Construyendo Elementos Para Un Seguro Agrícola
para pequeños productores
PROGRAMA DE APOYO AL SECTOR FINANCIERO COSUDE - DANIDA
Elaborado por:
Equipo PROSUKO:
Eddy Morales Ríos Eleodoro Baldiviezo María Quispe María Sonia Laura Consultor:
Julio Alem Revisado por:
Eddy Morales Ríos Fotografías:
PROSUKO-UNAPA Proyecto:
Programa de Suka kollus PROSUKO/UNAPA
Dirección: Avenida 6 de marzo Nº 250 Segundo piso - El Alto Teléfono: (591-2) 2118400
Fax: (591-2) 2825152 Casilla: 13316 Correo Central E-mail: [email protected] Programa de Apoyo al Sector Financiero COSUDE - DANIDA
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Administrador:
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COSUDE
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Fax: (591-2) 2140884 Casilla: 4679 Correo Central www.cosude.org.bo Depósito Legal Nº 4-1-1844-07
La Paz - Bolivia Agosto 2007
En el marco de un trabajo de equipo y de construcción de metodologías técnicas y microfinancieras, este es un aporte para su consideración.
Cualquier duda y comentario, no dude en enviarlo, será bien recibido.
CONTENIDO
Presentación Pág. 1
Capítulo I: Reflexiones iniciales. La Gestión del riesgo agrícola y el seguro agrario
en el altiplano norte. Pág. 3
1.1. El ambiente de riesgos del altiplano norte Pág. 3
1.2. Tipos de riesgos Pág. 4
1.3. Manejo de riesgos en la finca Pág. 5
1.4. Manejo de riesgos en la comunidad Pág. 7
1.5. Riesgos de producción y cambio tecnológico Pág. 8
1.6. Gestión de los riesgos de mercado Pág. 10
1.7. El seguro agrario en el altiplano norte Pág. 11
Capítulo II ¿Quienes son los Yapuchiris? Pág. 13
2.1. Características de la asistencia técnica en la agricultura del altiplano norte Pág. 13 2.2. Validez y pertinencia de la oferta local de servicios de innovación y asistencia técnica Pág. 14
2.3. La experiencia de los yapuchiris de la UNAPA Pág. 16
2.4. Perspectivas de los yapuchiris Pág. 18
Capítulo III: Una experiencia piloto de seguro agrícola Pág. 21
3.1. Antecedentes Pág. 21
3.2. Descripción y análisis de la experiencia piloto Pág. 22
3.2.1. Alcance de la experiencia piloto Pág. 23
3.2.1.1. Diseño y bases de sustento del fondo de contingencia Pág. 23 i. Prevención y mitigación de los factores naturales que afectan
la producción Pág. 25
ii. Identificación de modelos físicos homogéneos para la
producción Pág. 26
iii. Disponibilidad de medios financieros Pág. 26 iv. Prevención y mitigación por políticas de transferencia
de conocimientos Pág. 27
v. Acciones comunitarias Pág. 28
3.2.1.2. Justificación de la necesidad de un Fondo de Contingencia Pág. 28 3.2.1.3. El Fondo de Contingencia como una parte del trabajo de UNAPA,
PROFIN y PROSUKO Pág. 31
3.2.1.4. Funcionamiento del Fondo de Contingencia Pág. 32
i. Nivel de Coordinación Pág. 32
ii. Nivel de Administración Pág. 33
iii. Nivel de Asesoramiento Financiero Pág. 33
iv. Nivel Operativo Pág. 33
3.2.2. Resultados de la experiencia piloto Pág. 34
3.2.2.1. Representatividad de la experiencia Pág. 34
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para pequeños productores
3.2.2.2. Validación de la propuesta de parcela testigo en zonas homogéneas Pág. 36 3.2.2.3. Consistencia del proceso de implementación de campo Pág. 39
i. Selección de yapuchiris Pág. 39
ii. Contratos de ejecución del FCGRA Pág. 40
iii.Peritajes Pág. 40
3.2.2.4. Consistencia de las bases de cálculo para definir primas y compensaciones Pág. 41
i.Base de cálculo de las primas Pág. 41
ii.Base de cálculo de las compensaciones Pág. 44
3.2.3. Análisis de la experiencia Pág. 45
3.2.3.1. Perspectiva de sostenibilidad del FCGRA Pág. 45
3.2.3.2. Fortalezas de la experiencia Pág. 46
3.2.3.3. Debilidades de la experiencia Pág. 48
3.3 Lecciones aprendidas Pág. 49
3.3.1. A nivel general Pág. 49
3.3.2. A nivel metodológico Pág. 50
3.3.3. A nivel de la administración del servicio del seguro Pág. 51 3.4. Recomendaciones para una segunda fase para validar la experiencia piloto Pág. 52
3.4.1. Actividades administrativas Pág. 52
3.4.2. Actividades técnico operativas Pág. 53
3.4.3. Actividades de incidencia legal Pág. 54
3.4.4. Actividades en el ámbito financiero Pág. 55
Anexos
Anexo 1: Conclusiones del taller de presentación de la experiencia piloto Pág. 59
Anexo 2: Lista de asistentes al taller de presentación Pág. 60
Anexo 3: Esquema del FCGRA Pág. 61
Anexo 4: Fotografías del proceso de implementación del FCGRA Pág. 62
CUADROS
Cuadro 1: Comunidades participantes en la experiencia piloto Pág. 35 Cuadro 2: Usuarios participantes en la experiencia piloto por modalidad de
producción y comunidad Pág. 36
Cuadro 3: Escala de compensación para producción de papa consumo Pág. 38 Cuadro 4: Escala de compensación para producción de papa semilla Pág. 38 Cuadro 5: Estructura de costos de producción en el área del proyecto piloto Pág. 42 Cuadro 6: Variables para analizar la consistencia de la prima por rendimiento en
papa consumo Pág. 42
Cuadro 7: Variables para analizar la consistencia de la prima por rendimiento en
semilla de papa Pág. 43
Cuadro 8: Balance para escenarios de riesgos para papa consumo Pág. 44 Cuadro 9: Balance para escenarios de riesgos para semilla de papa Pág. 45
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ACRONIMOS EMPLEADOS
AINPRO - APIAN Asociación Integral de Productores Agrícola, Pecuario e Industrial del Altiplano Norte
ATICA Programa Agua y Tierra Campesina
CIDRE Centro de Investigación y Desarrollo Regional COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
CT Cosecha Total
IBTA Instituto Boliviano de Tecnología Agropecuaria
IC Fundación Intercooperation
FAUTAPO Fundación AUTAPO - Educación para el Desarrollo
FCI Fondo Competitivo de Insumos
FCGRA Fondo de Contingencia para la Gestión del Riesgo Agrícola FDTA Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario
MAS Muestreo Aleatorio Simple
MDRAyMA Ministerio de Desarrollo Rural, Agricultura y Medio Ambiente
PC Computadora Personal
PITA Proyecto de Innovación Tecnológica Agropecuaria
PROSUKO Programa Suka Kollus
PROFIN Programa de Apoyo al Sector Financiero
PROINPA Fundación de Promoción e Investigación de Productos Andinos SENAMHI Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología
SIBTA Sistema Boliviano de Innovación Tecnológica Agropecuaria SBEF Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras TIC Tecnologías de Información y Comunicación
UNAPA Unión de Asociaciones de Productores del Altiplano
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PRESENTACIÓN
La gestión del riesgo agrícola es un tema de importancia central en la producción agrícola del altiplano, ya que los fenómenos meteorológicos de riesgo, como las heladas, granizadas, sequía e inundaciones son responsables por las mayores pérdidas de cosechas. Cuando estas pérdidas afectan los costos de producción, se enfrentan años de crisis o de “desastre natural”, ya que los productores se ven forzados a incurrir en costos de reposición de insumos, principalmente semillas, para poder realizar las siembras del próximo año. Si bien los esfuerzos institucionales se orientan a canalizar donaciones para cubrir dichos costos de reposición, una cantidad importante de productores no accede a estos servicios financieros de mitigación de desastres, por lo que se ven forzados a emplear insumos de baja calidad, reducir la superficie a sembrar y presionar sobre la calidad de los recursos naturales, haciéndose más vulnerables ante próximos eventos de riesgo.
