La reforma del modelo de financiación autonómica. Implicaciones sobre su capacidad de convergencia.

La reforma del modelo de financiación autonómica.

Implicaciones sobre su capacidad de convergencia*

CARLOS GARCIMARTÍN** SANTIAGO DÍAZ DE SARRALDE JESÚS RUIZ-HUERTA

Universidad Rey Juan Carlos

Recibido: Enero, 2011 Aceptado: Mayo, 2011 Resumen

En el presente trabajo se analiza la reforma del sistema de financiación de las CC.AA. aprobada en di-ciembre de 2009 desde el punto de vista de su capacidad para promover la convergencia (o evitar la dispersión) en la financiación por habitante de las distintas Comunidades. Como se intenta demostrar, no puede establecerse de forma inequívoca cuál de los dos sistemas, el nuevo o el antiguo, es más fa-vorable a dicha convergencia. La respuesta dependerá de las evoluciones relativas de población e in-gresos tributarios per cápita, así como de la relación de ambas con el Fondo de Suficiencia. Ahora bien, realizando una simulación de las circunstancias reales que existieron en los años en que el anterior sis-tema estuvo en vigor, el aumento de dispersión que efectivamente tuvo lugar hubiera sido notablemen-te inferior si el nuevo modelo hubiera estado vigennotablemen-te.

Palabras clave:financiación autonómica, recursos per cápita, convergencia. Clasificación JEL:H71, H77.

1. Introducción

La reciente reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) de régimen común aprobada en diciembre de 2009 incorpora una serie de modifi-caciones sustanciales en su diseño1_{. En primer lugar, se ha producido un cierto aumento de} la autonomía tributaria. Así, en el caso de los tributos cedidos tradicionales, ha continuado

*_{Queremos agradecer los comentarios del presente trabajo de Alex Esteller, Antoni Zabalza, Julio López Laborda}

y Roberto Fernández.

el creciente proceso de asimilación a los tributos propios, en la medida en que las Comuni-dades pueden disponer de los ingresos íntegros, gestionar esas figuras y cambiar elementos básicos de su configuración jurídica. En el IRPF se han cedido nuevas capacidades norma-tivas, pero no la gestión del tributo, aunque se abren posibilidades de una participación más efectiva de las CC.AA. en el marco de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Fi-nalmente, en el caso de los impuestos indirectos no se ha producido cesión de competencias normativas ni de gestión.

El segundo cambio sustancial que ha supuesto la reforma en la financiación de las CC.AA. ha sido la mayor participación de estas en la cesta tributaria. Los porcentajes de ce-sión han aumentado significativamente: del 33 al 50% en el caso del IRPF, del 35 al 50% en el IVA y del 40 al 58% en los impuestos especiales. Al mismo tiempo, la norma ha estable-cido el statu quo en 2009, de manera que en ese año la financiación que recibe cada Comu-nidad con el nuevo sistema es la misma que la que hubiera recibido con el anterior (antes de sumar los nuevos recursos que aporta el Estado). Este statu quo se alcanza mediante una nueva valoración del Fondo de Suficiencia que recibe cada Comunidad, que se calcula, por tanto, de manera residual. Como consecuencia de todo ello, crece el peso de la participación de las CC.AA. en la cesta tributaria y disminuye el del Fondo de Suficiencia.

En tercer lugar, se ha creado el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamen-tales. Este Fondo se nutre de una aportación estatal que asciende a 5.655 millones de euros en 2009, a los que se añaden 2.400 a partir de 2010, y del 75% de los recursos tributarios de las distintas CC.AA. Su reparto se produce de forma equitativa por lo que la norma denomi-na habitante ajustado (población ponderada). Por otro lado, y esta es la cuarta novedad im-portante, para el reparto anual del Fondo de Garantía se emplean los habitantes ajustados que efectivamente existen en cada Comunidad Autónoma en cada período. De esta manera, el nuevo sistema tiene en cuenta los cambios relativos de población en mucha mayor medida que el anterior. Finalmente, se añaden a la financiación autonómica nuevas aportaciones del Estado Central, a través de su participación, ya mencionada, en el Fondo de Garantía y me-diante la creación de los denominados Fondos de Convergencia.

Todos estos cambios han supuesto un aumento de la corresponsabilidad fiscal de las CC.AA., lo que parece oportuno, dado el grado existente de descentralización del gasto. Ahora bien, al mismo tiempo, el cambio de sistema también puede incidir de forma notable en su capacidad para promover la convergencia (o evitar la dispersión) en la financiación por habitante de las distintas Comunidades. A nuestro juicio, son tres los factores clave que in-troduce la reforma en este aspecto. Primero, el aumento en los porcentajes de cesión y la cre-ación del Fondo de Garantía. En principio, dicho aumento hace pensar que la financicre-ación de cada Comunidad Autónoma se encontrará más relacionada con su capacidad fiscal y que, por tanto, la reforma supondrá una mayor dispersión de los ingresos per cápita en el futuro. Sin embargo, como el 75% de los recursos tributarios de cada Comunidad se integran en el Fondo de Garantía y este se reparte en términos equitativos por habitante ajustado, el nuevo sistema parece tener una mayor capacidad para igualar la financiación per cápita. En reali-dad, como intentaremos demostrar en las siguientes páginas, no es posible señalar a priori

