Evaluación y Gestión de la Calidad de Servicios Públicos
Tema 4. La gestión pública
en perspectiva de calidad
Esquema
Ideas clave
4.1. Introducción y objetivos
4.2. La nueva gestión pública en la perspectiva de calidad 4.3. Evolución y tendencias en la nueva gestión pública 4.4. El objetivo de la nueva gestión pública
4.5. La reforma de la estructura organizativa 4.6. La responsabilidad social en la administración pública
4.7. Referencias bibliográficas A fondo
Nueva Gestión Pública Gestión y Gestión de Calidad
4.1. Introducción y objetivos
La presente unidad abordará la gestión pública bajo el enfoque de la calidad, posteriormente nos enfocaremos en la evolución y tendencias que se pueden advertir en la denominada «nueva gestión pública». Enseguida, el análisis de la presente unidad se concentrará en el objetivo de la nueva gestión pública, incluyendo sus características, alcances teóricos y conceptuales; además se abordarán los alcances de la reforma de la estructura organizativa y, por último, se analizarán los alcances y dimensiones de la responsabilidad social en lo referente a la administración pública.
En consecuencia, los objetivos por cada subunidad serán los siguientes:
Se analizará y reflexionará en torno a la importancia que tiene la calidad en los esquemas de la nueva gestión pública.
Se realizará una revisión histórica sobre las tendencias de la nueva gestión pública, así como sus principales postulados.
Se revisarán cuáles son los postulados de la nueva gestión pública, sus características y alcances.
Se analizará cuales son los principales elementos que se han tomado en cuenta para los diferentes procesos de reforma que se han emprendido en el mundo.
Se destacará la necesidad de que la administración pública se conduzca bajo parámetros de responsabilidad social.
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4.2. La nueva gestión pública en la perspectiva de calidad
Dentro de la administración pública, uno de los temas más relevantes es la manera en que se organizan las estructuras. En este contexto es de suma importancia poder identificar las actividades de los elementos que integran esas estructuras, a través de la gestión que se realiza y la repercusión que se tienen con los gobernados. Por lo tanto, se presenta un vínculo entre esas actividades del sector público, vistas como gestión y el tipo de servicio que se presta, es decir, la calidad de este.
Bajo las anteriores consideraciones, la gestión pública actual debe verse bajo un tamiz de calidad. Se debe propiciar que los servicios, actividades y acciones que se realizan desde la administración pública sea lo más eficientes y eficaces posibles. La idea central es que entre mejores servicios preste una administración los gobernados advertirán un gobierno que está respondiendo a sus intereses; serán evaluados de mejor manera, y tenderán a refrendar su confianza en ellos.
En este escenario es donde se presenta la nueva gestión pública. Este modelo es la respuesta a las nuevas exigencias sociales, políticas, económicas y culturas de los receptores de los servicios de las administraciones públicas; tratar de abandonar viejos esquemas y señalar nuevas rutas de satisfacción en atención a que su configuración y puesta en marcha son determinantes en la relación entre gobernantes y gobernados.
Se indica que la nueva gestión pública se ha interrelacionado con otros sistemas de operación, dentro de las organizaciones públicas; uno de éstos es el modelo de gestión de calidad, para lo cual es necesario identificar también su evolución dentro de las empresas y organizaciones públicas, así como sus principales categorías, postulados y exponentes (MOYADO 2014, p. 50).
Para dar un acercamiento conceptual a lo que es la nueva gestión pública, (AGUILAR 2015, p. 127) retoma la propuesta conceptual de Pollitt y Bouckaert y señala que la reforma de la gestión pública consiste en cambios deliberados en las estructuras y los procesos de las organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor. Lo nuevo y el cambio se ubican en la estructura y los procesos de las organizaciones públicas; es decir, en la distribución de la autoridad, la división del trabajo y el flujo de la comunicación.
Bajo esa consideración, el autor indica que, independientemente de sus denominaciones como: modernización, reingeniería, restructuración, innovación, rediseño, reinvención, él entiende por reforma administrativa o reforma de la gestión pública:
«El cambio de las normas, las estructuras organizacionales y los patrones directivos y operativos del gobierno, que por sus propósitos, modos o resultados se orienta hacia formas postburocráticas de organización, dirección y operación, con el fin de elevar la eficiencia, la calidad y la responsabilidad de la acción pública» (AGUILAR 2015, p. 127).
Como se puede identificar, el autor destaca que la nueva gestión pública adquiere diversas denominaciones que tienen como propósito realizar un conjunto de modificaciones o cambios en las estructuras administrativas u organizaciones. En este sentido, se destaca el énfasis que se tiene en la mejor operación del gobierno y su finalidad en la prestación del servicio mediante el tamiz de la calidad.
De acuerdo con las diferentes perspectivas de la nueva gestión pública los rasgos distintivos se pueden sintetizar en los siguientes elementos:
Tabla 1. Fuente: elaboración propia en base a AGUILAR (2015, p.130-132).
En lo que concierne a cómo se desarrolló el tema de la calidad en el mundo, los países que enfocaron sus análisis y estudios en ello fueron Estados Unidos y Japón;
este último lo enfocaría como mecanismos para favorecer la competitividad en las empresas, en lo particular en lo relativo a la prestación de servicios y la confección de productos (MOYADO 2014, p. 50) señala que el concepto de calidad se desarrolla junto a la concepción de las organizaciones modernas, pasando por tres diferentes
estadístico (principios del siglo XX); su integración al proceso administrativo, bajo el modelo de aseguramiento de la calidad (hacia los años cincuenta); hasta su concepción como un arma estratégica, para alcanzar la competitividad entre las organizaciones empresariales (albores del siglo XXI).
