La alimentación en Colombia: un derecho, una política y un problema sin resolver.
Laura Mabel Valenzuela Villamizar. Código: 200715438
Director de investigación: Gloria Amparo Rodríguez. Universidad de los Andes
Facultad de Derecho Área de Derecho Público
Resumen.
El conjunto normativo de disposiciones e instituciones en materia alimentaria no resuelve su problema estructural y se limita a una metodología de asistencialismo y de derechos mínimos de coyuntura. Este trabajo analiza la situación colombiana a la luz del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, en el contexto de cinco de las Directrices Voluntarias para la realización progresiva del derecho a la alimentación de la FAO, con el objetivo de verificar si el país se dirige hacía un ámbito de seguridad alimentaria y nutricional.
Palabras claves: Alimentación, nutrición, derecho a la alimentación, seguridad alimentaria, directrices voluntarias.
Introducción.
La alimentación es una práctica esencial para la vida, razón por la cual el ser humano ha
buscado soluciones para atender el flagelo del hambre. Colombia actualmente cuenta con
alto índices de desnutrición en la primera infancia y un 49% de los hogares colombianos se
encuentran en situación de inseguridad alimentaria (ICBF, 2005), ello contrasta con los
compromisos internacionales adquiridos por el país en virtud de los cuales, el Estado debe
dirigir sus políticas públicas hacía la garantía del derecho a la alimentación.
Teniendo en cuenta lo anterior, este trabajo responderá la pregunta ¿Cómo se orienta la política alimentaria colombiana, delineada en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014, de cara a la seguridad alimentaria, requisito indispensable para garantizar el derecho a la alimentación? La hipótesis de trabajo es: En Colombia la alimentación es un derecho del cual depende la garantía de otros derechos fundamentales, que además se encuentra ligado
a compromisos internacionales en el orden de los Derechos Humanos, pero las condiciones
generadas por las preeminencias de los intereses exigidos por el modelo económico
asumido por el país, amenazan tal derecho y no apuntan aún a la construcción para que
pueda llegar a garantizarse plenamente.
El texto se dividirá en cuatro partes: i. en la primera se presentará el marco teórico de la
problemática alimentaria y las discusiones acerca de las razones por las que hay hambre en
el mundo; seguidamente, ii. se expondrá la consagración de la alimentación como derecho
problema alimentario en el Estado neoliberal y el contexto colombiano; por último, iv. Se
hará una breve reseña de lo que se ha hecho en Colombia para garantizar el derecho a la
alimentación y se analizará el mismo en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 a la luz
de cinco ‘Directrices Voluntarias para la realización progresiva del derecho a la alimentación’ adoptadas por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en 2004 y que, aunque no son de carácter vinculante, sirven de
marco de referencia para la evaluación de políticas públicas de seguridad alimentaria. Para
finalizar se concluirá, que la política pública actual no es coherente, no protege el
crecimiento agrícola del país y no va hacia la seguridad alimentaria indispensable para
garantizar el derecho a la alimentación.
Se hará una revisión tanto de los tratados internacionales firmados y ratificados por el
Estado colombiano referentes al derecho a la alimentación, así como de las políticas
contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Prosperidad para todos” y sus
desarrollos legales. Para tal análisis, el uso de métodos cualitativos resulta esencial en la
definición de los conceptos resultarán fundamentales para la evaluación de los alcances en
la garantía del derecho a la alimentación.
Marco teórico.
La alimentación es una práctica esencial para la vida. En efecto, lo concerniente al alimento
ha representado retos en cada época de la humanidad y para todas sus culturas. Sin
embargo, la postura occidental en torno al tema alimentario, aun no termina de construirse.
la comprobación más contemporánea de que el hambre no es un problema de escasez
natural de alimentos sino un problema social con solución política.
De esta manera, en torno al problema del hambre del mundo se pueden mencionar dos
corrientes teóricas: i. que el hambre obedece a causas naturales; y ii. que el hambre es el
resultado de erradas prácticas humanas, es decir, tiene causas socio- políticas. En la primera
corriente, se sitúan varias teorías, entre las se destacan tres: a. La malthusiana (Thomas Malthus) trata de demostrar que el hambre colectiva es un fenómeno natural e incurable; b.
La neo malthusiana, ofrece como única solución a esta problemática, la reducción forzada de la natalidad (De Castro, 1961), y, c. La de “carencia objetiva de bienes” (Karl Marx)
• Primera corriente: Que el hambre obedece a causas naturales.
El profesor de moral y vicario anglicano Thomas Malthus (1776-1834), entregó a su época
una visión determinista y fatalista de las causas del hambre, que impidieron durante mucho
tiempo enfrentar dicho flagelo. En su obra ‘Ensayo sobre el principio de la población’, resumiendo su tesis, afirma que:
“[L]a población de la tierra sigue una progresión geométrica y se dobla cada veinticinco años. Sin embargo, los bienes necesarios para subsistir aumentan de forma aritmética. Por eso las familias pobres deben limitar voluntariamente el número de hijos, y cualquier forma de ayuda o de asistencia social para los necesitados debe suprimirse. Las enfermedades y el hambre tienen una función dolorosa, pero necesaria: la de la reducción natural del número de seres humanos en la tierra” (Ziegler, 1999).
Así, la ideología ‘malthusiana’, abrió la puerta a tesis como la de la ‘selección natural’ y la creencia que imperó por mucho tiempo en Europa de que las hambrunas, la peste y la
guerra eran fatalidades que resultaban necesarias para la supervivencia de la humanidad.
Otro teórico que se suscribe a esta corriente es Karl Marx que, aunque es crítico de las
teorías malthusianas (Ziegler, 1999), sustenta toda su teoría partiendo de la idea de escasez.
Para Marx, los bienes del planeta son insuficientes para cubrir las necesidades mínimas y
elementales de los hombres. Debido a lo anterior, las luchas por los alimentos son
constantes (Ziegler, 1999). Los neomalthusianos, por su parte, sostienen que para superar el
hambre en el mundo, es necesario ejercer un control de natalidad sobre la población
(Ziegler, 1999).