Existe una relación inversamente proporcional entre la vulnerabilidad social y económica de los productores agrícolas del altiplano norte, con la capacidad que manifiestan para gestionar el riesgo agrícola. La disminución de la vulnerabilidad es una tarea que tiene al menos dos componentes importantes. Por un lado, un componente de naturaleza interna, que invoca a las personas a tomar conciencia de su situación de vulnerabilidad y les motiva a tomar acciones para superarla. Por otro lado, un componente institucional externo que les provee una serie de servicios de apoyo o soporte.
La tarea de una reducción efectiva de la vulnerabilidad viene dada por la acción combinada en ambos componentes, de manera que las personas mejoren su capacidad de toma de decisiones sobre el empleo de recursos escasos, tanto para crear valor, como para tener un mayor control del riesgo.
El presente documento muestra pistas interesantes sobre una alternativa para la reducción de vulnerabilidad de los productores del altiplano norte, además constituye una propuesta que puede permitir llegar a pequeños productores que han sido rebasados en sus estrategias productivas y se encuentran en situación de desastre para su atención de manera más equitativa y efectiva. Se trata de una experiencia integral, que además de operar en la toma de decisiones para reducir el riesgo agrícola, involucra una innovación en el ámbito de los microseguros para pequeños productores agrícolas.
Este tipo de productores no tuvieron acceso a este tipo de servicios en el pasado, debido a que la escala de su producción no permite cubrir razonablemente los costos de un seguro agrario formal.
Los aprendizajes del piloto del Fondo de Contingencia que ponemos en vuestra consideración
pretenden motivar una reflexión más profunda sobre las posibilidades que existen para trabajar con los pequeños productores del altiplano. Estamos seguros de que la escala de producción de los productores agrícolas del altiplano, salvo aquellos casos extremos de minifundio, no es una limitación a la intensificación y la creación de valor. Por lo tanto, sugerimos reconsiderar la viabilidad productiva del altiplano a la luz de las nuevas demandas emergentes, en una región que tiene prácticamente el monopolio en la producción de alimentos exóticos como el chuño o la cañahua, caracterizados por propiedades nutricionales altamente deseables.
El Fondo de Contingencia, como un instrumento financiero para la gestión del riesgo agrícola, que incorpora otro tipo de medidas en el ámbito biofísico para la prevención y mitigación de desastres naturales, es, a nuestro entender, una alternativa que vale la pena tomar en cuenta en los esfuerzos de promoción del desarrollo rural en la región andina.
Eddy Morales Ríos
1.1. El ambiente de riesgos del altiplano norte
La agricultura del altiplano norte, región que comprende 17 municipios del departamento de La Paz, es una actividad condicionada por diferentes incertidumbres. Aun así, las familias que residen en el lugar practican esta actividad de manera tradicional y logran en conjunto, una producción importante para contribuir a la alimentación de la población rural y urbana, en especial para el segmento que cuenta con menores ingresos. Dos características importantes de la región del altiplano norte son:
a) la cercanía al Lago Titicaca, lo que produce un efecto termoregulador en los territorios vecinos, y
b) la relación y vinculación comercial con el área urbana de La Paz y El Alto, que cuenta con una población conjunta de cerca de dos millones de personas.
Los productores del altiplano norte enfrentan varias limitaciones, como el minifundio, la elevada amenaza meteorológica, la fragilidad de la fertilidad de los suelos y el escaso acceso a conocimiento y tecnologías occidentales acordes con su realidad agroecológica. Estas limitaciones ocasionan con frecuencia desastres naturales que reducen drásticamente los rendimientos agrícolas y fuerzan al gobierno central, regional o local a tomar medidas de ayuda humanitaria, en el entendido de que los productores del altiplano norte tienen pocos medios para enfrentar las adversidades y carecen de capacidad financiera suficiente para lograr el re-establecimiento de un nuevo ciclo agrícola. Sin embargo, por otro lado, se observa la existencia de un conocimiento tradicional arraigado en varios
LA GESTION DEL RIESGO AGRICOLA Y EL SEGURO AGRARIO EN EL ALTIPLANO NORTE
CAPÍTULO 1
R EFLEXIONES I NICIALES
productores, quienes logran producir suficientes alimentos incluso en años donde la mayoría pierde, y por lo tanto, son menos vulnerables que otros. El éxito de estos productores frecuentemente es enmascarado por las decisiones comunitarias de clamar por ayuda de emergencia bajo el principio de “ayuda para todos por igual”, una actitud muy difundida en la región andina.
Por estos motivos, es necesario procurar profundizar en la comprensión de los riesgos agrícolas en el altiplano norte y la manera en que son encarados por los productores exitosos, ya que eso permitirá encontrar caminos hacia la construcción de un sistema local de gestión del riesgo agrícola.
1.2. Tipos de riesgos
Las evidencias que se observan en la producción agrícola muestran la existencia de dos tipos de riesgos mayores que enfrentan los productores del altiplano norte: los riesgos de producción y los riesgos de mercado. Estos a su vez pueden ser sistemáticos o idiosincráticos. Los riesgos sistemáticos son aquellos que afectan al mismo tiempo a un número grande de productores en una región o zona, mientras que los riesgos idiosincráticos son riesgos específicos que confronta algún productor. La posibilidad de inundación de la zona baja de una microcuenca puede considerarse un riesgo sistemático, mientras que la erosión del suelo en canales para una ladera, puede ser un riesgo idiosincrático si afecta solamente la parcela de un productor.
No obstante este intento por clasificar los riesgos, la diversidad de sitios con sus propias especificidades climatológicas, condiciones de cultivo, características de la tenencia de la tierra, disponibilidad de mano de obra familiar y extra-familiar, y la estructura de los mercados muestran que no existe un ambiente de riesgo típico para una familia de productores, pudiendo éstos variar considerablemente año tras año.
En las condiciones de secano de la mayor parte de los sitios de producción del altiplano norte, la cantidad y distribución temporal de las lluvias es de lejos el riesgo de producción dominante, reflejándose en periodos de sequía, inundaciones de corta duración y granizadas. El carácter bimodal de la distribución temporal de las lluvias en el altiplano norte puede presentar picos marcados provocando pérdidas parciales o totales de la producción al no coincidir con los requerimientos hídricos de los cultivos. Tanto el stress por deficiencia hídrica como los daños por anegamiento de las raíces y falta de oxigenación influyen en reducciones de los rendimientos. Los cultivos suelen soportar diferentes niveles de stress hídrico y recuperarse después así sea parcialmente, pero cuando se alcanza el punto de marchitéz permanente después de varias semanas sin lluvias, la pérdida de la cosecha es inminente. En cambio, los daños a los cultivos provocados por la saturación de humedad del suelo pueden ocurrir más rápidamente, en cuestión de menos de una semana, no solamente por los daños fisiológicos a las raíces, sino también por
la acción de microorganismos oportunistas en el suelo que infestan rápidamente las raíces y tubérculos de la papa. El riesgo de heladas es también importante, pudiendo en algunos años provocar daños sistemáticos a la producción en zonas enteras, debido a una eliminación casi total de los órganos fotosintéticos de los cultivos por el congelamiento de los órganos verdes.
Cuando los riesgos de producción no afectan a las cosechas, y por lo tanto se obtienen buenos niveles de producción, se presentan casi invariablemente los riesgos de mercado con una baja en los precios, que suele prolongarse algunos meses después de las cosechas. Dado que la demanda por los productos agrícolas del altiplano norte es inelástica, los cambios en la oferta que ocurren cada año influyen fuertemente en la variación estacional de los precios. La importancia de los riesgos de mercado depende del grado de exposición de los productores a las fuerzas del mercado, así como de las instituciones mercantiles existentes. En el mercado, los intermediarios y comerciantes de los productos agrícolas del altiplano normalmente tienen un mayor poder de negociación que los productores. En varias zonas circunlacustres, las relaciones de mercado involucran el comercio internacional de pequeña escala con productores peruanos, quienes con frecuencia ofrecen precios ligeramente mejores que los comerciantes bolivianos. Por lo tanto, los riesgos de mercado afectan prácticamente a todos los productores del altiplano norte que venden o practican el trueque de productos.
