Universidad Nacional de Luján Maestría en Demografía Social
María Eugenia Lago
Dirección de tesis: Dra.Victoria Mazzeo
Índice
1 Introducción ... 5
2 Estado del arte... 6
3 Planteo del problema y objetivos de la investigación... 24
4 Marco conceptual... 28
5 Los cambios estructurales del sistema educativo ... 31
6 Breve retrospectiva demográfica de la Provincia de Buenos Aires... 41
6.1 Distribución espacial ...41
6.2 Crecimiento poblacional...45
6.2 Estructura por sexo edad y lugar de nacimiento de la población...48
6.3 Estructura de la población en edad escolar...53
7 Demanda educativa... 56
7.1 Crecimiento y composición de la población en edad escolar y de la población escolarizada ...57
7.2 Equidad entre los sexos ...70
7.3 Características del tránsito por elsistema de educación formal ...72
7.4 Inserción de la demanda educativa...83
7.5 La escolarización en los partidos del Conurbano bonaerense ...89
7.6 La inserción escolar por sector de gestión en los partidos del Conurbano bonaerense ...96
8 Conclusiones... 101
9 Referencias y bibliografía... 105
10 Anexos ... 110
10.1 Anexo Capítulo 6 ... 110
10.2 Anexo Capítulo 7 ... 114
10.4 Anexo metodológico ... 123
10.4.1 Fuentes de datos. Alcances y limitaciones ... 123
10.4.2 Los censos de población... 124
10.4.3 Estadísticas educativas ... 131
Agradecimientos
Si bien, la demografía no explica todos los aspectos estructurales de la sociedad, sus
aportes pueden llegar a ser muy importantes a la hora de develar una realidad que se
encuentra oculta por los aspectos atractivos que subyacen en la superficie de los
hechos. Sin tanto brillo, sin tanto encanto para el sociólogo acostumbrado a las grandes
teorías, la demografía siempre está presente cuando se estudia a la población. Quienes
amamos la disciplina, sentimos un extraño placer al comprobar un supuesto, una
tendencia que cristaliza los cambios del comportamiento social. Por ello, hacer hablar a
los números, hacerles contar una historia o un proceso de cambio social, resulta ser una
forma de arte en el sentido artesanal de la palabra. La demografía se estudia pero
también se aprende haciéndola. De este modo el oficio del demógrafo no es
simplemente calcular indicadores sino saber cuáles se deben utilizar, no es comentar la
variación de los mismos sino explicar por qué. El oficio del demógrafo radica en afinar la
mirada y cuidar los detalles del dato. Quienes nos transmiten estos saberes, son los
maestros demógrafos. Vaya mi admiración y agradecimiento a Victoria, quien
diariamente me trasmite su sabiduría demográfica y tomó el riesgo de guiar este loco
emprendimiento, creyendo en mí a pesar de mi misma.
Por otra parte, como decía Marx, en la producción social de su vida, los hombres
contraen determinadas relaciones necesarias e independientes de su voluntad. Así, el
gran tiempo que pasamos en el trabajo nos hace generar vínculos que a veces
trascienden la frontera de lo laboral. Quienes trabajamos en la DGEYC sabemos que es
como una gran familia extensa, que nos brinda diariamente la posibilidad de crecer y
formarnos como profesionales. Quisiera entonces, agradecer a todos mis compañeros
por el diario intercambio y en particular quisiera agradecer a Pablo quién compartió
conmigo sus conocimientos actuariales.
Finalmente, quiero agradecer a la Maestría en Demografía social de la UNLU, por su
1 Introducción
Las ideas de una investigación pueden surgir de la percepción ordinaria, de aquellos
temas que nos preocupan, nos interesan y generan curiosidad. En ese estadio de
desarrollo, predomina el conocimiento de sentido común, que siendo a veces el menos
común de los sentidos, no llega a trascender las apariencias de los hechos. Quienes
trabajamos hace tiempo dentro del sistema educativo bonaerense y transitamos la
reforma educativa de los ’90 tenemos una percepción subjetiva proveniente de la
experiencia personal.
El tema de esta investigación se convirtió, entonces, en un doble desafío. Por un lado,
transformarlo en un problema de investigación, en un sentido durkheimniano, convertirlo
en un objeto externo. Por otro lado, dejar de mirarlo exclusivamente desde el sistema
educativo, para poder mirarlo también desde una perspectiva demográfica. Sin lugar a
dudas, esta tesis, fue un proceso de aprendizaje, no sólo por la aplicación de los
conceptos y métodos de investigación estudiados, sino porque los resultados de la
investigación fueron completamente opuestos a los supuestos con los que se inició.
Como en toda investigación, después de la idea comenzó la revisión bibliográfica que
hizo emerger las principales líneas de análisis. De ellas surgieron las preguntas de
investigación y un breve marco conceptual en donde se definieron los conceptos y las
principales variables de la investigación. Luego se desarrollaron los fenómenos a
estudiar. Un análisis cualitativo de tres dimensiones de la reforma educativa de los ’90,
una descripción del perfil demográfico de la Provincia de Buenos Aires, el Conurbano
bonaerense y el Resto de la Provincia y el análisis del perfil educativo de la provincia, a
partir de la descripción de la evolución de la demanda educativa. Para el estudio de esta
última dimensión se utilizó un abordaje demográfico.
El proceso culminó, con las conclusiones finales en donde se relacionan las tres
dimensiones analizadas a lo largo de la investigación.
Cada una de estas etapas, se convirtió en un capítulo, que espero generen un aporte,
por los resultados obtenidos pero también por la perspectiva metodológica aplicada en
2 Estado del arte
A casi 15 años de la reforma educativa existe una vasta bibliografía que aborda el tema.
Para sistematizar la bibliografía, de modo tal que aporte a la explicación de por qué,
cómo y qué efecto produjo la reforma en la población escolarizada, se decidió presentar
primero tres trabajos previos a la misma, que sirvieron como fundamento para el
cambio. Y en segundo lugar se presentan los trabajos centrados en la implementación y
los resultados de la transformación educativa.
Diagnósticos de la situación educativa antes de la reforma de los ‘90
La transformación educativa se fundó en diagnósticos previos, realizados por
organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) y la Comisión Económica para
América Latina(CEPAL) y por Naciones Unidas para la Ciencia y la Cultura(UNESCO), e
intelectuales reconocidos en materia educativa. Estos coincidieron en que a pesar de la
ampliación de la cobertura del sistema durante los ’70 y ‘80, la educación era de baja
calidad e inequitativa, observándose diferencias sustanciales entre sectores sociales,
tanto en el nivel de inclusión como en la permanencia de la población dentro del sistema
educativo.
El estudio elaborado por CEPAL - UNESCO (1992) centra su análisis en la relación entre
educación, el conocimiento y el desarrollo. El trabajo realiza un análisis de las iniciativas
nacionales que en ese momento tenían por objeto introducir cambios educativos y en la
formación de recursos que utiliza como sustento para delinear las estrategias para el
cambio, haciendo especial hincapié en las transformaciones necesarias en la
enseñanza básica y media.
Este organismo resaltó la importancia de la relación entre la dinámica educativa y la
dinámica demográfica. En el estudio se explica que la estructura de la población por
edades influye en el volumen y ritmo de crecimiento de la población con demandas
educativas. A su vez la etapa de la transición demográfica en la que se encuentren,
diferentes países y jurisdicciones, influye en la disminución, estancamiento o expansión
de distintos grupos de edades, con demandas educativas diferenciales. Por otro lado,
se destaca que la educación ejerce una importante influencia sobre las tendencias
demográficas afectando las variables intermedias de la fecundidad y de la mortalidad.
Es decir, que el acceso a la educación contribuye directa o indirectamente a una menor
fecundidad. En forma directa brinda la posibilidad de acceder a información acerca de
métodos anticonceptivos; en forma indirecta a partir de la postergación de la entrada a
de expectativas. En relación a la mortalidad, se destaca que a mayor educación de las
madres menor mortalidad infantil, fundamentalmente por la posibilidad de acceder a los
debidos cuidados de los recién nacidos.