• Segunda corriente: Que el hambre obedece a causas socio-políticas.
En el período de posguerra, el tema alimentario alcanzó altísimos niveles de discusión
siendo uno de sus más importantes expositores el médico brasileño Josué De Castro. Sus
investigaciones se orientaron tanto a determinar los efectos del hambre, la subnutrición y la
desnutrición en los seres humanos, y los terribles sufrimientos que implica la muerte por
hambre; como a demostrar que el problema alimentario es político y corresponde por lo
tanto a los seres humanos resolverlo (De Castro, 1961). De Castro afirma que las tesis de
que el hambre deriva de una especie de ley natural, carecen de una base científica (De
Castro, 1964). Además, encierran una posición radical, debido a que parten de la idea de
escasez de la naturaleza (De Castro, 1961), contraponiéndose así a estudios de la FAO. En
efecto, la FAO ha señalado que en el estado actual de las fuerzas de producción agrícola,
1999). Por otro lado, Amartya Sen afirma que no hay hambrunas en donde hay un mínimo
de garantías democráticas, pues el problema de hambre en el mundo no ha sido de
disponibilidad sino de acceso, lo que no lo hace un problema meramente técnico sino
político (Sen, 2000). En ese sentido, se puede concluir que el principal problema del sistema alimentario es el acceso a los alimentos, vinculado al concepto de pobreza y a la
consideración de los alimentos como un bien privado con derecho de propiedad excluyentes
(Erazo, Méndez, Monterrosso, & Siu, 2014).
La alimentación como derecho.
Durante la Segunda Guerra Mundial (1939- 1945), cerca de un tercio de las 56 millones de
muertes fueron provocadas por el hambre y sus secuelas inmediatas (De Castro,1964). La
subalimentación, la tuberculosis y la anemia mataron a millones de niños, hombres y
mujeres en toda Europa. En los campos de concentración se había previsto un Hungerplan (Plan Hambre), para aniquilar a los detenidos mediante la privación deliberada y
prolongada de alimentos (Ziegler, 2012). Las teorías de la raza superior llevaron a que el
alimento se repartiera para los catalogados como seres superiores y los guerreros, y se
restringiera a unos segmentos de la población; y se arrebatara y negara a los enemigos. Aún
después de la terminación de la Guerra, Europa seguía padeciendo hambre, desnutrición y
en general, enfermedades provocadas por el hundimiento del sistema inmunitario de las
poblaciones. Esto además, agravado por el evidente debilitamiento de la infraestructura de
El hambre provocada y sufrida durante esos años permitió un salto en la conciencia humana
que desembocó en la superación del ‘malthusianismo’. En efecto, el sufrimiento europeo tras tantos años de guerra; los intereses políticos y económicos de potencias que se
fortalecieron en ese periodo como Estados Unidos; los intereses de grandes corporaciones
en ascenso; la necesidad de plantear nuevas reglas de juego al sistema internacional; la
necesidad de un cambio de conciencia de que la vida en el planeta debe ser valorada y
cuidada, es el contexto en el que nace la Organización de Naciones Unidas, ONU, en junio
de 1945. Y en ella, específicamente para el tema alimentario, la Organización de Naciones
Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)1, y poco después el Programa Mundial
de Alimentos, PMA.
La Organización de Naciones Unidas inició un desarrollo normativo para proteger los
derechos humanos, entre ellos el derecho a la alimentación. De ahí que en 1948 la
Asamblea General de dicho organismo, adoptó la Declaración Universal de Derechos
Humanos, que consagra en el artículo 25 el derecho a la alimentación2. En 1966, la
Asamblea General adoptó el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
1 Food and Agricultural Organization. FAO.
2 Artículo 25: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud
y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales
necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social. Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948.
Culturales (PIDESC), tratado que consagra en su artículo 113 este derecho y que continúa
siendo la piedra angular para el desarrollo y la exigibilidad del mismo. Asimismo, ha sido
reconocido específicamente en otros instrumentos internacionales como la Convención de
los Derechos del Niño (Art.24-2c; Art. 27-3); la Convención contra la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra las Mujeres (Art.12-2) y la Convención Relativa a los
Derechos de las Personas en Condición de Discapacidad (Art.25f; Art.28-1) (FAO, 2014).
El contenido del derecho a la alimentación.
El derecho a alimentación, tal como se desprende del artículo 11 del PIDESC, se define
como: “el derecho a tener un acceso regular, permanente y libre, sea de un modo directo, o
bien por medio de compras monetarias, a un alimento cualitativo y cuantitativamente
adecuado y suficiente, que se corresponda con las tradiciones culturales del pueblo de
procedencia del consumidor, y que garantice una vida psíquica y física, individual y
colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna” (Ziegler, 2012).
3Artículo 11: 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.
En cuanto a las obligaciones concretas de los Estados con respecto a las disposiciones del
PIDESC, la Asamblea General de Naciones Unidas presenta Observaciones Generales con
el objetivo de asistir a los Estados Parte con miras al cumplimiento de las obligaciones
adquiridas. Así, en la Observación General No. 3 del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales -CESCR- (CESCR, 1989) se expresa como la principal obligación de
los Estados la de “adoptar medidas dirigidas a garantizar progresivamente el derecho a una
alimentación adecuada”. Sin embargo, para el año de 1999 el CESCR muestra que a pesar
de los esfuerzos internacionales “[m]ás de 840 millones de personas de todo el mundo, la
mayoría de ellas de países en desarrollo, sufren de hambre crónica [...]” (CESCR, 1999). El
Comité observa que “[b]ásicamente, las raíces del problema del hambre y la malnutrición
no están en la falta de alimento sino en la falta de acceso a los alimentos disponibles, por
parte de grandes segmentos de la población del mundo entre otras razones, a causa de la
pobreza.” (CESCR, 1999).