cuál de los dos sistemas tiene una mayor capacidad de convergencia. La razón de ello se en-cuentra en el statu quo definido en la reforma, que, como se pondrá de manifiesto, implica que no existe una solución única a dicho problema. En determinadas circunstancias, el mo-delo anterior es superior en términos de convergencia, mientras que, en otras, lo es el nuevo. El segundo cambio relevante respecto a la capacidad de convergencia de la financiación per cápita introducido por la reforma es el hecho de que la distribución del Fondo de Garantía se calcule en cada año utilizando la población de cada Comunidad en ese período, en lugar de actualizarse a partir del año base, de forma similar a como se hace con el Fondo de Suficien-cia: empleando una tasa de variación común para todas las CC.AA., sin tener en cuenta las evo-luciones relativas de población. Pues bien, aunque parezca que efectuar el reparto de forma equitativa por los habitantes (ajustados) que realmente tiene cada Comunidad en cada año fa-vorezca la menor dispersión de recursos financieros per cápita, tampoco puede decirse a prio-ri que esto sea cierto. La razón de esta incertidumbre de nuevo se encuentra en el statu quo. Fi-nalmente, el tercer cambio relevante es la creación de los llamados Fondos de Convergencia. Respecto a ellos, como se demostrará posteriormente, tampoco puede decirse a priori que im-pulsen la convergencia o la divergencia, debido una vez más a la condición de statu quo.

En suma, en el presente trabajo intentaremos demostrar que no puede establecerse de forma inequívoca cuál de los dos sistemas es más favorable a la convergencia de las financiaciones per cápita. La respuesta dependerá de las evoluciones relativas de población e ingresos tributarios per cápita, así como de la relación de ambas con el Fondo de Suficiencia. Ahora bien, realizan-do una simulación de las circunstancias reales que existieron en los años en que el anterior sis-tema estuvo en vigor, mostraremos que el aumento de dispersión que efectivamente tuvo lugar hubiera sido notablemente inferior si el nuevo modelo hubiera estado vigente.

Para efectuar este análisis hemos examinado por separado cada uno de los tres elementos clave mencionados anteriormente. Así, en la sección segunda del presente trabajo se construye un modelo que permite estudiar el efecto del Fondo de Garantía sobre la capacidad de conver-gencia del nuevo sistema, así como compararlo teórica y empíricamente con el anterior. Emple-ando el mismo modelo, en los apartados tercero y cuarto se abordan, respectivamente, el meca-nismo de actualización anual de la población para el reparto de dicho Fondo y la creación de los Fondos de Convergencia. Por último, se recogen las conclusiones más relevantes del estudio.

2. El Fondo de Garantía

Como se ha indicado, desde el punto de vista de la capacidad de convergencia del siste-ma de financiación de las CC.AA., la reforsiste-ma introduce tres factores clave: la creación del Fondo de Garantía, el cálculo anual de la población de cada Comunidad en cada período para su reparto y la creación de los Fondos de Convergencia. Para analizar sus consecuencias hemos considerado oportuno examinar cada uno de estos factores por separado, pues ello permitirá identificar en qué medida cada uno de ellos es responsable de la mayor o menor capacidad de convergencia del nuevo modelo. Comenzando por el Fondo de Garantía (FG),

como se ha señalado, la reforma del sistema de financiación supone un aumento de la parti-cipación de las CC.AA. en los tributos compartidos y una disminución del Fondo de Sufi-ciencia (FS). Como consecuencia, cabría esperar una mayor dependencia de cada Comuni-dad de los ingresos tributarios generados en su territorio y una mayor desconexión de los obtenidos en el conjunto del Estado. De este modo, el mecanismo de nivelación perdería in-tensidad. Sin embargo, dado que el 75% de los tributos cedidos en realidad se emplea como dotación del FG y que su reparto se establece según criterios de población ajustada, solo el 25% restante de los ingresos tributarios cedidos a cada Comunidad formará directamente parte de su financiación. Por otro lado –dejando a un lado los Fondos de Convergencia– la financiación del sistema se complementa con la aportación del Estado al FG y con el nuevo FS. Puesto que el reparto de ambos es independiente de la recaudación obtenida en cada Co-munidad (el primero se efectúa según criterios de población y bilingüismo y el segundo para garantizar el statu quo), resulta que, en realidad, la financiación de cada Comunidad solo de-pende directamente de los ingresos tributarios generados en su territorio en dicho 25% de los impuestos cedidos. El resto de su financiación del sistema se encuentra determinado por otros factores. Así, en la figura 1 se recoge la distribución porcentual para el conjunto de CC.AA. de régimen común de las diversas partidas de financiación en los modelos nuevo y antiguo2_{. Como se observa, en el primero de ellos, solo el 21,5% de la financiación de cada} Comunidad depende directamente de lo recaudado en su territorio. El resto es función de los ingresos generados en el conjunto de CC.AA. (FG), de la aportación del Estado (FG) y de los factores “históricos” que condicionan el statu quo (FS). Por el contrario, en el sistema an-terior, el 67% de los ingresos obtenidos del sistema por cada Comunidad dependía de la re-caudación obtenida en su territorio por los impuestos cedidos, mientras que el resto estaba condicionado por la aportación del Estado (FG) y por esos factores “históricos” (FS).