1.3. Manejo de riesgos en la finca
Existe una serie de recursos al alcance del productor del altiplano norte para manejar y reducir los riesgos en su predio productivo familiar. Ante la presencia de alguna amenaza a la producción, generalmente se distingue entre las estrategias para la reducción de riesgos que practica el productor ex ante, de las estrategias de mitigación de daños que adopta ex post.
Para el manejo de los riesgos de producción en sus parcelas, el productor normalmente recurre a la observación de su entorno ambiental, lo que le permite hacerse una idea de las posibles condiciones meteorológicas que ocurrirán durante el año. Dependiendo del grado de precisión con que pueda correlacionar determinados indicadores ambientales con la realización oportuna o no de las condiciones meteorológicas para los cultivos, podrá tomar decisiones adecuadas en la preparación de los terrenos de cultivo, la selección de cultivos y variedades, las mejores épocas de siembra y sobre las medidas de manejo de los cultivos. Generalmente ocurre que a mayor riesgo de la producción, el productor está forzado a invertir más trabajo en el cuidado de los cultivos, teniendo que trabajar inclusive en horas nocturnas. También se observa que existen muchas diferencias entre distintos productores respecto del tipo de indicadores a los que recurren para la predicción del comportamiento del tiempo, la precisión de los mismos, la manera en que toman decisiones productivas, la eficiencia de estas decisiones y su oportunidad. Los productores que
realizan estas actividades de manera más organizada y que cuentan con suficiente mano de obra familiar tienden a ser más exitosos.
Los denominados bioindicadores abarcan un conjunto de observaciones sobre la flora, fauna y astros del cielo, así como la manera en que se desencadenan algunos ritos. La observación del crecimiento y desarrollo de la flora nativa se puede asociar a la ecofisiología vegetal, mientras que las observaciones sobre el comportamiento de la fauna tienen que ver con la etología animal. Se puede postular que tanto la flora como la fauna local fueron evolucionando en el tiempo, adaptando sus mecanismos evolutivos a las condiciones ambientales, de manera que la información genética de los individuos más aptos para competir en las condiciones del altiplano norte fue fijada en los diferentes ecotipos, condicionando las respuestas fenológicas o etológicas precisas y oportunas ante la posible presencia o ausencia de fenómenos meteorológicos de riesgo. Por esta razón, ciertas especies de aves desarrollaron un mecanismo preciso para la predicción de crecidas del lago y construyen su nido exactamente unos pocos milímetros por encima del nivel máximo al que llegará el espejo de agua, o ciertas especies de flora local adelantan la producción de semillas viables poco antes de la llegada de las heladas. Si alguno de estos mecanismos fallara, quiere decir que la especie no está suficientemente adaptada al lugar y tenderá a extinguirse. El hecho de que exista flora y fauna cuyas reacciones al ambiente local son observadas por el productor para planear sus decisiones productivas, es el equivalente a contar con una red de estaciones meteorológicas y un sistema de pronóstico agrometeorológico local. En este caso, los sensores electrónicos son reemplazados por sensores naturales, y las observaciones no se miden en escalas numéricas de temperatura, precipitación, presión atmosférica o humedad atmosférica, sino en escalas categóricas que buscan clasificar la presencia/ausencia o el vigor y la fortaleza con que se presentan determinadas etapas fenológicas en alguna especie indicadora. Inclusive las observaciones de los astros tienen una base científica que se puede explorar en los fenómenos atmosféricos como el contenido de humedad atmosférica en determinados momentos del año, que hace más o menos visibles ciertas estrellas -a mayor humedad atmosférica en los meses de invierno, ciertas estrellas son menos visibles en la noche-, lo que luego se correlaciona con el tipo de año agrícola esperado.
Entre las estrategias para enfrentar el riesgo agrícola, la familia puede decidir por el tipo de cultivo a sembrar. Por ejemplo las variedades de papa amarga son preferidas cuando se esperan fuertes heladas durante el año agrícola, o se dispone de terrenos más expuestos a las heladas. Si bien este tipo de papa no es consumido como producto fresco, es ideal para la fabricación de chuño, que además puede ser almacenado durante varios años sin perder sus características nutricionales y alimentarias.
A menudo se afirma que los pequeños productores tienen aversión al riesgo, lo que los impulsa
a diversificar su producción. En las condiciones del altiplano norte la diversificación agrícola está limitada por los factores climáticos, ya que el período libre de heladas es demasiado corto. No obstante, la aversión al riesgo de los productores del altiplano norte, los incentiva a adoptar estrategias de reducción de riesgos, es decir a tomar medidas preventivas ex ante a fin de asegurar una corriente de ingresos más estable durante el año. Sin embargo, las estrategias ex ante suelen demandar mucha inversión de trabajo y no siempre son asumidas por todos los productores. Por ejemplo, la rehabilitación de suka kollus en las planicies donde existen humedales naturales permite reducir al mismo tiempo varios riesgos de producción, pero la inversión requerida es elevada, ya sea en mano de obra o en el alquiler de maquinaria agrícola, por lo tanto no está al alcance de todos. Otras medidas ex ante están asociadas a la diversificación de prácticas agrícolas, pecuarias, artesanales y comerciales, así como al empleo de la mano de obra disponible durante el período no agrícola, que puede prolongarse casi la mitad del año calendario.
Un productor puede decidir entre un conjunto de medidas ex ante tendientes a reducir la varianza del riesgo agrícola. Sin embargo dichas medidas pueden incrementar los costos de producción y/o reducir la corriente de ingresos, de manera que su decisión radica en cuánto de su ingreso futuro está dispuesto a sacrificar a fin de asegurar en promedio una corriente de ingresos menor, pero menos riesgosa. Estos ingresos no se encuentran monetizados necesariamente, aplicándose el mismo análisis al producto físico, especialmente en casos en que el productor produce pequeños excedentes para el mercado. El productor también tiene que decidir la ejecución de medidas ex post, en especial en años en que su proceso de toma de decisiones ex ante lo expuso a amenazas naturales, o cuando éstas se presentaron de manera drástica, sobrepasando sus previsiones. En varias oportunidades se ha constatado que algunos productores del altiplano norte toman decisiones de mitigación de daños acertadas y oportunas, logrando revertir los daños casi en su totalidad.
Como resultado, se observa que algunos productores ganan el doble -mayor cantidad de producción y mejores precios de las cosechas-, por una adecuada gestión del riesgo agrícola en años en que se presentan desastres naturales que afectan a los demás.
1.4. Manejo de riesgos en la comunidad
La necesidad de enfrentar el riesgo agrícola afecta las interacciones comunales y las costumbres socioculturales. La gestión productiva de las tierras comunitarias todavía existentes en el altiplano norte, los intercambios de productos, insumos y mano de obra basados en reglas de reciprocidad y las formas tradicionales de ahorro y financiamiento de la producción, son mecanismos comunitarios que ayudan a las familias de productores a enfrentar las adversidades en la producción agrícola, coadyuvando a las estrategias que emplean a nivel del predio familiar.
En las comunidades del altiplano norte, los productores se conocen muy bien unos a otros y cuentan
con organizaciones sociales bien estructuradas. Por lo tanto, suele ser más factible que lleguen a acuerdos sobre diferentes acciones comunitarias para prevenir riesgos o mitigar daños, en especial cuando éstos son muy evidentes. Normalmente, los acuerdos comunitarios tienen fuerza y son de cumplimiento obligatorio, contemplando sanciones como multas en especie o efectivo para quienes los incumplan. No obstante, introducir nuevas medidas de prevención de daños suele ser complicado hasta para las organizaciones sociales más cohesionadas debido a que la gente no está acostumbrada a invertir en actividades nuevas, aunque el beneficio de hacerlo sea elevado.