Respecto del sistema de educación formal planteó que:
Durante los ’80, a pesar de la recesión, aumentó la cobertura del sistema educativo
como así también el promedio de años de estudio debido a factores de orden
inercial derivados de anteriores progresos sociales como por ejemplo: mejoramiento
en las condiciones sanitarias de la vivienda y la reducción del hacinamiento. Dado
que el estudio postula que los logros escolares dependieron en gran medida del
“clima educativo” de los hogares, se sostuvo que esto influyó positivamente sobre
las motivaciones y el destino del gasto familiar, e hizo que los contextos familiares
tuvieran mayor afinidad con la escuela. Para la entidad estos logros fueron el
producto de inversiones del pasado.
Déficit en la calidad de la educación primaria (elevadas tasas de ingreso tardío,
repetición, deserción temporal y definitiva prematura) cuyo impacto negativo se
reflejó en los niveles posteriores. Otro factor del deterioro indicado fue la
obsolescencia curricular de la enseñanza, los restringidos programas de estudio, la
falta de equipamiento y de adecuada formación profesional de los recursos
humanos. Estos organismos resaltaron la falta de adecuación de los contenidos a
los nuevos requerimientos sociales, tanto para las habilidades intelectuales como en
los saberes específicos que el mercado de trabajo demandaba. En torno a la
escuela Secundaria se aseveró que a pesar del aumento de efectivos, su contenido
obedecía a una visión enciclopedista, propia del humanismo clásico, y desvinculada
del mundo del trabajo “incluso en sus estratos de elite dicha enseñanza tiende a ser
percibida cada vez más críticamente por sus propios estudiantes, quienes advierten
en sus profesores no dominar los aspectos más dinámicos de la cultura
contemporánea” (p. 47). En consecuencia se evaluó que el servicio educativo
careció de estímulos y de un pensamiento racional y crítico.
El agotamiento de la educación como canal de movilidad social debido a la
reducción del crecimiento del empleo formal y el aumento y significativa devaluación
de las credenciales educativas, la disminución de los ingresos, la aparición de
nuevas ocupaciones y una mayor heterogeneidad de la estructura productiva.
Una expansión educativa inequitativa dado que los sectores medios y altos fueron
los más favorecidos y las mujeres accedieron a la educación en mayor medida.
Se consideraron necesarias las siguientes transformaciones:
Maximizar la eficiencia y la equidad del sistema educativo acercando la educación a
los requerimientos del sistema socioeconómico, a las metas propias del sistema,
Medir la eficiencia interna del sistema, estableciendo normas y criterios de
referencia, identificación de grupos vulnerables que permitan la aplicación de
políticas focalizadas.
Descentralizar el sistema educativo, otorgar autonomía a las unidades educativas
dado que se consideró una condición necesaria para la adaptación a las diversas y
cambiantes exigencias del entorno. Esta estrategia se consideró favorable en
contextos de creciente heterogeneidad étnica y social. Vale decir, buscar “favorecer
la diversidad en vez de la uniformidad y tratar las diferencias como una fuente de
enriquecimiento” (CEPAL – UNESCO, 1992, p. 88).
El BM realizó en 1991 un estudio de la Argentina evaluando y realizando sugerencias
acerca de la reasignación de recursos para el mejoramiento de la educación. En el
estudio se sostuvo que el sistema educativo argentino fue históricamente uno de los
más avanzados de la región y que las condiciones socioeconómicas lo impactaron
negativamente. Por otra parte destaca que fue el país con tasas de crecimiento de la
población más bajas de la región lo que se tradujo en una menor presión en relación a
la expansión de la matrícula: “la Argentina ha tenido las tasas más bajas de crecimiento
de la población en la región y por lo tanto las presiones que ha enfrentado respecto de
la expansión de la matrícula no han sido excepcionales”(BM, 1991, p viii). Para el BM “los
problemas que surgen en el sector de educación se asocian habitualmente con un
acceso igualitario a los servicios educacionales y una cuestión vinculada con esto se
refiere a las relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales. El
traspaso de la responsabilidad por educación primaria a las provincias que tuvo lugar en
1978 (descentralización) constituye el cambio más importante ocurrido en el sector en
varios decenios que, sin embargo, aún no se ha asimilado plenamente. La cuestión
relativa a la equidad tiene diferentes manifestaciones según se la considere desde el
punto de vista de la educación primaria, secundaria o superior. Por otra parte, las
características de otros aspectos importantes, como por ejemplo la capacidad de
administrar un sistema educacional descentralizado, pueden variar de una provincia a
otra según su grado de desarrollo.” (BM, 1991 p. viii). El análisis pormenorizado de las
problemáticas se clasificaron en cuatro ejes: a) la calidad de la educación, de la
enseñanza primaria; b) la organización y funcionamiento de la enseñanza secundaria; c)
el crecimiento de la educación superior; d) el financiamiento de la educación.
Con relación a la calidad de la educación, destacó positivamente el traspaso de la
enseñanza primaria a las provincias en 1978. En ese contexto, el principal problema
radicó en otorgar a todos los niños una enseñanza de calidad. Esto contempla diversos
subejes: el acceso de todos los niños en especial los pobres; la compleción del nivel y la
reducción del abandono y la repitencia; la evaluación de la calidad educativa, la
de calidad, mejoramiento del bajo sueldo de los docentes y el ajuste del número de
docentes por alumno (señalándose que era de 19 alumnos por docente, siendo el
parámetro adecuado 30 por docente); la asistencia financiera del Ministerio de
Educación a las provincias, siendo conveniente el apoyo descentralizado a las
cooperadoras que deberían traspasar a las provincias.
Respecto de la organización y función de la enseñanza secundaria se planteó como
problemático el protagonismo del Ministerio de Educación en los programas de
educación secundaria, como así también la baja participación de la educación privada
de este nivel (un tercio en el total del país, con tendencia a la baja); el aumento del
volumen de la matrícula del nivel medio debido a la rápida universalización del nivel
primario; la baja relación alumnos por docente, el alto porcentaje del presupuesto
recibido por el CONET en relación al porcentaje de egresados total, como así también el
obsoleto equipamiento de las escuelas técnicas (dependientes de este organismo).
Acerca del financiamiento de la educación se destacó la disminución del presupuesto
destinado a la educación entre 1979 y 1982. También se alentó el subsidio a la
educación privada por considerarla de buena calidad a un costo total más bajo que el de
la prestación de los servicios exclusivamente públicos. Asimismo, se consideró que las
cooperadoras, como organismos privados, eran organismos positivos que necesitaban
ayuda dado que en los lugares de bajos recursos no podían financiar los gastos
escolares.
Para la solución de las problemáticas señaladas se realizaron cuatro recomendaciones
políticas:
A. En el mejoramiento del acceso equitativo a la enseñanza primaria de buena
calidad se recomendó orientar recursos específicamente a grupos pobres:
financiamiento de alimentación, útiles escolares, incentivos salariales, ayuda a las
cooperadoras, establecimiento de normas de calidad y medición, de un sistema
nacional de evaluación de la educación por parte del Ministerio de Educación Nacional,
y de un sistema de información para la administración.
B. Inventario de instalaciones físicas, traspaso de infraestructura adecuada a las
provincias, descentralización sobre la base de la experiencia, establecimiento de
funciones federales en el Ministerio de Educación, ajuste y modernización de los
programas técnico profesional.
C. Mejorar la pertinencia y eficiencia de la educación superior.1
D. El mejor uso del financiamiento de la educación para alcanzar la equidad y la de
los costos, orientación de recursos específicamente a la enseñanza primaria, arreglos
financieros necesarios para la descentralización de la enseñanza secundaria.