En resumen, por un lado, al aumentar los porcentajes de participación en los tributos ce-didos, el nuevo modelo de financiación condiciona en mayor medida los ingresos de cada Comunidad a lo recaudado en su territorio, disminuyendo la nivelación y propiciando una mayor heterogeneidad en los ingresos de las CC.AA. Pero, por otro lado, gracias al diseño de dicho modelo, los ingresos de cada Comunidad se supeditan en mayor medida a los in-gresos del conjunto, impulsando una mayor nivelación y homogeneidad. La cuestión, por tanto, reside en saber cuál de estas dos fuerzas opuestas es superior. En el primer año de apli-cación de la reforma –2009– los sistemas nuevo y antiguo son equivalentes, dada la garan-tía establecida (statu quo) de que cada Comunidad perciba la misma financiación en ambos casos. Por otra parte, los recursos adicionales que se incorporan en 2009 y 2010 al statu quo, aunque inciden en la dispersión, reduciéndola en dichos años de forma inmediata y signifi-cativa (Zabalza y López Laborda, 2010), se distribuyen según unos criterios particulares, dis-tintos de los empleados en el Fondo de Garantía, y se hace de una vez por todas, sin actua-lizarse anualmente. Es por ello que afectan a la dispersión estática, pero no a la dinámica del sistema ni a su capacidad de favorecer la convergencia, independientemente de la distribu-ción inicial de la financiadistribu-ción3_{. Dado que el objeto del presente trabajo es analizar dicha} ca-pacidad de convergencia, en el análisis realizado se han excluido dichos recursos adiciona-les, centrándonos en una perspectiva dinámica de la reforma.

2.1. Un modelo representativo de los sistemas de financiación

Con objeto de efectuar dicho análisis dinámico, resulta útil emplear un modelo simpli-ficado en el que, sin pérdida de generalidad, supondremos que el conjunto del Estado se compone de Autonomías de régimen común y que todos los impuestos son compartidos, aunque el porcentaje en que se comparte cada uno de ellos puede ir desde el 0 al 100%. De este modo, los recursos de cada Comunidad pueden definirse de la siguiente manera:

A) Sistema antiguo:

(1) donde RAirepresenta los recursos de la Comunidad i en el sistema antiguo (A),a1el porcen-taje, común a todas las CC.AA. (n), de los impuestos recaudados en su territorio (Ti) que fi-nancian directamente a la Comunidad i, es decir, los impuestos cedidos, ya2ies el porcen-taje de los impuestos recaudados en el conjunto de CC.AA. que financian a dicha Comunidad i. Este último porcentaje es distinto para cada Comunidad Autónoma y represen-taría el Fondo de Suficiencia.

B) Sistema nuevo: (2) R T h T h T Ni i i i n i n i i n = +

Â

+

Â

Â

b1 _b 1 b3 1 2 , RAi Ti i Ti n =a1 +a2

Â

1 ,

donde RNirepresenta los recursos de la Comunidad i en el nuevo sistema (N).b1es el por-centaje, común a todas las CC.AA., de los impuestos recaudados en su territorio (Ti) que fi-nancian directamente a la Comunidad i (bi<ai)4, mientras queb2es un porcentaje de los im-puestos recaudados en todas las regiones, cuyo importe se reparte de forma igualitaria entre el conjunto de habitantes (hi) (o población ajustada). Por tanto,b2representa el Fondo de Ga-rantía. Finalmente,b3ies el porcentaje, particular a cada región, que obtiene del total de re-cursos tributarios, es decir, el nuevo FS5_.

La garantía de statu quo establecida en la reforma supone que en el año inicial los recur-sos de cada Comunidad son iguales en ambos sistemas, es decir, R0_Ai=R0_{Ni, donde el} superín-dice 0 representa ese año inicial. Por tanto,

(3) de manera que,

(4) Es decir, la garantía de statu quo condiciona el nuevo Fondo de Suficiencia, que estaría determinado para cada comunidad por los porcentajes de cesión de los ingresos tributarios en ambos sistemas que directamente financian a las CC.AA., por el FG y por el peso de cada Comunidad en la población y en los ingresos tributarios totales. Tras el statu quo (t>0), los recursos de cada Comunidad serán6_:

(5) Con objeto de aislar los efectos de la introducción del FG del resto de modificacio-nes de la reforma, supondremos que la población se mantiene constante en cada Comu-nidad Autónoma. De este modo, los recursos per cápita de cada ComuComu-nidad están defini-dos por: A) Sistema antiguo: (6) B) Sistema nuevo (7) R hNii Th Th TT h T i i i i i i i i i = + -

Â

+

Â

Â

b1 a b1 1 a 0 0 2 ( ) R hAii Th h T i i i i i =a1 +a2

Â

R T T h_h h h T T Ni i i i i i i i i =b1 +b2

_{Â Â Â}

- + a b-

Â

0 0 1 1 0 ( ) ( ) TTi0 2i Ti

Â

+a

Â

. b3 a b1 1 a b 0 0 1 2 2 0 0 1 i i i n i i i n T T h h = - +

-Â

Â

( ) . a1 0 a2 0 b b b 1 1 0 0 2 0 1 0 1 3 T T T h T h i i i n i i i n i n i +

Â

= +

Â

+

Â

TTi n ₀ 1

Â

,

2.2. Análisis de dispersión

Para examinar el efecto de la reforma sobre la nivelación, puede simplificarse el análi-sis de dispersión empleando varianzas en lugar de coeficientes de variación si suponemos que el total de los ingresos tributarios se mantiene constante, pero no así su reparto entre CC.AA.7_{. Es posible recurrir a este supuesto simplificador al no existir ningún efecto nivel} entre los dos sistemas; es decir, el total de recursos para el conjunto de CC.AA. es el mismo en ambos para cualquier momento del tiempo, ya que

(8) (9) Así, en el momento t, dichas varianzas son

A) Sistema antiguo

(10) B) Sistema nuevo

(11)

donde el superíndice t indica el año t. La variación de estas varianzas respecto al momento 0, donde, debido al statu quo, la dispersión es la misma en ambos sistemas, será:

A) Sistema antiguo (12) B) Sistema nuevo (13) s2 s2 b s s 12 2 2 0 (R_hNi)( )t (R_h )( ) ( ( )T_h ( i Ni i it i - = - TT_hi i 0 )) ( + s2 s2 a s s 12 2 2 0 (R_hAi)( )t (R_h )( ) ( ( )T_h ( i Ai i it i - = - TT_h T T_{h h} T_h i i i i t i i i i i 0 1 2 0 2 )) (cov( , ) cov( , +

-Â

a a aa2i i h )) s2 b s a b s 12 2 1 1 2 2 0 (R_hNi)( )t ( ) (T_h ) ( )T_h i it i i i = + - ++ +(

Â

Ti) (_hi)+ ( - )cov( ,T_h T_h i it i i 2 2 2 1 1 1 0 2 s a b a b ii i i t i i i i T T h h T T ) cov( , ) ( ) cov( + +

-Â

Â

2b1 a2 2a b1 1 ii i i i h h 0 2 ,a ) s2 a s s a 12 2 2 2 2 2 (R_hAi)( )t ( ) (T_h T) ( _h ) i it i i i i = +

Â

+ aa1 Ti T_{h h}i a2 t i i i

Â

cov( , ) R R T T T R R A Ai i i i i i N Ni = = + = + = =

Â

Â

 Â

Â

Â

Â

a a a a b 1 2 ( 1 2 ) 11 1 1 0 0 2 1 2 T T T T T T i i i i i i i

Â

 Â

_Â

 Â

Â

+ - + = + ( ) ( ) a b a a a

Â

ii =RA

Con objeto de simplificar la notación, denominaremosDs2_NyDs2_{Ay a los cambios en las} varianzas de los recursos per cápita en los sistemas nuevo y antiguo, respectivamente,s2_ty s2_{0y a las varianzas de los ingresos tributarios territoriales per cápita en los momentos t y} 0, respectivamente. De este modo, la dispersión habrá aumentado (disminuido) menos (más) en el sistema nuevo si:

(14)

Los componentes de esta diferencia entre varianzas son: 1. (b2_1–a2_1)(s2_t–s2_0).

La expresión (b2_1–a2_{1) es siempre negativa, al serb1<a1, y, por tanto, indica que el} sis-tema nuevo tiene una mayor propensión a la convergencia si la dispersión de los ingresos impositivos territoriales aumenta, ocurriendo lo contrario si disminuye. En este sentido, con-viene señalar que al establecerse el statu quo, también se determina la dispersión del año ini-cial. De este modo, si dicha dispersión tiende a reducirse de forma natural, porque los ingre-sos tributarios aumentan más en las Comunidades donde éstos eran menores, el sistema antiguo podría conducir a una mayor igualdad, pues estas Comunidades retendrían una mayor parte del crecimiento de sus ingresos impositivos. Por tanto, si de forma natural se produce convergencia, esta será más lenta en el sistema nuevo, mientras que, si de forma na-tural se produce divergencia, esta se frenará con el nuevo sistema. En consecuencia, el nuevo modelo representa una suerte de seguro contra la divergencia, cuyo precio sería ralentizar la convergencia en caso de que esta ocurriera de forma natural.

Este componente recoge la parte de la dispersión de los ingresos impositivos per cápita heredada del statu quo, que ralentiza o amplifica el efecto anterior. Es más, incluso un au-mento de la dispersión podría intensificar la capacidad de convergencia del sistema nuevo, si es de tal magnitud que se invierte el orden de las CC.AA. respecto a sus ingresos imposi-tivos per cápita.

2 2 1 1 1 0 0 2 . b a b( - )(cov( ,T )-s ). hii Th i i D - D = - - + -s s b a s s b a b N A t 2 2 12 12 2 02 1 1 1 2 ( )( ) ( )(cov(( , ) ( ) cov( , ) T h Th T T h h i i i i i i i i i 0 0 2 1 1 2 2 -+ -s b a Ê a --ËÁ ˆ ¯˜ È Î Í Í Í Í Í Í Í Í Í ˘ ˚ ˙ ˙ ˙ ˙ ˙ ˙

Â

cov(T , h hii i i 0 2 a ˙˙ ˙ ˙ <0 T hi Th T t i i i i 1 1 1 0 2 0 2 ( )(cov( , ) ( + - -b a -b s _hh T T_{h h} T_h i i i t i i i i i i )) (cov( , ) cov( , +

-Â

2 1 2 0 2 b a a_hh i ))

Este componente representa el FS heredado del statu quo. Si la covarianza entre dicho FS y los impuestos per cápita es negativa, es decir, reciben más del FS las Comunidades con menor capacidad tributaria, al reducirse la dispersión de los ingresos tributarios, este com-ponente incidirá de forma positiva en la capacidad de convergencia del sistema nuevo, dada la menor relevancia de dichos ingresos en la financiación total de cada Comunidad. Si, por el contrario, la dispersión aumenta, este efecto incidirá negativamente en la capacidad de convergencia del nuevo modelo.

En suma, en función de los componentes anteriores pueden establecerse los casos si-guientes:

1. La relación entre el FS y los ingresos impositivos per cápita es positiva o nula. En este caso, si se produce de forma natural convergencia entre los ingresos impositi-vos, el sistema anterior reducirá más la dispersión de la financiación per cápita. Si, por el contrario, de forma natural se produce divergencia, en el nuevo sistema aumentará menos la dispersión.