Es necesario que algunos líderes productivos prueben primero individualmente las nuevas prácticas y las difundan activamente en la comunidad para que la gente empiece a involucrarse y rompan la inercia inicial. A veces esto puede estar asociado a la necesidad de una intervención externa, otras puede ser explicado por la existencia de información incompleta, pero la causa más evidente parece ser la actitud de resistencia al cambio que muestran los productores del altiplano norte.
En las comunidades donde se presentan mayores niveles de estraficación socioeconómica, se encontraron evidencias de que no existe necesariamente una correlación entre nivel de ingresos y gestión de riesgos. A veces la estratificación socioeconómica se debe más a factores exógenos, como las remesas que envían a las familias los parientes que migraron, tanto a otras regiones del país, como al exterior; o al éxito económico en algún negocio emprendido en el área urbana. Sin embargo, sí es posible postular la existencia de una correlación positiva entre familias que procuran alimentarse adecuadamente y que priorizan el acceso a la educación, con una buena gestión del riesgo agrícola.
A medida que los recursos de propiedad comunitaria van declinando en las comunidades del altiplano norte, se puede constatar que los arreglos colectivos tradicionales empiezan a debilitarse y generan menores oportunidades para la implementación de una gestión comunal de riesgos. Los procesos de migración temporal también pueden influir negativamente en los intentos de establecer una gestión comunal de riesgos.
1.5. Riesgos de producción y cambio tecnológico
El cambio tecnológico experimentado por las comunidades del altiplano norte durante el último medio siglo ha provocado la aparición de zonas especializadas en ganadería lechera y la producción de forrajes, así como nichos específicos para la producción de cultivos como la papa, cereales andinos y leguminosas alimentarias de grano. Si bien en términos generales, el cambio tecnológico ha incidido positivamente en la generación de mayores ingresos para los productores, también éstos perciben que se han profundizado ciertas vulnerabilidades a través de la especialización productiva.
En el caso del cultivo de la papa, la amplia difusión de dos variedades destinadas al mercado ha puesto en riesgo de largo plazo la diversidad de una cantidad importante de variedades locales, con lo que muchas comunidades productoras de papa se sienten ahora menos rescilentes a la amenaza meteorológica que las generaciones anteriores. Las variedades mejoradas de papa son más susceptibles al stress hídrico y al ataque de plagas como el gorgojo de los andes, además son más exigentes en cuanto a la fertilidad del suelo y a prácticas de manejo del cultivo. A pesar de estas percepciones, es necesario realizar estudios más precisos para poder afirmar con certeza que el cambio tecnológico en general y el empleo de variedades mejoradas en especial sean responsables de tener ahora una producción agrícola más riesgosa que en el pasado. Un argumento que podría dar nuevas luces al respecto radica en un experimento bifactorial conducido por PROSUKO: se probó que la siembra de semilla certificada en suka kollus rendía más que la semilla del productor en suka kollus o que la semilla certificada en condiciones de pampa. Esto sugiere que un cambio tecnológico que combine adecuadamente tecnologías tradicionales con tecnologías modernas puede ser más viable. En todo caso, el productor suele estar más interesado en los rendimientos o mejora de sus retornos netos que en el tipo de semilla empleado, o en el tipo y origen de las diferentes tecnologías a su alcance.
Probablemente, un acercamiento más pragmático a la relación entre cambio tecnológico y gestión de riesgos a nivel predial sea el de analizar sus implicaciones caso por caso. En este sentido tal vez sería prudente establecer donde se cumplen las siguientes tipologías: casos en que la tecnología mejorada supera a la tecnología tradicional, casos en que la tecnología tradicional responde mejor, casos en que no existen diferencias notables y casos en que ambos tipos de tecnologías actúan sinérgicamente. Un aspecto crítico a averiguar es si los productores tienen conocimiento pleno del uso de las tecnologías tradicionales y/o mejoradas y si pueden decidir correctamente sobre su empleo, considerando las características específicas de sus predios. Es posible que una gran parte de los problemas de deterioro de los recursos naturales del altiplano norte se deba más al empleo incorrecto de tecnologías, que a las características de las tecnologías en sí.
El cambio tecnológico también puede incidir en la gestión comunal de riesgos mediante la implementación de servicios de información meteorológica. Las estaciones meteorológicas automatizadas que cuentan con interfase a sistemas de información geográfica, a imágenes satelitales, y que emplean modelos numéricos atmosféricos sofisticados para la predicción de corto plazo de las condiciones agrometeorológicas más probables, podrían constituirse en una herramienta importante de la gestión comunal de riesgos. Sin embargo, el elevado costo de este tipo de tecnologías provoca que estos instrumentos estén ausentes en la mayor parte del altiplano norte.
Nuevamente, la posibilidad de procesar estadísticamente la información de los bioindicadores, llegando a construir una interfase con un sistema de información geográfica, podría ser una salida más pragmática y de bajo costo para las condiciones del altiplano norte. Esto plantea algunos
desafíos:
a) Contar con varios observadores locales de bioindicadores distribuidos adecuadamente en el territorio de la comunidad, de manera de poder generar series de datos temporal y espacialmente distribuidos, que faciliten la implementación
de modelos geográficos.
b) Determinar correlaciones significativas entre los pronósticos de bioindicadores específicos y el comportamiento real de las condiciones agrometeorológicas.
c) Seleccionar y priorizar los bioindicadores por características deseables, como la precisión de las observaciones, su rango de variación, su facilidad de medición,
etc.
d) Generar modelos numéricos espaciales empleando los mejores bioindicadores y proceder a su validación en otras comunidades, con diferentes tipos de suelos, topografía y condiciones de humedad.
Se espera que el uso de mapas en la gestión comunal de riesgos apoye el proceso de planificación y de toma de decisiones de las organizaciones comunitarias, considerando las especificidades agrológicas de los sitios de producción y las condiciones meteorológicas esperadas para el año agrícola.
1.6. Gestión de los riesgos de mercado
La apertura comercial de Bolivia y de las regiones en el país, influye fuertemente en la volatilidad de los precios de los productos agrícolas del altiplano norte. Por ejemplo, los precios de la papa fresca y de sus derivados deshidratados -chuño y tunta- en La Paz, están relacionados con los precios de estos productos en el mercado peruano de la sierra y en los valles de Bolivia, siendo muy frecuente encontrar alimentos de origen peruano o cochabambino en los mercados mayoristas y minoristas de La Paz y el Alto. El gobierno nacional y departamental no maneja políticas de soporte de precios, permitiendo que la demanda y la oferta libre regulen los niveles de precios de los productos agrícolas, por lo que sus fluctuaciones dependen más de los volúmenes cosechados tanto en las diferentes regiones de Bolivia como en los países vecinos.
Los productores del altiplano norte cuentan con varios mecanismos tradicionales para enfrentar los riesgos de mercado. Por ejemplo, cuando existe un exceso de cosecha de papa, tienden a elaborar una mayor cantidad de chuño o tunta que puede ser almacenada para ser vendida cuando los precios mejoren, o para vender pequeñas cantidades de productos durante el año, generando una corriente permanente de ingresos para satisfacer las necesidades cotidianas de los productores.
Asimismo, muchos productores poseen un capital social que involucra a comerciantes mayoristas
y minoristas, de manera que amplían su poder de negociación de precios a cambio de ofrecerles una fidelidad de más largo plazo en la oferta de productos. Algunas comunidades todavía practican relaciones comerciales basadas en el trueque de productos, las cuales son menos afectadas por las variaciones de precios. Por el lado de las microfinanzas, existen varios mecanismos que podrían adecuarse a las necesidades de los productores del altiplano norte, existiendo muchas oportunidades para la innovación microfinanciera.