1
La evaluación del Banco Mundial de la experiencia de descentralización del nivel
primario en Argentina fue positiva, por lo que recomendó repetir el proceso en el nivel
secundario, entendiendo que contribuiría a elevar la calidad educativa: “A fin de lograr
continuidad entre los distintos niveles educativos, será necesario establecer una mejor
vinculación entre la enseñanza primaria y la secundaria. La descentralización de la
enseñanza secundaria contribuirá a forjar esos vínculos. Las provincias están
dispuestas a asumir la responsabilidad de la enseñanza secundaria, e incluso están
ansiosas de hacerlo. Dado el consenso general existente acerca de la conveniencia de
descentralizar la enseñanza secundaria, es importante que se prepare un programa que
contenga medidas escalonadas claramente identificables que permitan que la transición
se lleve a cabo en forma satisfactoria” (BM, 1991, p.30).
Por otra parte, tanto CEPAL-UNESCO como el BM hicieron una especial referencia a la
oportunidad demográfica del país. Esta consistía en la desaceleración del ritmo de
crecimiento de la población por efecto de la caída de la natalidad y el menor
crecimiento migratorio. Esto daría la posibilidad al sistema educativo que el incremento
del volumen de la población escolarizada representara un aumento del nivel de la
escolarización.
Tedesco (1989), analizó el rol del Estado en la educación y su relación con la sociedad
civil. Su análisis se centró en la relación Estado – educación – crisis económica y social
entre los ‘50 y los ’80, en Argentina y América Latina, presentando, una vez finalizado
su diagnóstico, una perspectiva futura de dicha relación. Para el autor, el Estado jugó un
rol protagónico en la satisfacción de las demandas educativas, afirmando que su
búsqueda se centró en la cobertura de la enseñanza básica. Destacó que este proceso
de inclusión, estuvo acompañado de un alto fracaso escolar en los primeros grados y de
una distinta calidad según el sector de gestión (estatal o privado). Entre los cambios que
se produjeron durante el período señaló: a) la expansión de la preescolaridad con fuerte
participación estatal, aumento de los índices de fracaso escolar en la educación básica,
y un variado escenario en relación a la matrícula del nivel medio; b) la incapacidad del
Estado para generar un mínimo de homogeneidad en la calidad de la educación debido
a la difusión universal de hábitos culturales de sectores medios y urbanos; c) la
desequilibrada asignación de recursos cuya prioridad consistió en el pago de sueldos en
detrimento de la inversión en materiales, nuevas tecnologías, mantenimiento de
edificios y equipos, la mayor distribución de recursos al nivel medio en detrimento de la
educación básica; d) la cuestionada capacidad para gestionar la educación por parte del
Estado. Para el autor el desafío del Estado consistía en la compatibilización de la
eficiencia y la equidad, para que pudiera brindar un servicio educativo de calidad.
como así también el proceso de descentralización y reforma del Estado iniciado en
varios países de la región aunque propuso “recuperar la pertinencia cultural a través de
la diversificación de puntos de partida del aprendizaje y recuperar la capacidad de
innovación y cambio que define la cultura científico – técnica contemporánea” (Tedesco,
1989, p.32). También sostuvo con relación a la privatización y provincialización de la
educación, que “los modelos organizativos de la gestión educativa no son un fin en sí
mismos, sino instrumentos que facilitan u obstaculizan el cumplimiento de los objetivos”
(Tedesco, 1989, p.34). Por ello, para que la descentralización cumpla con los objetivos
democráticos y brinde dinamismo al sistema educativo era necesaria una administración
central fuerte, ligada a la evaluación de los resultados y a la compensación de
diferencias.
Implementación y resultados de la reforma educativa en el país
Guillermina Tiramonti (2001), aborda la modernización educativa de los `90 en un
contexto de reformas educativas para América Latina. Este trabajo, si bien se apoya en
algunos datos de la estructura social argentina, centra su análisis en aspectos
cualitativos a partir de revisión bibliográfica y su formato es fundamentalmente el del
ensayo. Realiza una crítica a partir de su cambio en la estructura del sistema, ya que
considera que la creación del nivel correspondiente a la Educación General Básica
(EGB) cuenta con una identidad propia que rompe la continuidad entre la Primaria y la
Secundaria. Por otra parte sostiene que la ampliación de la cobertura del nivel medio no
atenúa los procesos de selección y diferenciación social.
María del Carmen Feijoo (2002), en su libro “Argentina. Equidad social y educación en
los `90”, hace una referencia especial, a la Provincia de Buenos Aires por ser la primera
provincia en implementar la Ley Federal de Educación. La autora dice, que las tasas de
escolarización de los más pobres, en el período 1995-1999, alcanzaron el punto de
partida de los más ricos como resultado de la transformación educativa y de la
implementación de un programa de becas para adolescentes del nivel Polimodal
provenientes de hogares carenciados. Señala que entre 1995 y el 2000 el aglomerado
urbano bonaerense mostró en todos los tramos de edad un importante incremento en la
participación dentro del sistema educativo, aclarando que el aumento fue motorizado
por los más pobres, pero que también hubo incremento en los sectores medios y medio
bajos. Feijoo destaca la menor incidencia de la repitencia dentro del EGB3 en
comparación con la antigua estructura correspondiente a la enseñanza media. Sin
embargo, señala diferencias entre provincias y entre los tipos de gestión educativa
(pública/privada). Estas conclusiones, se fundamentan, en los datos provenientes del
estudio de la primera cohorte de egresados del Polimodal en el país (año 2001). Por lo
respecto a las tasas de abandono, sobreedad y egreso rescata una mejoría a partir de
la nueva estructura del sistema educativo aunque con diferenciales según las
provincias. Para Feijoo, las metas del año 2000 para la infancia, que estipulaban que al
menos el 80% de los niños tengan acceso a la educación, se encuentran ampliamente
cumplidas dado que en 1990 la asistencia escolar de los niños de 6 a 12 años
residentes en áreas urbanas era superior al 90% y en 1999 de 99,3%. Por su parte la
población mayor de 14 años, con nivel educativo igual o superior a Primaria completa,
ascendió del 83% al 88% en este último año. Sin embargo, destaca la importante
diferenciación de estos indicadores en relación a los quintiles de ingreso y el clima
educativo2 de los hogares.
Felix Abdala (2003) analiza para el total del país el aumento de la escolarización de la
población en edad de asistir a los niveles de enseñanza básica y el grado de
compleción de la educación Primario/EGB y Secundario/Polimodal. Su análisis es
cuantitativo, las fuentes de información con las que trabaja son secundarias
provenientes del Ministerio de Educación, DIENICE, Red Federal, correspondiente a los
relevamientos anuales de 1996, 1997, 1998, 2000 y 2001, y de INDEC, Censos
Nacionales de Población y Vivienda 1960, 1970, 1980, 1990 y 2001.
Abdala demuestra, que desde 1960 hasta el 2001, las tasas de escolarización
registraron un interrumpido aumento, debido a que la población escolarizada creció a un
ritmo más acelerado que la población escolarizable, y que el crecimiento se sostuvo
durante todo el período señalado, aunque la velocidad dentro de ese período varió. El
momento de mayor ritmo se observó durante los ‘70 y ‘80. La caída del ritmo durante los
‘90 fue acompañada por el declive del crecimiento poblacional que potencialmente
alimenta el sistema de educación básica. No obstante, se muestra que las tasas de
escolarización de los adolescentes durante los ‘90 fueron superiores, más del doble que
durante los ‘80, por lo que se sostiene que la reforma educativa implementada durante
los ‘90 tuvo un importante impacto en el aumento de la inclusión escolar de la población
en edad de hacerlo, aunque se advierte que el acceso al nivel medio está lejos de
asegurar su compleción. Sin embargo, al comparar el porcentaje de la población de 20
años y más que no asiste pero asistió a un establecimiento educativo, en 1991 y 2001,
observa su disminución. Por lo que se comprueban mejorías en la compleción del nivel
medio de un censo a otro.