2. La relación entre el FS y los ingresos impositivos per cápita es negativa

En este caso, si la tendencia natural de los ingresos impositivos es la convergencia, el resultado depende de la intensidad de la relación entre el FS y dichos ingresos. Si es lo sufi-cientemente elevada, entonces, la dispersión puede aumentar más en el antiguo sistema. Sería el caso en el que la importancia del FS es de tal magnitud que el orden de la financia-ción per cápita se ha invertido, de manera que un aumento relativo de los ingresos impositi-vos en las Comunidades donde éstos son menores llevará a mayor dispersión, siendo este au-mento mayor en el sistema antiguo.

Si, por el contrario, la tendencia natural de los ingresos impositivos es la divergencia, tampoco el signo está determinado. En el caso de que la importancia del FS sea lo suficien-temente grande, el antiguo sistema puede ser más convergente, ya que el aumento de disper-sión en los ingresos impositivos puede generar una menor disperdisper-sión de los recursos totales. 2.3. Simulación 2002-2008

Por tanto, dado que a priori no puede decirse cuál de los dos sistemas favorece más la convergencia (o reduce la divergencia), hemos efectuado una simulación simplificada para la realidad española entre los años 2002 y 2008. Para ello, hemos considerado únicamente los ingresos impositivos y el Fondo de Suficiencia, sin tener en cuenta otras partidas que componen la financiación autonómica. Además, dado que en esta sección solo analizamos

3 2 1 1 2 0 . (b a- ) T cov( ,T a ) cov(- ,a h h Th i i i i i i i 22i i h ) . Ê ËÁ ˆ ¯˜

Â

las consecuencias del Fondo de Garantía, hemos mantenido constante la población y la re-caudación total del conjunto de CC.AA. en los valores de 2002, aunque naturalmente respe-tando la distribución real de dicha recaudación entre Comunidades8_{. Por otro lado,} siguien-do el análisis teórico anterior, hemos supuesto que los ingresos totales del Estasiguien-do son la suma de los ingresos impositivos recaudados en los territorios de las CC.AA. por los tribu-tos cedidos. Para los valores dea1yb1hemos empleado los correspondientes a 2002, aun-que en realidad cambian, poraun-que lo hace la composición de los impuestos. Por su parte,a2i se ha calculado como el peso de cada Comunidad en el FS de 2002, de manera que lo que recibe cada una de ellas es constante en el tiempo, ya que también lo es el volumen global del FS9_{. Finalmente, cabe señalar que en esta simulación no se han incluido los recursos} adi-cionales que aporta el Estado al Fondo de Garantía. Ello se debe a que, como se señaló an-teriormente, dado su esquema de reparto, únicamente afectan a la nivelación estática, pero no a la dinámica del sistema, que es el objeto de estudio del presente trabajo. Dicha nivela-ción estática se analiza, por ejemplo, en de la Fuente (2010) y Zabalza y López Laborda (2010). En particular, estos últimos autores señalan que “En el lado positivo de la reforma puede apuntarse que la distribución inicial de recursos por unidad de necesidad entre Comu-nidades Autónomas presenta una dispersión mucho menor que en el modelo anterior” y Za-balza y López Laborda (2010, p. 1).

En primer lugar, la figura 2 recoge la varianza de la financiación per cápita en los siste-mas nuevo y antiguo. Como se observa, en el anterior sistema la dispersión aumentó mucho más de lo que lo hubiera hecho de estar el sistema nuevo vigente. La pregunta pertinente, por tanto, es a cuál de los casos anteriores corresponde la situación de las CC.AA. españolas. La respuesta la ofrecen las figuras 3 y 4. La primera de ellas recoge los dos primeros compo-nentes de la ecuación (14), que son crecientemente positivos, lo que indica que se ha

cido una fuerte convergencia natural de los ingresos impositivos per cápita. Ante esa situa-ción, la convergencia de los recursos totales hubiera sido más rápida en el anterior sistema. Sin embargo, el grafico 4 pone de manifiesto que el tercer componente es crecientemente ne-gativo y superior a los otros dos, de modo que el neto es favorable al sistema nuevo. Ello se debe a que las CC.AA. donde más han aumentado los ingresos impositivos relativos son las más favorecidas por el antiguo FS, de modo que, en realidad, se estaba produciendo diver-gencia neta. En el nuevo sistema, al retener una parte menor del crecimiento de sus ingresos impositivos, la dispersión global aumenta mucho menos.

Figura 3. Primer y segundo componente de la diferencia de varianzas

3. El efecto población

Como se ha señalado anteriormente, otro de los cambios sustanciales de la reforma ha sido el reparto del FG en términos per cápita (población ajustada), de modo que a diferencia del sistema anterior se introduce la variable población como determinante de la financiación que recibe cada Comunidad, ajustándola, además, anualmente. De cara a aislar este efecto, vamos a suponer queb1=a1(o que los ingresos impositivos obtenidos en cada Comunidad no varían), de modo que para t>0

(15) Así, en última instancia, lo que hace el nuevo sistema es dividir el antiguo Fondo de Su-ficiencia en dos fondos: un nuevo fondo común (el FG) y el nuevo FS, que se obtiene de ma-nera residual. Como en t=0 se establece el statu quo, se hereda la dispersión inicial del anti-guo sistema, de modo que para t>0 solo se efectuará un reparto más equitativo en términos per cápita a través deb2. Empleando de nuevo el análisis de varianzas, estas son:

1. Sistema antiguo

(16) 2. Sistema nuevo

(17)

Por tanto, la varianza en el sistema nuevo aumentará menos que en el antiguo respecto al momento 0 si