La agricultura de contrato se adecua a la producción de granos andinos y probablemente a la producción de papa para chuño y/o tunta. Se necesita involucrar a un procesador que provea semillas y asistencia técnica, mientras que los productores proveen la tierra y el trabajo para el cuidado de los cultivos. Las especificaciones contractuales de la agricultura de contrato son flexibles y normalmente se acuerda la adquisición del producto por parte del procesador a un precio predeterminado. En el sector lechero del altiplano norte, se cuenta con una larga experiencia en este tipo de contratos para la comercialización de leche fresca. En los mercados de futuros, se suscriben contratos entre un comprador y un productor en los que se acuerda anticipadamente un precio predeterminado para el producto, en base a las expectativas de ambos, de manera que se procura revertir la incertidumbre de precios al momento de la cosecha.
La aplicación de estas innovaciones podría mejorar con la presencia de productores, transformadores, acopiadores y comerciantes mayoristas y minoristas en plataformas de coordinación y de promoción de productos andinos. La Plataforma Andina, liderada por PROINPA, es una experiencia pionera en La Paz que pretende acercar a productores, entidades de desarrollo rural, intermediarios, comerciantes, prestadores de servicios de transporte y exportadores de productos andinos, para promover una gestión de riesgos de mercado más concertada y organizada.
1.7. El seguro agrario en el altiplano norte
El altiplano norte es una región que no ha sido beneficiada con servicios de seguro agrario privado, debido a los elevados costos operativos de los sistemas convencionales, que no logran adecuarse a las características de los productores y por las dificultades que encontraron diferentes entidades microfinancieras en la región. Por este motivo, el seguro agrario para el altiplano norte es concebido como un instrumento que busca transferir la parte incontrolable de los riesgos de la producción agrícola a los mercados financieros, mediante el pago de una prima, como parte de una gestión de riesgos agrícolas que también involucra medidas y prácticas en el ámbito no financiero. Por lo tanto, la propuesta de implementar seguro agrario es parte de un sistema de gestión de riesgos más amplio, bajo un enfoque integral, en el que el seguro se constituye en una reserva financiera para indemnizar a los productores por pérdidas de cosechas provocadas por amenazas naturales que sobrepasaron su capacidad de respuesta.
Es deseable que el seguro agrario esté combinado con otros servicios microfinancieros al productor, de manera que los riesgos financieros estén mejor distribuidos. La construcción de una propuesta de seguro agrario para el altiplano norte plantea el desafío de operar más en la prevención de daños -pagando primas ex ante, y mucho menos en acciones ex post, lo que presenta un potencial para fortalecer procesos sostenibles de desarrollo rural. Sin embargo, esta perspectiva plantea el desafío de diseñar una propuesta de seguro agrario que incorpore incentivos para minimizar el riesgo moral e incrementar la productividad por parte de los productores.
La institucionalización de un seguro agrario con las características descritas tiene además un potencial interesante para regular y canalizar la ayuda de emergencia gubernamental o internacional en años que se presentan desastres naturales muy severos, evitando costos de transacción demasiado elevados, corrupción o la presencia de polizones. En general, se puede postular que el seguro agrario del altiplano norte debería operar en base a arreglos contractuales privados para cubrir riesgos normales de producción y mercado, contando con el sector público como último recurso, solo para los casos en que la magnitud de los desastres naturales sobrepase la capacidad de actuación del sector privado. Viendo la necesidad de aplicar tecnologías de seguros de más bajo costo de operación que el seguro convencional, se ha trabajado en un diseño que opera en base a la actuación de actores productivos locales actualmente activos en varias comunidades del altiplano norte, como será explicado más adelante. Estos actores locales, los yapuchiris, tienen la ventaja de compatibilizar su presencia con criterios socioculturales de fuerte arraigo en la región del altiplano norte, y generan los incentivos necesarios para empujar la productividad hacia delante.
Este diseño se ha denominado seguro agrario por parcela testigo.
CAPÍTULO 2
¿Q UIÉNES S ON L OS Y APUCHIRIS ?
2.1. Características de la asistencia técnica en la agricultura del altiplano norte
A inicios de los años 90, la investigación y extensión agrícola todavía estaban operadas por sistemas estatales en la mayoría de los países en desarrollo. Entonces, un problema permanente era la escasa comunicación entre investigadores y técnicos extensionistas y la fuerte burocratización de los sistemas operativos. Los pequeños productores tenían un acceso limitado a los servicio de asistencia técnica, y sentían que estos sistemas estaban diseñados para productores de mayor escala o agroindustriales, que sí podían procesar mejor sus demandas a través de sus gremios.
En Bolivia, la crítica a los escasos impactos del sistema estatal de investigación y extensión agrícola, coincidió con la corriente de reformas estructurales de fines de los años 90.
Ante la fragilidad institucional del SIBTA y las carencias en el desarrollo tecnológico agrícola del país, el gobierno boliviano promovió la creación del SIBTA mediante Decreto Supremo Nº 25717 del 30 de marzo del 2000, para propiciar el desarrollo tecnológico a partir del involucramiento del productor rural en la determinación de demandas tecnológicas con enfoque de mercado. La apuesta gubernamental por el SIBTA estaba orientada a promover la articulación de los sectores público y privado para orientar adecuadamente la modernización tecnológica del país. Operativamente, se establecieron cuatro fundaciones privadas (FDTAs) de interés público y naturaleza mixta, con 60% de sus miembros representando a los demandantes y 40% a los ofertantes, para gestionar recursos destinados a la ejecución de PITAs. Esta propuesta atrajo la atención de varias agencias de cooperación, que se sumaron a ella mediante la constitución de un fondo canasta.
Probablemente, el principal problema de los procesos de investigación y transferencia de tecnologías fue y sigue siendo, el de la comunicación de demandas específicas de las necesidades de los
productores y la manera en que los ofertantes de tecnologías generan soluciones adecuadas a esa demanda. Al margen del arreglo institucional público, privado o mixto que se plantee, existe un problema de fondo asociado a la relación entre los actores del proceso. Los antiguos sistemas estatales tenían dificultades para recoger las demandas de los productores, estableciendo sus agendas de investigación en base a las motivaciones y percepciones de los científicos y no de los productores. Por este motivo, planteaban enfoques alternativos, como el OFCOR (on-farm client- oriented research) que puede ser entendido como un esfuerzo metodológico para ayudar a los investigadores a procesar de mejor manera las necesidades de los clientes específicos, en este caso productores de pequeña escala.
El SIBTA resuelve metodológicamente este problema, planteando un encuentro formal entre demandantes y ofertantes de tecnologías a través de mecanismos institucionales operados por fundaciones privadas (FDTAs) en la cuatro macro-ecoregiones del país. Como resultado, se establecen acuerdos concretos y horizontales entre actores que son ejecutados a través de los PITAs. ATICA contribuyó decididamente a mejorar el proceso de calificación de demandas y la gestión de la calidad en el encuentro entre demandantes y ofertantes, de manera que las expectativas de los actores sean reflejadas adecuadamente en los acuerdos y se alcancen los resultados esperados. En este contexto, la UNAPA como demandante, ejecutó un PITA contando como ofertante a la empresa consultora Marketing S.R.L. En el proceso de ejecución, la empresa ofertante conoció a los yapuchiris y decidió inmediatamente recurrir a sus servicios para lograr una ejecución exitosa del PITA.
