, hay economías que teniendo alto desarrollo económico no han tenido éxito en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes; Y de igual forma, hay economías que habiendo tenido éxito en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes no han tenido éxito en el crecimiento económico (Sen Amartya, 2000) . El desarrollo va mas allá del poder económico, la influencia del crecimiento económico depende de cómo se utilizan sus frutos a través de la gestión pública, por lo tanto, en nuestro país se debe considerar el concepto de desarrollo, como un proceso continuo, en el cual cada vez que se llegue a la meta esperada se replantee el objetivo final; lo que sería un ciclo sostenible de mejora continua.

Actualmente la gestión sostenible es un término general que abarca el manejo ambiental, económico y social, así como el gobierno corporativo. A nivel internacional aparecen acuerdos, convenios y regulación medio ambiental y las expectativas de la sociedad civil (entendida como lo hace Habermas ··esfera de producción e intercambio que forma parte de la esfera privada y que es distinta del Estado") va en aumento; México debe tomar las medidas necesarias para establecer regulación ambiental no por moda sino por necesidad.

El debate público y la participación social son fundamentales para la elaboración de la política económica y social en un sistema democrático, (Sen Amartya, 2000). La cuestión fundamental consiste en constituir una esfera política, ubicada entre los individuos y las

instituciones políticas, usando la razón en términos personales y públicos (Santillan José Fernández, 2002); por esto, en el presente trabajo se propone la creación de un acuerdo nacional que incorpore un Ente Coordinador que incluya tanto al sector privado como al público, que asegure y garantice la supervisión, la regulación y una adecuada relación interinstitucional. De esta forma, los intereses públicos y privados estarían representados en este órgano. Se realizaría una ponderación permanente de los instrumentos de gestión medioambiental en una esfera concreta pero decisiva en esta área, como es el control y

verificación de emisiones, y se mejoraría el índice de intensidad energética por unidad de PIB a través del fomento y promoción de servicios energéticos sostenibles y medidas de eficiencia y ahorro.

El Ente Coordinador desde el punto de vista de sus funciones: Es una Entidad que se crea no para aumentar la burocracia en el sistema con la creación de un nuevo órgano administrativo, sino precisamente con el fin de mejorar la coordinación interadministrativa,

lo que probable:mente provocaría en una segunda etapa una supresión de organismos

intermedios, o una disminución de las funciones de algunos de ellos en lo relativo al control del comercio de emisiones. Este Ente deberá depender de la Comisión de Cambio Climático, la cual se propone en la iniciativa de Ley General para el Cambio Climático y a la cual propongo se le realicen algunos ajustes. En definitiva, el Ente Coordinador debe tener por tarea dos cuestiones: a) la creación de inventarios de gases de efecto invernadero en las Instituciones Públicas y Privadas, mediante una metodología definida y unificada y;

b) llevar a cabo el Registro Nacional del comercio de emisiones y su gestión.

En México se están realizando tareas a favor del medio ambiente, sin embargo son aisladas y no cuentan con un plan integral sobre la medición de emisiones de Gases de Efecto Invernadero, algunas de las instituciones más importantes que tienen como tema principal el cuidado del medio ambiente son: la Comisión lntersecretarial de Cambio Climático, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el Instituto Nacional de Ecología, el Consejo Coordinador Empresarial, entre otras.

La Comisión lntersectorial de Cambio climático, está integrada por los titulares de las Secretarías de Relaciones Exteriores; Desarrollo Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y Comunicaciones y Transportes. ·'Tiene como fin la coordinación, en el

ámbito de sus respectivas competencias, las acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal relativas a la formulación e instrumentación de políticas nacionales para la prevención y mitigación de emisiones de GEi, la adaptación a los efectos adversos del cambio climático y, en general, para promover el desarrollo de programas y estrategias de acción climática relativos al cumplimiento de los compromisos suscritos por México en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y demás instrumentos derivados de ella, particularmente el Protocolo de Kioto. La Comisión cuenta con un Consejo Consultivo de Cambio Climático, que funge como organismo de consulta de la Comisión, el cual se integrará por un mínimo de quince personas provenientes de los sectores social, privado y académico, con reconocidos méritos y experiencia en temas de Cambio Climático, el fin último de la Comisión es garantizarse el equilibrio en la representación de los sectores e intereses respectivos". (SEMARNA T, 2010)

La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se creó en el año 2000 por decreto Presidencial y tiene varias funciones, entre las más importantes: Interviene en foros internacionales referentes al medio ambiente, con la participación que corresponda a la Secretaría de Relaciones Exteriores; propone y celebra tratados, convenios y acuerdos internacionales; evalúa y dictamina el impacto ambiental de proyectos de desarrollo presentados por los sectores público, social y privado; Elabora, promueve y difunde tecnologías y formas de uso requeridas para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sobre la calidad ambiental de los procesos productivos, de los servicios y del transporte; Dirige estudios, trabajos y servicios meteorológicos, climatológicos, hidrológicos y geohidrológicos, así como el Sistema Meteorológico Nacional; coordina y ejecuta proyectos de formación, capacitación y actualización para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales; otorga contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer derechos, según corresponda, en materia de aguas, forestal, ecológica, explotación de la flora y fauna silvestres, y sobre playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar; fomenta y realiza programas de reforestación y restauración ecológica. La SEMARNA T, está conformada por tres subsecretarías las cuales son el motor central de la gestión: Planeación y Política Ambiental; Gestión para la Protección Ambiental; Fomento y Normatividad Ambiental.