Graciela C. Riquelme (2004) investigó los efectos distributivos del gasto público en la
educación secundaria, antes y después de la reforma de los ‘90, entre 1980 y 2000, en
el país. Planteó que la medición de los efectos distributivos del gasto social en
educación no debe limitarse a una cuestión monetaria cuantitativa sino que debe girar
en torno a la heterogeneidad político administrativa, al acceso y permanencia diferencial
de la población dentro del sistema educativo, a la distribución del gasto en la educación
Secundaria, y al contexto económico – social de las provincias. Por lo que propone una
metodología cuantitativa y cualitativa. Riquelme, no sólo analiza el gasto en educación,
sino que analiza el contexto educativo y político del mismo. En este sentido, la
investigación profundiza en el cambio en la estructura de los niveles, el cambio de la
oferta de orientaciones y el cambio de la estructura curricular. Del cambio de estructura,
explica que se pasó del Secundario (cinco y seis años de duración) al Polimodal (tres
años de duración). En el Polimodal, se ofrecieron cinco modalidades: Humanidades y
Ciencias Sociales, Economía y Gestión de las Organizaciones, Ciencias Naturales,
Producción de Bienes y Servicios y Comunicación, Arte y Diseño. La estructura
curricular del Polimodal se organizó en áreas programáticas (agrupamiento de
disciplinas científicas, por ej: lengua, ciencias sociales, comunicación) y espacios
curriculares (materias, talleres, seminarios). De estos últimos existieron tres tipos: los
destinados a contenidos que establecieran una continuidad con la EGB comunes a todas
las modalidades (CBC) -ocuparon el 50% de la carga horaria-, los espacios curriculares
de contenidos orientados a la modalidad (CBO), y los espacios curriculares elegidos por
las instituciones (ECI) diseñados en función de los proyectos educativos propios –20%
de la carga horaria-. Riquelme profundiza, también, en los cambios de la educación
técnica. Entre ellos destaca la intervención del Consejo Nacional de Educación Técnica
(CONET) y su posterior reemplazo por el Instituto Nacional de Educación Técnica (INET) a
partir del Decreto 606/95. El fundamentado de la creación del INET fue la necesidad de
modernizar y flexibilizar la educación técnica. A partir de la Resolución 55/96 del
Consejo Federal de Cultura y Educación, se definió que la formación técnica se
concretaría en Trayectos técnico profesionales (TTP), estos constituyeron ofertas
institucionales opcionales, para los estudiantes que cursaban el Polimodal, en
cualquiera de sus modalidades, organizados en áreas modulares. Riquelme sostiene,
que en las antiguas escuelas técnicas transformadas, los TTP reprodujeron las
especialidades de la educación técnica anterior. También se plantea que “los TTP fueron
aplicados por convenio del INET solo con algunas instituciones provinciales, y que nunca
se encaró un proceso de reconversión y modernización de las escuelas técnicas, desde
la propia y rica experiencia, y las numerosas evaluaciones e investigaciones sobre ese
nivel de educación existía en el día”. (Riquelme, 2004, p.93).
Respecto de la expansión de la educación secundaria sostuvo que en los últimos
cincuenta años de escolarización, la enseñanza media creció siete veces de manera
sostenida y que los períodos de mayor desarrollo fueron la segunda mitad del Siglo XX
(consolidación del peronismo), a partir de los ’60 con la consolidación del desarrollismo
incremento de la matrícula durante 1988 y 1994 y el posterior aumento de la misma.
Asimismo, sostiene que durante el Siglo XX no existieron planteos concretos de la
necesidad de expandir la cobertura del sistema de educación formal sino hasta el
momento en donde el aumento de requisitos educativos hizo de la escuela secundaria
un nivel básico para el acceso al empleo. Para el estudio del nivel de asistencia escolar,
tomó la población de 13 a 19 años. Al igual que Abdala (2003) afirma que entre 1970 y
1990 se produjo el mayor crecimiento relativo de la asistencia. Entre 1980 y 1991 el
incremento de la asistencia escolar en la totalidad del país fue de 40%, y muestra que
los 19 partidos que integraban el Gran Buenos Aires, de ese entonces, se encontraban
entre las jurisdicciones con menor incremento de la asistencia escolar. Para dar cuenta
de las demandas sociales por educación Secundaria. Riquelme compara las tasas de
crecimiento de la población en edad de asistir (13 – 19 años) con la tasa de crecimiento
de la matrícula del nivel secundario. Para la autora las provincias de Buenos Aires,
Entre Ríos, Córdoba, Formosa, Corrientes, La Pampa, La Rioja, Río Negro y Salta
disminuyeron el ritmo de la población en edad escolar, por debajo del ritmo de
crecimiento de la población escolarizada, lo que indicaría mayor cobertura.
El peso de la matrícula de la educación técnica en el total de la matrícula del nivel, en el
país, fue hacia 1980 de 36,6%, descendiendo a 22,2% en 1987 manteniéndose los
guarismos en forma pareja en todas las jurisdicciones del país, independientemente del
grado de desarrollo de la región. Con relación a la repitencia, se muestra que los
mayores problemas se encontraban en los grupos más desfavorecidos: en el 1er quintil
la repitencia de población escolarizada fue 20,3% y 9,7% en el último quintil, (a partir de
los datos de la EPH de 1998). Finalmente, afirma sobre el gasto total en educación, que
“la mayor concentración del gasto en Primaria se verifica en 1986, gobierno radical, y la
menor durante la dictadura en 1981 – 1982; la pérdida de peso relativo del gasto en
enseñanza secundaria se da paulatinamente a lo largo de los gobiernos democráticos” y
que ”la composición porcentual del gasto por nivel reitera la situación administrativa
derivada de la transferencia de la Primaria en 1978, pues más de la mitad de ese gasto
era de la educación secundaria, aunque a partir de 1986 va perdiendo peso en la
distribución relativa, con un quiebre notorio en el año de la ley de transferencia de la
enseñanza media (1992) donde ocurre el gran cambio político educativo: comienza a
operar el ministerio sin escuelas” (Riquelme, 2004, pp. 174 - 175). A partir de 1992 el
gasto se recuperó aumentando alrededor de un 20%.
Luis Rigal (2004) realiza una crítica al proceso de transformación educativa emprendida
en América Latina durante los ‘90. Su análisis es cualitativo y se basa en la revisión de
documentación y bibliografía referida al tema. Sostiene que el nuevo paradigma que
encuadró estas reformas fue neoclásico, neoliberal, neoconservador, en donde los
Económica para América Latina (CEPAL) y UNESCO- y la figura del experto tuvieron
papeles protagónicos en los diagnósticos como portadores de un saber científico
incuestionable. Para el autor, los primeros fueron los principales asesores en la política
educativa de América latina y quienes aportaron significativos recursos financieros para
la implementación de las reformas en la región. Para el autor los supuestos básicos de
las propuestas del BM eran, mejorar el acceso al aprendizaje, mejorar la eficiencia de
los sistemas educativos, entrenar y movilizar recursos humanos y materiales. El
principal objetivo del BM, visualizado por Rigal, era la reconversión del sistema
educativo para la producción de recursos humanos adaptados a la nueva economía en
donde la flexibilidad intelectual era necesaria. Esta perspectiva teórica era
fundamentalmente económica y neoclásica cuyos valores predominantes eran los del
mercado capitalista, entendiendo a la relación pedagógica como una relación
insumo-producto, a la escuela como una empresa y a los padres como demandantes del
servicio ofrecido por el sistema. De allí, el autor deduce, que devenía la creciente
preocupación por la eficiencia del sistema en relación a las tasas de retorno. Para Rigal
la estrategia diseñada por el BM se orientaba a la universalización de la Educación
Básica General (EGB) y para ello era necesario centrar la inversión pública en la
educación básica, disminuyendo los costos, descentralizando, fortaleciendo el sistema
de información, midiendo el rendimiento de las unidades educativas y subsidiando la
demanda educativa. Para Rigal a partir de la Conferencia Mundial sobre Educación para
Todos convocada en 1990 por organismos internacionales, se produjo un cambio de
perspectiva dado que allí se concibió a la educación como un derecho y una
responsabilidad social, por lo que una de las metas radicaba en la universalización de la
educación básica. Según Rigal, para CEPAL, la prioridad era generar una
transformación productiva con equidad. La educación por lo tanto debía contribuir a la
reestructuración productiva, teniendo en cuenta los requerimientos del mundo
empresarial privado, para lo que se debía superar el aislamiento del sistema educativo
en la capacitación y adquisición de conocimientos científicos y tecnológicos, asegurar el
acceso universal y aumentar los recursos para la educación dentro del presupuesto
público. El autor concluye que: el proceso de descentralización acentuó la brecha entre
las jurisdicciones ricas y pobres, lo que resultó en detrimento del sistema educativo; no
hubo mejoras en los logros del aprendizaje, particularmente de los sectores populares;
se duplicaron estructuras administrativas; no se pudo garantizar la calidad ni la equidad;
y que la reforma fue más efectiva en la ampliación de la cobertura del sistema que en la
provisión de servicios de calidad, como así también en la equidad de sus resultados. Sin
embargo, destaca algunos logros, como los acuerdos nacionales para concebir el
proceso de transformación como política de Estado, la mayor descentralización y
ampliación de espacios de decisión a nivel de los establecimientos, la consolidación de
la equidad, una tendencia positiva hacia la mejor remuneración de los docentes, la
profesionalización de su trabajo, y la marcada tendencia a invertir en los niveles inicial y
básico.