Razón por la cual, durante el 20º período de sesiones de la Asamblea, el CESCR presentó la
Observación General No. 12, en la que se trata el contenido de las obligaciones del derecho
a la alimentación. El Comité precisó que este derecho tiene dos componentes
fundamentales: (i) la disponibilidad y (ii) la accesibilidad. La primera, entendida como posibilidades del individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra u otras
fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración y
comercialización y que permitan trasladar alimentos desde el lugar de producción a donde
implica que, los costos financieros personales o familiares asociados con la adquisición de
los alimentos necesarios para un régimen de alimentación adecuado, deben permanecer en
niveles que no pongan en peligro la adquisición, para lo cual resulta necesario el diseño de
mecanismos compensatorios para las poblaciones menos favorecidas, bien sea por la falta
de tierra o de dinero para su adquisición. En el caso de la accesibilidad física, implica que
la alimentación adecuada debe ser accesible a todos, incluidos los individuos físicamente
vulnerables, entre los que cuentan menores, enfermos o personas con incapacidades físicas
o mentales (CESCR, 1999).
En ese mismo sentido, se requieren medidas de vigilancia permanente por parte del Estado
para conceder incluso prioridad al acceso de alimentos a poblaciones que habitan en zonas
de riesgo a desastres naturales, así como a otros grupos particularmente desfavorecidos,
dentro de los que cuentan grupos de pueblos indígenas cuyo acceso a las tierras ancestrales
puede verse amenazado. Así las cosas, una inadecuada garantía de acceso puede afectar
otro grupo de derechos; en otras palabras, el de la alimentación, es un derecho primario
para la protección de los Derechos Humanos (CESCR, 1999). Los derechos que pueden
verse afectados son, directamente, el derecho a la vida y, en sentido amplio, el derecho a la
vida digna; el derecho a la salud; el derecho a la educación, toda vez que la situación de
subnutrición afecta la capacidad de aprendizaje de los niños y por lo tanto afecta su derecho
a recibir una educación adecuada y continua; el derecho al agua, puesto que es
indispensable para el desarrollo humano, sino que también es esencial para recibir una
adecuada alimentación tener acceso a fuentes de agua potable para, por ejemplo, cultivar y
Como obligaciones para garantizar el derecho a la alimentación se impone a los Estados
Partes en virtud del PIDESC:
Respetar: Los Estados no pueden imponer medidas que impidan el acceso a los alimentos.
Proteger: El Estado debe ejercer vigilancia para evitar que tanto empresas como
particulares no impidan el acceso a otros a una alimentación adecuada.
Realizar: Promover y fortalecer el acceso a recursos y medios para gozar de una
alimentación adecuada (CESCR, 1999).
Así las cosas, existe violación de las obligaciones internacionales cuando un Estado no es
capaz de garantizar el nivel mínimo para estar protegido contra el hambre. La FAO ha
fijado en 1790 calorías el mínimo vital para un adulto (FAO, 2007). El incumplimiento,
entonces, se puede dar por (i) Incapacidad del Estado: cuando aún habiendo tomado las
medidas requeridas por el Derecho Internacional y utilizado todos los recursos de los que
dispone, no es capaz de garantizar el derecho a una alimentación adecuada de su población;
para ello debe demostrar todos los esfuerzos que ha hecho –obligación derivada del artículo
2º del PIDESC-; o, (ii) Falta de voluntad del actor estatal en el cumplimiento de la
obligación (CESCR, 1999).
Dentro de la misma Observación, el Comité definió como sujeto activo de la violación a i. el Estado, o, ii. a las entidades privadas insuficientemente reguladas por el Estado. Algunas de las violaciones que señala la Observación son:
“[…] adoptar legislación o políticas que sean manifiestamente incompatibles con obligaciones jurídicas anteriores relativas al derecho a la alimentación; y no controlar las actividades de individuos o grupos para evitar que violen el derecho a la
alimentación de otras personas; o, cuando es el Estado, no tener en cuenta sus obligaciones jurídicas internacionales relativas al derecho a la alimentación al concertar acuerdos con otros Estados o con organizaciones internacionales” (CESCR, 1999).
No obstante, en la erradicación del hambre y la malnutrición, no basta con el incremento en
la producción de alimentos, sino que también es necesario garantizar que la población más
vulnerable tenga disponibilidad y acceso a ellos, pues la simple regulación del mercado al
acceso de alimentos profundiza las condiciones de inequidad. (CESCR, 1999)
El desarrollo del derecho a alimentación y la discusión internacional.
La FAO ha convocado y organizado “Cumbres Mundiales sobre la Alimentación”4 con
participación de delegados de los Estados que tienen como fin plantearse objetivos para la
realización del derecho a la alimentación; y también, simultáneamente, se han reunido de
manera alternativa otros sectores comprometidos seriamente con la defensa de las
condiciones alimentarias del mundo, quienes han planteado posiciones más críticas.
En la Conferencia de 1974 convocada por la FAO, se plantearon objetivos para que los
países puedan garantizar el derecho a la alimentación. Por lo anterior, se desarrolló el
concepto de Seguridad Alimentaria; la FAO definió que esta existe cuando: “[T]odas las
personas tienen en todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos
inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en
cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana” (FAO).
4 Conferencia Mundial Sobre Alimentación de 1974; Conferencia Internacional Sobre Nutrición de 1992; Cumbre Mundial Sobre Alimentación de 1996; Cumbre Mundial Sobre Alimentación de 2002.