Dichas subsecretarías cuentan con el apoyo de órganos desconcentrados (Delegaciones federales; Comisión Nacional del Agua, Instituto Nacional de Ecología, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas), con el apoyo de órganos descentralizados (Instituto Mexicano de Tecnología del Agua y Comisión Nacional Forestal) y por ultimo trabaja con un órgano intersecretarial que es la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad. (SEMARNAT, 201 O)

El Instituto Nacional de Ecología forma parte de la SEMARNA T, y se aboca principalmente a la investigación y se relaciona directamente con las instituciones científicas, y su programa de trabajo incluye las directrices y se supedita a las necesidades de esta Secretaria. Está conformada por el Presidente de la Institución y cinco departamentos: La Dirección General de Investigación de Ordenamiento Ecológico y Conservación de los Ecosistemas, la Dirección General de Investigación sobre la Contaminación Urbana y Regional, la Dirección Regional de Investigación Política y Económica Ambiental, la Dirección General del Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental y la Unidad Ejecutiva de la Administración de Asuntos Jurídicos. (INE, 201 O)

El Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sustentable (CESPEDES) es una organización conformada por empresas privadas Mexicanas comprometidas con el concepto de sustentabilidad, dicho Consejo es parte del Consejo Coordinador Empresarial el cual está enfocado a empresas privadas y tiene como objetivo coordinar las políticas y las acciones de los organismos empresariales, identificando posiciones estratégicas con soluciones específicas, que contribuyan al diseño de políticas para elevar el nivel económico y de competitividad de las empresas. (CCE, 201 O)

Dentro del nivel Federal, la SEMARNA T cuenta con delegaciones Federales en los Estados, que sirven como ramas de acción; de la misma forma México cuenta con el Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED), Institución que podría ser una herramienta importante en la creación e implementación de políticas públicas enfocadas al medio ambiente, ya que su fin principal es promover la coordinación entre los tres órdenes de gobierno, con el objetivo de fortalecer las capacidades de gestión de los gobiernos municipales, esto mediante la acción coordinada de los siguientes actores: Organismos de Desarrollo Municipal, Instancias de la Administración Pública Federal,

Gobiernos Municipales, Instancias Verificadoras y el Consejo Nacional desde lo local (INAFED, 201 O).

Las Instituciones mencionadas anteriormente, han realizado actividades conjuntas e individualmente, sin embargo la mayoría de las acciones individuales se duplican. Como observamos, la SEMARNAT es la Entidad de agrupa mas actividades nacionales e internacionales referentes al medio ambiente y tiene a su disposición mas Instituciones, sin embargo, es importante tomar en cuenta las opiniones y decisiones de grupos como CESPEDES que tienen un gran potencial pero por pertenecer al sector privado su alcance en la creación de políticas públicas medioambientales es limitada.

Por lo tanto, el proyecto de ·'Ley General de Cambio Climático de México" me parece importante, ya que propone la creación de una Comisión de Cambio Climático como .. encargado de coordinar la formulación e instrumentación de la política nacional en materia de cambio climático". Actualmente estas funciones las realiza la Comisión lntersecretarial

de Cambio Climático mencionada anteriormente, misma que se extinguiría al entrar en

vigor el proyecto de Ley. Esta Comisión estaría presidida por el Presidente de la República y estaría integrada por los titulares de las Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Hacienda y Crédito Público; Relaciones Exteriores; Desarrollo Social; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; y Turismo. Dicha iniciativa establece la integración, funciones y atribuciones de la Comisión, entre las cuales se encuentran la promoción, difusión y la aprobación de proyectos de reducción de emisiones y captura de gases de

efecto invernadero, de conformidad con el protocolo de Kioto y otros acuerdos

internacionales de los que nuestro país sea parte. Estipula la coordinación y colaboración de todos los niveles de gobierno para participar en los temas que competen a la Comisión. Las

obligaciones especificas de la Comisión serían: formular las políticas, estrategias y metas nacionales; establecer las bases técnicas y jurídicas del Mercado de Emisiones de Carbono;

aprobar la Estrategia Nacional de Cambio Climático; determinar el posicionamiento nacional a adoptar ante los foros y organismos internacionales pertinentes sobre el cambio

climático; entrega de un informe anual en el mes de Febrero ante el Congreso de la Unión. Dicha Comisión tendría un Consejo de Cambio Climático, encargado de la consulta y

organismos privados y académicos. (Sen. Alberto Cárdenas, 201 O) Lo innovador en esta Ley, es la propuesta de coordinación de los tres niveles de gobierno; sin embargo, la Ley se queda un poco corta con la coordinación de las Instituciones públicas, sociedad civil, empresas, organizaciones sectoriales privadas, grupos políticos, expertos y comunidad científica.

En otros países del mundo, y en particular en los de la Unión Europea, la tarea de la Comisión de Cambio Climático, se puede llevar a cabo por Entidades públicas o por Entidades privadas. En la cultura anglosajona, lo habitual es que este tipo de funciones las desarrollen Entes privados a través de mecanismos de autorregulación. En el ámbito continental europeo, lo normal es que creen Registros Nacionales dentro de los Planes Nacionales de Asignación, que estos Registros Nacionales dependan del Ministerio de Medio Ambiente o, como es el caso de España, de una Oficina de Cambio Climático y que, sin embargo, su gestión pueda encomendarse a una sociedad privada, sin perder la Oficina de Cambio Climático la titularidad pública del servicio o función, cuya gestión se encomienda a un Ente privado.

El desarrollo sostenible no es sólo un valor político y una ex1genc1a técnica y jurídica, ampliamente reconocida y admitida por la comunidad internacional. Implica también una nueva manera de definir e interpretar las relaciones entre el Estado y la Sociedad. Entre las potestades de los poderes públicos y el dinamismo, obligaciones y compromisos de la sociedad civil. Por tanto, define una nueva forma de aproximarse a ciertas políticas públicas y reclama también nuevos instrumentos de gestión, públicos en la mayoría de las ocasiones; público-privados, en otras. La sostenibilidad como valor es muy difícil de imponer coactivamente, debe aceptarse en sus premisas fundamentales, asumirse en sus compromisos políticos y acatarse en sus exigencias legales y objetivos técnicos y económicos. Pero son muchos los actores en juego, sus resultados, para ser realmente eficientes y permanentes en el tiempo precisan el concurso decidido de empresas, organizaciones sectoriales privadas, grupos políticos, expertos y comunidad científica.