Como podemos identificar, el tema de la calidad se empezó a desarrollar a principios del siglo pasado haciendo énfasis en los procesos de producción para determinar cuánto se produce, cómo se produce, los beneficios, costos de producción, número de empleados, horas requeridas, entre otros. Posteriormente su vínculo con el proceso administrativo, es decir, se puso atención especial en que la calidad también depende del tipo de estructuras organizativas que se tengan y no sólo es un asunto de mayor o menor trabajo por parte de los trabajadores, para lograr el éxito económico, sino todo el ambiente que las rodea; finalmente, la calidad se enfocó en la competitividad, concepto esencial en un mundo donde participan empresas sin anclaje de nacionalidad en todo el mundo.
Resulta importante señalar que uno de los elementos esenciales en la nueva gestión pública es el tema de la calidad; este concepto va asociado en todos los rasgos que se identifican en el cuadro que antecede, tanto en la parte de la estructuración de la organización, el desempeño de los integrantes de estas, como en la prestación de los servicios.
En la Tabla 2 se explica la periodización sobre el desarrollo de la calidad:
Tabla 2. Fuente: elaboración propia en base a MOYADO (2014, p. 51).
AGUILAR (2015, p. 40) acota que se transita de la discusión sobre el tamaño o la cantidad del sector público hacia la de su tamaño idóneo de acuerdo con las funciones por cumplir en un determinado contexto social y, sobre todo, hacia la calidad y mejora continua de las acciones del sector público. Señala que lo relevante son dos cuestiones:
El aseguramiento de la calidad institucional.
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La calidad gerencial del gobierno y la administración.
La primera tiene que ver con la misma calidad de la regulación, lo cual implica revisar y reformar las normas vigentes. Además, se vincula con la calidad de la interacción y coordinación entre los organismos de un gobierno y entre los diversos órdenes de gobierno, así como con la calidad de la interacción del gobierno con los otros agentes de la sociedad (AGUILAR 2015, p. 40).
La segunda calidad concierne a la disposición de los servidores públicos a actuar de manera emprendedora, gerencial (que acentúa el involucramiento personal en el logro de los objetivos públicos), con conciencia de costos, de manera económicamente eficiente y con una oferta de servicios de calidad que por sus atributos respondan satisfactoriamente a las demandas legítimas de los ciudadanos.
(AGUILAR 2015, p. 40).
De las consideraciones que Aguilar expone, se debe destacar que la calidad tiene como propósito dar un paso hacia adelante en la gestión de la administración pública, tomando en consideración la calidad institucional, es decir, el tipo de normas jurídicas que regulan el funcionamiento de la administración pública, en atención a su esfera organizativa ad hoc.
En países como México, el modelo organizativo político que enmarca su sistema jurídico hace que interactúen órdenes de gobierno, poderes y órganos, lo que significa que la interacción que se tenga entre ellos, las relaciones gubernamentales que establezcan, así como los acuerdo y acciones que se lleven a cabo, determinarán en buena parte la eficiencia y eficacia, con perspectiva de calidad, de las funciones del gobierno.
En cuanto a la calidad del actuar de los servidores públicos es un tema toral en las administraciones públicas. Es cotidiano ver que el uso de recursos materiales, humanos y financieros no se realizan bajo un esquema gerencial óptimo. La
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planeación para el gasto en las entidades públicas si bien es cierto tiene una regulación, también es cierto que existen márgenes de acción que permiten que esa calidad se diluya a la hora de hacer el ejercicio de los recursos. Solo por dar un ejemplo, las adquisiciones que se realizan en el gobierno muchas de las ocasiones no están cimentadas bajo criterios rigurosos, técnicos y económicos, sino bajo esquemas de rapidez o ahorros que no necesariamente garantizan la calidad de los servicios contratados o bienes adquiridos.
4.3. Evolución y tendencias en la nueva gestión pública
La evolución de la nueva gestión pública se puede explicar a partir de la categorización de la nueva administración pública y de los modelos que se han ido configurando al respecto. Por un lado, se tiene el elemento de la eficacia administrativa y por otro lado la capacidad de respuesta política ante las exigencias de la sociedad.
El elemento que ha ido acompañando la evolución de la administración pública clásica a la nueva administración pública tiene que ver con la igualdad social. Es decir, la perspectiva clásica de la administración pública dejó de lado la atención a minorías, granjeros, trabajadores migratorios o jóvenes, lo que redundo en acentuar elementos de marginación y pobreza. Al respecto, nuestro autor indica que una administración pública que no se esfuerce por lograr cambios que traten de corregir la privación de las minorías, probablemente será utilizado a afectar a minorías (FREDERICKSON 1999, p. 467).
En este sentido la nueva administración pública y por ende la gestión, debe tener un compromiso con la igualdad social; debe tener un compromiso con el cambio. Se deben cambiar las políticas y estructuras que sistemáticamente inhiben la igualdad social. Del mismo modo funciona la nueva administración pública, para buscar los cambios que favorezcan sus objetivos: buena administración, eficiencia, economía e igualdad social (FREDERICKSON 1999, p. 652)
La nueva administración pública tiende a experimentar o a proponer formas burocrático-organizativas modificadas. Entre otras se pueden identificar:
descentralización, la devolución, los proyectos, los contratos, la mayor sensibilidad, el desarrollo de organizaciones, la expansión de la responsabilidad, la confrontación y participación del cliente son conceptos esencialmente contra burocráticos que
caracterizan la nueva administración pública. (FREDERICKSON 1999, p. 653).