(18)

Los componentes de esta expresión son los siguientes:

s2 s2 b s 2 2 2 0 2 2 0 ( ) ( ) ( ) ( ) ( R hNii Rh hT hh Ai i i i i - =

Â

Â

)) cov( , ) ( ) --2 1 2

_Â

Â

-2

Â

_Â

0 0 2 2 0 a b T b hi Thii hh Th i i i _{ccov( , )} ( a b b _s 2 0 2 0 2 0 2 0 i i i i i i i i h hh T h T h hh = =

Â

Â

Â

Â

)) cov( , ) cov( , ) - --

Â

2 2 1 0 2 0 a a T h hh T _h h_h i i i i i i i i i ÈÈ Î Í Í Í Í ˘ ˚ ˙ ˙ ˙ ˙ <0 s2 a s s a a 12 2 2 2 2 2 1 (R_hAi) t ( T) ( _h ) T cov( i i i i i = +

Â

+

Â

TT_{h h}i i i i ,a2 ) R T T h_h h h T Ni i i i i i i i =b1 1+b2

_{Â Â Â}

- +a

_Â

0 0 2 ( ) s2 a s b s 12 2 22 2 0 2 2 0 ( ) ( ) ( ) ( ) ( R hNii t hT hh i i i = +

Â

+

Â

TT h T T_{h h} i i i i i i i i

Â

Â

+ -) ( ) cov( , ) 2 2 2 1 2 1 2 2 2 s a a a a b TT h Th hh T h i i i i i i i

Â

Â

Â

Â

-0 0 2 2 0 2 2 cov( , ) ( _{) cov(} b a_hh h_h i i i , 0)

Este componente recoge la relación entre los ingresos impositivos per cápita y la inver-sa del aumento de población, pudiendo ser positiva o negativa. Si las Comunidades donde mayores son los ingresos impositivos per cápita son aquellas que han experimentado mayo-res aumentos de población, la covarianza es negativa y por tanto se genera más divergencia con el nuevo sistema. La causa de ello es que en el sistema antiguo las ganancias relativas de recursos propios de dichas Comunidades se compensaban con pérdidas relativas per cá-pita vía FS, mientras que en el nuevo sistema, aunque esto también ocurre, el FS desempe-ña un papel menor.

Esta expresión recoge la relación entre el FS per cápita y la inversa del crecimiento de la población, pudiendo también ser positiva o negativa. Si las más favorecidas por el FS son aquellas Comunidades donde más ha crecido la población, esa covarianza es negativa y, por tanto, se genera más divergencia con el nuevo sistema. Ello obedece a que los aumentos re-lativos de población reducían el FS per cápita en el anterior sistema y, aunque este efecto, también se produce en el nuevo, la importancia del FS es menor.

Este componente refleja la herencia del statu quo. Siempre es positivo, indicando que dicha herencia amortigua los efectos anteriores.

En resumen, el resultado depende de dónde se produzcan los mayores aumentos de pobla-ción. Si es en las CC.AA. de menores ingresos impositivos y menor FS per cápita, entonces, el nuevo sistema favorece más la convergencia. Si, por el contrario, es en las más beneficiadas por ambas fuentes de financiación, entonces es el sistema antiguo el más proclive a la conver-gencia. De todos modos, es importante subrayar que si los mayores aumentos de población tie-nen lugar en las Comunidades más beneficiadas por el FS, el sistema antiguo favorecía más la nivelación, pero si esa tendencia continuara el tiempo suficiente, la situación se invertiría.

Para analizar el caso español aislando el efecto población, hemos empleado los mismos supuestos anteriores, a excepción de que las poblaciones de las respectivas Comunidades Autónomas no se consideran constantes, sino que toman los valores reales, mientras que sí son constantes los ingresos tributarios de cada una de ellas. Como puede observarse en la fi-gura 5, el efecto total es favorable al sistema nuevo, es decir, el cambio de modelo mejora notablemente la convergencia si se producen cambios relativos en la población. El compo-nente responsable de este efecto es la covarianza entre el FS y la inversa de los crecimien-tos de población. Esta covarianza es positiva, indicando que la población ha aumentado menos en aquellas CC.AA. más favorecidas por el FS. Dada la mayor importancia de este en el sistema anterior, el nuevo modelo reduce los aumentos de dispersión que ello supone.

3 2 0 2 0 . b T s ( ) . h i hhii

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È Î Í ˘ ˚ ˙ a 1_{. –2 cov( ,} 0_{) .} 1 a T hii hh i i È Î Í ˘ ˚ ˙

4. Los Fondos de convergencia

Los Fondos de convergencia creados en la reforma se componen del Fondo de Co-operación y el Fondo de Competitividad. El mecanismo de reparto del primero de ellos tiene por objeto favorecer a las Comunidades con un PIB per cápita, densidad y creci-mientos de población inferiores a la media en una determinada cuantía. Dada la relación entre el PIB per cápita de una Comunidad y los ingresos tributarios obtenidos en su te-rritorio, en principio parece claro que este fondo favorecería la convergencia. Sin em-bargo, debido a la existencia del Fondo de Suficiencia y el statu quo, el resultado depen-de depen-de si las más beneficiadas por el FS son o no las receptoras depen-del Fondo depen-de Cooperación. Si la situación del statu quo es tal que las Comunidades receptoras del mismo son las que mayor financiación per cápita tienen, entonces, este fondo aumenta-ría la dispersión.

