Relaciones entre el ejecutivo y el legislativo: las discusiones de los proyectos de ley en el área de los servicios públicos domiciliarios

Texto completo

(1)RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO: LAS DISCUSIONES DE LOS PROYECTOS DE LEY EN EL ÁREA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. DAVID GUILLERMO OSORIO TAMAYO. Monografía para optar al título de Politólogo. Directora: Elisabeth Ungar. Lector: Germán Ruiz. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C 21 DE MAYO DE 2004.

(2) CONTENIDO. pág.. INTRODUCCIÓN. 3. 1. OBJETIVOS. 8. 2. HIPÓTESIS. 9. 3. MARCO TEÓRICO Y DE ANTECEDENTES. 10. 3.1. DEMOCRACIA Y DEMOCRACIA LIBERAL. 10. 3.2. CARACTERIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA COLOMBIANA. 11. 3.3. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y DEL SISTEMA POLÍTICO COLOMBIANO. 13. 3.3.1. La Rama Legislativa del Poder Público. 14. 3.3.2. La Rama Ejecutiva del Poder Público. 15. 3.3.3. Los Proyectos de Ley y las Leyes. 16. 3.4 LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y LAS RELACIONES EJECUTIVO – LEGISLATIVO. 17. 3.5. LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS ANTES Y DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991. 20. 3.6 MARCO REGULATORIO Y DE COMPETENCIAS ESTATALES EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. 22. 4. ANÁLISIS DE PROYECTOS DE LEY. 25. 5. CONCLUSIONES. 64. BIBLIOGRAFÍA. 71. ANEXOS. 76. 2.

(3) INTRODUCCIÓN. Esta investigación pretende analizar las relaciones entre las ramas Ejecutiva y Legislativa del poder público, en las discusiones de proyectos de ley en el área de servicios públicos domiciliarios. Esto, con miras a entender la forma en que se dan esas relaciones y el peso o influencia que tiene cada una en las discusiones y el proceso de toma de decisiones en materia de legislación de servicios públicos domiciliarios. Vale a la pena aclarar que para esta investigación solo se tendrán en cuenta los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas.. La presente investigación es importante para la Ciencia Política, en la medida que hace referencia a un tema de constante debate en la disciplina y de fundamental importancia para el caso Colombiano, como son las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo y el proceso legislativo de toma de decisiones. De esta forma esta investigación puede generar aportes a la Ciencia Política al producir resultados sobre los inconvenientes y beneficios que se presentan en el manejo de las discusiones de proyectos de ley en el área en cuestión.. Por otra parte, teniendo cierto conocimiento de la realidad del sector de los servicios públicos, me motiva realizar un aporte que pueda dar paso a soluciones en este aspecto tan problemático de la realidad nacional. De esta forma, mediante un acercamiento a los principales inconvenientes que se generan en las relaciones entre estas ramas del poder público en las discusiones de proyectos de ley relacionadas con el tema de los servicios. 3.

(4) públicos domiciliarios, se espera establecer un antecedente analítico que contribuya al proceso político en el área antes mencionada.. A lo largo de este trabajo, las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se analizan desde dos puntos de vista complementarios, esto con el fin de obtener un análisis más completo de la situación: en primer lugar estas relaciones se analizan bajo las reglas formales que condicionan el comportamiento de las instituciones del sistema político que están relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, esto nos proporciona mecanismos para analizar las interacciones entre instituciones del Estado y ver el juego político que se desarrolla entre estas el cual está basado en un marco jurídico que condiciona su comportamiento. En segundo lugar, en esta investigación las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo no se analizan únicamente desde el punto de vista de las reglas formales que rigen la conducta de los diversos actores, sino que también se tienen en cuenta para el análisis, las reglas y procedimientos informales de comportamiento que estructuran la conducta1 de las diversas personas e instituciones relacionadas con el tema, esto con el fin de lograr un acercamiento más real a la situación.. Temporalmente la investigación se ubica a partir de la Constitución de 1991, debido a que esta Carta introdujo cambios fundamentales en el sistema político colombiano y en las relaciones entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo. Además a partir de esta se crearon nuevas leyes que son importantes para el tema de estudio como fueron la Ley 5ª de 1992, la cual reglamenta el Congreso de la República y la Ley 142 de 1994, la cual establece el Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios. Específicamente la 1. STEINMO, Sven; TELEN, Kathleen y FRANK, Longstreth. Structuring Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. p. 2.. 4.

(5) investigación se ubica entre los años 2001 y 2004, pues los proyectos de ley que se analizan han cursado durante este periodo de tiempo.. Las técnicas metodológicas que se utilizaron para el desarrollo del investigación fueron el análisis de documentos oficiales y la entrevista:. En primer lugar, según la metodología de clasificación de documentos de MacDonald y Tripton, se consideran como fuente primaria los documentos oficiales de la administración pública, los cuales definen como: los informes y las estadísticas oficiales en general2, dentro de los cuales se encuentran los registros de los debates parlamentarios (Gacetas y Actas). En este sentido, se realizó un análisis de las Gacetas y Actas del Congreso de la República y de la Comisión Sexta, con el fin de obtener evidencia documental sobre el problema de estudio, que pudriera dar respuesta a las hipótesis planteadas.. En segundo lugar, se utilizó la Entrevista en Profundidad, con el propósito de traducir los objetivos de la investigación en preguntas específicas, cuyas respuestas condujeran a la obtención de información de los actores primarios. Mediante estas entrevistas se pretendió obtener datos confiables y contundentes que ayudaran a comprobar o reprobar las hipótesis planteadas, y conocer la percepción de los entrevistados sobre el tema. Este tipo de entrevista consiste en hacer preguntas, escuchar y registrar las respuestas, y de ser necesario, hacer otras preguntas que aclaren o amplíen un tema en particular3. Tiene como ventajas la riqueza informativa que se puede obtener, la posibilidad de indagación por derroteros no previstos y el acceso a la información difícil de obtener. Pero tiene 2. MACDONALD y TRIPTON. En: VALLES, Miguel. Técnicas cualitativas de investigación social. Madrid: Editorial Síntesis Psicológica, 1999. p. 121. 3 BANCO MUNDIAL. Métodos cualitativos, entrevistas en profundidad. [online] <http//:www.worldbank.org>. 2004.. 5.

(6) desventajas como el factor de tiempo y la fiabilidad o validez de las respuestas4, lo cual puede suceder en caso de que el entrevistado se sienta implicado por los datos sobre los que informa, pudiendo ser imparcial5.. Para la realización de las entrevistas se diseñó cuestionario diferente por grupos de entrevistados. Esto se debe a dos razones: en primer lugar, a que la investigación se basa en cuatro proyectos de ley, los cuales presentan características propias. En segundo lugar, a que de los diferentes entrevistados se pretende obtener respuestas particulares referentes a los proyectos. Sin embargo, se mantuvo una correlación entre los diversos cuestionarios, de esta forma, las primeras seis preguntas son iguales para todos los entrevistados.. Las entrevistas comenzaron con una presentación del entrevistador y con una explicación de los propósitos y fines de la investigación. Las preguntas realizadas fueron abiertas y se formularon de forma tal que no contuvieran ninguna sugerencia respecto a la forma más apropiada de contestarlas6. Las preguntas se organizaron de forma tal que conduzcan de lo más general a aspectos más limitados7, con el objetivo de evitar que las primeras condicionen a las posteriores y de establecer el marco de referencia del sujeto entrevistado8. Las transcripciones de estas entrevistas se encuentran en el Anexo B de este documento.. En el primero y segundo capítulo de este documento se presentan los objetivos y las hipótesis de la investigación. En el tercer capitulo, se realiza una caracterización de la 4. VALLES, Miguel. Op.cit., p. 198. FESTINGER, León y KATZ, Daniel (compiladores). Los métodos de investigación en las ciencias sociales. Buenos Aires: Editorial Paidos, 1972. p. 313. 6 Esta forma de elaboración de las preguntas en recomendada por FESTINGER, León y KATZ, Daniel. En: “Los métodos de investigación en las ciencias sociales”. 7 Siguiendo el enfoque del embudo, planteado por FESTINGER, León y KATZ, Daniel (compiladores). Op. Cit., p. 328-329. 8 FESTINGER, León y KATZ, Daniel (compiladores). Op. Cit., p. 328. 5. 6.