La relación entre la gestión pública clásica y los nuevos enfoques de la nueva administración pública tiene que ver con la concepción de lo público y lo privado. Un nuevo enfoque lo podemos ver en la existencia de sistemas de administración pública supranacionales que no tienen como referente al Estado-Nación, por ejemplo, el caso de prestación de servicios de la Unión Europea, el cual es un modelo postburocrático donde es el tercer sector, ONG y agentes privados quienes prestan los principales servicios públicos bajo la regulación no de los Estados sino de la propia Unión Europea en conjunto (CHICA VÉLEZ 2011, p. 58).
Otra forma de ver la evolución de las nuevas gestiones lo encontramos con la incidencia de la sociedad civil, en tendida como sociedad organizada y ponderada de acuerdo con el poder que tienen los diversos grupos e individuos. Desde esta perspectiva, traspasa las fronteras nacionales y se configura desde nuevas agendas sociales, culturales, políticas y económicas cada vez más globales (CHICA VÉLEZ 2011, p. 58).
La misma autora afirma que el nuevo paradigma administrativo centra su acción en la satisfacción del ciudadano, lo cual implica un tipo de racionalidad político- administrativa, orientada al éxito que le da una gran relevancia a los principios de competitividad y de eficiencia, implica superar el burocratismo, al cual se le asigna la responsabilidad de los problemas de ineficiencia de la gestión pública y la crisis de la administración pública.
El siguiente cuadro permite identificar la perspectiva burócrata de la gestión pública y el nuevo modelo gerencial
Figura 1. Modelo burocrático versus el nuevo modelo gerencial. Fuente CHICA VÉLEZ (2011, p. 59).
Como se puede identificar, el nuevo modelo gerencial pone énfasis en el ciudadano en atención a que es el receptor de las actividades y de la prestación de servicios; el Estado deja de ser el artífice de todas las decisiones para ser un medio para que los ciudadanos vean satisfechas sus expectativas. Además, los recursos son limitados por lo que hay que establecer pautas y mecanismos para que los recursos se apliquen de manera idónea, velando por las mejores condiciones para la administración pública y generar ahorros en el gasto público, lo que incidirá en un mejor control y racionalización de los recursos.
Precisamente el acento en la racionalidad administrativa será un elemento trascedente en la nueva gestión pública, ya que esta fundamenta sus principios bajo la noción de éxito en los términos de la institución-mercado, al cual es un mediador entre el Estado y la sociedad (CHICA VÉLEZ 2011, p. 59). Nuestro autor en comento, indica que este modelo debe seguir lo siguiente:
Establecer mercados intragubernamentales y orientar al gobierno hacia el concepto de ciudadano-cliente.
Desarrollar la competencia en la provisión de bienes y servicios públicos.
Introducir el «espíritu empresarial» en la cultura de la administración pública.
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La nueva gestión pública, desde esa perspectiva de racionalidad, vemos que tiene como objetivo poner atención en la relación gobernantes y gobernados, pero no desde una perspectiva clásica de la teoría del estado, sino a partir de conceptos de tipo empresarial entendiéndolo como cliente. Así, el aparato burocrático se enfoca en que el ciudadano es el eje central de las acciones de la gestión pública, se le deben brindar bienes y servicio públicos de calidad para generar la más alta satisfacción a los ciudadanos. En esta nueva relación existen también valores que orientan las acciones de la administración que escapan únicamente a lo que se entendía cómo lo propio del estado.
En el siguiente cuadro podemos observar las diferencias de enfoques, entre la administración pública y la nueva gestión pública:
Figura 2. Administración pública versus nueva gestión pública. Fuente: CHICA VÉLEZ (2011, p.61).
Como se muestra, la nueva gestión pública se concentra en la economía, para la manera de operar se enfoca en el mercado y en las acciones de intercambio. Las normas jurídicas que las rigen dejan de lado la perspectiva clásica, propia del derecho administrativo, y se decantan por reglas de carácter mercantil, por lo que su
centro operaciones es el individuo y no la colectividad como entidad etérea.
Es importante señalar que las tendencias de la nueva gestión pública no siguen una línea armónica. De acuerdo con los diferentes autores, estos van dando aportaciones y dando énfasis en diversos puntos, no obstante, se presentan líneas de conexión que identificar al nuevo paradigma en la gestión pública, tratando de abandonar las ideas de la burocracia weberiana clásica y pasar a esquemas enfocados en la reingeniería, la economía, la calidad en los servicios y el acento en los individuos, como receptores de las acciones de los servicios.
Para un mejor entendimiento de los desarrollos de la nueva gestión pública, el siguiente cuadro sintetiza los enfoques existentes:
Tabla 3. Enfoques de desarrollo de la nueva gestión pública.
En suma y derivado de los distintos enfoques que tienen la nueva gestión pública, podemos advertir que las tendencias que se han desarrollado a lo largo del tiempo están enfocadas a entender a la administración con un enfoque diferente a la visión clásica. Se busca edificar una nueva arquitectura administrativa donde los ciudadanos estén en el centro de atención de las actividades públicas, se busca eliminar los procesos que sólo hacen más lentos los resultados y una nueva cara de la administración hacía la ciudadanía; por ejemplo, incorporando temas de
trasparencia, rendición de cuentas en la gestión pública, y, por otro lado, eliminando al máximo posible los elementos que produzcan irregularidades o corrupción, tales como el uso discrecional de recursos o la asignación de funcionarios en tareas para las cuales no tienen el perfil.
4.4. El objetivo de la nueva gestión pública
Se dio cuenta en el apartado anterior, que la nueva gestión pública tiene como objetivo central generar un pensamiento que corte con las viejas prácticas burocráticas que describía Max Weber y tomar conceptos asociados a la gestión privada o del mundo empresarial, poniendo el acento en una nueva relación entre gobierno y ciudadanos, que garantice sus derechos humanos.
Los principios que guiarán la acción modernizadora de la nueva gestión pública serán (LÓPEZ s.f., p. 11):
Tabla 4. Principios que guían la acción de la nueva gestión pública.