Sus pilares son: i. la disponibilidad de alimentos; ii. la accesibilidad a los mismos; iii. el
consumo; y iv. la disponibilidad o aprovechamiento óptimo de sus nutrientes. En la Cumbre
de 1996 se reafirmaron los compromisos adquiridos para enfrentar las necesidades
alimentarias del mundo y el problema de desnutrición de la población. Esto quedó
plasmado en (i) la Declaración de Roma y (ii) el Plan de Acción de la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación (Diouf, 1996), donde se reconoce que para garantizar la seguridad
alimentaria deben satisfacerse no sólo necesidades alimenticias sino también nutricionales
(Erazo, Méndez, Monterrosso, & Siu, 2014). En la Cumbre de 2002 la FAO continuó por la
misma línea, y en noviembre de 2004 adoptó las “Directrices Voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria”, que constituyen una herramienta muy valiosa para orientar la acción de los Estados en la elaboración de políticas públicas que, aunque carezcan de
carácter vinculante, permiten tener un parámetro de evaluación y vigilancia de las políticas
y acciones emprendidas por el Estado dirigidas a garantizar tal derecho (FIAN, 2013).
Estas Directrices, no obstante, indican a los Estados cómo se puede lograr la realización
progresiva del derecho. Las herramientas que brindan las Directrices voluntarias, sirven de
guía para el desarrollo de políticas públicas y para el control de las mismas por parte de la
sociedad civil (FIAN, 2007).
Seguridad vs. Soberanía Alimentaria.
El concepto de Seguridad Alimentaria concebido en la FAO es discutido por movimientos
alternativos en razón de que aspectos como, i. quién produce los alimentos; ii. dónde se producen; y iii. aspectos culturales o de género de la producción, se consideran puntos que
quedan ocultos o minimizados en dicho enfoque (Erazo, Méndez, Monterrosso, & Siu,
2014)5. Estos movimientos proponen el concepto de Soberanía Alimentaria como opción
política y la definen como:
“ (…) el derecho de los pueblos, de sus países o Uniones de Estados a definir sus propias políticas agropecuarias y en materia de alimentación, a proteger y reglamentar la producción agropecuaria nacional y el mercado doméstico a fin de alcanzar metas de desarrollo sustentable, a decidir en qué medida pueden ser autodependientes [y] a impedir que sus mercados se vean inundados por productos excedentarios de otros países que los vuelcan al mercado internacional mediante la práctica del dumping” Definición de Vía Campesina (2003) citado en (FIAN, 2013).
No obstante, como es un debate que aún está en construcción, el análisis objeto de este
trabajo se hará en términos de Seguridad Alimentaria, que obedece a los lineamientos
establecidos por la ONU y, por lo tanto, a los compromisos adquiridos por el Estado
colombiano.
La alimentación como problema.
Desde la década de los 80, cuando se declaró la ‘crisis económica mundial’, paralela a la recuperación de la economía japonesa y europea, y restablecida una competencia que
implica la reacomodación del mercado mundial, se plantearon los lineamientos del llamado
‘neoliberalismo económico’ que exige, por un lado, (i) el desmonte del Estado Bienestar,
que tenía ciudadanos y como su razón de ser protegerlos y hacer políticas públicas de
5 En este sentido ONG’s, Colectivos de productores y consumidores, Sindicatos, Movimientos comprometidos con las agriculturas campesinas e indígenas (entre ellos Vía Campesina), la pesca artesanal.
beneficio común; y por el otro, (ii) reemplazarlo por un Estado más “globalizado” -Estado
gendarme- que prioriza los nexos con transnacionales, que tiene clientes, que delega la cuestión social y que focaliza la pobreza para resolverla de manera asistencialista. El
desmonte del Estado Bienestar ha sido progresivo, en especial en América Latina, no con
poca violencia de por medio y en medio de muchas confusiones: El derecho oscila entre el
orden de los derechos humanos y la defensa de las exigencias corporativas, muchas de ellas
más grandes y poderosas que varios Estados juntos. De manera que, el cambio de las
prioridades del Estado globalizado competitivo y comprometido más con el crecimiento
económico como sinónimo de desarrollo, y simultáneamente la necesidad del mismo para
superar brechas de pobreza y salvaguardar intereses nacionales o condiciones vitales
básicas (como el derecho a alimentación, al agua y al medio ambiente sano), ha generado
en los últimos años intensos debates y contradicciones (Escobar, 2004).
En dicho contexto, Colombia viene alcanzando un importante desarrollo económico en las
últimas décadas; de hecho hoy pertenece a los países de ingreso económico mediano alto;
según lo establece el Banco Mundial (Banco Mundial, 2014) la inversión extranjera ha
aumentado de manera significativa en los últimos años gracias al manejo ortodoxo de la
economía que mantiene los indicadores económicos en un interesante punto para los
inversionistas y el sector privado (Portafolio, 2013), y la eventual superación del conflicto
armado interno y el advenimiento de una era de posconflicto, se suman a este escenario de
optimismo. Sin embargo, con 5.712.506 desplazamientos forzados documentados (EFE,
2014), entre otros problemas de desigualdad y pobreza, la garantía de sus derechos
derecho a la alimentación está seriamente restringido, pues Colombia ocupa el lugar 37
entre 81 países en vía de desarrollo, cuyos infantes presentan retraso de crecimiento por
mala alimentación; los niños desnutridos menores de 5 años en Colombia estarían por el
orden de los 595.000 (El Espectador, 2014).
Ahora bien, la problemática en torno a la alimentación como política en Colombia es
definida por Absalón Machado en los siguientes términos: “(...) El problema alimentario, es
un conjunto complejo e interrelacionado de elementos estructurales y coyunturales
constitutivos de la disponibilidad y el acceso a los alimentos, que interactúan entre sí, y
están inmersos en una realidad socioeconómica y política que les fija unos límites o un
espacio determinado.” (Machado Cartagena, 2003). La no garantía del derecho a la
alimentación adecuada, afecta el bienestar de la población; el desarrollo físico y cognitivo;
y la productividad económica (FAO, 2006). Además, la FAO afirma que el estado
nutricional de las personas es un indicador fundamental de los efectos del desarrollo
humano y económico, y por lo tanto, si es adecuado, representa un beneficio para la
sociedad en su conjunto. (FAO, 2013).