(7) democracia y del sistema político colombiano, un análisis de las relaciones Ejecutivo – Legislativo antes y después de la Constitución del 91 y se explica como es el funcionamiento del sector de los servicios públicos y las competencias de las diferentes instituciones estatales en el mismo.. El capitulo cuarto, se realiza en el análisis de algunos proyectos de ley de servicios públicos, el cual se complementa con algunas de las entrevistas realizadas. Finalmente en el capitulo quinto se exponen las conclusiones finales de la investigación.. 7.

(8) 1. OBJETIVOS. El objetivo general de la investigación es estudiar las relaciones entre las ramas Ejecutiva y Legislativa del poder público en Colombia, a partir de las discusiones de los proyectos de ley en el área de los servicios públicos domiciliarios, entre los años 2001 y 2004.. Por otra parte, la investigación tiene como objetivos específicos: •. Establecer los cambios que sufren los proyectos de ley analizados durante los debates en el Congreso de las República y las razones que generaron dichos cambios.. •. Establecer si el uso de los poderes del Ejecutivo: constitucionales (proactivos y reactivos) y partidarios, influyen en las decisiones que se toman en el Congreso en el área de los servicios públicos domiciliarios.. •. Determinar si en el área de los servicios públicos domiciliarios existe una primacía en la iniciativa legislativa por parte del Ejecutivo o por el contrario por parte del Legislativo.. •. Determinar si la inexistencia de bancadas partidistas que estén constituidas y reglamentadas por ley en el Congreso, dificulta el trámite y las votaciones respecto al tema de los servicios públicos.. •. Analizar la influencia que puedan tener las bancadas regionales, los incentivos electorales regionales y los intereses partidistas en las votaciones y en la presentación de proyectos relacionados con el tema de los servicios públicos .. •. Establecer si existe o no una mayor información y capacidad técnica por parte del Ejecutivo en el tema de los servicios públicos, que pueda influir y sobre las decisiones que se tomen. 8.

(9) 2. HIPÓTESIS •. La iniciativa legislativa en el tema de los servicios públicos es mayor en la rama Legislativa que en la Ejecutiva, contrario a lo sucedido históricamente en otras áreas de decisión política9.. •. La presentación de ciertos proyectos de ley10 en el área de servicios públicos al igual que las votaciones de estos por parte de los congresistas están motivadas por incentivos electorales.. •. La presentación de ciertos proyectos de ley en el área de servicios públicos al igual que las votaciones de estos por parte de los congresistas están motivadas por intereses regionales.. •. La presentación de ciertos proyectos de ley en el área de servicios públicos al igual que las votaciones de estos por parte de los congresistas están motivadas por lealtades y solidaridades partidistas.. •. La ausencia de bancadas partidistas en el Congreso dificulta las decisiones en el tema de los servicios públicos.. •. El Ejecutivo cuenta con una mayor capacidad técnica y de información que el Legislativo, que le permiten influir de forma determinante en las decisiones que se tomen sobre el tema de los servicios públicos en el Congreso.. •. La falta de comunicación entre los congresistas, y entre estos y el Ejecutivo, dificulta las decisiones que se tomen en el área de los servicios públicos, al igual que ocasionan un exceso de proyectos en la misma área enfocados hacia temas comunes.. 9. Véase página 17, párrafo tercero de este documento. Con ciertos proyectos de ley, hago referencia a los relacionados sobretodo con el tema de control y reducción de las tarifas de los servicios públicos. 10. 9.

(10) 3. MARCO TEÓRICO Y DE ANTECEDENTES. 3.1. DEMOCRACIA Y DEMOCRACIA LIBERAL. El Estado colombiano es definido en el artículo primero de la Constitución de 1991, como una “República democrática”, en la cual según el artículo cuarto de la misma Carta la Constitución es norma de normas.. Estos dos artículos hacen referencia a dos de los. principios básicos dentro de los cuales se inscribe la organización política, social y económica del Estado y de la Nación colombiana: la democracia y primacía de un orden jurídico, los cuales son determinantes de las relaciones entre los individuos que habitan en el territorio nacional y sus instituciones, tanto publicas como privadas.. Dada la multiplicidad de definiciones existentes de lo que sería un régimen democrático, en este caso se empleará la definición planteada por Robert Dahl, la cual es bastante amplia y logra describir varios aspectos relevantes de este tipo de régimen11. Dicho autor define la democracia como aquel tipo de régimen en el cual: “Todos los ciudadanos sin distinciones políticas deben tener igualdad de oportunidades para: a) formular sus preferencias, b) manifestar públicamente dichas preferencias entre sus partidarios y ante el gobierno, individualmente y colectivamente y c) recibir por parte del gobierno igualdad de trato en la ponderación de dichas preferencias”12.. Por otra parte, Dahl menciona como requisitos para que lo anterior se cumpla, la existencia de las siguientes garantías institucionales: “Libertad de asociación y organización; libertad 11. Se emplea la definición de democracia de Dahl por ser una definición más general que no entra a profundizar en particularidades que provienen más de la aplicación a realidades particulares que al régimen democrático como tal. 12 DAHL, Robert. La poliarquía: participación y oposición. Madrid: Editorial Tecnos, 1988. p. 14.. 10.

(11) de pensamiento y expresión; derecho de voto; libertad para que los lideres políticos compitan por el apoyo electoral; fuentes alternativas de información; posibilidad de ser elegido para cargos públicos; elecciones libres y correctas; existencia de instituciones que hacen depender las políticas gubernamentales del voto y de otras expresiones de preferencia”13. Por otra parte, una democracia liberal es aquella en la cual “a) los jefes del Ejecutivo y el Legislativo son elegidos mediante elecciones regulares, competitivas y multipartidistas a través del sufragio universal; b) no existe un dominio de poder por parte de los militares u otros actores que no son responsables ante el electorado directa o indirectamente; c) existe accountability tanto horizontal como vertical; y d) existen condiciones para un pluralismo cívico y político así como para las libertades grupales e individuales, las cuales pueden ser expresadas mediante un proceso de articulación y representación que va más allá de las elecciones periódicas”14.. Teniendo en cuenta lo anterior, el Estado colombiano puede ser catalogado como una democracia liberal pues cumple, entre otras, con las condiciones antes mencionadas, a pesar de que algunas de ellas se vean vulneradas por la situación de orden público interno.. 3.2. CARACTERIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA COLOMBIANA. La democracia colombiana se puede caracterizar como un régimen presidencial, el cual según la definición planteada por Shugart y Mainwaring, es aquel que posee dos 13. Ibid., p. 15. DIAMOND, Larry. Developing Democracy. Toward consolidation. London: The Johns Hopkins University Press, 1999. p. 10-11. Original en ingles, traducción propia. 14. 11.