Por reestructuración vamos a entender eliminar de la organización todo aquello que no contribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al público. La reestructuración se efectúa una vez identificadas las competencias centrales de la organización y las tareas cuya prestación podría contratarse externamente. Nuestra autora indica que el gobierno debería eliminar lo que no necesita, pero esto implicaría preguntarnos qué debe hacer este, en función de los propios valores e intereses políticos. La reestructuración tendría que ser guiada por la planificación y el establecimiento de prioridades, tales como el mantenimiento de la calidad del servicio y la retención de empleados valiosos. En principio, se apunta a suprimir lo que es obsoleto, la duplicación y la eliminación tanto de privilegios de especial interés como de todo aquello que no sea transparente (LÓPEZ s.f., p. 11).
Se puede desprender que el concepto de reestructuración implica repensar las tareas que le corresponden al gobierno, un viejo debate dentro de la teoría del estado (específicamente entre lo público y lo privado). Sin embargo, lo que se puede observar en el mundo es que independiente de cómo se conceptualice el estado, si reducido o grande en sus tareas, lo cierto es que muchas de las ocasiones se duplican funciones en las estructuras y en programas que tiene el mismo objetivo;
por ejemplo, atención en materia de salud, educativos o grupos prioritarios.
Por reinvención se va a entender una cultura de espíritu empresarial que facilite la introducción de mecanismos de mercado y pensamiento estratégico en el sector público. Se colocará el acento en que las organizaciones públicas operen con una orientación de planificación estratégica de largo plazo, centrándose en los resultados, remitiéndose a los incentivos del mercado y tomando en cuenta las actitudes y los comportamientos del cliente-ciudadano, para satisfacer plenamente sus demandas y expectativas. Colocar a los clientes en primer lugar implica captar su punto de vista como una forma de obligar a competir a las agencias, tanto internamente como con proveedores externos de servicios (LÓPEZ s.f., p. 11).
Habría que señalar que el sector público, históricamente, se condujo bajo esquemas y patrones que no tomaban en consideración las variables económicas del mercado, en atención a que como el Estado se fue configurando como el único proveedor de diversos servicios —denominados de carácter público— no existían los incentivos necesarios para emprender mejoras y perfeccionar procesos. En este sentido, los resultados de las acciones del servicio público no eran medidas por la satisfacción de los ciudadanos, sino simplemente bajo un esquema burocrático añejo de cumplimiento de ciertas metas administrativas.
En cuanto a la reingeniería, este es un concepto de cambio organizacional que propone, en esencia, empezar de nuevo, más que tratar de arreglar los problemas existentes mediante soluciones parciales. Como tecnología de gestión, sus
dispositivos están orientados hacia los procesos, prescindiendo de las tareas y las posiciones establecidas en las jerarquías organizacionales. La reingeniería aprovecha las ventajas de la tecnología informática para promover un trabajo más inteligente, que elimine el papeleo innecesario y redundante; además, se propone generar ahorro, pero sin perder la calidad del servicio (LÓPEZ s.f., p. 11).
Hablar de reingeniería en la gestión de la administración pública implica hacer cambios organizacionales, sin embargo, en muchas de las ocasiones parece más efectivo generar un nuevo esquema organizacional que enmendar el anterior. Los cambios a la estructura organizacional incidirán en la manera en que los ciudadanos perciban al estado y sus actividades. El uso de las tecnologías de la información será una herramienta útil para que esas actividades se realicen de manera óptima.
P o r realineación vamos a entender la implementación de la estrategia de reinvención. Sin embargo, mientras que la reinvención tiene que ver con cambios en la forma de operar de la organización en su entorno externo, la realineación se centra en el cambio hacia el interior de la organización (LÓPEZ s.f., p. 11).
En general, se puede apreciar que hay personas que desempeñan la función pública bajo una zona de confort que no les genera incentivos para el cambio; están acostumbrados a utilizar sus esquemas obsoletos de comunicación y de trámites, y se rehúsan a utilizar nuevos esquemas como los basados en la tecnología que abona en el ahorro de recursos y tiempo.
Por reconceptualización se entenderá mejorar, en todas sus dimensiones, al ciclo de aprendizaje organizacional; será desarrollar en el sector público una nueva manera de pensar el fenómeno gerencial, promoviendo organizaciones con capacidad de adaptación y forjadoras de conocimiento. De este modo, podrá crearse una cultura diferente en la gestión pública, que involucre a sus agentes en lo que ha dado en llamarse una visión compartida sobre el futuro (LÓPEZ s.f., p. 11).
En este contexto es necesario reconfigurar la manera en que se diseñan los modelos
de recursos humanos. Los perfiles, las capacidades y las habilidades son elementos indispensables en los elementos que vayan ingresando a las filas de la administración pública de cada uno de los países. Las personas deben interiorizar conductas que lleven a buen puerto las tareas que les son encomendadas, bajo una idea de liderazgo.
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4.5. La reforma de la estructura organizativa
Cuando se habla se reforma, inmediatamente se nos viene a la mente la idea de cambios, modificaciones o enmiendas a una entidad, a un cuerpo normativo, a una institución o a diversos elementos del sistema. Empero, cuando indicamos la idea de una reforma a la estructura organizativa, en el contexto de la administración pública, lo que estamos indicando es que se quiere modificar las reglas esenciales del funcionamiento del Estado, entendido como agente proveedor de servicios.
Las estructuras organizativas están subsumidas en cuerpos normativos robustos, principalmente de carácter administrativo que les indican qué pueden hacer, los alcances de sus tareas y qué pueden realizar los funcionarios de esa entidad pública.