b. Mecanismo de desarrollo limpio y reducciones certificadas de emisiones. El comercio de emisiones, se ha popularizado regulatoriamente, bajo la expresión anglosajona ··cap and trade". Desde el punto de vista técnico es un instrumento neutro para

incentivar la reducción eficiente de em1s1ones por parte de naciones y/o Entidades-Empresas. Un límite (cap) sobre las emisiones, si estas pueden ser medidas adecuadamente y susceptibles de precisa verificación y control, es tecnológicamente neutral. El comercio de emisiones, es, desde el punto de vista regulatorio, una ··externalidad negativa''. Desde el punto de vista económico, procura la asignación eficiente de derechos de emisión. Desde el ángulo político, esta generalmente aceptado que un límite sobre las emisiones de C02 combinado con el intercambio de derechos de emisión es viable. El antecedente regulatorio principal del comercio de emisiones, desde el punto de vista legislativo, además de los Tratados y Acuerdos internacionales y la moderna regulación en esta materia de la Unión Europea, fue la Clean Air Act norteamericana de 1990 que introdujo un sistema de cap and trade mediante el que las instalaciones podían comprar y vender el derecho de emitir dioxido de azufre (contaminante local, no gas de efecto invernadero).

El Protocolo de Kioto, define en sus artículos 12 y 17 los mecanismos de flexibilidad, que serán suplementarios a las medidas internas que adopte cada país. Los mecanismos de flexibilidad facilitarán el cumplimiento de los compromisos de los países Anexo 1, a la vez que contribuirán al desarrollo sostenible de los países en desarrollo a través de la transferencia de tecnología. Los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto son (Organización de las Naciones Unidas, 1998): Comercio de emisiones; Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL); Finalmente la acción Conjunta (AC).

MDL y AC se denominan Mecanismos basados en proyectos, ya que las reducciones de emisión que generan proceden de inversiones en proyectos. El sistema de comercio de emisiones establece una cuota total de derechos de emisiones igual al límite global de las emisiones autorizadas. En torno al comercio de emisiones se encuentran Gobiernos, Empresas privadas, Fondos de Carbono, Traders, Brokers, Bancos, e iniciativas privadas de diversa naturaleza. El mercado de carbono está contemplado en todas las estrategias de reducción, como uno de los pilares clave, que permite que las reducciones no sean tan costosas, a la vez que promueve la inversión en tecnologías limpias y eficientes.

El Mecanismo de Desarrollo Limpio, regulado en los artículos 6, 12 y 17, del Protocolo, el Acuerdo político de Bonn, y los Acuerdos de Marrakech , permite a un país Anexo I (desarrollado o en economía de transición firmante del Protocolo de Kioto), obtener Reducciones Certificadas de Emisiones (RCEs) gracias a la inversiónen proyectos

de países no Anexo I (en desarrollo y firmantes del Protocolo de Kioto), para el cumplimiento de sus compromisos de limitación de emisiones derivados del Protocolo. Los principales hitos del ciclo de un proyecto MOL son (Banco Mundial, 2006):

1. El promotor identifica un proyecto en un país no Anexo l. El promotor puede ser de un país Anexo I (proyectos bilaterales) o de un país no Anexo I (proyectos unilaterales).

2. El promotor estima la viabilidad del proyecto, y la cantidad de RCEs que generará. 3. El Promotor Analiza la elegibilidad del proyecto, que consiste en un conjunto de

requisitos que debe cumplir el proyecto recogidos en los acuerdos de Marrakech. El más importante es el llamado criterio de adicionalidad, que básicamente se trata de demostrar que las reducciones que genera el proyecto no se habrían producido en ausencia del MDL, es decir, el MOL ayuda al proyecto a salvar alguna barrera por la cual el proyecto no es viable. El ejemplo más claro es que, gracias a los ingresos adicionales que obtiene el país receptor por la venta de los RECs, el proyecto alcanza la rentabilidad necesaria para su ejecución.

4. El promotor elabora el documento de diseño de proyecto (PDD), cuyo contenido está definido por la Junta Ejecutiva de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)

5. La Entidad Operacional Acreditada, valida el documento de diseño del PDO. y junto con las cartas de aprobación, lo presenta a la Junta Ejecutiva de CMNUCC, que finalmente lo registra.

6. A partir de ese momento, el proyecto empieza a generar reducciones de emisión, que son verificadas por una Entidad Operacional Acreditada.

7. La Junta Ejecutiva valora el informe de verificación, y emite los RCEs, que ya pueden s,~r utilizados en el comercio de emisiones, o en el cumplimiento de los compromisos.

Los seis gases de efecto invernadero son susceptibles de los proyectos MOL, y los sectores permitidos son: mejora en el uso final de la energía; mejora en el suministro de energía; energías renovables; cambio de combustible; agricultura; procesos industriales; uso de solventes y otros productos; gestión de residuos; y, sumideros (reforestación y forestación).

En América Latina los proyectos MOL registrados equivalen a un 19% del total de los proyectos inscritos en América Latina y a un 17% de las Reducciones Certificadas de Emisiones. (CD4CDM, 2010):

Gráfica l. Número de proyectos MDL en América Latina. 2010

Number of CDM projects in Latin

America by country Ecuador Honduras 4% Peru 4% 7% 8% Panama Others 7% Brazil 40%

Fuente: Capacity Development for the clean development mechanism

Gráfica 2. Número de proyectos% de proyectos MDL y Reducciones certificadas de Emisiones

Latin America Number kCER2012

Brazil 354 40% 44% México 171 19% 17% Chile 74 8% 9% Colombia 65 7% 6% Perú 38 4% 4% Argentina 34 4% 8% Honduras 32 4% 1% Ecuador 24 3% 3% Panamá 19 2% 1.1% Guatemala 18 2% 2% Others 60 7% 6% Uruguay 12 1.3% 0.6% Costa Rica 10 1.1% 0.8% Nicaragua 8 0.9% 1.1% El Salvador 7 0.8% 0.9%

Dominican Republic 7 0.8% 0.7%

Bolivia 6 0.7% 0.9% Paraguay 4 0.4% 0.0% Cuba 3 0.3% 0.6% Jamaica 1 0.1% 0.1% Bahamas 1 0.1% 0.0% Guyana 1 0.1% 0.1% Total 889 100% 384341

Brasil y México son los países que participan en los proyectos MDL con más de un 50% del total en América Latina y específicamente se enfocan al desarrollo de energía limpia, como observamos en la gráfica 1 (CD4CDM, 201 O) los proyectos han ido en aumento.