Entonces, es pertinente analizar los alcances de la legislación colombiana a la luz de los
acuerdos internacionales en esta materia, así como establecer las principales amenazas del
modelo de desarrollo a la garantía de dicho derecho y otros que de aquel se desprenden. Por
otra parte, el de la alimentación es un derecho que tiene implicación frente a derechos
económicos, ambientales e incluso sanitarios; de ahí la importancia de revisar los criterios
Dada la importancia que tiene garantizar el derecho a la alimentación para el desarrollo
social y económico del Estado, en este trabajo se resolverá la siguiente pregunta ¿Cómo se
orienta la política alimentaria colombiana, delineada en el Plan Nacional de Desarrollo
2010 - 2014, de cara a la seguridad alimentaria, requisito indispensable para garantizar el
derecho a la alimentación? La hipótesis de trabajo es: En Colombia la alimentación es un
derecho del cual depende la garantía de otros derechos fundamentales, que además se
encuentra ligado a compromisos internacionales en el orden de los Derechos Humanos,
pero las condiciones generadas por las preeminencias de los intereses exigidos por el
modelo económico asumido por el país, amenazan tal derecho y no apuntan aún a la
construcción para que pueda llegar a garantizarse plenamente.
La política pública de alimentación en Colombia: en camino hacia la garantía del derecho.
Colombia ha ratificado los tratados internacionales en los que se consagra el derecho a la
alimentación, entre ellos el PIDESC (L.74/1968) que hace parte del bloque de
constitucionalidad (CN, Art.93). Asimismo, contempla en la Constitución Política el
derecho a la alimentación equilibrada como un derecho fundamental de los niños (CN,
Art.44), la protección a la mujer en embarazo (CN, Art.43), la garantía de alimentos al
adulto mayor en estado de abandono (CN, Art. 46; L.1251/2008, Art.6-k). De otro lado, en
cuanto a la protección especial a la producción alimentaria y mecanismos para lograrlo, la
Constitución establece los deberes del Estado en esta materia (CN, Arts. 64, 65, 66). Es
necesario resaltar el artículo 65, el cual dispone que “[l]a producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo
integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales (…)”. (CConst, T-348/2012, J.Pretelt)
La situación de Colombia presenta uno de los panoramas más desalentadores de la región
(CEPAL, 2005), de hecho los índices de subnutrición y de muertes de hambre, aunque han
mejorado en los últimos años, no muestran un escenario de seguridad alimentaria (Garay &
Rodríguez, 2007).
El derecho a la alimentación es un derecho económico, social y cultural y como tal, la
efectividad del mismo en Colombia se logra a través de la implementación de políticas
públicas (Restrepo & Correa, 2007), esto deriva en responsabilidad del Estado ya que éste
debe implemtar programas que permitan tanto el desarrollo efectivo de lo derechos como la
mejoría en la calidad de vida (Restrepo & Correa, 2007). Estas políticas públicas en
términos de Garay deben tener tres componentes básicos (i) un Sistema Nacional de
Abastecimiento Alimentario; (ii) un subsidio monetario que garantice la superviviencia de
la población indigente; (iii) una política estratégica para la producción de alimentos y
apoyo a los prodcutores que no resulten beneficiados frente a los Tratados de Libre
Comercio (Garay & Rodríguez, 2005). Sin embargo, esta mirada economicista de la
política pública hace que de alguna manera se acepte como una fatalidad el impacto de los
TLC en el acceso a los alimentos, pero no se profundiza en el impacto que estos tienen más
allá de las repercusiones económicas que representará para algunos sectores, sino que es
necesario comprender que repercuten gravemente en el uso del suelo, afectando el medio
beneficios para el comercio internacional y no el colombiano. Por esta razón, la política
pública del último Plan Nacional de Desarrollo se analizará a la luz de las Directivas
Voluntarias de la FAO.
Ahora bien, las políticas públicas que se han adoptado en Colombia pueden clasificarse
desde dos vías: i. Vía de emergencia y ii. Vía de estructura (Restrepo-Yepes, 2011). La primera, busca remediar y solucionar factores concretos relacionados con el hambre y la
desnutrición; y la segunda, busca soluciones más a largo plazo, como la creación de
instituciones con el fin de mejorar los estándares de alimentación. En Colombia se empieza
a hablar de políticas de alimentación y nutrición en 1967 (Plan Nacional de Alimentos
PLANALDE) como consecuencia de la coyuntura internacional, sumado a la identificación
de la desnutrición como problema que afecta a la población más vulnerable: niños y
mujeres embarazadas (Restrepo-Yepes, 2011). Esta política, que seguía lineamientos
internacionales, buscó solucionar el problema de disponibilidad y acceso de alimentos a
esta población, por medio de la institucionalización de ayudas como el suministro de
suplementos alimentarios provenientes de países extranjeros, medida evidentemente
asistencialista.
Hacia 1972 debido a la Crisis de Alimentos (FAO, 2000), se inicia el desmonte de ayuda
internacional para Colombia y esto obliga a replantear la política pública de alimentación
para hacer tránsito a una política nacional de autoabastecimiento (Restrepo-Yepes, 2011).
alimentos nutritivos para una dieta balanceada (Plan Nacional de Nutrición PAN) de
producción nacional (Programa de Desarrollo Rural Integral DRI).