Si le damos un vistazo al sistema jurídico donde están enmarcadas sus atribuciones de las organizaciones y las facultades de cada uno de los funcionarios, podremos observar que existen múltiples instrumentos, leyes, reglamentos, manuales, directivas, entre otros.
Es preciso señalar que esas estructuras organizativas, al verse envueltas en un sistema normativo del cual no se pueden mover, dependen de los cambios que se generen en las instancias políticas y jurídicas que correspondan. Esta situación pone de relieve que existirán una serie de agencias externas a esas estructuras, que definirán su marco de actuación; además, es necesario atender que esas agencias responden a incentivos diversos, principalmente de carácter político y económico, que no necesariamente son compatible con los requerimientos técnicos y sustantivos de las organizaciones que ofrecen un servicio a los ciudadanos.
No obstante, existen incentivos políticos que empujan los cambios y las reformas.
Las reformas administrativas se basan en la idea del efecto que ciertos instrumentos tienen sobre el comportamiento de las personas; en la consecución de efectos esperados a la luz de la instrumentación de ciertos mecanismos. Por ejemplo, para
las reformas administrativas esperadas por las leyes de acceso a la información pública gubernamental, se genera el cambio por una presión externa y sale más caro no ser trasparente, por lo que se tiende al cambio (ARELLANO 2010).
Es importante señalar que cuando se habla de reformas organizativas es impreciso únicamente referirse a una organización, ya que las reformas inciden en una multiplicidad de organizaciones con relaciones e intereses diversos. Por esto es difícil dar un esquema único que logre armonizar todas las necesidad, requerimientos y expectativas de los actores.
El mismo autor indica que es posible que una reforma termine produciendo una cantidad de efectos no deseados y contraintuitivos muy grandes. Las razones por las que las reformas son incorporadas en una organización son sumamente diferentes, lo que hace difícil plantear que los efectos son los mismos a través de diferentes organizaciones. Las reformas producen una serie de efectos; las reformas terminan, unas más que otras, cambiando dinámicas, reglas, jerarquías y procedimientos.
A pesar de que las reformas pudieran tener efectos diferenciados y adversos en muchas de las ocasiones, la comunidad internacional ha generado una serie de parámetros que pueden ser atendidos y atendibles por los diversos países, con la finalidad de instrumentar esquemas plausibles de una nueva gestión pública y su relación con los ciudadanos.
Es importante señalar que las temáticas que engloban el proceso de trasformaciones de la nueva gestión pública se pueden resumir en la Tabla 5. Los aspectos que se pueden desprender del cuadro se enfocan directamente en un cambio en sentido organizacional que se popularizó y extendió por los diferentes países en la última parte del siglo pasado. Como nos podemos dar cuenta, la relación del gobierno con el ciudadano transformó culturas burocráticas, incidió en los sistemas de función pública y generó una sinergia diferente entre la administración pública y los prestadores de servicios privados.
Tabla 5. Proceso de transformación dentro de la nueva gestión pública. Fuente: Elaboración propia en base a MOYADO (2014).
El autor añade que los procesos de reforma en América Latina los podemos ubicar a lo largo de los años ochenta en países como: Brasil, Chile, Argentina, México, Colombia y Venezuela que impulsaron reformas de carácter estructural y posteriormente reformas que incidieron en la modernización de la administración pública, a las primeras se les denominó de primera generación y a las posteriores de segunda generación. El siguiente cuadro puede ilustrar de cuáles son los aspectos esenciales de la primera y segunda etapa de reformas en América Latina:
Tabla 6. Aspectos esenciales de la primera y segunda etapa de reformas en América Latina Fuente: MOYADO (2014)
Haciendo un análisis de las temáticas de las reformas de la primera ola, (AGUILAR 2015, p. 125) señala que estas consistieron esencialmente en:
Reducir el ámbito de la intervención estatal en la economía.
Reducir el número de organismos y programas gubernamentales.
Reducir el número de las empresas públicas.
Realizar recortes de gasto con base en evaluaciones que evidencien la ineficiencia o el bajo desempeño.
Restructurar la organización de las dependencias del gobierno.
Inducir y asegurar la eficiencia económica de la operación administrativa mediante medidas varias de evaluación.
Sin embargo, como podemos observar, estas reformas fueron insuficientes ya que si bien es cierto pudieron haber favorecido los esquemas organizativos, a través de una reconfiguración de la administración pública, en cuanto a su tamaño y funciones, por medio de recortes presupuestales, y reducción de áreas, así como una nueva concepción de diversos actores políticos y económicos. También es cierto que eso no necesariamente implicaba per se un cambio en la relación entre la administración y el ciudadano, es decir, la calidad de las tareas asignadas al gobierno no cambió significativamente.
Por lo anterior, se tuvo una siguiente etapa de reformas a las que se les denominó gerenciales, tuvieron como foco de atención un cambio realmente institucional, destacando un nuevo rostro de capacidades, un adelgazamiento y reducción del aparato burocrático, que permitiera el desarrollo económico y una mejor distribución de la renta. Los países del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), en el año de 1998, suscribieron el documento: «Una nueva gestión pública para América Latina», donde se modificó el panorama de la administración pública. Los postulados se pueden resumir en las siguientes ideas:
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La profesionalización de la alta burocracia es el punto de partida de la Reforma Gerencial.
La administración pública debe ser transparente y sus administradores deben ser responsabilizados democráticamente ante la sociedad.
Descentralizar la ejecución de los servicios públicos es una tarea esencial en el camino de la modernización gerencial del Estado latinoamericano.
En las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo del Gobierno Central, la administración debe basarse en la desconcentración organizacional.
La Administración pública gerencial se orienta, básicamente, por el control de los resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, como se hacía en el modelo burocrático weberiano.
La mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada con nuevas formas de control (CLAD 1998).