La información que se presenta en la gráfica 2, indica que en Latinoamérica de los países que participan en la elaboración de proyectos de MOL. Brasil y México han mostrado un desarrollo y participación impresionante. Brasil ha mostrado un desarrollo de proyectos en distintos sectores y México ha estado más enfocado en el desarrollo de proyectos de captura y destrucción de metano en sectores agrícolas. Sin embargo la mejor forma de mitigar y evitar la emisión de GEi son los proyectos de generación de energías renovables, y "son aquellas cuya fuente reside en fenómenos de la naturaleza, procesos o materiales susceptibles de ser transformados en energía aprovechable por la humanidad, y que se regeneran naturalmente, por lo que se encuentran disponibles de forma continua. Las fuentes renovables de energía perduraran por miles de años. Las energías renovables se pueden clasificar de distintas formas: por su origen primario de la energía, por el nivel de desarrollo de las tecnologías, y por las aplicaciones de las energías" (Secretaría de Energía, 2009) Los diferentes tipos de energía pueden ser entre otras: Eólica, radiación solar,

hidráulica, bioenergía, geotermia, olas, mareas, corrientes oceánicas, entre otras; en la gráfica 3, se muestra el porcentaje total de proyectos MDL del 2004 al 201 O, en las cuatro categorías más importantes. 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Gráfica 3. Porcenta·e total del número de ro ectos MDL en las 4 cate orías más im ortantes.

PE:rcentage share of the total number of projects of 4 largest CDM categories in numbers M M M M CI CI CI CI CI CI CI CI -+-CH4 reduction & Cement & Coal mine/bed Energy Efficiency _._ Fuel switch

A pesar de la gran participación en nuestro país, aún no existen políticas públicas enfocadas al medio ambiente, en primera porque no existe un marco jurídico nacional y en segunda porque: si no se miden las emisiones de GEi, no se puede controlar las emisiones, si no se puede controlar las emisiones, no se pueden crear políticas públicas para la gestión de planes de mitigación y por lo tanto no se logra un ciclo sostenible de mejora continua. (Pérez Gonzalo, 2004)

Por lo tanto el objetivo es crear una política pública incluyente de los tres niveles de gobierno, el sector público, privado y la sociedad civil. Para poder implementar políticas públicas debemos entenderlas como; una herramienta del gobierno para implementar programas de desarrollo social. Con esto se logrará el desarrollo del país y por lo tanto el desarrollo social, entendido como la Mejora integral de la población a través de la distribución de bienes. (Carbonell, 1998)

De consti1:uirse el ente coordinador que propogno, representaría un significativo avance en el cuidado del medio ambiente y tambien para un desarrollo sostenible, con impactos positivos en el desarrollo social; que según Midgley, es un proceso colectivo ··de promoción del bienestar de las personas en conjunción con un proceso dinámico de desarrollo económico ... Conduce al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población en diferentes ámbitos: salud, educación, nutrición, vivienda, vulnerabilidad, seguridad social, empleo, salarios, principalmente. Implica también la reducción de la pobreza y la desigualdad en el ingreso" (Midgley, 1995). Cabe resaltar que no solamente el Estado es el encargado de otorgar el desarrollo social al país, este trabajo debe lograrse con la participación de los diferentes sectores de la sociedad para que exista un verdadero beneficio, en México la sociedad civil ha estado acostumbrada a una participación limitada en asociaciones civiles, por lo tanto, debemos hacerlos partícipes de las políticas públicas para involucrarlos y de esta forma lograr mejores resultados.

Por lo anterior, encontramos que las políticas públicas buscan el desarrollo integral y de todos los sectores y donde se insertan las políticas sociales que son acciones del Estado encaminadas al suministro directo de los recursos necesarios para el desarrollo de la sociedad. Surge con el fin de estimular el carácter de los individuos como agentes sociales; según Marcelo Catalá, la política social es el sistema por el que se aspira a resolver las cuestiones sociales a través del orden de la sociedad confonne a los postulados de la

justicia social. Por lo tanto la creación de este Ente impactaría positivamente en todos los niveles de la sociedad mexicana.

c. El Derecho ambiental europeo como antecedente necesario.

El primer paso para implementar este suministro directo de recursos es mediante la legislación ambiental entendida como: ·'aquella parte de la legislación general que conoce como bien jurídico tutelado el resguardo de los ecosistemas, considerados en cuanto tales, y

que regula el manejo de los factores que lo constituyen, con una perspectiva global e integradora, sobre la base del reconocimiento práctico de las interacciones dinámicas que se dan entre ellos y con miras a afianzar el mantenimiento de los presupuestos de los equilibrios del todo del que forman parte". (Juan Pons, 1988)

Entendamos en un sentido más específico que el derecho ambiental es "el conjunto de normas jurídicas que regulan las conductas humanas que pueden influir de una manera relevante en los procesos de interacción que tienen lugar entre los sistemas de los organismos vivos y sus sistemas de ambiente, mediante la generación de efectos de los que se espera una modificación significativa de las condiciones de existencia de dichos

organismos". (Brañes Raúl, 2000)

Como caso avanzado en este tema tenemos a la Unión Europea -si bien

desarrollaremos este punto más extensamente en el capítulo sobre marco jurídico- quienes con el Acta Única Europea de 1986, como primera reforma del Tratado de la CEE de 1957,

se introduce un Título propio, el VIII. bajo la rúbrica ·'Medio Ambiente··. que reconoce que

es una política común sobre la protección ambiental en Europa y fija el marco de principios, objetivos y competencias, del que se dotan las Comunidades para desarrollar dicha política medioambiental. 2 (Comunidad Europea, 2007)

El actual Tratado de Lisboa contempla el Derecho ambiental desde distintas

vertientes plenamente complementarias. Primero, al reconocer que el desarrollo sostenible es un "valor" de la Lnión Europea, consagrándole así el Preámbulo del Tratado. El artículo

3.3 del TUE afirma que la Unión obrará en pro del desarrollo sostenible en Europa con el fin de obtener "un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente".