En cuanto al Fondo de competitividad (FC), este se distribuye de tal manera que tiene por objeto compensar a aquellas Comunidades con una financiación per cápita inferior a la media o a su capacidad fiscal. Para analizarlo de forma aislada, separándolo de los an-teriores efectos, definimos los recursos por habitante del sistema en cada Comunidad como: 1. Sistema antiguo (19) R hAii Th h T i i i i i =a1 +a2

Â

2. Sistema nuevo

(20) La diferencia de varianzas será, por tanto,

(21) Así, el nuevo sistema será más o menos convergente que el anterior en función de las covarianzas. Si el FC lo reciben las Comunidades con menor financiación per cápita (las co-varianzas son negativas), entonces, genera convergencia. Sin embargo, si solo reciben fon-dos las Comunidades con una capacidad fiscal superior a su financiación per cápita, enton-ces depende de cuál sea la situación previa al reparto del FC. En principio, cabe esperar que las receptoras sean aquellas Comunidades dondeTi/hies elevado ya2i/hireducido. Si esta distorsión entre ingresos tributarios per cápita y Fondo de Suficiencia es muy grande, es decir, las Comunidades con mayor capacidad fiscal están excesivamente penalizadas en el FS, entonces, el FC podría generar convergencia. Sin embargo, si dicha distorsión no es muy elevada, ocurriría lo contrario.

s2 s2 s2 a 1 2 (R_hNi) (R_h ) (FC) cov( ,T_h FC i Ai i i i i i - = + )) cov( , ) + +

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_hTi _h FC i i i i a2 R hNii Th h T FC i i i i i i =a1 +a2

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+

Para calcular el efecto que hubieran tenido los Fondos de Convergencia en el pasado se ha sumado a la financiación real del sistema antiguo un Fondo de Cooperación y un Fondo de Competitividad. El primero asciende a los 1.200 millones de euros que supone en 2009 pero aplicados en 2008 y deflactados al ITE para los años anteriores. El segundo suma los 2.572 millones de euros aprobados para 2009, pero, de nuevo, aplicados en 2008 y deflacta-dos al ITE en los años previos10_{. Como puede observarse en la figura 6, la dispersión en la} financiación per cápita aumentaría si solo se incluyera el Fondo de Cooperación. Como es lógico, la causa de ello es que este Fondo lo reciben las Comunidades que, aunque tienen un PIB per cápita, densidad y/o crecimientos de población menores que la media, disponen de una financiación por habitante superior, por lo que al recibir nuevos ingresos su distancia au-menta. Sin embargo, lo contrario sucede con el Fondo de Competitividad: lo reciben Comu-nidades con menor financiación per cápita. El conjunto de ambos Fondos reduce claramen-te la dispersión.

5. Conclusiones

La reforma del sistema de financiación autonómica para las Comunidades de régimen común ha supuesto un aumento en la corresponsabilidad fiscal, lo que a su vez puede inci-dir en su capacidad para promover la convergencia (o evitar la dispersión) entre las CC.AA. en cuanto a los recursos por habitante del sistema. En este sentido, tres son, a nuestro juicio, los factores clave que introduce la reforma: la creación del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, el uso de la población realmente existente en cada Comunidad en cada período para su reparto anual y la creación de los Fondos de Convergencia. Sin embar-go, como se ha intentado demostrar a lo largo de las páginas anteriores, para ninguno de estos tres elementos puede decirse a priori cuál de los dos modelos tiene mayor capacidad de convergencia. Debido a la existencia del statu quo, el resultado dependerá de cuál sea la evolución relativa de los crecimientos de población, de las variaciones en los ingresos tribu-tarios per cápita y de su relación con el Fondo de Suficiencia. En algunos casos, el modelo anterior tiene mayor capacidad de nivelación; en otros, la tiene el nuevo sistema. El cuadro 1 recoge un resumen de las diversas situaciones posibles para cada uno de estos tres factores clave.

Ahora bien, en las circunstancias reales de las Comunidades Autónomas españolas en los años de vigencia del antiguo sistema, la dispersión de la financiación per cápita hubiera sido menor de haber estado en vigor el nuevo modelo. Los tres elementos men-cionados hubieran contribuido a evitar dicha dispersión. La importancia de este hecho radica no solo en lo ocurrido en el pasado. Si, como cabe esperar, las posibles reformas que tengan lugar en el futuro también parten de la base de un statu quo, evitar un exce-sivo aumento de la dispersión es fundamental, pues esta se heredará en dichas reformas. En otras palabras, la condición de statu quo supone que las desigualdades generadas en el pasado se acumulan en las sucesivas reformas y, por tanto, es importante que no au-menten en exceso.

Cuadro 1

EFECTOS SOBRE LA CONVERGENCIA DEL NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN Variable Factores explicativos Efecto (nuevo vs. antiguo) Fondo de Dispersión de ingresos tributarios En principio:

Garantía A)Aumenta A)Más convergente

B)Disminuye B)Menos convergente

Pero el resultado depende de la relación entre el FS y la CT de cada Comunidad

Población Variación de la población: En principio: A)Mayor ∆ de población en Comunidades A)Más convergente

con menor CT

B)Mayor ∆ de población en Comunidades B)Más convergente con menor FS

Pero el resultado depende de la relación entre el FS y la CT de cada Comunidad

Fondos de Fondo de Cooperación:

convergencia A)Lo reciben Comunidades con menor Fpc A)Más convergente B)Lo reciben Comunidades con mayor Fpc B)Menos convergente Fondo de Competitividad:

A)Lo reciben Comunidades con menor Fpc A)Más convergente B)Lo reciben Comunidades con mayor Fpc B)Menos convergente

FS-Fondo de Suficiencia. CT-Capacidad tributaria. Fpc-Financiación per cápita.