Con el fin de mantener las políticas alimentarias y los programas de provisión alimentaria
con recursos propios, se hace la primera inclusión de estos en el Plan Nacional de
Desarrollo en 1974 (PND 1974- 1978), y la segunda en 1978 (PND 1978-1982). En estas
políticas, se busca lograr mejoramiento en el estado de salud de la población; “cerrar la
brecha alimentaria entre disponibilidad de alimentos y necesidades de consumo de la
población vulnerable” (DNP, 1974); y continuar con la vigilancia de la situación
alimentaria mediante un sistema de información que permita identificar amenazas de
desnutrición oportunamente (DNP,1978). Sin embargo, después de este avance, no se da
continuidad a la política en los gobiernos posteriores (Restrepo-Yepes, 2011), sino hasta
1990 con la consagración de la alimentación como derecho constitucional y el Plan de
Seguridad Alimentaria (CONPES, 1990), que tiene el mismo enfoque de solucionar el
problema de accesibilidad a los alimentos a través de subsidio a quienes no tienen, y de
mejoramiento de consumo, con complementos nutricionales a la misma población
vulnerable.
Hasta el momento la vía de emergencia, en términos de Restrepo-Yepes, fue la que se adoptó en las políticas públicas de alimentación y nutrición en Colombia, frente a las cuales
los índices de desnutrición y muertes por hambre no bajaron. Esto puede deberse tanto a
que, en el mercado internacional de alimentos el papel de Colombia pasó a ser i. proveedor de materias primas y ii. mercado a los productos generados, lo cual dejó como resultado grandes pérdidas de la autonomía alimentaria -a pesar de tener gran disponibilidad de
recursos y generación de excedentes para el exterior (Machado Cartagena, 2003)-; como a
que las políticas nacionales no han podido enfrentar esta situación, para que se encuentre
una solución que garantice la seguridad alimentaria de toda la población.
En 1996 se inicia el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (CONPES, 1996), que
tiene como principales líneas de acción el garantizar la seguridad alimentaria de hogares
vulnerables y prevenir la deficiencia de micronutrientes (Vitamina A, Hierro, Yodo), al
cual se le da continuidad hasta el 2006 con programas de subsidio como principal
mecanismo para erradicar el hambre y la desnutrición (Restrepo-Yepes, 2011). Este
período se caracteriza por la permanencia que se otorga a políticas de la vía de emergencia, no obstante en vía de estructura se desarrolla con el fortalecimiento de varias instituciones dedicadas al tema (Restrepo-Yepes, 2011).
Hacia 2008 se reconoce la dualidad del derecho alimentario, es decir, que se debe
garantizar i. el derecho a no tener hambre y ii. el derecho a tener una alimentación
adecuada. Bajo esta perspectiva, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (CONPES, 2008), plantea los cinco ejes de la Seguridad Alimentaria:
“i. a) Disponibilidad de alimentos; b) Acceso físico y económico a los alimentos; c) Consumo de alimentos; d) Aprovechamiento o utilización biológica y e) Calidad e inocuidad. Los dos primeros ejes (a y b) son la base material y económica de la seguridad alimentaria y nutricional, los ejes c y d (consumo y aprovechamiento o utilización) se refieren a la capacidad de las personas de convertir los alimentos en alimentación adecuada, incluye los hábitos del individuo, y el punto e (calidad e
inocuidad de los alimentos) se relaciona con las características intrínsecas del bien en cuestión, es decir, con el alimento” (CONPES, 2008).
Con esta política se dio respuesta a los compromisos derivados de las Cumbres Mundiales
sobre Alimentación y marcó los lineamientos para el desarrollo del Plan Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2019, en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”.
A pesar de que en Colombia se ha empezado a construir un marco jurídico para el derecho
a la alimentación, aún no se cuenta con legislación específica que refiera a la garantía y
protección de este derecho. (Vallejo Arboleda, 2008). En 2007 fue presentado el Proyecto
de Ley 203 de 2007 “Por el cual se establece el marco legal de la seguridad alimentaria y nutricional” (PL203/2007) en el cual se contemplaba la creación del Comité Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional con el fin de coordinar lo relacionado al seguimiento
de la situación del derecho a la alimentación en el país, sin embargo no fue aprobado. En
20014, fue radicado el Proyecto de Ley 054 “Por la cual se crea el Sistema Nacional para la Seguridad Alimentaria y Nutricional, SINSAN, se crea la Agencia Nacional de Seguridad Alimentaria, y se establecen otras disposiciones” que busca crear un marco legal y fortalecer el marco institucional para alcanzar la seguridad alimentaria en el contexto del
Plan Nacional de Desarrollo y de acuerdo a los lineamientos internacionales. Aunque ello
resultara favorable, se necesitaría una coordinación de la normativa ya existencia y de la
ejecución de las políticas públicas existentes para que el derecho a la alimentación –tanto a
no tener hambre como a tener una alimentación adecuada- sea una realidad en Colombia;
pues, como se verá a continuación, la falta de cohesión entre política económica y la
estabilidad y pocos avances hacia la seguridad alimentaria en el país. El proyecto de ley aún
no ha sido aprobado, por lo que se continúa por la línea de construcción de políticas
públicas que buscan ser favorables para alcanzar el derecho que aquí se discute.
Análisis de la política alimentaria en el Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014.
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 plantea como locomotoras para el crecimiento y
la generación de empleo, la promoción de i. nuevos sectores basados en la innovación; ii.
el sector agropecuario y el desarrollo rural; iii. la infraestructura de transporte; iv. el
desarrollo minero y la expansión energética; y v. vivienda y ciudades amables. (DNP,
2011).