(12) características: “en primer lugar, el jefe del Ejecutivo (Presidente) es popularmente electo, y en segundo lugar, los mandatos tanto del Presidente como de la Asamblea son fijos”15. El sistema democrático colombiano cumple con estas dos características: por un lado, el Presidente al igual que el Congreso son elegidos directamente por los ciudadanos aptos para ejercer el voto, y por otra parte, su periodo tiene una duración fija de cuatro años, el cual no es dependiente del otro poder.. Dentro de un sistema presidencialista los presidentes poseen ciertos poderes sobre la formulación de políticas. Estos se dividen en constitucionales y partidarios; el primero es inherente a sus funciones y el otro depende del control que estos tengan sobre sus propios partidos y del peso que este tenga dentro del Congreso. Dentro de los poderes constitucionales legislativos, se encuentran dos tipos, los reactivos y lo proactivos: los poderes proactivos del Presidente, “son aquellos que permiten que el Presidente establezca un nuevo statu quo como es el caso del poder de decreto. Por otra parte los poderes reactivos del Presidente son aquellos que le permiten defender el statu quo de las iniciativas del Legislativo por cambiarlo, como es el caso del poder de veto”16. Mediante el poder de veto el Presidente puede vetar una ley o una parte de esta, que le ha sido enviada por el Congreso para su aprobación. Y mediante el poder de decreto puede emitir nuevas leyes en ciertas áreas. Estos dos poderes están contemplados en el artículo 189 de la Constitución Política de 1991. Por otra parte, el Congreso posee poderes reactivos. 15. MAINWARING, Scott y SHUGART, Mathew (Eds.). Presidencialismo y democracia en América Latina. Buenos Aires: Editorial Paidos. 1997. p. 21. 16 Ibid., p. 50.. 12.

(13) frente a los decretos presidenciales, con los cuales acepta, modifica o rechaza estas propuestas17.. 3.3.. ORGANIZACIÓN. DEL. ESTADO. Y. DEL. SISTEMA. POLÍTICO. COLOMBIANO. Constitucionalmente el Estado colombiano está dividido en tres ramas del poder público: la Rama Ejecutiva, la Rama Legislativa y la Rama Judicial.. Estas tienen funciones. separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines18. Dicha separación de poderes se sustenta en la doctrina democrática liberal de la Ilustración europea, la cual propendía por una separación de poderes dentro del Estado para lograr el mantenimiento de la democracia y superar los sistemas monárquicos autoritarios.. Uno de los principales exponentes de esta doctrina fue Charles de Montesquieu, para quien “en cada Estado hay tres clases de poderes: el poder Legislativo, el poder Ejecutivo y el poder Judicial”19, los cuales poseen funciones independientes que no pueden ser desarrolladas por el otro poder y deben estar en manos de individuos diferentes. Por lo tanto el poder Legislativo “no debe inmiscuirse en las funciones del Ejecutivo ni paralizarlas, debe (solamente) examinar de qué manera las leyes que él ha creado han sido ejecutadas”20, al igual que el poder Ejecutivo no debe inmiscuirse en los asuntos propios del Legislativo, pues también coartaría su libertad.. 17. MORGENSTERN, Scott y NACIF, Benito. Legislative politics in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press. P. 448. 18 REPUBLICA DE COLOMBIA. Constitución Política de la República de Colombia 1991. Art. 113. 19 MONTESQUIEU, Charles Secondat De. Del espíritu de las leyes. México: Editorial Porrúa, 1992. p. 104. 20 Ibid., p. 108.. 13.

(14) La Constitución de 1991, divide la estructura del Estado colombiano en los tres poderes antes mencionados y les atribuye a cada uno funciones particulares. Para esta investigación solo se trabajarán la rama Ejecutiva y la rama Legislativa del poder público, a continuación se exponen las funciones y composición de estas dos ramas.. 3.3.1. La Rama Legislativa del Poder Público. El poder Legislativo está conformado por la Cámara de Representantes y por el Senado de la República. El Senado está integrado por ciento dos miembros elegidos por circunscripción nacional y por circunscripciones especiales (Art. 171 C.N.), mientras que la Cámara es elegida por circunscripciones territoriales y especiales (Art. 176 C.N.). Sus miembros, que son elegidos para un período de cuatro años (Art. 132 C.N.) mediante elección directa, representan al pueblo y son responsables ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura (Art. 133 C.N.). En el artículo 135 de la Constitución se mencionan las facultades de ambas Cámaras, de las cuales se destacan los incisos 4, 6 y 8, dada su correspondencia con las relaciones de este poder con el Ejecutivo. A saber: “4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los Congresistas a los Ministros y a las respuestas de éstos. 6. Recabar del Gobierno la cooperación de los organismos de la administración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones. Y 8. Citar y requerir a los Ministros para que concurran a las sesiones”. Cada Cámara elige Comisiones permanentes que tramitan en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley (Art. 142 C.N.), las cuales son renovadas cada año (Art. 147 C.N.).. 14.

(15) 3.3.2. La Rama Ejecutiva del Poder Público. La rama Ejecutiva está compuesta en primer lugar por el Presidente de la República quien es el Jefe de Estado, el Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, y a quien le corresponde entre otras funciones21: “nombrar y separar libremente a los Ministros del Despacho y a los Directores de Departamentos Administrativos; sancionar las leyes; promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento; expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; y ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos” (Art. 189 C.N.). En segundo lugar está compuesta también, por el Vicepresidente y en tercer lugar por los Ministros y Directores de los Departamentos Administrativos.. Por otra parte, respecto a la relación del Ejecutivo con el Congreso, el artículo 200 de la Constitución de 1991, menciona que le corresponde al Gobierno: “1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los Ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución. 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias. 3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas. 4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos. 5. Rendir a las cámaras los informes que éstas soliciten sobre negocios que no demanden reserva. 6. Prestar eficaz apoyo a las cámaras cuando ellas lo soliciten, poniendo a su disposición la fuerza pública, si fuere necesario”.. 21. Las siguientes funciones corresponden a las establecidas en el artículo 189 de la Constitución de 1991, la selección de algunas de esta se debe a su relación directa con el tema de la investigación, por tal motivo se excluyen otras funciones establecidas en el mismo artículo de la Carta.. 15.

(16) 3.3.3. Los Proyectos de Ley y las Leyes Según los artículos 154, 155 y 156 de la Constitución de 1991, las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, al igual que por propuesta de un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los Concejales o Diputados del país. O por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, quienes también tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones. O por el gobierno nacional, por intermedio de los Ministros.. Respecto a los proyectos de ley, la Constitución del 91 menciona en su artículo 158 que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia” y de no ser así será rechazado. Por otra parte, menciona en el artículo 157 como requisitos para que este logre convertirse en ley: “1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. Y 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.” Cuando durante el trámite de un proyecto surgen discrepancias en las cámaras respecto a este, “ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto” (Art. 161). 16.