La implementación de la EGB3 en el país
Serra y Grustchesky (2003) realizaron una recopilación y sistematización de trabajos
dedicados al estudio de la implementación de la EGB3 en el país hasta el año 2000.
Aquí se comentan tres de ellos: Hirschberg (2000); Gluz (2000) y Galarza (2000), y uno
más reciente de Hirschberg (2005) que se dedican a investigar las políticas provinciales
de implementación y localización de la EGB3 tomando estas variables como
independientes en el análisis de los logros o resultados del nuevo nivel cuya compleción
marcaba el límite superior de la obligatoriedad. Se analizan las diferentes formas de
implementar el nuevo nivel en el país y en todas las investigaciones se acuerda que la
Provincia de Buenos Aires implementó de forma masiva y gradual la reforma educativa.
Masiva porque se implementó en todas los establecimientos educativos de la provincia
y gradual porque se siguió un cronograma de incorporación a la nueva estructura.
Sonia Hirschberg (2000) investiga acerca de las diferentes modalidades de localización
de la EGB3, y arma la siguiente tipología: a) en las antiguas primarias, b) en las
secundarias, c) en unidades educativas exclusivas, d) en establecimientos con más de
una unidad educativa. La autora plantea que las opciones de localización estuvieron
mediadas por la opinión respecto de los futuros beneficios en relación a la calidad y la
retención de la matrícula, por la demanda de los padres, la historia institucional y la
conducción y el tipo de gestión de los niveles, la negociación entre provincias y el
Ministerio Nacional, los recursos humanos disponibles en las provincias y la
disponibilidad de infraestructura. En la provincia de Buenos Aires, según la autora, se
decidió la localización en la EGB, contando mayoritariamente con los EGB completos,
fundamentándose la decisión en la suposición de la retención de los alumnos. El trabajo
concluye que en la Provincia de Buenos Aires las condiciones deficitarias junto con la
presión del corto tiempo para la implementación, si bien habilitaron la vuelta a la
escolaridad de un sector de adolescentes que no pudieron ingresar a la escuela media,
lo hicieron en un marco de debilidad que no pudo asegurar la retención de la matrícula.
La investigación de Galarza (2000) realiza un análisis de la carga horaria de la
estructura curricular de la EGB3a partir del análisis de documentos, y de realización de
entrevistas estructuradas y observación participante. El trabajo revela que el tercer ciclo
contaba hacia 1999 con una carga horaria total de 2.376 horas. En los tres años del
física, educación artística, ciencias naturales, ciencias sociales. El trabajo destaca, que
esta estructura no contempló espacios curriculares específicos para formación ética y
ciudadana, ni tecnología ni espacios de definición institucional.
La investigación de Nora Gluz (2000) se centra en las representaciones imaginarias que
los docentes, directivos y coordinadores elaboraron en relación al nuevo nivel y los
sujetos pedagógicos del mismo. Aborda los conflictos que surgieron, en el marco de la
obligatoriedad, por efecto de la incorporación y retención de los alumnos, que en el
anterior contexto educativo hubieran abandonado los estudios. Las nuevas realidades
conflictivas fueron: la necesidad de flexibilizar la exigencia a causa de la mayor
retención escolar y la presión de la extensión de la obligatoriedad, la aparición de
nuevas autoridades (el coordinador del nivel) y la flexibilización de las pautas de
conducta. La autora concluye que el cambio acarreó problemas más serios en
instituciones que atienden grupos sociales más desfavorecidos. Respecto de la
localización, en EGB3 secundarizados los docentes de la escuela media consideraban
que los alumnos de este nuevo nivel no tenían incorporados los hábitos de los alumnos
del nivel Secundario. Mientras que no existe una opinión unánime de las problemáticas
de los EGB3 primarizados. Por otro lado, destaca que “la intención de brindar mayor
cantidad de años de escolarización a sectores que fueron excluidos o se excluyeron del
sistema educativo una vez completado el Nivel Primario. El trabajo con la comunidad
para reintegrar a esos sujetos ha tenido valiosos frutos, al reincorporar a adolescentes
que habían abandonado la escuela hacía años. Sin embargo, este retorno se sustenta,
en algunos casos estudiados, en un trabajo minucioso y voluntario de los docentes de
recuperación alumno a alumno, casa por casa, mostrando el límite de la normativa para
instaurar la obligatoriedad en caso de no acompañarse por otros mecanismos que
apoyen el proceso de reincorporación” (Gluz ,2000 p.28).
Hirschberg (2005) manifiesta que uno de los propósitos del tercer ciclo de la educación
básica fue dar respuesta a los problemas que imposibilitaban la universalización de la
obligatoriedad cuyas causas radicaban en la exclusión educativa de un importante
sector de adolescentes, la desarticulación entre los modelos curriculares de la escuela
primaria y secundaria y las diferencias entre la oferta del nivel secundario y las
necesidades y expectativas de los adolescentes y jóvenes. La autora contrapone la
concepción teórica del nivel y lo que ocurrió en la realidad. Teóricamente, se enfatizó la
importancia política y pedagógica de crear un nivel (la EGB) obligatorio que posea
unidad pedagógica e identidad propia y que asegurara la continuidad de los alumnos
dentro del sistema de educación formal. Es decir, un nivel no concebido como la mera
sumatoria de años de escolaridad, sino con un proyecto propio. Por otro lado, la
normativa, estableció que la opción de la localización, la organización institucional, los
jurisdiccional. En tal sentido, el estudio muestra que en la actualidad en el país existen
55 modelos de establecimientos que combinan de diversos modos la oferta de los
niveles Primario, Secundario, EGB y Polimodal. Dando cuenta que la heterogeneidad
nacional se acentuó por la diversidad en las formas de localización del tercer ciclo de la
EGB. En este trabajo se observó la distribución de la matrícula, los establecimientos
totales del país y la repitencia en el sector de gestión pública de educación común, con
relación al modelo de ubicación de cada uno de los tres años de la EGB3 con relación al
resto de los ciclos y niveles (modelo institucional).
La implementación y resultados de la reforma educativa en la Provincia de Buenos Aires
Maria Echart y colaboradores (1999), realizan una evaluación de la Reforma educativa
en la provincia de Buenos Aires analizando la estructura del sistema educativo
bonaerense a partir de datos provenientes de fuentes secundarias, de la Dirección de
Planeamiento Educativo de la Provincia de Buenos Aires, y los Censos Nacionales de
Población y Vivienda. A ellos se suman entrevistas a informantes clave, actores sociales
involucrados, en la reforma educativa (políticos, docentes, gobernantes, sindicalistas).