2

Objetivo este que no se agota en su despliegue hacia el interior de la Unión Europea, sino que es también aplicable ··en sus relaciones con el resto del mundo".

El artículo 191.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Comunidad Europea, 2007) (uno de los dos Tratados de la Unión actualmente vigentes) señala que la UE deberá orientarse hacia .. el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y, en particular, a luchar contra el cambio climático", concediendo así una notable significación a las acciones destinadas a la lucha contra el cambio climático, o a mitigar el negativo impacto de sus efectos. La promoción en la esfera internacional de los temas medioambientales, desde la perspectiva de la UE, ha servido para extender la aplicación territorial de la Directiva3 2001/81/CE, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos.

La política medioambiental comunitaria es una política sostenible, integrativa y transversal. Sostenible, como afinna el propio artículo 11 del tratado de la Unión Europea (TUE), que establece que "'las exigencias de la protección al medio ambiente deberán integrarse en las definiciones y realizaciones de las políticas de acciones de la Unión Europea, en particular para fomentar el desarrollo sostenible". En el mismo sentido se contempla el desarrnllo sostenible como un paso clave de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, de rango constitucional, que afirma en su artículo 37 el principio de integración del desarrollo sostenible y la garantía de un alto grado de protección del medio ambiente en todas las políticas de la UE.

Por otra parte, resulta evidente que la adecuada articulación de una política sobre control de emisiones contaminantes, como capítulo central de una política de cambio climático, reclama el respeto de varios principios fundamentales del Derecho ambiental, como el de prevención de daños, el de corrección en la fuente, y el de quien contamina paga, que incorporan un concreto régimen sancionador, en casos de incumplimiento o vulneración de normas de carácter ambiental. En efecto cabe detenninar, principalmente,

' La Directiva. es una norma jurídica que proviene del derecho europeo (derecho comunitario). Esta norma, vincula a los Estados de la UE en la consecución de resultados u objetivos concretos en un plazo determinado. (Derecho de la UE, 2011)

dos vías de actuación judicial comunitaria, especialmente relevantes en materia de protección medioambiental europea. De una parte, la activación del recurso o vía de incumplimiento en los supuestos de no transposición de Directivas, o realización parcial de aquellas o transposición errónea. Y, de otra, la cuestión prejudicial en casos de validación de una norma de ejecución nacional o de interpretación en sede comunitaria. La cuestión prejudicial es el canal de interpretación uniforme, en los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea, del Derecho comunitario, al permitir que los jueces nacionales planteen al Tribunal de Justicia Europeo este recurso, ante cualquier duda que se les pueda presentar relativa al alcance o validez de cualquier disposición del Derecho comunitario en su aplicación. El juez nacional correspondiente al propio de cada Estado miembro de la UE, al emplear este tipo de recurso se convierte automáticamente en "juez europeo", comunitarizando el conflicto.

Así pues, el Derecho ambiental, puede ser invocado por los particulares ante los Tribunales de los Estados miembros con distintas finalidades: a) bien para que se le reconozca y protejan los derechos que su contenido confiere, en determinadas circunstancias; b) para que el Derecho ambiental se interprete de manera uniforme o, al menos concurrente, en el conjunto del territorio comunitario; y c) para deducir de determinadas actuaciones causas o supuestos de responsabilidad cuando el Estado del que se trate lesione bienes o derechos que el ordenamiento ambiental debe conservar o proteger. La iniciativa de Ley General sobre el Cambio Climático presentada el 25 de marzo del 20 I O y apoyada por diversos Senadores del grupo parlamentario del PAN se encuentra actualmente en proceso de revisión por las Comisiones Dictaminadoras: Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y Estudios Legislativos. (Senadores, 20 I O) Cuyo proceso es el siguiente: a) Estudio y discusión en comisiones para la elaboración de un proyecto de dictamen. b) Recepción de propuestas de los integrantes de las comisiones. c) Modificaciones que se tengan que realizar en el texto original y elaboración de un proyecto de dictamen. d) Aprobación del dictamen en comisiones. e) Se turna el dictamen a la mesa directiva para el registro e inclusión en el orden del día para la primera lectura. f) Análisis y propuestas de modificación del pleno, propuestas de modificación y votación para la segunda lectura. g) Se somete a votación del pleno para su aprobación o rechazo. En caso

de aprobarse se turna a la cámara de Diputados en donde se somete a revisión y votación, y

en caso de rechazarse se devuelve a la Cámara de origen.

El tema de la creación de un Ente que coordine la regulación transparente de los GEi cada vez es más necesario en el contexto internacional y nacional. Esto se ve reflejado en el informe del 2008 del Instituto \lacional de Estadística y Geografía en México (INEGI) el cual menciona que: el ''agotamiento de recursos naturales y la degradación ambiental provocados por la producción de bienes servicios tuvo un costo de 960, 513.4 millones de pesos, esta cifra es equivalente a 7.9 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) generado durante el año mencionado" (INEGI, 201 O). Por esto, el proceso de la modernización administrativa y el apoyo interinstitucional es fundamental para que nuestro país logre alcanzar su pleno desarrollo. Aun requerimos enfocarnos un poco más a las formas de tercera generación: sin la cual no podrían consolidarse las otras dos formas, para acabar con la tradición, la acumulación el patrimonialismo y centralización administrativa y

política; y continuar hacia el progreso y para lo cual, se requiere que todos los actores

involucrados aporten su mayor creatividad, conocimiento e innovación a ese propósito. (Sánchez González José, 2004)

Por otra parte no me enfocaré solamente a proponer un Ente coordinador, que es

solo un aspecto de mi propuesta, voy mas allá en virtud de que la solución idónea es

combinar las acciones específicas a una política pública sustentable.

d. Eficiencia y servicios energéticos.