(17) Por otra parte, el Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. (Art. 163), lo cual deja ver la influencia del poder Ejecutivo en el trámite de las leyes y en su aprobación o desaprobación final.. 3.4. LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Y LAS RELACIONES EJECUTIVOLEGISLATIVO. Algunos autores reconocen que antes de la Constitución de 1991 las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo estaban desviadas fuertemente a favor del primero. Aquiles Arrieta menciona que “al Presidente se le acusaba de abusar de la figura del estado de sitio, al usarla para usurpar las funciones legislativas del Parlamento, (mientras que) al Congreso se le veía como una institución débil frente al Ejecutivo”22. La primacía del Ejecutivo también se observaba en el número de proyectos de ley presentaba, el cual superaba ampliamente a la iniciativa del Legislativo, así durante los periodos de 19861990, 1990-1991 y 1991-1994, la iniciativa legislativa fue de 28%, 16% y 38% respectivamente, mientras que la del Ejecutivo fue de 54%, 76% y 49%23 respectivamente. Es importante también destacar el éxito o fracaso de los proyectos presentados por las dos ramas a través de su trámite por el Congreso, aspecto en el que la rama Ejecutiva posee un mayor porcentaje de éxito. En cuanto a la rama Ejecutiva el 23% de los proyectos que presentó para el periodo de 1998-1999 fueron exitosos24 y tan solo un 12% vio truncado su. 22. ARRIETA, Aquiles. Vicisitudes reformistas. Aportes republicanos al caso colombiano. Mimeo. s.f. p. 5. UNGAR, Elisabeth. Reforma política para la ampliación de la democracia. Bogotá: Consejo Nacional Gremial, 2003. p. 121. 24 “Se consideran exitosos los proyectos que han sido aprobados al menos en una Cámara”. BEJARANO, Ana Maria (et. al). “Qué hace funcionar al congreso?, Una aproximación inicial a las fallas y los aciertos de la institución legislativa”, en Estudios Ocasionales. CIJUS. Colciencias. Ediciones Uniandes: Bogotá, 2002. p. 226. 23. 17.

(18) paso por el Congreso25, mientras que en el caso de la rama Legislativa para el mismo periodo de tiempo, un 30%26 y 46%27 de los proyectos que fueron presentados por Senado y Cámara respectivamente no fueron exitosos.. Frente a estos problemas la Constitución del 91 buscó entre otras cosas, producir un cambio en las relaciones entre las ramas del poder público, fortaleciendo al Congreso y devolviéndole algunas de las funciones que había perdido, creando condiciones para un eficaz y efectivo ejercicio del control político, en especial frente al Ejecutivo28. De esta forma la nueva Constitución buscaba redefinir las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, para fortalecer al segundo frente al primero y recuperar su independencia decisoria29. A través de algunas reformas se produjeron ciertos cambios positivos, corrigiendo algunas de las deficiencias antes mencionadas, como es el caso de la iniciativa legislativa la cual durante el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1998 y diciembre de 2001, revirtió los parámetros normales con un 81.37% de los proyectos presentados, como iniciativa del Legislativo y un 16.3% de iniciativa gubernamental30.. Sin embargo, aun se presentan problemas en las relaciones entre las dos ramas del poder (vistas desde el proceso legislativo), que se explican como el resultado de:. 1. Un marco de competencias que a pesar de estar establecido por la ley, conduce en la práctica a choques entre estas funcione de estas dos ramas; esto produce conflictos entre el. 25. Ibid., p. 234. Ibid., p. 226. 27 Ibid., p. 231. 28 UNGAR, Elisabeth. Op.cit., p. 102. 29 TICKNER, Arlene y MEJIA, Oscar (comp.). Congreso y democracia en los países de la región Andina. Deficiencias y estrategias. Unidad para la promoción de la democracia – OEA, Centro de estudios Internacionales – CEI. Uniandes. Bogotá: Ediciones Uniandes, 1997. p. 19. 30 UNGAR, Elisabeth. Op.cit., p. 120. 26. 18.

(19) Gobierno de turno y el Congreso, que le impide al primero de estos gobernar constitucionalmente y lo obliga a negociar a través de partidas presupuéstales o privilegios políticos con los legisladores, o través de decretos y mensajes de urgencia para agilizar el trámite legislativo31.. 2. La composición partidista del Congreso de la República: este se encuentra dividido en una pluralidad de partidos32, los cuales no poseen un comportamiento partidista o de bancada33, lo que deriva en un costo mayor para el gobierno al tener que negociar directamente con cada parlamentario y no con un grupo o bancada, los diferentes proyectos de ley o acto legislativo.. 3. Inexistencia de un control político serio y comprometido sobre el Ejecutivo por parte del poder Legislativo34.. 4. La desventaja en cuanto a la capacidad técnica del Legislativo frente al Ejecutivo, pues el segundo cuenta con una mayor capacidad de recursos técnicos y humanos35 para el estudio de temas que implican una mayor especialización.. 5. La ausencia de mecanismos de comunicación entre las Comisiones de ambas cámaras del Congreso de la República y entre estas y el Ejecutivo, lo que muchas veces ocasiona la creación de proyectos similares o enfocados hacia la misma área36.. 31. TICKNER, Arlene y MEJIA, Oscar (comp.). Op.cit., p. 29. (Más de 70 en el 2002). UNGAR, Elisabeth. Op.cit., p. 104. 33 BEJARANO, Ana Maria (et. al). Op.cit., p. 241 y 260. 34 TICKNER, Arlene y MEJIA, Oscar (comp.). Op.cit., p. 228. 35 BEJARANO, Ana Maria (et. al). Op.cit., p. 234. 36 Ibid., p. 260. 32. 19.

(20) 6. El valor que tienen para los Congresistas los incentivos electorales regionales, lo cual se ve reflejado en un alto número de proyectos que benefician a determinada región y de paso electoralmente a los parlamentarios37.. 3.5. LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS ANTES Y DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991. Los servicios públicos domiciliarios sufrieron una transformación radical a partir de la Constitución de 1991. Antes de esta, su manejo, control y prestación estaba en manos del Estado, lo cual les otorgaba un carácter netamente público, y convertía su prestación en un monopolio manejado por el Estado, en el cual era imposible la libre circulación de empresas oferentes, quedando excluidas las empresas privadas del mercado.. Bajo este control absoluto de los servicios públicos por parte del Estado, su prestación estaba enfocada al bienestar colectivo y se trataba de garantizar el acceso a estos de la población de menores recursos. Pero bajo un régimen de libre de prestación del servicio, la tarifa a precios de mercado conduce a lo que se denomina la desnaturalización de los servicios, en la medida en que su prestación será definida por las leyes del mercado38 y la tarifa buscará conseguir el mejor nivel de eficiencia para las empresas.. A partir de la Carta de 1991, los servicios públicos tienen la posibilidad de ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares (Art. 365). Sin embargo el Estado debe mantener su control, vigilancia y regulación, con el 37. Ibid., p. 254. POVEDA GOMEZ, Abdón Alejandro. Servicios públicos domiciliarios. Bogotá: Biblioteca Jurídica Dike, 1995. p. 30-31. 38. 20.

(21) fin de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, como lo estipula el artículo 365 de la Constitución Nacional. De esta forma, lo público de los servicios no se define por la calidad de quien los presta, sino por la misión o razón de ser del servicio 39. Es así, como el carácter público de los servicios no se pierde al estar prestados por un particular, pues constitucionalmente el Estado debe intervenir en su proceso de prestación.. No se debe confundir esta intervención con interferencia, pues en un estado social de derecho como el colombiano, la intervención del Estado en la economía se realiza con el objetivo de regularla en defensa del interés colectivo. La Ley 142 de 1994, menciona en su artículo 2º, que el Estado intervendrá con el fin de garantizar la calidad del servicio, la ampliación de su cobertura, mejorar las necesidades insatisfechas de la población, garantizar una prestación eficiente, posibilitar la libre competencia y establecer un régimen tarifario basado en los principios de equidad y solidaridad. De esta forma, la intervención del Estado pretende garantizar y hacer efectivo el derecho de los colombianos a gozar de los servicios públicos básicos, como expresión del derecho a la vida y al bienestar40, intentando disminuir los desequilibrios existentes en el sector. Sin embargo la realidad es otra, pues con la privatización de las empresas prestadoras de servicios públicos el incremento de sus tarifas ha ido en ascenso, lo cual responde entre otras razones, al desmonte de los subsidios que proporcionaba el Estado a los estratos más pobres de la. 39 40. Ibid., p. 21. Ibid., p. 68.. 21.