Los autores señalan que la importancia de la Provincia de Buenos Aires en términos de
política educativa radica en el peso significativo del volumen de alumnos incorporados
en relación al total nacional. En este sentido, la primera etapa de transformación
educativa tuvo por objetivo, la retención de los alumnos en la escuela primaria por un
tiempo más prolongado, dado que los 8vos y 9nos años correspondientes al nivel de la
Educación General Básica, eran los correspondientes al 1º y 2º años del Secundario,
entendiendo que esto mismo contribuía a mejorar el traspaso y permanencia de los
chicos en los niveles superiores de la educación media.
Destacan sobre la base del análisis de estadísticas correspondientes a los años 1991 y
1995 que los niveles de repitencia y sobre- edad eran elevados tanto en el nivel primario
como en el secundario. También se analizó la carga horaria de las asignaturas después
de la reforma, encontrando contradictoria la pérdida de horas correspondientes a la
asignatura Lengua y Matemática en el nivel EGB 2, Ciencias Sociales y Educación
Artística en el EGB3. Del trabajo de campo realizado para recopilar la percepción de la
reforma educativa por parte de los distintos actores sociales involucrados concluyeron
que “la crítica más importante a La Reforma, expresada por los docentes y compartidas
por otros grupos de interés se refiere a: i) baja calidad de la Reforma; ii) bajo nivel de
exigencia para los alumnos; iii) inexistencia de currículo formulado de acuerdo con lo
que consideran normas clásicas; iv) baja calidad de las acciones de capacitación; v)
preocupación por el incumplimiento de los objetivos de equidad presentes en la
tradición argentina y vi) desjerarquización y desvalorización de los docentes” (Echart y
El trabajo de Bevilacqua (2001) abarca diversos temas. En la primera parte se presenta
una breve retrospectiva histórica de la Provincia de Buenos Aires y se comentan
algunos aspectos demográficos enfocados en la descripción de la situación
socioeconómica de la provincia. En una segunda parte se relata brevemente la historia
de la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, se
explican los cambios en la estructura del sistema educativo bonaerense y se realiza una
compilación de los planes sociales que tenían como objetivo compensar situaciones de
inequidad en la población en edad de escolarización. Finalizando con el análisis de la
cobertura escolar del año 2000. Distingue dos tipos de planes, los orientados a
compensar situaciones de inequidad existentes en la población en edad de asistir y
aquellos cuyo fin era el mejoramiento de la calidad educativa. Entre los primeros se
encontraron el programa de comedores escolares (año 2000), el plan recreativo de
comedores de verano, y el programa de becas del Polimodal. Entre los destinados a
mejorar la calidad educativa se implementaron una vasta cantidad de planes:
capacitación y profesionalización de docentes, mejores egresados de la escuela media
a la docencia (se otorgaron 250 becas a los mejores egresados para el estudio de
carreras docentes), jornada completa (en 2000, 110 escuelas impartieron 1.200 horas
de clase para asegurar un mejor aprendizaje), de consolidación del tercer ciclo de la
EGB (atención a adolescentes de 13 a 15 años para reforzar el proceso de enseñanza –
aprendizaje), evaluación de la calidad educativa, plan provincial “Adolescencia, escuela
e integración“ tendiente a atender las problemáticas de los adolescentes en la escuela,
jóvenes negociadores (para la resolución pacífica de conflictos), infraestructura
adecuada, ínterconectividad del sistema educativo bonaerense (instalación de líneas
telefónicas, internet y computadoras), sistema de desconcentración de la decisión del
gasto, legajo único (sistema de registro de datos de los docentes y la totalidad de
cargos para el control de incompatibilidades), cédula escolar (programa de relevamiento
de la matrícula bonaerense).
De la cobertura escolar la autora afirma que, las tasas de asistencia calculadas para el
año 2000 arrojan una cobertura de 0,9% para la población de 0 a 2 años, con edad
teórica de asistir a jardín maternal, de 64,7 % para la población de 3 a 5 años; 94, 6 %
en la población de 6 a 14 años; 86,7% en la población de 15 a 16 años y 51,4% en los
adolescentes de 17 años. Con relación a la repitencia, la promoción y el abandono
escolar, analiza las tasas calculadas por la Dirección Provincial de Planeamiento y
Evaluación de la Calidad Educativa de la Provincia de Buenos Aires. Muestra que en
1999, en la totalidad de la provincia, los alumnos del nivel EGB, 76,1% aprobaron los
estudios cursados mientras que 23,1% debía compensar sus aprendizajes,3 y 0,8%
repitieron. Estos mismos indicadores por sector de gestión mostraban, para el mismo
3
año calendario y nivel, guarismos más favorables en el sector de gestión privado que en
el público.
La Dirección General de Cultura y Escuelas (DGCyE) de la provincia de Buenos Aires
en su portal (www.abc.gov.ar) cuenta con una serie de informes de resultados, en
donde se describe la evolución de indicadores educativos.
En el Informe 10 del año 2000, se analiza la matrícula total, la tasa de promoción, de
repitencia y deserción para el período 1983-2000 por niveles, Primario/EGB y
Secundario/Polimodal, sin discriminarlos según el tipo de gestión (pública o privada).
De los indicadores presentados en el informe se desprende que en el Primario/EGB
hubo un aumento de la matrícula total, de 1.521.696 matriculados en 1983 a 2.436.163
en el año 2000, esto mismo se registró para el nivel medio/Polimodal de la Provincia de
Bs.As, pasando de 126.485 en 1983 a 589.425 en el 2000.
La tasa de promoción efectiva como las de repitencia y deserción presentaron, en el
nivel primario/EGB, una evolución positiva hasta 1997 sufriendo una regresión hacia los
años 1999/2000. En el nivel medio/Polimodal los indicadores anteriormente
mencionados mostraron una permanente evolución positiva.
En el Informe 8, estudio Nº 9 de la (DGCYE) de la Provincia de Buenos Aires del año
2002, se describe la evolución de la Esperanza de Vida Escolar (EVE) para el período
1995/2000, en la Provincia. El informe utiliza como fuente la Encuesta Permanente de
Hogares (ondas 1995 al 2000), y divide a la población estudiada en grupos: indigentes
(1º decil de ingreso familiar per cápita), pobres (2º y 3º decil de ingreso familiar per
cápita), medios (4º a 8º deciles de ingreso familiar per cápita) y altos (9º y 10º decil de
ingreso familiar per cápita). Concluyen que la EVE para la población total se ha
incrementado en un poco más de dos años durante el período analizado, de 17,7 años
en 1995 a 20 años en el 2000. Para los indigentes en 1995 la EVE era un poco superior
a 15 años, mientras que para los sectores altos sobrepasaba los 21 años con una
diferencia entre ambos de 6 años. Hacia el 2000, las edades de la EVE aumentaron a
18 y 24 respectivamente, manteniendo la brecha de 6 años entre los indigentes y los de
nivel alto. Se sostiene que no sólo han ingresado mayor cantidad de niños al sistema
educativo de la Provincia de Buenos Aires, sino que han aumentado los años de
permanencia en el mismo.