Debemos recordar que la eficiencia energética, es la relación entre la producción de un rendimiento, servicio, bien o energía, y el gasto que provoca o en el que incurre la citada energía (Schneider Electric, 2007). Naturalmente, en este contexto el concepto de energía aplicable es amplio, extendiendo o siendo de aplicación a todas las tecnologías energéticas actualmente disponibles desde la perspectiva comercial, se trate de gas en sus distintas manifestaciones técnicas, combustibles destinados a calefacción o refrigeración, biomasa y

otras fuentes renovables y, obviamente, la producción por estas u otras fuentes primarias,

Cabría entender por mejora de la eficiencia energética, el aprovechamiento de la energía; deriva de cambios tecnológicos o innovativos, económicos, puramente técnicos o de comportamiento de operadores, gestores o usuarios de servicios o productos energéticos. Por lo tanto, la eficacia energética comprenderá todas aquellas actividades puestas a disposición de la energía o de su operación, mantenimiento, supervisión, auditoría, reporte y cooperación interinstitucional. (Schneider Electric, 2007)

Cada uno de los referidos elementos encontrará un tratamiento diferenciado de conformidad con la metodología que vamos definiendo. Así, por ejemplo, la Auditoria permite, entre otros extremos, definir un perfil de consumo de los usuarios. Asimismo, deben integrarse en el referido marco para la definición y desarrollo de medidas y mecanismo de financiación y cooperación sobre eficiencia energética, instrumentos jurídicos precisos, desde las medidas normativas vinculantes hasta las recomendaciones o guías de buenas prácticas y los supuestos de licitación pública a, los instrumentos financieros, particularmente en la esfera de los acuerdos de colaboración publico - privados y en la definición y ejecución de modelos de financiamiento de proyectos (project finance).

Los servicios energéticos deben abarcar, en cualquier caso; a) las aéreas del Ahorro; b) La disponibilidad de la garantía del suministro y c) la concreta garantía y optimización del uso final. Entre las medidas de ahorro, podemos contemplar las relativas al análisis y formación técnica de la temperatura en el interior de los edificios e instalaciones públicas, el alumbrado público, la disponibilidad energética de las instalaciones y las medidas generadas, relativas a la medición de la reducción de costos. En lo relativo a los servicios energéticos y su conexión con la disponibilidad de fuentes energéticas optimas que proveen, debe subrayarse que esta disponibilidad debe garantizarse contractualmente, previo análisis de las instalaciones, consumos y determinación de las tarifas planas, que cada caso se propongan o decidan utilizar, de acuerdo con las previsiones del regulador energético en esta materia.

Finalmente y no por ser menos importante, se encuentra la optimización de las instalaciones mediante el mantenimiento preventivo de las mismas, la adaptación a estos fines de las estructuras de producción y distribución eléctricas - incluyendo arquitecturas de redes inteligentes, redes inteligentes (smart grids), cuando ello sea posible y viable, regulatoria, técnica, económicamente y garantías de reparación y, en su caso, renovación de

las instalaciones, equipos y provisión o prestación de servicios. En cuanto a los aspectos más puntuales de la distribución de estos servicios energéticos, deben contemplar, en todo caso, el riguroso análisis previo - y muchas veces preventivo- de las instalaciones existentes, en particular de calefacción y climatización y el necesario catalogo de recomendaciones, guías e indicaciones técnicas de uso, debidamente normalizadas. También contemplar los supuestos contractuales de sistemas de emergencia de edificios, a través de baterías, grupos electrógenos y otras medidas análogas.

Junto a lo anterior, deberían también activarse, a la manera de cómo está siendo recogido en otros modelos institucionales y sistemas jurídicos ambientales del Derecho comparado, adecuados instrumentos de orientación e infonnación hacia consumidores,

administradores y operadores y al fortalecimiento de los sistemas internos de gestión ambiental. Así pues, en el primer caso es importante definir instrumentos de infonnación que permitan principalmente cumplir dos misiones: orientar a los consumidores sobre la contribución de la Administración hacia objetivos ambientales; e informar a los consumidores sobre el tipo de servicios que se prestan y su calidad ambiental, en

determinados Centros de trabajo. De esta forma, los consumidores podrán recibir la información adecuada y conocer y/u optar por los bienes y servicios más responsables desde el punto de vista ambiental.

"El éxito del progreso humano hacia el desarrollo sostenible dependerá, en gran medida, de las decisiones, actuación e influencia del público en general" (Quinto

Programa-Marco comunitario de medio ambiente). Una protección satisfactoria del medio ambiente sólo podrá asegurarse si la cantidad y calidad de la información pertinente es

suficiente y adecuada.

Existen opiniones con las cuales coincido, que la mejor fórmula de mitigación y

adaptación al Cambio Climático es el uso de energías renovables. Y si consideramos que nuestro país es signatario de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, es necesario mencionar que dentro del Programa Sectorial de Energía

2007-2012 del Plan Nacional de Desarrollo, existen tres objetivos que están relacionados con el impulso a las energías renovables:

• ·'Equilibrar el portafolio de fuentes primarias de energía" (Presidencia de la República, 2007), y tiene como indicador cuantitativo aumentar durante la presente

administración pública federal la participación de las energías renovables en la capacidad de generación de energía eléctrica de 23 a 26%.

• "Fomentar el aprovechamiento de fuentes renovables de energía y biocombustibles técnica, económica, ambiental y socialmente viables". (Presidencia de la República, 2007)

• .. Mitigar el incremento en las em1s1ones de GEi" (Presidencia de la República, 2007), y busca duplicar las emisiones evitadas de 14 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalentes en 2006 a 28 millones de toneladas de C02 en 2012.

En México la energía hidráulica se estableció en el siglo XX como el principal motor de la industrialización, posteriormente se cambio la energía hidráulica por la generación de electricidad mediante el uso de turbinas hidráulicas; y durante la primera mitad del siglo XX se empezaron a utilizar combustibles fósiles debido al bajo precio que tenía en ese entonces el gas y el petróleo. En la actualidad el aprovechamiento de las energías renovables se sustenta en cuatro artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Congreso de la Unión, 201 O) y en tres leyes principalmente:

• El artículo 4º; derecho a un medio ambiente adecuado.