(22) población, al monopolio privado en la prestación del servicio, y a la falta de control Gubernamental sobre las tarifas que fijan las empresas prestadoras41.. 3.6. MARCO REGULATORIO Y DE COMPETENCIAS ESTATALES EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. El marco de competencias estatales en los servicios públicos se puede dividir de acuerdo a las funciones correspondientes a las ramas del poder público, principalmente las ramas Legislativa y Ejecutiva:. La Rama Legislativa del poder público tiene la facultad de determinar y modificar el régimen general de los servicios públicos, es decir, el conjunto de normas que hacen referencia a su naturaleza, criterios generales de prestación, cobertura y régimen tarifario y de subsidios, es decir las normas generales del sector. Las normas vigentes emitidas por el Congreso de la República en el sector de los servicios públicos domiciliarios son: las Leyes 14242. y 14343 de 1994, que establecen el régimen general de los servicios públicos. domiciliarios, las Leyes 286 de 199644, 632 de 200045 y 689 de 200146, las cuales modifican parcialmente las Leyes 143 y 142 de 1994, la Ley 732 de 200247 que establece el sistema 41. REPÚBLICA DE COLOMBIA. Contraloría General de la República. Servicios públicos domiciliarios: perspectivas dese la Contraloría General de la República con la participación ciudadana. Bogotá: Litoperla Editores, 2002. p. 32. 42 “Por la cual se establece el Régimen General de los Servicios Públicos Domiciliarios”. 43 “Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética”. 44 “Por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142 y 143 de 1994”. 45 “Por la cual se modifican parcialmente las Leyes 142, 143 de 1994, 223 de 1995 y 286 de 1996”. 46 “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”. 47 “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado”. 22.

(23) de estratificación y la Ley 715 de 200148 que establece el sistema de transferencias de recursos de la Nación a los Municipios y Departamentos.. En el caso de la Rama Ejecutiva, corresponde al Presidente de la Republica señalar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarlos, el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que los presten (Art. 70. C.N.). A esta entidad le corresponden según el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, entre otras funciones: vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes a las que están sujetos quienes prestan el servicio, vigilar y controlar los contratos entre las empresas prestadoras y los usuarios, vigilar el reparto adecuando de subsidios y apoyar la participación de los usuarios en el sistema de vigilancia y control.. A los Ministerios de Minas y Energía y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, les corresponden entre otras funciones, según la Ley 142 de 1994: señalar requisitos técnicos a las empresas prestadoras, elaborar planes de expansión de cobertura, identificar fuentes de financiamiento, identificar el monto de subsidios de la Nación al respectivo servicio público y mantener el sistema de información sectorial del sector (Art. 67, Ley 142 de 1994). Por otra parte a las Comisiones de Regulación: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) y a la Comisión de Regulación de Agua potable y Saneamiento Básico (CRA), que se encuentran adscritas a los ministerios de Minas y Energía, y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial respectivamente. Les corresponde (entre otras funciones) según el artículo 73 de la Ley 142 de 1994: regular los monopolios en la prestación de los 48. “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.. 23.

(24) servicios públicos y prevenir la competencia desleal, promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, velar por la calidad de los servicios, establecer su estructura tarifaría, determinar el régimen de libertad que se aplicará a las empresas prestadoras, y preparar proyectos de ley en la materia. Vale la pena mencionar que entre los miembros de la dirección de dichas Comisiones se encuentran los Ministros de la entidad a la cual están adscritas y el Director del Departamento Nacional de Planeación (Art. 71.3, Ley 142 de 1994).. Lo anterior nos deja ver el amplio marco de competencias estatales que establecieron la Constitución de 1991 y la Ley 142 de 1994. Este, a pesar de establecer una extensa división de funciones en materia de servicios públicos a los diferentes organismos del sector, conduce a choques entre estos organismos. Tal es el caso del régimen tarifario, cuya elaboración es competencia de las Comisiones de Regulación pero también del Congreso de la República, quien tiene entre sus funciones la de dictar leyes en materia tarifaria para los servicios públicos.. 24.

(25) 4. ANÁLISIS DE PROYECTOS DE LEY. Proyecto de Ley 155 de 2001 Senado, “Por la cual se establece límite al incremento anual de los servicios públicos”.. Este proyecto presentado por el Senador huilense Jorge Eduardo Gechem Turbay, busca reducir los incrementos de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, a partir de la indexación de su incremento al Índice de Precios al Consumidor (IPC)49, que determina anualmente el DANE. En la exposición de motivos de este proyecto, el Senador Gechem Turbay quien pertenece al partido liberal, menciona que la Superintendencia de Servicios Públicos, es una simple espectadora de los reajustes exagerados que en esa materia realizan las empresas50. Paradójicamente, estos reajustes se realizan conforme a las disposiciones legales que determinan la libertad de costos y tarifas. Por ejemplo, en el caso de los servicios de acueducto y alcantarillado, las empresas prestadoras de servicios públicos han defendido sus incrementos tarifarios apoyándose en las Resoluciones 08 (acueducto) y 09 (alcantarillado) de 199551, expedidas por la Comisión de Agua potable y Saneamiento Básico (CRA)52.. En relación con las críticas que se le hacen a la Superintendencia, una asesora de esta entidad menciona:“con la Superintendecia el tema es un poco difícil, porque nosotros somos una entidad de vigilancia y siempre nos dicen que es culpa nuestra todo, entonces 49. El IPC para los años 2000, 2001, 2002 y 2003, ha sido de 8.75%, 7.65%, 6.99% y 6.49% respectivamente (DANE). 50 Proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso 567 de 2001. Noviembre 9 de 2001. p. 1. 51 Las Resoluciones establecen la estructura tarifaria a la cual deben ceñirse las empresas prestadoras para crear la tarifa del servicio. 52 Ponencia para primer debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso 177 de 2002. Mayo 24 de 2002. p. 8.. 25.

(26) porqué está ocurriendo esto en las tarifas, porque la Superintendencia no vigila, así sea la Comisión de Regulación la que se encargue de las tarifas”53. En la ponencia para primer debate del proyecto en Senado, el ponente, Senador Guillermo Santos Marín, menciona que “las quejas de la ciudadanía por el aumento de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, han derivado en un clamor nacional para que el Legislativo intervenga de forma urgente y definitiva en la regulación tarifaria de los servicios, limitando las alzas exageradas en sus tarifas”54. Además, menciona que “el legislador goza de amplia facultad para señalar casi todas las competencias en materia de servicios públicos domiciliarios, las cuales se sustentan en la Constitución”55. En relación con esta intervención del Legislativo en el control de los incrementos tarifarios, Zenón Fagua asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo menciona: “Al Legislativo esa es una función que le corresponde, la función que le dio la Constitución Nacional es que el Legislativo sea el que trae la voz del pueblo, sea el que trae la necesidad del pueblo”56. Sin embargo el ideal para algunos otros miembros del Congreso es que el control de las tarifas sea una responsabilidad de ambas ramas. En este sentido Betty Herrera asesora del Representante a la Cámara Plinio Olano explica: “El Congreso de la República, que es la rama que tiene mayor conexión con la colectividad es quien está más sensibilizado con los problemas que están asumiendo los usuarios de servicios públicos, el ideal sería que fuesen los dos los competentes, sí es cierto que las Comisiones Reguladoras son las facultadas. 53. ENTREVISTA con Asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004. Ponencia para primer debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 1. 55 Ibid., p. 3. 56 ENTREVISTA con Zenón Fagua, asesor de la Senadora Leonor Serrano de Camargo. Bogotá, 26 de abril de 2004. 54. 26.