La implementación de la EGB3 en la Provincia de Buenos Aires
Entre los trabajos que se centran en la implementación del tercer ciclo en la Provincia
de Buenos Aires, se encuentra el de Gorostiaga, Acedo y González (2004). En la
investigación se presenta el contexto político, las problemáticas que surgieron y los
efectos cuantitativos de la reforma provincial. Distinguen la implementación de la
educativo histórico (el más antiguo del país), recursos y motivos propios. Se explica que
la importancia de la Provincia de Buenos Aires radica en que dos tercios de la población
estudiantil de la provincia se concentra en el Conurbano bonaerense, el que presenta
severos problemas sociales particularmente en el segundo y tercer cinturón (partidos
más alejados de la Ciudad de Buenos Aires). Un aspecto distintivo fue que la reforma
de los ’90 se llevó adelante siendo Eduardo Duhalde gobernador (elegido en 1991),
quién, para dejar la vicepresidencia, logró obtener fondos extraordinarios de la nación
para la provincia (Fondo de reparación histórica). En 1995 fue reelegido y comenzó a
trabajar para la candidatura presidencial de 1999. Para los autores, este fue el motivo
por el cual, la reforma educativa se convirtió en una bandera de su administración,
adoptando el asistencialismo como principio educativo y adaptándolo a los
requerimientos de la Ley Federal. Otra consecuencia derivada del contexto político fue
el estilo centralizado4 de la implementación y el fuerte hincapié en programas sociales compensatorios de carácter clientelar. Por ello no participó en los programas
nacionales, organizó su propio sistema de becas y ayudó de modo directo a las
cooperadoras. Una de las razones que destacan los autores para la celeridad de la
implementación de la reforma (1996) fue la provisión de mayor contención social a
través de la inclusión de los jóvenes en las escuelas que no podían ser absorbidos por
el mercado de trabajo. Este fue uno de los motivos por el cual la EGB3 se tendieron a
localizar en las escuelas primarias, dado que éstas se consideraban más inclusivas que
las secundarias, es decir con mayor capacidad para retener y promover a los alumnos.
Así, se implementaron EGB puros o articulados. Los primeros albergaron los nueve años
completos de la EGB, mientras que las EGB´s articuladas localizaron 8vo y 9no año y a veces 7mo años en edificios Secundarios, pero bajo la dirección de la EGB. Se señala, que casi todos los edificios Secundarios, conservaron los 8vos y 9nos años y que se
creó la figura del coordinador cuyo rol radicaba en ayudar a los directivos de la EGB,
para supervisar y facilitar el trabajo docente en el nuevo nivel. Los autores destacan
como problemática la carga en la gestión que sintieron los directivos de la EGB, como
así también el choque de culturas que sobrevino entre maestros y profesores en la EGB3
predominando en los primeros la evaluación conceptual y en los segundos la evaluación
de contenidos. Por otra parte, que el cambio curricular de la EGB3 reemplazó las 13
materias del tradicional por 7 áreas. Finalmente se concluye que todos los estudios
afirman que fue efectiva en el incremento de alumnos del nivel secundario, pero que
continuaron los problemas de repitencia y desgranamiento.
En síntesis, los temas que desarrolla la bibliografía analizada y que se rescatan como
planteos de interés analítico para esta tesis son:
• La oportunidad demográfica que menciona, fundamentalmente el BM. La
oportunidad de contar con bajas tasas de crecimiento poblacional que
permitirían traducir el crecimiento de la población escolarizada en un aumento
del nivel de la escolarización. Este tema es retomado por Abdala (2003) al
comparar las tasas de crecimiento medio anual de la población en edad escolar
y de la población escolarizada. Sin embargo, en los trabajos, dedicados a la
Provincia de Buenos Aires, el tema fue poco explotado.
• El peso relativo de la educación privada dentro del sistema educativo en los
niveles inicial, Primario/EGB y Secundario/Polimodal, dado que el BM, promovió
su incentivo, bajo el argumento de una mejor calidad del servicio y de los
menores costos que la misma representa para el Estado. Por otro lado, Tedesco
(1989) afirmaba la mayoritaria presencia del Estado en el sistema de educación
formal (SEF). Cabe preguntarse entonces, si la educación de gestión privada
aumentó, y si lo hizo, en qué medida, en cada uno de los niveles.
• Varios investigadores, Feijoó (2002), Abdala (2003), Rigal (2004), mencionan
que al momento de la transformación educativa, el nivel primario se encontraba
casi universalizado en la Argentina, y que la implementación del tercer ciclo de la
EGB impactó positivamente en el aumento de la escolarización en comparación
con el primero y segundo año de la educación secundaria. En este sentido, es
interesante observar la evolución de la escolarización en las edades
comprendidas por el nuevo nivel.
• El informe de resultados 8 de la DGCYE de la Provincia de Buenos Aires, destaca
el aumento de la esperanza de vida escolar a partir de la transformación
educativa. Dado que se trata de un indicador resumen de la escolarización,
análogo a la esperanza de vida al nacer, da lugar a cuestionar su evolución a lo
largo de los tres últimos censos y a explorar en su metodología de cálculo.
• Las investigaciones de Feijoó (2002), Rigal (2004), Riquelme (2004) y los
informes de resultado de la DGCYE, hacen mención a la existencia de
diferenciales entre jurisdicciones y entre pobres y no pobres, en el acceso a la
educación y en las características de la trayectoria educativa de dicha población.
Buenos Aires, fundamentalmente en los Partidos que forman parte del Gran
Buenos Aires.
• Finalmente, la serie de trabajos que analizan la implementación de la EGB3,
explican sus resultados fundamentalmente por la localización del mismo, y
aunque ponen de relieve los cambios en la oferta curricular y mencionan la
flexibilización de las prácticas educativas y disciplinarias, no desarrollan los
cambios en la normativa que reguló la evaluación, acreditación y promoción de
los alumnos, siendo este un factor decisivo de la retención escolar. Este mismo
interrogante, cabe trasladarlo al Polimodal, en el que también se observaron
cambios fundamentales en la oferta, como destaca Riquelme (2004), y
3 Planteo del problema y objetivos de la investigación
Como se señala en la bibliografía analizada, la importancia de la Provincia de Buenos
Aires no sólo radicó en la celeridad con que reformó su sistema educativo sino también
en el peso del mismo en el país. Hacia 1996, la población escolarizada total de la
Provincia de Buenos Aires (todos los niveles y tipos de educación) representaba el
36,6% de la población escolarizada del país y en 2004 esta proporción se incrementó
levemente (37,0%). La población escolarizada del Conurbano bonaerense5 representó
alrededor del 60% de la Provincia de Buenos Aires tanto en 1996 como en 2004. Estos
datos confirman la importancia de la Provincia y el Conurbano en el país.
Cuadro 3.1 Distribución porcentual de la matrícula total del país1 por jurisdicciones
seleccionadas. Total del País, Provincia de Buenos Aires, Conurbano bonaerense, Resto de la Provincia y Resto del País. Años 1996 y 2004. Distribución porcentual
1996 2004
Total del país 100,0 100,0
Buenos Aires 36,6 37,0
Conurbano bonaerense 22,3 22,5
Resto de la Provincia de
Buenos Aires 14,3 14,5
Resto del país 63,4 63,0
Año Jurisdicción
1
Incluye todos los niveles y a los tipos de educación: especial, común, adultos y artística.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Cultura y Educación de la Nación.
Subsecretaría de Evaluación de la Calidad Educativa Dirección Gral. Red de Información Educativa. Anuarios estadísticos 1996 y 2004.
En abril de 1993 se sancionó la Ley Federal de educación (Nº 24.195) que reemplazó la
Ley 1.420 de 1884. Las provincias debían sancionar su propia Ley de educación para
aplicar la Ley Federal en cada jurisdicción. La Provincia de Buenos Aires fue una de las
primeras en sancionar su Ley de educación (Nº 11.162) en enero de 1995. A partir de
ella modificó la estructura del sistema de educación formal provincial. El nivel primario,
de duración siete años, único de carácter obligatorio hasta ese entonces, se
reestructuró en un nuevo nivel, la educación general básica (EGB) compuesto de tres
ciclos de tres años de duración cada uno, todos de carácter obligatorio. Los últimos
años de la escuela Secundaria, se convertiron en la educación Polimodal de tres años
de duración, no obligatorios.