El análisis de la política se concentrará en la locomotora agraria y se guiará por la
comparación entre lo delineado por las ‘Directrices Voluntarias’ y lo planteado por la
política. Si bien son 19 directrices en total, para efectos de éste trabajo se analizarán las
directrices, teniendo en cuenta numeración que allí se les da: (i) 2. Políticas de desarrollo
económico; (ii) 4. Sistemas de mercado; (iii) 8. Acceso a los recursos; (iv) 9. Inocuidad de
los alimentos y protección del consumidor; (v) 10. Nutrición; (vi) Apoyo a grupos
vulnerables; considerando que, con el cumplimiento de éstas, Colombia marcaría una
tendencia clara hacia la consecución de la seguridad alimentaria y así poder garantizar el
derecho a la alimentación.
i. Políticas de desarrollo económico y ii. Sistemas de mercado:
respaldar las de seguridad alimentaria; atender la pobreza fundamentalmente la rural, por
medio de apoyo al desarrollo agrícola y rural sostenible (FAO, 2005). En este punto no
sobre advertir que una política consistente en materia rural requeriría un tratamiento de más
amplia cobertura, y no un programa de mínimos, como puede calificarse al que se limita a
garantizar los llamados alimentos prioritarios de la canasta básica, lo cual da por
descontados la preeminencia del mercado, en una marco de libre iniciativa económica, y
protección sin cortapisas a la propiedad privada, conceptos que encierran las empresas agro
industriales, la ganadería extensiva y los grandes latifundios. Al respecto:
“El ejercicio global de la Misión Rural: Transición, Convivencia y Sostenibilidad, plantea la imposibilidad que tiene Colombia para alcanzar un desarrollo seguro y duradero, es decir, para las actuales y futuras generaciones, utilizando los presupuestos, los paradigmas y las administraciones públicas y privadas actuales. Desde la perspectiva de la Agenda de Sostenibilidad, la anhelada y esquiva condición de un ordenamiento del territorio, de una normatividad funcional para el uso del suelo y del agua, de un incremento y una diversificación significativas de la productividad, de la oferta de empleo, de los ingresos y, en general, de un desarrollo sostenible para la Nación, no será posible mientras el sector rural no se conciba y gestione bajo una dinámica perspectiva de complemento con los sectores urbano e industrial”. (Villa, 1999)
De todos modos, el enfoque de la política agropecuaria busca acelerar el crecimiento económico del país, reduciendo la pobreza y garantizando la seguridad alimentaria, basándose en la competitividad del mercado colombiano en el mercado internacional:
“La competitividad es el determinante fundamental del modelo de crecimiento y desarrollo del sector, en la medida en que es la condición de viabilidad de los productos en el mercado. Los niveles de competitividad en últimas dependen de lograr una producción de calidad a costos que garanticen la rentabilidad de las actividades productivas, para lo cual el mejoramiento de la productividad y la reducción de los
costos de producción y comercialización constituyen el eje de la política agropecuaria”
(DNP, 2011).
En la realidad del país, es un contrasentido con respecto a la situación del campo
colombiano toda vez que, como consecuencia de una apertura de los mercados, se han
eliminado aranceles a productos agrícolas extranjeros, que entran a un menor precio con el
que es imposible de competir por el productor nacional, y además arrastra con una
deficiente tecnificación, disminución a la posibilidad de acceso a créditos agrarios, ningún
apoyo en la aplicación e investigación de nuevas tecnologías, entre muchos otros de los
problemas estructurales que afrontaba; lo que evidencia un declive de la competitividad
agraria colombiana (CORPOICA, 2009) que llevará a aumentar las importaciones y,
eventualmente, a abrir el campo a sectores de inversiones en energía, minería y
biocombustibles más que en producción alimentaria (Sarmiento Anzola, 2014). Lo anterior,
impacta la seguridad alimentaria del país ya que pone en riesgo la producción necesaria
para tener disponibilidad de alimentos (OSAN, 2011).
En ese sentido, se resalta que el derecho a la alimentación se vulnera según el CESCR
cuando el Estado no cumple con sus obligaciones jurídicas internacionales relativas a éste,
al concertar acuerdos con otros Estados u organizaciones internacionales que son contrarios
a las condiciones básicas para generar seguridad alimentaria. Así, Colombia vulneraría el
derecho a la alimentación de su población, en especial de la que tiene más dificultades para
acceder a una alimentación adecuada, cuando ratifica Tratados de Libre Comercio que
eliminan aranceles a productos agrícolas, o establecen condiciones que ponen en desventaja
“con la variedad de los TLC suscritos, la Alianza del Pacífico y las importaciones de productores agrícolas –que pasaron de un millón a diez millones de toneladas- fue eliminado otro millón de hectáreas agrícolas entre los años 2000 y 2012 afectando negativamente los sectores productores de arroz, cárnicos, avícola, lácteos, oleoginosas, papa, azúcar, hortalizas y café. En el sector agrícola una oferta excedente genera drásticas caídas de precios (…)” (Sarmiento Anzola, 2014)
De la misma manera, no hay coherencia en la política económica cuando en el Plan
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2019 se plantea que con el fin
de garantizar la disponibilidad de alimentos de la canasta básica6, se importarán los
productos en los que haya escasez (Gobierno de Colombia, 2013), pero al mismo
tiempo se le da prioridad al cultivo de agrocumbustibles y otros productos7 que no
constituyen alimento los cuales reducen y eliminan la posibilidad de cultivos agro
alimentarios (FIDH, 2007). Incluso se advierte que la pequeña producción que a pesar
de tales condiciones se pudiera presentar, no tendría las posibilidades de enfrentarse
en el mercado a los productos importados y quedaría reducida al autosostenimiento
local que no responde a las necesidades globales de problema alimentario.
6 Alimentos prioritarios de la canasta básica en Colombia: Arroz, maíz, trigo, naranja, guayaba, banano, tomate de árbol, mora, papaya, tomate para ensalada, cebolla, zanahoria, habichuela, ahuyama, espinaca, brócoli, leche, queso, carne de res, cerdo, pollo, pescado, hígado, pajarilla, huevos de gallina, fríjol, lenteja, arveja, azúcar, panela, papa, yuca, plátano, aceite vegetal, chocolate. Encontrado en: http://www.osancolombia.gov.co/doc/libroosan.pdf p. 175. Recuperado: 18 de agosto de 2014.