(27) para vigilar el comportamiento y el acatamiento de todas las disposiciones en materia de servicios públicos por parte de las empresas, pero el Legislativo es más sensible a los problemas de los usuarios y por tanto debe de ser una responsabilidad compartida”57. Esta posición nos muestra un punto de vista conciliador de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en el aspecto del control tarifario de los servicios públicos.. En la ponencia para primer debate del proyecto se reconoce la facultad presidencial para ejercer inspección y vigilancia sobre los servicios públicos (Art. 189 Num. 22, C.N.) y para señalar políticas generales de administración y control (Art. 370, C.N.) por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos58. Sin embargo, en dicha ponencia también es posible encontrar varias críticas a las instituciones que dependen o forman parte del poder Ejecutivo. En cuanto a la Superintendencia y a las Comisiones de Regulación, se afirma lo siguiente: “Carecen de los recursos técnicos, financieros y humanos para verificar la veracidad de los costos reportados por cada una de las empresas a efectos de determinar las tarifas. Su papel se ha limitado al de simples notarías ante las decisiones empresariales en materia de costos, tarifas, inversiones y prácticas comerciales”.59. Durante el primer debate en la Comisión Sexta de Senado, el proyecto sufrió ciertas modificaciones de forma, que no implicaron cambios en el fondo del mismo. En primer lugar le fue modificado su título y por otra parte, se modificó su artículo primero el cual establece la forma en que se determinaran las tarifas de los servicios públicos.. 57. ENTREVISTA con Betty Herrera, asesora del Representante a la Cámara Plinio Olano,. Bogotá, 7 de mayo de 2004. 58 Ponencia para primer debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 3. 59 Ibid., p. 6.. 27.

(28) Lo mencionado en las intervenciones anteriores, es un reflejo de las tensiones que se dan en cuanto al marco de competencias de los servicios públicos, entre el Legislativo y el Ejecutivo. Pues en las anteriores intervenciones, se critica a instancias del Ejecutivo como la Superintendecia de Servicios Públicos y las Comisiones de Regulación, respecto a la ausencia de un control por parte de estas frente a los incrementos tarifarios que realizan las empresas prestadoras de los servicios.. Para Sandra Fonseca, directora ejecutiva de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, este tipo de críticas evidencian un problema de conocimiento del sector por parte de los congresistas. Respecto a esto menciona: “hay un cierto desconocimiento del tema porque lo que hacen las Comisiones es fijar una fórmula tarifaria con unas tarifas acorde a los criterios de ley, no importa si hay más o menos cierto crecimiento, las Comisiones no fijan crecimiento de tarifas, fijan tarifas de acuerdo a una estructura de costos y el encargado de hacer cumplir esas tarifas es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”60.. Durante el segundo debate en plenaria de Senado, también se dieron posiciones a favor y en contra del proyecto entre los Senadores participantes, las cuales se pueden identificar a partir de las intervenciones que estos realizaron durante la discusión del proyecto. Por otra parte, del debate también se pueden extraer argumentos en contra o a favor de las instituciones del Ejecutivo que tienen competencia en el tema de los servicios públicos. Vale la pena resaltar, que existe una relación inversa entre la posición frente al proyecto y la posición frente al papel de las instancias del Ejecutivo. En 60. la mayoría de las. ENTREVISTA con Sandra Fonseca, Directora Ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004.. 28.

(29) intervenciones, los Senadores que están a favor o apoyan el proyecto, critican el papel de las Comisiones de Regulación y de la Superintendencia de Servicios Públicos, mientras que algunos de los Senadores que están en contra del proyecto, mencionan que se está interviniendo en las funciones de estas instituciones, ocasionando un choque de competencias entre estas y el Legislativo.. A continuación se presentarán las posiciones que se dieron, en la plenaria del Senado, a favor del proyecto y las intervenciones que critican el papel de las instituciones pertenecientes a la rama Ejecutiva y se mencionarán las conclusiones que se pueden extraer de estas. Posteriormente se presentarán las posiciones en contra del proyecto y a favor de la no intervención en las materias del Ejecutivo, y sus respectivas conclusiones:. En el texto de la ponencia para este debate, el Senador Guillermo Santos Marín realiza una crítica a las instituciones del Ejecutivo en cuanto al manejo de los servicios públicos por parte de estas. Para él, “los incrementos tarifarios ocurren a pesar de que se le ha dado al Estado la intervención en el tema, a través de las Comisiones de Regulación, para evitar la posición dominante de las empresas prestadoras de dichos servicios”61 62.. Por otra parte, la Senadora cundinamarquesa Leonor Serrano de Camargo perteneciente al Movimiento Somos Colombia, y quien fue ponente del proyecto en la plenaria, menciona que “el tema del proyecto fue estudiado a fondo y con este, no se pretende poner en riesgo a las empresas prestadoras de los servicios en todo el país ........ es necesaria una 61. Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso 227 de 2002. Junio 14 de 2002. p. 12. 62 Esta posición dominante convierte a las empresas en un monopolio privado de prestación del servicio, en el cual, estas determinan libremente el costo del servicio sin estar este influenciado por la demanda.. 29.

(30) intervención del Legislativo que detenga el incremento exagerado de las tarifas de los servicios públicos, pues los altos incrementos tarifarios no solo afectan a la población de estratos bajos sino también a los estratos 4, 5 y 6, mientras que por el otro lado, la mayoría de las grandes empresas prestadoras están recibiendo ingresos exagerados producto de dichos incrementos”63. Por otra parte la Senadora Serrano de Camargo, menciona que “el proyecto no fue realizado por congraciarse con las comunidades sino que fue hecho con responsabilidad y sin perjuicio del país”64. De esta forma, la Senadora menciona que el proyecto no se creó con objetivos populistas que fueran en contra de la empresa privada, sino de forma responsable para con estas. Esto nos permite ver, que en su intervención está descartando otro tipo de intereses (como los incentivos electorales) que puedan estar de por medio en el apoyo a este proyecto.. Sin embargo, para una asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la presentación de este tipo de proyectos persigue intereses electorales, la asesora menciona: “Para los parlamentarios la prioridad es crear normas que alivien las cargas económicas de sus electores y que los potencie políticamente para las próximas elecciones, se convertiría en una parte importante del discurso para la reelección el decir que como fruto del trabajo legislativo las tarifas de los servicios se redujeron o por lo menos se hicieron más justas.”65.. Para el Senador Camilo Sánchez Ortega, el proyecto es adecuado en la medida que va en. 63. Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Gaceta del Congreso 281 de 2003. Junio 13 de 2003. (Acta de Plenaria). p. 6 y 7. 64 Ibid., p. 23. 65 ENTREVISTA con asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, 7 de mayo de 2004.. 30.