2.2. Validez y pertinencia de la oferta local de servicios de innovación y asistencia técnica
De varios elementos que configuran la problemática de innovación y asistencia técnica en el altiplano norte, es necesario destacar los siguientes:
a) La comunicación efectiva entre los productores y los científicos o técnicos depende de varios factores de índole instrumental y actitudinal. El idioma, la terminología empleada, la precisión del diagnóstico de necesidades y otros, son aspectos más instrumentales de esta comunicación. Los aspectos actitudinales incluyen sentimientos de superioridad o inferioridad que exhiban los actores en su relación, la sensibilidad cultural de ambas partes, la ideología política e incluso el compromiso confesional de las partes. Tanto los factores instrumentales como los actitudinales pueden incorporar ruido en la comunicación, por lo que el proceso puede ser complejo y problemático.
b) Las inversiones requeridas para que se establezca un proceso de asistencia técnica subvencionado, limitan la cobertura del servicio a los problemas más importantes, a las regiones más accesibles, o a la resolución de emergencias. Los recursos escasos de las donaciones privadas o los que se asignan por el gobierno, se suelen emplear para buscar soluciones a los efectos de los problemas, sin lograr atacar las causas de fondo, por lo que los problemas se siguen presentando en el futuro. En el altiplano norte existen muchas comunidades que carecen de acceso a servicios de asistencia técnica, siendo las iniciativas públicas y privadas insuficientes para llegar a todos los productores. En muchos casos, los productores están enfrentando todavía problemas que en otros sitios ya fueron resueltos hace mucho
tiempo.
c) Las inversiones requeridas para implementar procesos de innovación tecnológica bajo parámetros científicos son elevadas. Inclusive cuando los procesos de innovación sean conducidos en parcelas de productores, todavía se debe invertir en el acceso a sensores electrónicos, diversos análisis de laboratorio o costos de personal calificado. A veces, el análisis de costo beneficio muestra que la mayor parte de la innovación requerida para pequeños productores no tendrá un retorno económico y se recurre a criterios sociales para justificarla.
d) Los científicos agrícolas claman por la validez de sus descubrimientos y propuestas debido a que estas se basan en el método científico. Normalmente, en los análisis estadísticos que realizan incorporan no solamente la medición de la tendencia central, sino también miden la dispersión de los datos, lo que permite incorporar a las propuestas criterios de probabilidad de error. La mayor parte de las veces, emplean todavía métodos estadísticos “frecuentalistas” y muy poco el enfoque bayesiano. Asimismo, el empleo de diseños experimentales se facilita en las condiciones de la estación experimental, donde estos científicos pueden controlar mejor las variables. En condiciones de campo, se suele presentar la necesidad de aplicar “pseudoexperimentos” o directamente recurrir a un enfoque no experimental. A veces, también es necesario recurrir a estadísticas no paramétricas o aplicar análisis multivariados. Esto puede imponer requerimientos matemáticos al número de observaciones o grados de libertad de los modelos para garantizar su validez. El manejo de estos métodos estadísticos está fuera del alcance de los productores e inclusive de muchos técnicos extensionistas, por lo que se sugiere manejar diseños experimentales tan sencillos como sea posible y procurar avanzar h a c i a l a c o n s t r u c c i ó n d e m é t o d o s d e i n v e s t i g a c i ó n a d a p t a t i v a . Los argumentos anteriores indican que la provisión de servicios locales de innovación y asistencia
técnica no solamente es deseable por asuntos culturales, sino también por el abaratamiento de los costos y la ampliación de la cobertura. Sin embargo, para que estos servicios locales operen efectivamente es necesario establecer métodos de trabajo que les otorgue mayor validez, probablemente no al mismo nivel que los servicios formales, pero si es necesario establecer estándares mínimos. La idea de establecer servicios locales de innovación y asistencia técnica no es nueva y se constituye en una parte metodológica importante de la propuesta agroecológica, ya que esta ciencia se nutre de dos vertientes:
a) la ecología, expresada en la aplicación de principios científicos ecológicos en la
agricultura, y
b) el saber local, mediante la evidencia antropológica de que los sistemas sociales y naturales coevolucionan en el tiempo y se complementan mutuamente.
Durante las últimas décadas ha existido un esfuerzo importante por constituir sistemas locales de innovación y asistencia técnica al interior del movimiento agroecológico, y con menor intensidad, también fuera de él. La experiencia de productores líderes denominados yapuchiris es parte de estos esfuerzos. Una de sus principales características es la apertura hacia todo tipo de relaciones institucionales y la búsqueda de alianzas estratégicas con los sistemas formales de investigación y extensión agrícola, generando un ambiente de reflexión orientado a la resolución de problemas prácticos de los productores, bajo un enfoque de reducción del empleo de insumos externos y el aprovechamiento de las ventajas comparativas del agroecosistema altiplánico. Desde una óptica económica, los yapuchiris buscan mejorar la viabilidad del sistema productivo a través de la reducción de costos de producción y el incremento del valor neto de los productos, ya que las restricciones agroecológicas del altiplano impiden plantear estrategias basadas solamente en el aumento del rendimiento del producto físico.
2.3. La experiencia de los yapuchiris de la UNAPA
El origen del primer grupo de yapuchiris tiene que ver con restricciones presupuestarias del Programa de Suka Kollus - PROSUKO, que ya no tenía recursos financieros para la contratación de técnicos extensionistas, en un momento en que existía una fuerte demanda de asistencia técnica a productores que deseaban habilitar nuevos suka kollus se da la conformación de un primer grupo
“semilla” de yapuchiris, que son productores que asumen roles en la prestación de servicios de asistencia técnica e innovación tecnológica. Paralelamente, el PROSUKO empoderó a productores que habían participado hasta entonces como beneficiarios del programa a través de una estrategia general que involucraba: a) el fortalecimiento organizacional, dando origen a una federación de productores en suka kollus, denominada actualmente UNAPA; b) la conformación de un instrumento financiero denominado fondo de crédito, con las carteras de microcrédito convencional, fondo de
innovaciones y fondo de contingencia; c) el diseño de metodologías para el levantamiento de demandas de los productores a través de asociaciones comunales y la elaboración de planes de negocios; d) el apoyo en estrategias de comercialización a la UNAPA.
A medida que el PROSUKO implementaba su estrategia general, la UNAPA empezó a reconocer a los yapuchiris como su “brazo técnico”, ya que aquellos productores le daban mayor solidez a los planes de negocio de las asociaciones comunales y empezaban a generar avances conceptuales dentro de la organización, tomando como punto de partida el diagnóstico de necesidades tecnológicas y productivas. Es necesario indicar que la experiencia de los yapuchiris ha sido exitosa en gran medida gracias a la presencia activa de la UNAPA, como entidad matriz y en cierta medida encargada de regular y difundir el servicio entre los socios. Por otro lado, los socios de la UNAPA empezaron a demandar el servicio cada vez con mayor intensidad, mostrando una disponibilidad de pago. Con el tiempo, el costo del servicio es asumido plenamente por los socios de la UNAPA.
El PROSUKO todavía subvenciona parte de los costos de implementación y fortalecimiento del servicio, pero la perspectiva es que el servicio sea autosostenible dentro de la UNAPA, abriendo la posibilidad de que los yapuchiris apoyen también a otros demandantes externos.
Si bien el reconocimiento de los yapuchiris por parte de los productores se debe en gran parte a la relación orgánica que ha promovido la UNAPA entre demandantes y ofertantes locales, una de las claves del éxito radica en el proceso metodológico seguido por los ofertantes locales para articular el servicio, ya que ellos mismos se reconocen como “agricultores de vocación”. En este sentido, el PROSUKO ha facilitado un diseño metodológico que cuenta con cinco pasos:
a) el “Yatiqawi” o proceso de aprendizaje para el nuevo yapuchiri, que fortalece sus cualidades de líder productivo;
b) El “Yant'awi” o la puesta en marcha del proceso innovador en su propia parcela, ensayando y adaptando las técnicas aprendidas, así como poniendo en práctica reflexivamente los conocimientos adquiridos. Esta etapa se constituye en la acreditación del yapuchiri en su propia parcela, ya que si no está innovando permanentemente perdería la calidad de su servicio y su credibilidad ante su
comunidad;
c) El “Uñast'awi” es la demostración o socialización en su comunidad de los cambios y/o mejoras emprendidas en su predio, y la relación que tienen estas mejoras con el aumento de la producción, el mejoramiento de la calidad y diversidad de alimentos producidos y con la conservación de la calidad de los recursos naturales.
d) El “Yatichawi” es el proceso de enseñanza que emprende el yapuchiri a demandantes concretos. Para ello se dota de herramientas didácticas, incluyendo el empleo de TICs (una cámara fotográfica y una PC, en la que elabora presentaciones de
diapositivas, aplicando estrategias de comunicación visual afines a su contexto cultural). El entrenamiento práctico a los demandantes es una parte importante de
la enseñanza.
e) El “Uñt'awi” es la función de relacionamiento e interacción del yapuchiri. De esta manera se nutre con nuevas informaciones, actualiza conocimientos y accede a oportunidades de capacitación u oferta de servicios a nuevos demandantes.