• El artículo 25; corresponde al Estado garantizar un desarrollo nacional sustentable. • El artículo 27, "Aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de

apropiación [incluyendo los energéticos no renovables], con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza publica, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana."

• El artículo 28; Establece la eficacia con la que debe contar el Estado para prestar servicios y la utilización social de bienes.

• La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE) y su reglamento.

• La Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos.

• La Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (LASE)

"De acuerdo con la Prospectiva del Sector Eléctrico, la tendencia decreciente en la participación relativa de las energías renovables en la matriz energética del servicio público

continuará durante los próximos años. Sin embargo, si se toman en cuenta los proyectos de autoabastecimiento y cogeneración, la participación de las energías renovables aumentará en los próximos años, lo que permitirá cumplir con la meta establecida en el Programa Sectorial de Energía 2007-2012 de alcanzar el 26% de participación en la capacidad instalada.'· (Secretaría de Energía, 2009)Sabemos que las energías renovables otorgan diferentes beneficios: sociales, económicos y ambientales; los cuales observaremos en las propuestas de este proyecto de investigación.

111. MARCO METODOLOGICO

Mediante el método de información documental, este trabajo estará enfocado en el análisis de fuentes primarias y secundarias principalmente.

Los documentos revisados serán: a) Leyes, decretos, directivas (presentados en el Diario Oficial de la Federación y el Diario Oficial de la Unión Europea); b) Protocolos Internacionales y Acuerdos Internacionales, me enfocaré principalmente en el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de gases Efecto Invernadero; c) Para la implementación de políticas públicas debemos analizar la factibilidad de las mismas, y esto se logrará mediante la discusión del Programa Especial de Cambio Climático 2008-2012, el Plan Nacional de Desarrollo

2007-2012 y el documento Energías Renovables para el Desarrollo Sustentable en México; d)Finalmente, es de suma importancia la Cuarta Comunicación de México ante la convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, dicho informe nos

otorga los datos estadísticos de la emisión de Gases Efecto Invernadero en México.

Bajo esta premisa se desarrollará el marco jurídico del derecho ambiental existente en México haciendo una comparación con la Unión Europea, específicamente con España.

En la actualidad, el marco jurídico ambiental en México es muy limitado, sin embargo el 24

de marzo del 201 O se presentó ante la cámara de Senadores la Iniciativa de Ley General de Medio Ambiente de México, la cual no ha sido aprobada aún. Por esto, se analizará dicha iniciativa: su estructura, organización jurídica y las consideraciones particulares sobre el contenido del articulado del proyecto de Ley. Esto para verificar su factibilidad y éxito en

Se revisará el acuerdo del Senado sobre el posicionamiento internacional del Congreso de la Unión ante la Conferencia de Partes XVI. Para comprender el posicionamiento de nuestro país se analizaran y mencionaran los antecedentes de la COP XVI. Posteriormente presentaré las propuestas y escenarios futuros; los cuales estarán encaminados al uso de energías renovables; al establecimiento de un Ente Coordinador Autónomo y el planteamiento de principios básicos para los inventarios GEi. Para finalmente presentar las conclusiones del presente trabajo.

IV. MARCO JURÍDICO.

A lo largo de cuatro décadas ( 1940-1980), cuando la Estrategia de desarrollo nacional se centraba en impulsar a la industrialización a través de la sustitución de importaciones, se generó un '"modelo de explotación intensiva y extensiva de los recursos naturales, así como un desarrollo urbano industrial que no previó sus efectos ambientales,

ni reguló adecuadamente sus resultados en ténninos de manejo de residuos, y de emisión de contaminantes a la atmósfera. (SEMARNAT, 2008).

Hoy heredamos las consecuencias de esta falta de regulación ambiental. En los medios de comunicación se puede observar diariamente que en zonas de nuestro país hay sobreexplotación de las tierras y escasez de agua (lo que se conoce con el término de desertificación[ONU, Objetivos, 2009); tala excesiva, ilegal y clandestina de bosques; falta de regulación en México y en general en América Latina referente a la emisión de gases y en el tratamiento de los deshechos; el uso excesivo de combustibles fósiles y la emisión de gases tóxicos que han contribuido a aumentar a un ritmo mayor un cambio climático; escasez de agua potable para el consumo de las personas debido a su mala administración y distribución; desigualdad en los consumos energéticos; falta de respeto a la fauna y flora (su caza y tráfico); entre muchos otros daños. Problemas que deben solucionarse el día de hoy y seguir explotando los recursos naturales procurando la prosperidad de las generaciones venideras. Naciones Unidas ha analizado estos problemas, vinculados al desarrollo humano y la protección medioambiental desde los años setenta del pasado siglo, y en la actualidad trata el tema de la regulación ambiental como prioritario en su agenda internacional, lo que se ha adoptado en la mayoría de los países miembros y México no es

En el año 2005, México ocupaba el lugar 95 entre 146 países en el Índice de Sustentabilidad Ambiental realizado por las universidades de Yale y Columbia, y

presentado en el Foro Económico Mundial de Davos en el 2008. Los países mejor posicionados en el ranking fueron Finlandia, Noruega, Uruguay, Suecia e Islandia, todos ellos con un importante cúmulo de recursos naturales y baja densidad de población, tienen una amplia posibilidad de mantener el éxito con el que han manejado sus políticas ambientales. Los peor posicionados, como Corea del Norte, Irak, Taiwán, Turkmenistán y

Uzbekistán, enfrentan numerosos problemas, tanto naturales como provocados por el hombre, y una deficiente política de manejo ambiental. El Índice, de acuerdo con los resultados que arroja, tiene un impacto directo en el desarrollo humano y el bienestar económico, y su visión prospectiva en los próximos diez años es un reto importante para los países, al tiempo que es un instrumento de comparación con las estadísticas y políticas nacionales al respecto. (Aranda, 2005).