(31) contra de lo que para él es una característica negativa de la Ley 142 de 1994: el beneficio de los prestadores del servicio, pues para él “el poder económico tiene una gran injerencia en el Congreso y otros estamentos políticos del país”. En este sentido, el Senador señala que este proyecto “no busca quebrar a los más poderosos sino evitar que se quiebren el resto de los colombianos. Pues siempre se dice que hay que defender a los prestadores de los servicios y no a los estratos populares” 66. Esta intervención, nos permite observar un choque entre los intereses de los prestadores privados, que podrían tener influencia sobre algunos congresistas y los intereses del pueblo, los cuales según el Senador Sánchez se defienden el proyecto. En este mismo sentido, el Senador Juan Manuel Corzo, menciona que “el Estado no quiere recapacitar sobre la posición del interés general sobre el particular, porque el Estado sirve al interés particular, a pesar de que pierdan las clases sociales67”.. Por otra parte, para el Senador Jorge Robledo Castillo el proyecto beneficia no solo a los estratos 1, 2 y 3 sino también a los estratos altos para quienes también es necesaria una reducción en las tarifas. Además menciona que “actualmente no solo se están costeando la prestación de los servicios sino también las utilidades de los monopolios de los inversionistas”68. Al igual que el Senador Antonio Navarro Wolf, el Senador Robledo Castillo considera que “a partir de esta Ley se generaría una crisis en el modelo de las Leyes 142 y 143 de 1994 (las cuales establecen el régimen general de los servicios públicos) lo cual obligaría a su completa revisión y corrección”69. Por otra parte, el. 66. Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 7. Ibid., P. 25. 68 Ibid., p. 11. 69 Ibid., p. 10 y 15. 67. 31.

(32) Senador Navarro menciona que la “Superintendencia de Servicios Públicos es lamentable como defensora de los usuarios frente a los abusos de las empresas”70.. Para el Senador José Raúl Rueda Maldonado es evidente la inexistencia de un ente que coordine, regule, responda y haga cumplir las insuficiencias del servicio. Para él: “lo que tiene que ver con vigilancia, con regulación y con la revisión de tarifas acá no existe, la Superintendencia de Servicios Públicos es absolutamente inoperante y se quedó muy atrás de la situación”71.. De estas intervenciones se pueden extraer las siguientes conclusiones:. •. Para la Senadora Serrano, al igual que para los Senadores Sánchez Ortega y Corzo, la intervención del Congreso en la regulación tarifaria, es una necesidad y un deber de este organismo con la sociedad. Pues según estos Congresistas, en la actualidad se está privilegiando el interés particular de las empresas prestadoras y no el de toda la ciudadanía, lo cual debe ser una función del Estado. En este sentido, el Senador Sánchez Ortega, menciona que el poder económico tiene una gran injerencia en el Congreso. A partir de esto se puede evidenciar la existencia de un conflicto de intereses entre Congresistas influidos por instituciones privadas y quienes persiguen el beneficio de la mayoría. Sin embargo, para Betty Herrera asesora del Representante Plinio Olano, debe existir una actitud conciliadora y de complementariedad entre el Ejecutivo y el Legislativo en cuanto a sus competencias en servicios públicos, que vaya enfocada hacia el bienestar de la población nacional.. 70 71. Ibid., p. 15. Ibid., p.17.. 32.

(33) •. La Senadora Serrano de Camargo y el Senador Navarro, quienes están a favor del proyecto mencionan que con este no se están persiguiendo objetivos populistas (los cuales podrían perseguir intereses electorales), sino que se está actuando en beneficio del pueblo y no del interés privado. Pero contrario a lo anterior, para una asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, este tipo de proyectos son promovidos por los parlamentarios persiguiendo objetivos electorales.. •. Para los Senadores Santos Marín, Rueda Maldonado y para la Senadora Serrano de Camargo, es necesaria la intervención del Legislativo en esta materia porque la Superintendencia de Servicios Públicos y las Comisiones de Regulación, son ineficientes e inoperantes en el control de los incrementos tarifarios que realizan las empresas prestadoras. Esta intervención en las funciones del Ejecutivo es vista de forma positiva y necesaria por estos Senadores. Sin embargo, para una asesora de la Superintendencia a esta institución se le culpa de todos los problemas que tengan que ver con los servicios públicos así las áreas en que estos se presenten no sean de su competencia. De igual forma para Sandra Fonseca directora ejecutiva de la CREG, este tipo de críticas son el reflejo de un desconocimiento del sector por parte de los congresistas.. •. Según la Senadora Camargo, la indexación de las tarifas de los servicios públicos al IPC no pone en riesgo la estabilidad financiera de las empresas prestadoras, pues los beneficios que estas reciben están muy por encima del IPC y con el proyecto no se afectaría su estructura de costos.. 33.

(34) •. El proyecto es para los Senadores Navarro y Robledo, un detonante de la crisis de las Leyes 142 y 143 de 1994, que establecen el régimen general de servicios públicos, que podría llevar a su completa revisión, con lo cual están de acuerdo.. A continuación se mencionan algunas posiciones que se dieron en el debate en contra de este proyecto y a favor de la no intervención en las funciones del Ejecutivo en el tema:. El Senador Luis Guillermo Vélez Trujillo, menciona que: “Se está taponando el precio de las tarifas, o poniendo unas tarifas cuando dejamos también que haya unas Comisiones que tienen precisamente esa facultad, eso estamos creando un desorden jurídico complicado, estamos estableciendo un control de precios, sin analizar primero que el precio es un resultante de una actividad económica, actividad económica que está totalmente anarquizada y que responde a unas empresas de servicios perfectamente diferentes, con mercados diferentes, con tecnologías diferentes, con servicios públicos diferentes, no sea que en una forma, desde luego muy bien intencionada y muy bien dirigida podríamos inclusive pecar por injusticia al revés”72. En la intervención antes mencionada, el Senador Vélez Trujillo reconoce que con este proyecto el Congreso está interviniendo en funciones que no son de su competencia, sino del Ejecutivo. Además menciona que estaría a favor de la eliminación de las Comisiones de Regulación pues según él estas no cumplen con su función. Por otra parte, deja claro que con el proyecto se podría perjudicar a las empresas prestadoras de los servicios, al establecer criterios tarifarios homogéneos para todas, sin tener en cuenta sus diferencias internas y las diferencias de los servicios que prestan. 72. Ibid., p. 4.. 34.

(35) Sobre la posible intervención del Legislativo en las funciones del Ejecutivo, una asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos comenta lo siguiente: “El tema del Congreso es legislar y el tema de las Comisiones es regular en áreas de servicios públicos, o sea, yo creo que ahí habría una invasión de competencias, ahora, otra cosa es que haya mayor interlocución entre las Comisiones y el Congreso, me parece que más bien lo que debería haber es una mayor interlocución entre estos dos entes”73. De esta forma, ser está reconociendo que no debe darse una intervención del Legislativo en las competencias del Ejecutivo y se recomienda la necesidad de una interlocución entre estas dos ramas y de una complementariedad entre lo político y lo técnico.. El Senador Juan Gómez Martínez considera que el proyecto tiene buenas intenciones, pero que es funesto para las empresas prestadoras de los servicios públicos, pues sus costos aumentan en un porcentaje mayor al IPC. Por otra parte, menciona que si se aprueba el proyecto “no va poder haber más desarrollo energético en el país, es imposible si se amarran las alzas al IPC, de tal manera que no entiendo esa posición de frenar el desarrollo del país”74.. Respecto a esta necesidad de atraer inversión para el desarrollo de los servicios públicos, Guillermo Cruz, subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de Planeación, explica: “los incrementos tarifarios deben estar guiados por criterios técnicos y no políticos, la regulación que la literatura y la experiencia internacional muestra que una regulación exitosa guiada por criterios técnicos, independiente, atrae inversión, genera mejoras en bienestar, en cobertura, genera el desarrollo del sector de los servicios 73 74. ENTREVISTA con Asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004. Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 8. 35.