Los países latinoamericanos incorporaron paulatinamente las premisas señaladas por el CLAD, para hacer una modificación a la burocracia y tornar la toma de decisiones con un aspecto gerencial. Existe un mayor escrutinio sobre las decisiones políticas por parte de la sociedad, además, se ha fortalecido la idea de la autonomía de las agencias del gobierno, pasando a esquemas de descentralización, desconcentración y autonomía organizacional, normativa y administrativa.
Empero, las rutas por las que han caminado los estados han sido diacrónicas, es decir, no se ha implementado en un mismo momento, ni bajo las mismas características. Esto ha provocado que haya disparidades y asimetrías entre los países de la región y que siga persistiendo una desconfianza en las instituciones públicas a pesar de las modificaciones que se han implementado en las administraciones públicas y en la gestión de las asignaciones del gobierno.
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Un claro ejemplo de lo señalado lo podemos observar en los resultados del Informe Latinobarómetro (2018). Cuando se le pregunta a la gente sobre el nivel de confianza que les brindan las siguientes instituciones: iglesia, fuerzas armadas, policía, instituciones electorales, poder judicial, gobierno, congreso y partidos políticos; las personas ubican al gobierno como la tercera institución peor evaluada, promedio resultante de entre dieciocho países.
Los anteriores resultados hacen pensar que las reformas que se han emprendido en Latinoamérica, —derivadas de los postulados de las diferentes reformas, a los esquemas organizacionales e institucionales—, no necesariamente han producido los resultados que se esperaban, ya sea por una implementación errónea, imprecisa o incompleta o porque probablemente ha habido variables que no se han tomado en cuenta o no se les ha dado el valor que tienen dentro de la relación gobierno y ciudadanía.
4.6. La responsabilidad social en la administración pública
El propósito esencial para generar una persona jurídica, con objeto mercantil es prestar un servicio o realizar la venta de algún bien. Sin embargo, la relación entre esa persona —también le podemos denominar empresa— y el destinatario del bien, no solo está circunscrita a un acto de naturaleza mercantil. Las empresas realizan sus actividades dentro de un sistema social, donde existen diversos sistemas culturales, políticos y jurídicos, entre otros.
Lo anterior significa que las empresas juegan un papel dentro de la sociedad mucho más amplio que solo de carácter mercantil. Las actividades que realizan tienen impacto sobre las personas, sobre el medio ambiente, sobre los hábitos y costumbres de las personas.
En este sentido las empresas tienen una responsabilidad adicional a la que las que el sistema jurídico les impone, por ejemplo, el pago de impuestos, contribuciones en materia de seguridad social o el cumplimiento con normas de carácter administrativo.
Debe existir un compromiso con su sociedad y velar por sus intereses, encaminado a tener una relación más empática con la sociedad.
Existen diversos instrumentos internacionales que han abordado el tema de la responsabilidad social de las empresas. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha señalado que la responsabilidad social empresarial (RSE) es el reflejo de la manera en que las empresas toman en consideración las repercusiones que tienen sus actividades sobre la sociedad, y en la que afirman los principios y valores por los que se rigen, tanto en sus propios métodos y procesos internos como en su relación con los demás actores. La responsabilidad social es una iniciativa de carácter voluntario y que solo depende de la empresa, y se refiere a actividades que se considera rebasan el mero cumplimiento de la legislación (OIT 2006).
El Libro Verde de la Comisión de las Comunidades Europeas señala que la responsabilidad social de las empresas es voluntaria por parte de las empresas y se enfoca en las preocupaciones sociales y medioambientales en el marco de sus operaciones comerciales. Ser socialmente responsable no significa solamente cumplir plenamente las obligaciones jurídicas, sino también ir más allá de su cumplimiento invirtiendo más en el capital humano, el entorno y las relaciones con los interlocutores.
Como se puede advertir, la RSE tiene como objetivo central el colocar a las empresas en un espacio más amplio de responsabilidades y no únicamente económicas o jurídicas, sino más bien en compromisos de tipo solidarios y éticos con los clientes y la sociedad en general , en tanto que esta última es el espacio por excelencia donde desarrollan sus actividades mercantiles; además las empresas ponen atención al interior de las corporaciones, respecto de sus propios trabajadores y externamente, respecto del público.
En el manual de apoyo al programa de formación «La dimensión laboral de la responsabilidad social de la empresa: de los principios a la práctica», se indica que durante los decenios de 1960 y 1970, la mayor importancia de las empresas multinacionales planteó la cuestión de la responsabilidad social en los debates de algunas organizaciones internacionales como la OIT y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que adoptaron dos importantes instrumentos en esta esfera: la Declaración Tripartita de Principios sobre las Empresas Multinacionales y la política social —Declaración sobre Empresas Multinacionales— y las Líneas Directrices de la OCDE, para empresas multinacionales
Bajo estas consideraciones internacionales y de la actividad de las empresas es que el concepto de responsabilidad social surgió durante la segunda mitad del decenio de 1990; se aprobó la declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (1992), en la que la ONU invitó a las empresas multinacionales a que asumieran un compromiso con la sociedad y el medio ambiente mediante la incorporación, en sus acuerdos comerciales, de disposiciones encaminadas a proteger los derechos humanos básicos, los derechos de los trabajadores y el medio ambiente.
Como se puede advertir se puso en evidencia el esfuerzo en sede internacional para abordar el tema de la responsabilidad social, lo anterior en atención a los cambios internacionales, como el mayor intercambio comercial entre los países o el fenómeno de la globalización, que incidieron en diversos campos de la sociedad que afectaban derechos humanos de naturaleza social como el derecho al trabajo, la seguridad social, o derechos humanos asociados a un medio ambiente sano o los derechos de generaciones venideras, por la afectación que se pudiera realizar al medio ambiente.