2.4. Perspectivas de los yapuchiris
El debate tecnológico promovido por los yapuchiris dio origen a la discusión de nuevos temas al interior de la UNAPA. De esta manera, las demandas de los socios empezaron a diversificarse desde un apoyo en la gestión de procesos de comercialización, hasta una entrada en el soporte de servicios financieros. La participación de los yapuchiris en la implementación del fondo de contingencia, es parte de esta diversificación de demandas.
Por otra parte, muchas instituciones gubernamentales y privadas están percibiendo el potencial de los yapuchiris para el cumplimiento de sus propias agendas y empiezan a demandar sus servicios, en especial por la eficiencia de costos y la llegada expedita que logran en las comunidades.
En este sentido, es necesario que las instituciones que desean acceder a estos servicios tengan en consideración los siguientes elementos:
a) el yapuchiri tiene que estar innovando permanentemente en su parcela y adquirir nuevos conocimientos, por lo tanto su disponibilidad de tiempo para ofertar servicios es limitada. Si una institución decide contratarlo a tiempo completo, deja de ser yapuchiri para convertirse en promotor, lo cual no es deseable ya que implica desarraigarlo de su contacto con la tierra. Lo ideal sería que las instituciones comprendan esta dinámica y recurran a sus servicios de acuerdo con su disponibilidad
de tiempo.
b) La relación con las instituciones demandantes va más allá de una simple venta de servicios, se trata de una relación de conocimiento mutuo, de reflexión conjunta y de promover un servicio de calidad para lograr impactos reales en la mejora productiva de los productores beneficiarios. Por este motivo, las instituciones demandantes que no estén claramente comprometidas con procesos de desarrollo rural podrían tener dificultades en el encuentro con los yapuchiris.
c) Es importante que las instituciones estén orientadas hacia el desarrollo de propuestas agroecológicas, en cuyo caso el aporte de los yapuchiris dará robustez metodológica al trabajo institucional, generando nuevos núcleos de yapuchiris locales en el ámbito de trabajo de estas instituciones.
d) Las entidades académicas podrían establecer acuerdos de cooperación mutua con los yapuchiris, estableciendo políticas y acciones de innovación a partir de las demandas genuinas de los productores involucrados. Los yapuchiris pueden aportar metodológicamente en el levantamiento de dichas demandas, dando legitimidad a la participación y presencia de entidades académicas en las comunidades de
productores.
e) Las entidades públicas, especialmente los gobiernos locales tienen en los yapuchiris un apoyo fundamental en su trabajo, ya que el bajo costo del servicio es compatible con las restricciones presupuestarias que suelen enfrentar, dada la necesidad de garantizar una buena cobertura. Sin embargo, es necesario adecuar los métodos de trabajo y la relación contractual con los yapuchiris, de manera que se evite afectar la calidad y oportunidad del servicio por la burocratización de procesos y autorizaciones.
En general, se puede postular que la institucionalización y reconocimiento de los servicios de asistencia técnica e innovación por parte de los ofertantes locales abre un abanico de posibilidades para contribuir a procesos de desarrollo rural más inclusivo, de bajo costo y de amplia cobertura.
“Compartiendo conocimientos y prácticas
para construir una propuesta conjunta”
3.1. Antecedentes
La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), tiene una larga trayectoria de apoyo a la promoción económica sostenible, a través de diferentes actividades. En la región del Altiplano, vía Intercooperation como agencia ejecutora, el Programa de Suka Kollus (PROSUKO), desde 1994, impulsó múltiples acciones para la revalorización de formas tradicionales de producción y apoyó a las organizaciones campesinas, para su vinculación a los mercados y una mejor negociación con otros actores de distintas cadenas de valor de los productos provenientes del altiplano.
La búsqueda de sinergias entre diferentes programas de la cooperación al desarrollo, impulsó al Programa de Apoyo al Sector Financiero (PROFIN COSUDE-DANIDA), a explorar soluciones innovadoras que contribuyan a mitigar los efectos de la vulnerabilidad climática, a la que está expuesta la producción agropecuaria del altiplano, a través de un trabajo coordinado con el PROSUKO, mediante el diseño de instrumentos financieros innovadores que aseguren la producción y los niveles de ingreso de la población del altiplano.
La Unión de Asociaciones de Productores del Altiplano (UNAPA), considerada como socio estratégico del PROSUKO, fue la base social y organizativa, con la que se acordó implementar el programa piloto de seguro agrícola, ante la ausencia total de servicios de esta naturaleza que caracteriza al mercado de seguros en Bolivia.
Sistematización de la experiencia piloto del fondo de contingencia para la gestión de seguro agrícola (FCGRA)
CAPÍTULO 3
U na E xperiencia “ P iloto D e
S eguro A grícola”
La experiencia que ejecutaron PROSUKO, PROFIN y UNAPA, en el año agrícola 2006-2007, se denominó “Fondo de Contingencia para la Gestión del Riesgo Agrícola”, cuyas siglas son FCGRA.
Este Fondo tiene como objetivo1 : “Generar un circuito financiero que permita reducir los efectos de posibles siniestros de orden natural, no prevenibles, que afecten de forma directa el rendimiento promedio de las parcelas de producción de papa de los socios de la UNAPA”.
Desde una perspectiva más amplia, PROFIN proyectó desarrollar una herramienta financiera complementaria en el financiamiento de la actividad agropecuaria, con la finalidad de superar algunos de los factores por los cuales este mercado resulta poco atractivo para las entidades aseguradoras y financieras de Bolivia. Asimismo, otra dimensión de esta experiencia, fue aportar al gobierno nacional que se encuentra interesado en el diseño de una política de seguro agrícola, por lo que las entidades que impulsaron la presente experiencia piloto, participan activamente en la Mesa Técnica para el diseño de este servicio a nivel nacional y aportan con su práctica y resultados, enriqueciendo el proceso de discusión de la nueva política pública. El presente documento, es una sistematización del proceso ejecutado.
3.2. Descripción y análisis de la experiencia piloto
Durante la gestión 2006, PROFIN acordó ejecutar una experiencia piloto sobre seguro para la producción agrícola, a partir de una metodología propuesta por el PROSUKO y la UNAPA; que se origina en la necesidad de contribuir con una herramienta financiera, destinada a compensar los ingresos de los agricultores, afectados por las severas condiciones climáticas que caracterizan a la región del altiplano boliviano. Esta propuesta tiene su origen en las propias organizaciones campesinas afiliadas a la UNAPA, en un contexto en el que, las empresas de seguro que operan en Bolivia, no tienen una oferta específica para cobertura de riesgos climáticos para la producción agrícola y tampoco existe una política pública de seguro agrario.
Un elemento que debe añadirse para caracterizar la propuesta, es que en Bolivia, no se dispone de información sobre los efectos de las variables climáticas en la producción agrícola de las diferentes regiones del país. Esta deficiencia no permite establecer probabilidades de ocurrencia de riesgos climáticos en las áreas rurales y de pérdidas de la producción ocasionadas por fenómenos climatológicos adversos, con buenos niveles de confiabilidad, debido básicamente a que el país cuenta con una red de estaciones meteorológicas muy pobre y de baja densidad geográfica.
La experiencia se desarrolló en el año agrícola comprendido entre octubre del 2006 y mayo del 2007, que corresponde al período lluvioso del altiplano boliviano. Este período coincidió con la
1 Artículo 3º del Reglamento General del Fondo de Contingencia para la Gestión del Riesgo Agrícola
ocurrencia del fenómeno de El Niño, que provocó consecuencias graves, aunque de diferente intensidad, en toda la geografía nacional.