Notas

1. Sobre las características del nuevo modelo de financiación, véase Herreroet al.(2010) o Lago (2010). 2. Para efectuar estos cálculos se han simulado las liquidaciones de 2009; año del statu quo. En dichas

simula-ciones se han empleado los siguientes datos. Para los rendimientos de los distintos impuestos, los proporcio-nados de forma provisional por la AEAT. Para el reparto de IVA e Impuestos especiales, se han utilizado los pesos de población del INE, mientras que el reparto de IRPF se basa en una regresión efectuada por los auto-res (MCO) de los pesos de este impuesto por CC.AA. en función del PIB, consumo y empleo. Además, la aportación del Estado al Fondo de Garantía también se incluye en el antiguo sistema. Por otro lado, conviene señalar que los ejercicios empíricos del presente trabajo no tienen por objeto ofrecer estimaciones de la finan-ciación autonómica en euros corrientes. Para ello, puede consultarse de la Fuente (2009 a y b, 2010) o Zabal-za y López Laborda (2010).

3. El caso de los nuevos recursos del sistema incorporados a través de los Fondos de Convergencia es diferente, dada la actualización anual de su reparto conforme a determinadas normas, por los que se analiza en un apar-tado posterior del presente trabajo.

4. Nótese queb1expresa el porcentaje de los recursos de cada Comunidad que proceden de los tributos

recauda-dos en su territorio y que financian directamente a dicha Comunidad; es decir, que no se incluyen en el Fondo de Garantía. Así, en el caso, por ejemplo, del IVA, donde se cede el 50% de la recaudación,b1no es 0,5 sino

el producto de 0,5 por 0,25 (la cuantía de la cesión que directamente financia a cada Comunidad y no forma parte del FG), es decir, 0,125. Por el contrario, en el anterior sistema el porcentaje de cesión (0.35), aunque era inferior, financiaba directamente en su totalidad a cada Comunidad. Por ello,b1<a1(0,125<0,35).

5. En la clasificación de tipos de ingresos de Blöchliger and Petzold (2009), el parámetroa1del sistema antiguo

representaría el “tax sharing” estricto del sistema, mientras quea2iserían transferencias. Por su parte, en el

nuevo sistemab1sería el “tax sharing” estricto,b2el “tax sharing” ordinario yb3ilas transferencias.

6. Para simplificar la notación, se eliminan los subíndices y superíndices de los sumatorios en el resto de expre-siones del presente trabajo. Todos ellos se refieren al conjunto de CC.AA.

7. Suponer que el total de los ingresos tributarios se mantiene constante, al tiempo que se permiten cambios en su reparto entre CC.AA., equivale a multiplicar por una misma constante la financiación de cada Comunidad, lo que permite simplificar el análisis de dispersión.

8. La recaudación en cada territorio se calcula multiplicando esa recaudación total constante por el peso real que tiene en cada uno de ellos en cada año. Por otro lado, al mantener constante la recaudación total, también man-tenemos invariable el Fondo de Suficiencia.

9. Los datos de financiación de las CC.AA. se han obtenido de las liquidaciones de cada año publicadas por el Ministerio de Economía y Hacienda, mientras que los datos de población son los ofrecidos por el INE 10. Esa cifra deriva de lo estipulado en la Ley de reforma del sistema de financiación: el 70% del 75% de los

re-cursos adicionales (4.900 mill. eros).

Referencias

Blöchliger, H. and O. Petzold (2009), “Finding the dividing line between Tax Sharing and Grants: A Statistical Investigation” OECD COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2009)10.

De la Fuente, Á. (2009a), “El nuevo acuerdo de financiación regional: un análisis de urgencia”, Colec-ción Estudios Económicos, 08-09, Madrid: Fedea.

(http://www.fedea.es/pub/est_economicos/2009/08-09.pdf).

De la Fuente, Á. (2009b), “El nuevo acuerdo de financiación regional: un análisis de urgencia. ADEN-DA”,Colección Estudios Económicos, 09-09, Madrid: Fedea.

(http://www.fedea.es/pub/est_economicos/2009/09-09.pdf).

De la Fuente, Á. (2010), “El nuevo sistema de financiación regional: un análisis crítico y proyecciones para 2009”,Hacienda Pública Española, 195: 91-138.

Lago, S. (2010), “El nuevo modelo de financiación autonómica: luces y sombras”, enInforme sobre Federalismo Fiscal en España 2009.IEB, 62-73.

Herrero, A., Ruiz-Huerta, J. y C. Vizán (2010), “La reforma de la financiación autonómica de 2009” REAF, nº. 11. Octubre: 169-205.

Zabalza, A. y J. López Laborda, (2010), “El nuevo sistema de financiación autonómica: descripción, estimación empírica y evaluación”,Documentos de Trabajo,530, FUNCAS, Madrid.

Abstract

The Spanish territorial financing system was reformed in 2009. Throughout this paper we analyse the effect of this reform on the capacity of the system to promote convergence across regions in terms of financial resources per capita. At this aim, we compare the new and the old system by means of a sim-ple model that captures the main characteristics of both systems. As we try to show, there is not a unique answer to this question. Under some circumstances the old system is more favourable to con-vergence, while under some others the opposite is true. However, a simulation of the new system in the years in which the old one was in force shows the divergence process across regions that actually took place in those years would have been less intense if the new system would have been in opera-tion.

Keywords: Spanish territorial financing system, convergence. JEL classification:H71, H77.