(36) públicos”75.. La intervención del Senador Oscar Iván Zuluaga, también estuvo enfocada hacia la defensa de las empresas prestadoras de los servicios. Para él: “de la noche a la mañana no le podemos decir al sector privado o a un futuro inversor que quiere garantizar la estabilidad de una empresa, que su tope para determinar ciertos niveles tarifarios para estratos altos por ejemplo, sea el IPC, estaríamos dándole una estocada a las entidades y en la solidez de las entidades prestadoras de servicios públicos”76.. En el mismo sentido una asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. comenta: “Usted no puede tomar una decisión si pretende. representar y tener en cuenta solo a un grupo de beneficiarios, lo cual es una visión sesgada, y se olvida de los costos reales que tiene para un prestador ejercer su actividad, ninguna empresa trabaja a pérdida o por solidaridad y una mala normatividad en el sector puede hacerlo colapsar”77.. El Senador Gabriel Zapata Correa, también menciona el riesgo que podrían correr las empresas prestadoras en caso de ser aprobado el proyecto, pues para él no se puede volver producir un escenario en el cual las empresas produzcan lamentables desequilibrios financieros. Por otra parte señala que: “el tema de los servicios públicos a veces puede ser un tema muy agradable por lo populista que se vuelve y realmente todos quisiéramos que. 75. ENTREVISTA con Guillermo Cruz, subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 12 de mayo de 2004. 76 Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 9-10. 77 ENTREVISTA con asesora legislativa del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, 7 de mayo de 2004.. 36.

(37) hubiera una regulación que mantuviera acorde los ingresos de los estratos 3, 4, 5 y 6, al crecimiento de los costos de los servicios, pero se debe obrar con sensatez para no equilibrar el establecimiento de los servicios públicos del país”78. De esta forma, el Senador Zapata reconoce que el tema de los servicios públicos se puede prestar para el populismo dentro del Congreso, lo cual podría explicarse por los beneficios electorales que puede representar para los congresistas.. En relación con lo anterior, Guillermo Cruz subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de Planeación menciona: “se ha visto una idea o un enfoque del Gobierno hacia el diseño de políticas con criterios técnicos y del Legislativo hacia aspectos sociales y políticos, entre otras por la influencia en las empresas de servicios públicos de las entidades territoriales y de esos grupos de interés sobre los congresistas. Entonces como que a veces no hacen mucho trabajo en equipo sino más bien con diferencias de criterio”79. Esta apreciación nos muestra una vez más, las influencias que pueden existir. sobre el Ejecutivo y el Legislativo en la formulación de políticas de. servicios públicos.. Para el Senador Mauricio Pimiento, es evidente la contradicción de competencias existente al interior del articulado del proyecto, pues: “En el segundo inciso dice: de acuerdo con los estudios de costos la Comisión Reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente podrá definir la metodología para determinación de tarifas si convienen aplicar el régimen de libertad 78. Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p.12. ENTREVISTA con Guillermo Cruz, Subdirector de Agua Potable y Ambiente del Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, 12 de mayo de 2004. 79. 37.

(38) regulada, o vigilada; en todo caso el incremento anual de tarifas deberá estar indexado al aumento del índice de precio a consumidor que determine el DANE. Si al final se coloca una condición dirimente frente a cualquier otra forma de establecer las tarifas, no me explico para qué se sigue resignando las Comisiones Reguladoras, las facultades para establecer los topes máximos y mínimos tarifarios, ni para qué realizar estudios de costos, ni mucho menos para qué decirles a las empresas que deberán ceñirse a fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas”80. Por otra parte, también menciona que “el debate del proyecto resulta atractivo para el populismo y la demagogia”. Esto ya había sido reconocido por el Senador Zapata.. Este último aspecto también es resaltado por algunos de los entrevistados pertenecientes a la rama Ejecutiva. Respecto a esto una asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos menciona: “El área de los servicios públicos es un área de campaña y es una área que es muy política y que les da muchos votos a los Representantes y es un tema muy álgido, entonces ellos muchas veces prometen que van a hacer bajar las tarifas de servicios públicos, que van a llevar el acueducto y el alcantarillado a la región”81.. Sandra Fonseca directora ejecutiva de la CREG comenta respecto al mismo aspecto: “El tema es básicamente de impacto político, o sea, el tema de los servicios públicos tiene una percepción siempre frente a la opinión pública de que está un poco controlado y siempre es exagerado..... finalmente el tema de las tarifas para cualquier interés político es muy importante, el solo mostrar que se está tratando de controlar el tema genera una respuesta. 80 81. Segundo debate al proyecto de ley 155 de 2001 Senado. Op.cit., p. 23. ENTREVISTA con asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos. Bogotá, 30 de abril de 2004.. 38.

(39) del electorado”82.. De estas intervenciones se pueden extraer las siguientes conclusiones:. •. Para el Senador Vélez Trujillo, con la aprobación de este proyecto el Legislativo estaría interviniendo en las funciones de las Comisiones de Regulación, las cuales son dependencias del poder Ejecutivo. Esto crearía un desorden jurídico en materia de las competencias de las diversas instituciones, pues la fijación de la estructura tarifaria de los diferentes servicios es competencia de dichas Comisiones. De igual forma una asesora de la Superintendencia de Servicios públicos, reconoce que el Congreso no debe intervenir en las competencias del Ejecutivo, pero recomienda la necesidad de una interlocución entre estas dos ramas y de una complementariedad entre lo político y lo técnico.. •. Es común en varias intervenciones, como las de los Senadores Gómez Martínez, Zuluaga y Zapata, la defensa de las empresas prestadoras de servicios públicos. Según estos Senadores no se puede asumir que todos los servicios públicos presentan el mismo comportamiento financiero ni la misma estructura de costos, por lo cual una indexación del incremento tarifario no pude ser aplicada por igual para todas las empresas prestadoras, pues se les ocasionarían inconvenientes financieros y podría llevárseles a la quiebra. Estos señalamientos van en oposición de las posiciones de los Senadores que defienden el interés de la población de todos los estratos, por encima del de las empresas. De igual forma Guillermo Cruz subdirector de Agua Potable y Ambiente del. 82. ENTREVISTA con Sandra Fonseca, Directora Ejecutiva de la CREG. Bogotá, 26 de abril de 2004.. 39.

(40) Departamento Nacional de Planeación, menciona que es necesaria una regulación que atraiga inversión para las empresas de servicios públicos y que genere bienestar en cobertura y calidad de los servicios.. •. Para el Senador Pimiento el proyecto presenta una contradicción en cuanto a la definición de las tarifas, pues a pesar de indexar su incremento, sigue dejando en manos de las Comisiones la elaboración de su estructura tarifaria, lo cual produciría un choque entre sus funciones y lo que establecería esta Ley.. • El Senador Zapata y el Senador Pimiento, reconocen que el proyecto, puede prestarse para actitudes populistas y demagógicas por parte de los Congresistas, pues la aprobación de un proyecto de este tipo puede traerles grandes beneficios electorales. Este aspecto también es reconocido por una asesora de la Superintendencia de Servicios Públicos y por Sandra Fonseca directora ejecutiva de la CREG, quienes consideran que los servicios públicos son un tema de campaña, en el cual los congresistas con solo mostrar que están tratando de controlar las tarifas obtienen una respuesta de su electorado.. A este debate fue citado el Ministro de Minas y Energía, quien no pudo asistir, presentándose en su reemplazo el Viceministro Manuel Olano. De su intervención, a partir de la cual podemos conocer la posición del Ejecutivo frente a este proyecto, se pueden extraer las siguientes conclusiones:. •. El Gobierno está en contra del proyecto, porque “es el primer paso a una condena 40.