Para que las actividades pudieran desarrollarse a partir de la siembra del mes de octubre 2006, se concibieron todos los instrumentos desde los inicios del año 2006. En julio 2006, las entidades participantes en la experiencia piloto, aprobaron el Reglamento General del FCGRA, el mismo que establece los roles de las entidades participantes y las modalidades de ejecución, coordinación y seguimiento de la experiencia piloto. El liderazgo administrativo y técnico de la experiencia estuvo a cargo de PROSUKO y, por su parte, PROFIN tuvo a su cargo las actividades de asesoramiento financiero.
3. 2.1 Alcance de la experiencia piloto
3.2.1.1 Diseño y Bases de Sustento del Fondo de Contingencia
La ocurrencia de “desastres climatológicos” en el altiplano, como las inundaciones, sequías, granizadas y heladas, originan pérdidas del capital operativo de los agricultores y fuertes disminuciones en los ingresos de las familias campesinas dedicadas a la producción agropecuaria, con muy pocas opciones de recuperación de dicho capital para reiniciar nuevos ciclos productivos.
En el marco de una gestión integral de procesos productivos, la UNAPA y el PROSUKO vieron necesario estimular y fomentar un proceso y/o mecanismo que permita en el tiempo, estabilizar el patrimonio operativo e ingresos de los productores agrícolas en relación a los efectos no controlables de las variaciones meteorológicas que afectan a la producción. Este mecanismo se ha denominado FONDO DE CONTINGENCIA DE LA GESTIÓN DEL RIESGO AGRÍCOLA (FCGRA).
El mecanismo propone el método de “Parcelas Testigo”, administradas y trabajadas por un yapuchiri, cuyos rendimientos obtenidos, se usan como el índice para medir los siniestros que afectan a la productividad en una zona de características homogéneas de producción2 . Los yapuchiris como ya fue mencionado, son los mejores agricultores dentro de una organización comunal que muestran una vocación de servicio, conocimientos técnicos profundos expresados en el manejo ejemplar de su propia parcela y habilidades e interés para transmitir sus experiencias3. El PROSUKO y la UNAPA diseñaron el FCGRA con múltiples propósitos, como se esquematiza a continuación:
2 Extraído del Documento de Presentación de la Unión de Asociaciones Productivas del Altiplano p.6 3 Documento de Presentación de la Unión de Asociaciones Productivas del Altiplano, p.5
Factores externos que inciden en la producción agrícola
Naturales: Clima, biodiversidad tierra y
agua
Físicos: infraestructuras y equipos disponibles
Financieros:dinero en efectivo, ahorros y
préstamos
Humanos:
conocimientos habilidades y creencias
Sociales: comunidad, decisiones de grupo y
otros.
Ámbitos de Intervención presupuestos en el proyecto piloto de UNAPA - PROSUKO - PROFIN
Producción:
cantidad, calidad, periodo del año que determina los precios de
venta de los productos obtenidos Capacidad de negociación para
comecializar la producción y obtener
mejores precios de venta de los productos Meta subyacente: Lograr una producción sostenible y estabilizar los ingresos de los
socios de UNAPA
El esquema, es una interpretación del diseño y ejecución de esta innovación, cuyo fin es establecer un seguro de rendimiento agrícola, por lo que se trata de compensar múltiples riesgos que afectan la productividad en una región determinada. Como podrá deducirse siguiendo ese esquema, las bases o fundamentos técnicos para el diseño del programa piloto de seguro agrícola, son una serie de intervenciones relacionadas entre sí, ya que las entidades promotoras, tienen una concepción holística y, en consecuencia, sus acciones no pueden concebirse únicamente en un ámbito, sinoen múltiples dimensiones interdependientes.
i Prevención y mitigación de los factores naturales que afectan a la producción Se reconoce que el clima es el principal factor abiótico determinante, de forma directa, de la vegetación y de los ecosistemas y que existen un conjunto de factores macro climáticos y otro grupo de fenómenos climáticos locales, como las lluvias convectivas originadas a partir de la evaporación de grandes masas de agua como la del lago Titicaca, que diferencian los bioclimas de cada zona del país4 . En el altiplano, los fenómenos climáticos más adversos para la producción agrícola son las heladas, granizo, sequía y/o inundaciones.
La combinación de esos fenómenos es altamente probable en la zona del altiplano boliviano, sin embargo, no es conocida con precisión la probabilidad de ocurrencia de estos fenómenos.
El PROSUKO ha actuado en los últimos 12 años, reconstruyendo Suka Kollus5 como uno de los elementos tecnológicos mejor adaptados para la gestión de agua y suelos para la producción agrícola en el altiplano. Para poder prevenir y mitigar los efectos adversos del clima en la producción agropecuaria, el PROSUKO se ha propuesto combinar tres grupos de actividades con el FCGRA.
• La divulgación de los conocimientos tradicionales de la población campesina sobre el clima mediante sus pronósticos anuales, como elemento básico de planificación de la producción, en un marco preventivo.
• La divulgación de técnicas de mitigación probadas por los yapuchiris en el momento que se presentan fenómenos climáticos adversos e inmediatamente después a su ocurrencia, para recuperar la producción afectada.
• La compensación económica por daños ocasionados por fenómenos no controlables
4 NAVARRO Gonzalo, MALDONADO, Mabel, “Geografía Ecológica de Bolivia”. 2004
5 Los Suka Kollus o camellones son un sistema de cultivo andino, en el que se intercalan plataformas de cultivo con canales por los que circula agua, con el fin de generar una relación adecuada entre suelo, agua y clima que favorezca la producción agrícola.
o si no hubieran resultado las acciones de remediación implementadas en las parcelas piloto.
ii. Identificación de parcelas de cultivo homogéneas para la producción El programa piloto de seguro agrícola aportó otro elemento clave para el mecanismo del FCGRA:
delimitar un medio físico con las mismas características productivas, para que el servicio de seguro tenga una base comparativa para compensar en el caso que se presenten siniestros naturales no controlables. En cada comunidad de trabajo, se definen claramente cuales son los límites de una
“zona homogénea”, por sus características climáticas, fisiográficas, de pendiente, orientación solar, análisis físico químico de los suelos, infraestructuras de apoyo a la producción, disponibilidad de agua y elementos tecnológicos utilizados en la producción; con el fin de comparar la producción de las parcelas testigo, representativas de las condiciones productivas del área en la que se ofrece el seguro. Es de esperar que bajo condiciones homogéneas de infraestructuras y otros factores productivos, se obtengan rendimientos normalizados y éstos constituyan la base para la compensación, si no se alcanzaran los niveles predefinidos como mínimos, a través de compensaciones por defecto que son definidas previamente.
Esta metodología de identificación de “zonas homogéneas” fue adoptada por el FCGRA, en ausencia de otros medios que permitieran lograr el mismo objetivo: definir un conjunto de medios físicos similares para llevar adelante la producción agrícola, de tal manera que teniendo una base común de infraestructura y tecnología para la producción, se puedan establecer los mecanismos de compensación si se afectara la productividad por los fenómenos climáticos adversos.
iii. Disponibilidad de medios financieros
Los medios financieros necesarios para la producción agrícola, son los recursos monetarios disponibles en efectivo por parte de las familias; los ahorros, bajo cualquier modalidad y los préstamos que pudieran obtener los agricultores, para la producción deseada. La UNAPA y el PROSUKO, sostienen que en el altiplano, existe muy poca oferta de créditos para los productores agropecuarios. PROFIN, reconoce esta situación y sostiene que la misma se origina en el alto riesgo al que está expuesta la cartera agropecuaria por fenómenos climáticos o biológicos, no controlados por los agricultores y la ausencia de mecanismos de seguro, que reduzcan esos riesgos.
Adicionalmente, la UNAPA sostiene que los recursos en efectivo y los ahorros de las familias campesinas, se reducen sustancialmente por efecto de los fenómenos climatológicos que afectan la producción de los agricultores del altiplano, elemento, que pretende compensarse con el Fondo