El hecho que la política ambiental esté incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, no significa que sea la única vía por la que se puede implementar la legislación en este tema, ya que el PND apenas representa la vía de planeación, que no garantiza su ejecución.

Es por eso que se deben hacer uso de las otras dos vías para que se logre el desarrollo

sostenible. Así pues, la vía legislativa debe estar al pendiente de la problemática para crear,

reformar o derogar leyes que hagan efectivo el combate al deterioro ambiental. Al mismo tiempo que la vía administrativa, representada en la facultad de las autoridades para implementar programas, realizar campañas y designar recursos al combate de este

deterioro. Aparte de esta forma y para fines de esta investigación, he decidido adoptar la "Ley del cambio climático" para sustentar mi tema, es decir, partiendo de la vía legislativa se definirá la vía de planeación para la regulación transparente en la cuantificación, control y mejora de los GEi y en la elaboración del inventario GEi nacional.

He tomado también como referencia, además del marco legislativo internacional relativo a Acuerdos y Convenios sobre medio ambiente y cambio climático, las líneas principales de actuación de la política ambiental de la Unión Europea, tal vez la más avanzada a nivel internacional.

El derecho del medioambiente es una de las disciplinas más pujantes del derecho público, surgidas en los últimos cincuenta años. Es tradicional que al abundar el estudio de

nuevas disciplinas jurídicas se analice el alcance de éstas, o dicho más claramente, su autonomía conceptual. El moderno Derecho ambiental no escapa a esta tentación de encuadramiento conceptual. Y, naturalmente, observa diversas aproximaciones y corrientes de autor. Así, algunos autores lo sitúan en el marco general y clásico del Derecho administrativo. Tal es el caso del Profesor López-Ramón, que señala que "el Derecho

ambiental carece de especialidades relevantes en el sistema de fuentes. En cuanto a sus

principios generales, aun cuando encierra indudable originalidad y trascendencia, se trata

de principios que pueden ser ident[ficados, total o parcialmente, en otros sectores la

intervención administrativa (educación, agricultura, transportes y sanidad). Esa

intervención administrativa, al remitir al Derecho administrativo, constituye el dato básico

para caracterizar doctrina/mente el Derecho ambiental, pues proporciona el criterio conceptual adecuado para el análisis de los problemas jurídicos del mundo

medioambiental" (Ramón López, 1997). Para Martín Mateo ··aunque el Derecho

medioambienlal se apoya, a la postre, en un dispositivo sancionador, sin embargo, sus

o~jetivos son fundamentalmente preventivos [ ... ] la represión podrá tener una trascendencia moral, pero d(ficilmente compensará graves daños, quizá irreparables, lo

que es válido también para las compensaciones impuestas imperativamente" (Mateo

Martín, 1991 ). Su construcción doctrinal le debe mucho a la labor de las organizaciones internacionales y, en particular, al sistema de la ONU, como expresión concreta de la comunidad internacional jurídicamente organizada. En este sentido, como hemos señalado en paginas precedentes, destaca la Conferencia de la ONU sobre Desarrollo Humano de junio de 1962, donde se acuña el concepto de desarrollo sostenible, marcando el inicio de propuestas, objetivos, y planes de acción a escala internacional, que no han dejado desde entonces de aumentar en amplitud de contenidos, impacto político, mediático y social, y número de países que se han ido adhiriendo a ellos desde entonces. La forma jurídica de este tipo de iniciativas ha sido variable. Desde tratados internacionales multilaterales de corte clásico insertados en el marco propio del derecho internacional público, y por tanto su mayor pa1te de carácter vinculante para las partes signatarias; hasta Declaraciones, Comunicaciones, Resoluciones o Programas de Trabajo, como instrumentos jurídicos de carácter no vinculante, aunque en algunos casos perceptivos, en el ámbito de consulta de organizaciones internacionales o bien de acuerdos-interestatales.

Pero otro aspecto que debe ser claramente subrayado en la construcción del moderno modelo medio ambiental, se trata del papel jugado por la jurisprudencia internacional y, de forma muy significativa, por la constante jurisprudencia del tribunal de justicia de las comunidades europeas en esta esfera. Hay que tener en cuenta que si bien ninguno de los tres tratados fundacionales de la Comunidad Económica Europea Tratado Ceca, de carbón y del acero de 1951, y el Tratado sobre el uso pacífico de la energía nuclear, así como el Tratado por el que se instituyo el mercado común europeo, ambos

suscritos el 25 de marzo de 1957) efectúan mención alguna especifica a la protección del medio ambiente como parte de la arquitectura comunitaria de la primera etapa, el juez comunitario si fue consciente de la importancia del tema en cuanto tuvo tiempo de pronunciarse sobre ello. Este momento llego en el año 1985 donde el tribunal de justicia de la comunidad declaro que: "el medio ambiente se inserta entre los objetivos esenciales de la comunidad" 4 (Comunidad Europea, 2007)

En cualquic:r caso, es preciso tomar en consideración que, a pesar de no existir una base jurídica sobre la que apoyar una política medio ambiental a nivel de la comunidad europea, entre el periodo comprendido desde la elaboración de los tratados fundacionales y

el acta única europea de 1986, se adoptaron más de ciento cincuenta normas ambientales,

de derecho secundario, relativas al agua, aire, gestión de residuos o protección de flora o

fauna.5

El Tratado de Lisboa de la Unión Europea reconoce a título propio sobre política medioambiental que "la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Se basará en los principios de cautela, acción preventiva, corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga". (Comunidad Europea,

2007)

Así mismo, la Comisión Europea, en su Libro Verde, ··Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético", planteaba las debilidades estructurales a las que se enfrentaba Europa, apostando por objetivos de seguridad en el suministro, objetivos

4

Ver el asunto 240/83/procurador de la republica/ ADBHU ( 1985), del TJCE.

5

Ver, la directiva 75/440/CEE, del Consejo del 16 de Junio de 197. Relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los estados miembros.