Todo lo anterior llevó a la necesidad de una relación óptima entre las empresas, los estados y la sociedad.
Es importante señalar que las declaraciones o instrumentos de trabajo que se generan desde el interior de las organizaciones internacionales como podrían ser la ONU, OIT o la OCDE no son vinculantes para empresas, en tanto que no son sujetos obligados como sí lo serían los países parte. No obstante, existen dos mecanismos a través de los cuales los principios o directrices que se aprueban en dichas organizaciones internacionales pueden ser adoptadas por las empresas.
La primera de ellos es a través de los Estados donde esas empresas operan en tanto que los Estados si están obligados a seguir esas pautas y recomendaciones al ser parte de dichas organizaciones. En este sentido los Estados, vía tratados internacionales o incorporando esas prácticas en sus sistemas jurídicos domésticos, vuelven esas declaraciones derecho positivo que afecta a todas las personas, incluidas a las empresas, por ejemplo, compromisos en materia laboral o administrativa.
La otra forma en que se pueden adoptar esas relaciones que contienen pautas específicas para las empresas es tomando directamente los esos principios e incorporándolos a sus reglamentaciones y prácticas corporativas internas. Si bien es cierto no son vinculantes, son prácticas plausibles que benefician la imagen, el desempeño de los trabajadores, el servicio que se ofrece a terceros y la sociedad en general. El siguiente cuadro puede dar prueba de lo que se está señalando:
Figura 3. Manual de apoyo al programa de formación «La dimensión laboral de la responsabilidad social de la empresa: de los principios a la práctica».
Como podemos percatarnos, la responsabilidad social es un concepto que se ha venido construyendo en el espacio de las empresas y la relación que estas tienen con el gobierno y la sociedad, empero, hablar de responsabilidad social en la administración pública podría resultar novedoso cuando se analiza desde ese enfoque estricto. Es decir, si entendemos a la responsabilidad social como las políticas que lleva a cabo una corporación para asumir compromisos éticos con la sociedad, más allá de los que se le imponen normativamente, existe una diferencia sustantiva con la administración pública.
Como se desarrolló en apartados anteriores, la administración pública es parte de una estructura gubernamental sujeta a un marco jurídico estricto. Las actividades que
realiza a diferencia de una empresa no persiguen un fin mercantil, es decir, la administración pública no tiene fines de lucro, lo que esta busca es satisfacer una serie de derechos de los gobernados, pero no lo hace como lo estima pertinente, sino a través de un conjunto de atribuciones y competencias que están determinadas por ley.
En este sentido, hablar de responsabilidad social de la administración pública como si estuviéramos hablando de empresas es impreciso, sin embargo, eso no quiere decir que la administración pública no tenga una serie de compromisos de tipo jurídico, económico, social y ético respecto de la sociedad. Las administraciones públicas pueden acogerse de manera sistemática a buenas prácticas. Por ejemplo, mayores derechos económicos, sociales y culturales y ambientales (DESCA) que repercutirían en una cobertura en materia de salud, servicios de calidad que incidan en los derecho-habientes en materia de seguridad social, viviendas de calidad o en condiciones de salubridad y dignidad.
Cuando se habla de DESCA, la comunidad internacional ha ido sistemáticamente abordando esos temas y plasmándolos en diversos instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1966, donde se reconocen el derecho al trabajo en condiciones equitativas y optimas, a la seguridad social para los trabajadores y sus familias, el derecho a la salud en sus vertientes física y mental, el derecho a la educación estableciendo obligatoriedad en la misma, bajo la idea de la universalidad y la gratuidad; además de participar en la vida cultura como un aspecto esencial en el libre desarrollo de la personalidad.
En el ámbito americano también se tiene un instrumento regional que ha logrado recoger esos elementos básicos de los DESCA. En el marco de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se adoptó en 1988 el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos Sociales y Culturales —«Protocolo de San Salvador»—, el cual contempla los alcances de derechos humanos en la materia como: el derecho al trabajo, a la seguridad social, a la salud, a un medio ambiente sano, a la alimentación, a la educación y la cultura.
Estos instrumentos internacionales son muy relevantes en las prácticas y políticas que se implementen en materia de responsabilidad social, en tanto que son obligaciones que se desprenden de compromisos internacionales y que están obligados a acatar. En este contexto los Estados y específicamente las administraciones públicas deben adoptar esos parámetros normativos que abonan en favor de la responsabilidad social. Adicionalmente a esos instrumentos, también los gobiernos establecerán un conjunto de leyes que atiendan esas directrices tanto en el orden constitucional como en legal.
México tiene todo un entramado normativo que atiende los DESCA, principalmente a través de su orden constitucional y mediante un conjunto de leyes secundarias que tienen como propósito atender esos derechos. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene diversos dispositivos normativos que atienden esos derechos como los artículos, 3 (Derecho a la Educación), 4 (Derecho a la Educación y la Cultura) y 123 (Derecho al Trabajo y Derechos Sociales). Además, hay leyes reglamentarias de esos artículos que especifican las condiciones a través de las cuales se tienen que circunscribir todas las personas, incluidas las administraciones públicas, tanto en los diversos órdenes de gobierno.
Como referencia de esas leyes secundarias, donde podemos identificar la reglamentación de los DESCA, con carácter enunciativo más no limitativo, podemos identificar que en México existe un sólido cuerpo regulatorio en esas materias, tal y como identificamos en los siguientes instrumentos normativos:
Ley Federal de Trabajo.
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
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Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado.
Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
Ley General de Salud.
Ley General de Educación.
Ley General de Cultura Física y Deporte.
Ley General de Cultura y Derechos Culturales.
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Medio Ambiente.