5
Cuadro 3.2 Comparación de la estructura del sistema de educación formal. Provincia de Buenos Aires. Períodos 1966/1995 y 1996/2005
Período
1 2 3 1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 1 año 2 año 3 año 4 año 5 año 6 año (a)
1 2 3 1 año 2 año 3 año 4 año 5 año 6 año 7 año 8 año 9 año 1 año 2 año 3 año
Edad teórica correspondiente a cada
nivel y año
3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Total de años de
estudio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Educación General Básica 3
(EGB 3) Polimodal
1966 / 1995
1996 / 2005 (b)
Educación Inicial
Educación Inicial
Estructura del sistema de educación formal (SEF)
Educación primaria Educación secundaria
Educación General Básica 1 (EGB 1)
Educación General Básica 2 (EGB 2)
a
El sexto año correspondía a la formación técnica, dentro de la educación común.
b A partir de la reforma educativa todas las modalidades del Polimodal tuvieron una duración de tres años.
: Extensión de la obligatoriedad
La Ley provincial de Educación contó con veintidós principios explicitados en el Cap. II,
Art. 3 (Ley 11.612/95). Aquí se transcriben dos que sintetizan su espíritu: el “e” relativo
al logro de “la equidad brindando igualdad de oportunidades y posibilidades a través de
la instrumentación de mecanismos compensatorios” y el “j” inherente a “la cobertura
asistencial y la elaboración de programas especiales para posibilitar el acceso,
permanencia y egreso de todos los habitantes al Sistema Educativo”. Estos dos
objetivos señalaban, la necesidad de extender la cobertura del sistema educativo a toda
la población en edad de asistir a la escuela y de retener a la población escolarizada
dentro del mismo a partir de estrategias o “mecanismos compensatorios” que
garantizaran el egreso efectivo de la misma.
Como se observa, si bien, el regreso a la democracia en los ‘80 instaló en la sociedad
argentina el debate en torno al sistema educativo,6 los cambios más profundos se
efectuaron durante los ’90 en el contexto de la reforma del Estado Nacional, que
aconsejaron los organismos internacionales. La década del ’90 estuvo marcada por el
repliegue del Estado en la escena pública por efecto de la profundización del modelo de
acumulación aperturista (Cavarozzi, 2002). Esto impactó aumentando el desempleo e
incrementando la pobreza. Esta escena tuvo como protagonista a un nuevo actor social,
los llamados “nuevos pobres”. Una porción de los sectores medios que vio,
fundamentalmente, afectados sus ingresos (Minujin y Kessler, 1995).
Esto plantea una paradoja, en un momento de ajuste económico y deterioro de las
condiciones sociales, donde las filas de los pobres aumentaron, la reforma del sistema
6
educativo, cuya primera instancia fue el traspaso de la responsabilidad educativa a las
provincias,7 produjo un aumento de la escolarización.
La pregunta que surge, entonces, es ¿cuáles fueron los mecanismos que permitieron
aumentar la escolarización, independientemente de las condiciones económicas
adversas por las que transitaba la Provincia de Buenos Aires?
De esta pregunta general se desprenden las siguientes preguntas:
1. ¿Cuáles fueron los cambios que se produjeron en el interior del sistema
educativo para estimular la asistencia escolar y retener a la población
escolarizada?
2. ¿En que etapa de la transición demográfica se encontraba la Provincia de
Buenos Aires? Dado que como señalara el BM el estadio transicional de la
Argentina habría abierto una ventana demográfica u oportunidad demográfica
para que el ritmo de crecimiento de la población escolarizada fuera mayor que el
de la población en edad de asistir a la educación Primaria/EGB y
Secundaria/Polimodal.
3. ¿Qué cambio se produjo en el ritmo de crecimiento de la población y en los
componentes del crecimiento?
4. ¿Cuál fue el ritmo de crecimiento de la población en edad escolar y de la
población escolarizada?
5. ¿En qué medida aumentó la cobertura escolar?
6. ¿En qué medida aumentó la retención escolar?
7. ¿Se mantuvieron los diferenciales en el nivel de la escolarización entre las
unidades territoriales?
8. ¿Se evidenció diferencias entre el acceso a la educación entre varones y
mujeres?
9. A partir de la importancia que le adjudicó el BM a la educación privada,
¿aumentó la demanda educativa sobre este sector?
7
De estos interrogantes se desprenden tres objetivos:
1. Indagar en la reforma de la estructura del sistema educativo bonaerense,
fundamentalmente en aquellos centros nodales que articulan la retención o
expulsión de la población escolarizada, tales como el cambio curricular y el cambio
de la normativa interna que reguló la modalidad de evaluar, acreditar y promocionar
a los alumnos.
2. Realizar un breve retrospectiva demográfica de la Provincia de Buenos Aires
3. Describir el comportamiento de la demanda educativa, -su nivel e inserción en el
sistema educativo-, en la Provincia de Buenos Aires, el Conurbano y el Resto de la
Provincia, como así también en los partidos que componen el Conurbano
bonaerense.8
El período elegido (1980/2004), obedece a que la investigación trata de aproximarse al
impacto de la reforma en la cobertura, el nivel de la escolarización y la retención de la
población escolarizada por ello es necesaria la comparación del antes y después de la
transformación educativa. Las fuentes utilizadas fueron los censos de población de
1980, 1991 y 2001 y los datos provenientes de los registros anuales del sistema
educativo. Cabe destacar que, la Red Federal de Información Educativa se implementó
en el año 1996, es decir, a partir de la reforma. Por lo que no se cuenta con series
completas que abarquen todos los fenómenos educativos. A partir de 1980 se cuenta
con datos de la provincia de Buenos Aires publicados por el Ministerio de Educación de
la Nación, y datos de la Provincia de Buenos Aires. El límite superior del período (2004)
se debe a que en el año 2005 la Provincia de Buenos Aires introdujo nuevos cambios
estructurales en el SEF. Por lo que, solo hasta 2004 se mantuvo intacta la propuesta de
la transformación educativa iniciada en 1996. Esto resulta también un dato relevante
dado que a los ocho años de iniciada la reforma se volvió a tener necesidad de
introducir cambios.
8
4
Marco
conceptual
En esta investigación se estudia la escolarización de la población no solamente desde
una perspectiva educativa sino asociada a los fenómenos demográficos, dado que la
población en edad escolar, está afectada por los fenómenos demográficos. El
crecimiento de la población escolarizada (PE) se produce por dos fenómenos, el
crecimiento de la población en edad escolar, que “alimenta”9 a la PE, y por la expansión de la cobertura del sistema educativo. Estos fenómenos pueden explicar por separado o
conjuntamente el crecimiento de la PE. El primero de los fenómenos, encuentra su
origen en la dinámica demográfica. La dinámica demográfica da cuenta del proceso de
cambio del crecimiento, la composición y la distribución espacial de la población. Este
proceso se define básicamente por las características de los fenómenos demográficos:
natalidad, mortalidad y migración (Geldstein, R., O. Goutman y F. Abdala, 1986).
Por otro lado, la dinámica demográfica y los cambios en la estructura por edades de la
población influyen en el volumen y ritmo de crecimiento de la población demandante de
educación. La etapa de la de transición demográfica en que se encuentren la población
estudiada, determina la disminución, estancamiento o expansión de los diferentes
grupos de edades, y por lo tanto, las diferentes demandas al sistema educativo (CEPAL –
UNESCO, 1992).
El modelo de la transición demográfica permite explicar, a partir de las características de
los fenómenos demográficos, el ritmo de crecimiento de la población en edad escolar.
Como es sabido, en poblaciones que completaron su transición demográfica o se
encuentran próximas a ello y no cuentan con un significativo aporte inmigratorio, el
descenso de la fecundidad, estrecha la base de la pirámide de edades, observándose
una disminución importante en el ritmo de crecimiento de la población infantil y juvenil,
provocando la reducción de la magnitud absoluta de las generaciones más jóvenes
(CEPAL-UNESCO, 1992). En tal sentido, se desacelera el ritmo de crecimiento de la
población total y el de la población en edad escolar, debido a la diminución de los dos
componentes del crecimiento (vegetativo y migratorio). De este modo el estímulo de la
demanda educativa, se presenta como una oportunidad demográfica de traducir el
aumento del volumen de la población escolarizada en aumento de la escolarización, por
lo que, podría hablarse de una oportunidad demográfica – educativa.
9