En suma, la responsabilidad social de las administraciones públicas reside primeramente en cumplir con todos las obligaciones normativas que tienen en los diferentes órdenes de gobierno, lo anterior encaminadas a satisfacer todo tipo de derechos y en específico los derechos económicos sociales, culturales y ambientales.
Además, es plausible que esas administraciones tomen buenas prácticas que se desprenden desde el espacio internacional y también es loable, que la dimensión de la RSE pueda tomarse en consideración para las acciones y tareas que realizan las administraciones públicas, en tanto que se verían enriquecidas sus políticas en beneficio de toda una colectividad.
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En el vídeo Responsabilidad social en la Administración Pública analizamos este concepto y ofrecemos algunos ejemplos.
Accede al vídeo:https://unir.cloud.panopto.eu/Panopto/Pages/Embed.aspx?
id=94537788-aa0a-4c50-a6e9-aced006bc492
4.7. Referencias bibliográficas
Aguilar, L. Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura Económica, 2015.
Arellano, D. «Reformas administrativas y cambio organizacional: hacia el “efecto neto”». Revista Mexicana de Sociología. 2010, vol. 72, núm. 2, pp. 225-254.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Una nueva gestión pública para América Latina. CLAD, 1998. Disponible en: https://clad.org/wp- content/uploads/2020/07/Una-Nueva-Gestion-Publica-para-America-Latina.pdf
Chica Vélez, S. «Una mirada a los nuevos enfoques de la gestión pública».
Administración & Desarrollo. 2011, vol. 39, núm. 53, pp. 57-74.
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. Libro Verde: fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de las empresas. Bruselas: Comisión Europea, 2001. Disponible en: https://observatoriorsc.org/libro-verde-fomentar-un- marco-europeo-para-la-responsabilidad-social-de-las-empresas/
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada el 5 de febrero de 1917. Diario Oficial de la Federación, 5 de febrero de 1917.
Corporación Latinobarómetro. Informe. 2018. Disponible en:
https://www.latinobarometro.org/lat.jsp
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Aprobada en Río de Janeiro durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo en junio de 1992. Disponible en:
https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm
Frederickson, G. «Hacia una nueva administración pública». En: Shafritz, J. y HYDE,
A. Clásicos de la administración pública. México: Fondo de Cultura Económica, 1999.
López, A. La nueva gestión pública: algunas precisiones para su abordaje conceptual. Buenos Aires: INAP, 2003.
miraglio, m et al. Instrumentos internacionales y responsabilidad social de la empresa. Manual de apoyo al programa de formación “La dimensión laboral de la responsabilidad social de la empresa: de los principios a la práctica”. Ginebra: OIT, 2007.
Moyado, F. Gobernanza y calidad en la gestión pública: oportunidades para mejorar el desempeño de la administración pública en México. México: Instituto Nacional de Administración Pública, 2014.
Organización Internacional del Trabajo. Iniciativa InFocus sobre responsabilidad social de la empresa. Ginebra: OIT, 2006.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Disponible en:
https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/cescr.aspx
Tratado A-52: Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”. Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988.
Disponible en: https://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-52.html
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Nueva Gestión Pública Gestión y Gestión de Calidad
Moyado, F. Gobernanza y calidad en la gestión pública: oportunidades para mejorar el desempeño de la administración pública en México. México: INAP, 2014.
Este texto ayudará al alumno a profundizar sobre la relación que tienen la gestión pública y la gestión de calidad.
Reformas en materia de gestión pública
Aguilar, L. Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura Económica, 2015.
Este texto ayudará al alumno a entender el proceso histórico de reformas, en materia de gestión pública.
1. ¿Qué países desarrollaron en primera instancia el tema de la calidad?
A. Estados Unidos y Japón.
B. Brasil y México.
C. Argentina y Chile.
2. ¿A qué periodización del desarrollo de la calidad corresponden las ideas de Integración de la calidad al ámbito de la producción, el control de la calidad se realiza mediante inspección y aparecen los inspectores como encargados de vigilar y medir la cadena de producción, para contar con productos sin defectos?
A. 1920.
B. 1930.
C. 1945.
3. ¿Quién de los siguientes autores pone énfasis en la nueva administración pública se concentra en la igualdad social?
A. Frederickson.
B. Weber.
C. Aguilar.
4. ¿De acuerdo a Chica Vélez cuál de los siguientes elementos pertenecen al modelo burocratismo y cual al nuevo modelo gerencial?
5. ¿De acuerdo con los desarrollos de la nueva gestión pública a qué enfoque pertenecen las siguientes ideas? Los ciudadanos entendidos como clientes deben ser puestos en primer lugar. Se deben eliminar los procedimientos burocráticos.
A. Reinvención de Gobierno.
B. Paradigma posburocrático.
C. Creación de valor público.
6. ¿A qué principio de la acción modernizadora se refiere la idea de empezar de nuevo?
A. Reingeniería.
B. Reestructuración.
C. Realineación.
7. ¿A qué tipo de concepto pertenece la siguiente idea: dar mayor peso a la formación y la experiencia?
A. Racionalización y flexibilización de los sistemas de función pública.
B. Rediseño de estructuras organizativas.
C. Transformación de culturas burocráticas.
8. ¿Reducir la inflación a qué tipo de ola de reformas pertenece?
A. Primera generación.
B. Segunda generación.
C. Reformas gerenciales.
9. Es el punto de partida de la reforma gerencial:
A. La profesionalización de la burocracia.
B. Desarrollo sostenido.
C. Liberalización de precios.
10. ¿Cuál de las siguientes acciones sería una de responsabilidad social?
A. Generar áreas verdes en las empresas.
B. Pagar impuestos.
C. Obtener una licencia de uso mercantil.