7 Cultivos de tardío rendimiento cuyo ciclo de cosecha dura más de cinco años (palma de aceite, cacao, caucho etc), Agrocombustibles: Etanol a partir de caña de azúcar, caña panelera y yuca, y biodiesel con base en palma de aceite. Encontrado en: https://www.fidh.org/es/americas/colombia/El-derecho-a-la-alimentacion-en . Recuperado: 1 de septiembre de 2014.
iii. Acceso a los recursos y bienes:
A la luz de las Directrices Voluntarias, el Estado debe facilitar el acceso a los recursos y su
utilización de manera sostenible, entre estos recursos está la tierra, los recursos hídricos, la
conservación de los recursos genéticos para la agricultura, la protección de los
conocimientos tradicionales y la sostenibilidad biológica (FAO, 2005). En este punto, se
hará énfasis en el acceso a las semillas y el uso de la tierra.
En efecto, el uso de la tierra es determinante sobre la producción de alimentos. En el caso
colombiano, grandes extensiones de tierra son destinadas a la ganadería extensiva, siembra
de insumos para agro combustibles y palma africana, todos estos, productos que no son
aptos para consumo humano y que desplazan la producción de alimentos (Sarmiento
Anzola, 2014). Por ejemplo, en cuanto a la ganadería extensiva fenómeno que ha se
denominado ‘ganaderización de los campos de cultivo’ (Vallejo Arboleda, 2008), se puede afirmar que el hecho de usar la tierra apta para la agricultura y de usos pecuarios implica
pérdida en la capacidad de producción de alimentos. Por lo que, además de tener efectos
directos sobre la producción de alimentos, el uso inadecuado del suelo afecta ecosistemas
frágiles (como humedales y páramos) y desgasta la capacidad de los suelos para usos
agrícolas (Vallejo Arboleda, 2008).
Esto hace que, para el abastecimiento de alimentos básicos, se dependa por un lado, de la
importación de alimentos y, por el otro, de la implementación del uso de semillas
características nutricionales necesarias para garantizar una alimentación adecuada. (Botero
Caicedo, 2014).
La prevalencia de los enfoques basados en la producción y demanda de alimentos, es decir,
la mirada economicista del problema, ha llevado a instrumentalizar los organismos de
protección de derechos como la FAO a favor de criterios e intereses propios de las grandes
corporaciones; un ejemplo de ello es que para mayo de 2006 ya 100 países habían
ratificado el Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos, con el argumento de
Jacques Diouf, Director General de la FAO, según el cual éste "es un tratado jurídicamente
vinculante que será crucial para la sostenibilidad de la agricultura. Representa, además, un
paso importante para alcanzar la meta principal de la Cumbre Mundial sobre la
Alimentación: reducir a la mitad, antes del 2015, el número de personas hambrientas en el
mundo" (FAO, 2006).
No obstante, con respecto a los efectos que tienen las semillas que sufren modificaciones
genéticas sobre la salud y el ecosistema, todavía no hay estudios científicos determinantes y
en aplicación del principio de precaución en materia ambiental, hasta que no se conozca el
impacto que puedan tener estos, sería necesario restringir su utilización. De ahí que no sea
evidente la contribución que los tratados fitogenéticos suponen para garantizar el derecho a
la alimentación, pues resulta -por decir lo menos- sospechoso, que por el contrario hayan
limitado el acceso de los campesinos a las semillas tradicionales, aquellas que mejoran de
cosecha en cosecha, que obedece a prácticas culturales de hondas raíces de conexión con el
la diversidad y los lazos sociales. Empero, con la llamada semilla certificada, distribuida
por transnacionales como Monsanto, duramente cuestionada por algunos sectores y el
paquete tecnológico que se necesita para desarrollarlas, el conocimiento tradicional se
pierde y la semilla certificada comienza a ser la protagonista de un proceso productivo de
incierta calidad, pero ampliamente promocionado como eficiente (Zacune, 2012). Además,
se han impuesto medidas muy estrictas de propiedad intelectual sobre el material genético e
incluso en el marco de los acuerdos económicos entre los distintos países se ha dado
prioridad a la rentabilidad y competitividad productiva por encima de valores culturales y
de las necesidades de las poblaciones. Así las cosas, resulta paradójico que con una medida
que busca mejorar la producción para facilitar el acceso a recursos, se impida que los
campesinos tengan acceso a los recursos necesarios para poder trabajar la tierra.
Estos tratados, además de amenazar la estabilidad económica del país, amenazan el medio
ambiente, siendo este último un factor adicional de ‘segregación alimentaria’, pues el
agotamiento de recursos naturales, la contaminación y los monocultivos para insumos de
agro combustibles aceleran el proceso de cambio climático y amenazan la seguridad
alimentaria del país. (Sarmiento Anzola, 2014).
Esto permite concluir que la cuestión alimentaria no es únicamente un problema sectorial
productivo, que a menudo se confunde con el problema agrario (Machado Cartagena,
2003), sino un conjunto de elementos interrelacionados que deben tenerse en cuenta para
derechos culturales, las políticas macroeconómicas y el modelo de desarrollo estatal,
(Machado Cartagena, 2003), entre otros.
No puede dejarse de lado el problema agrario, que se traduce en la concentración de las
tierras productivas en manos de pocos propietarios que por lo demás la destinan a la
ganadería extensiva con el impacto ambiental que ello entraña (FIDH, 2007). Y los
pequeños tenedores de la tierra, no todos propietarios padecen dificultades para la
obtención de financiación y sufren las limitaciones que impone el mercado a la
competencia desigual con los productos importados. La reforma agraria, para la
redistribución de tierras que aporten al proceso agrícola y de suyo alimentario, y el
saneamiento o regularización en la tenencia de minifundios, a fin de permitriles un fluido
acceso al crédito, son temas aplazados por décadas.
Así, el hecho de que en Colombia se haya profundizado el modelo agro exportador, es
preocupante sobre todo si lo que se quiere es abrir camino hacia la seguridad alimentaria,
pues en la medida en que este panorama se acentúe se condenará a las generaciones futuras
a depender de la transformación de materias primas por partes de grandes empresas
multinacionales, a costa de su derecho al medio ambiente sano, a una alimentación
adecuada y de suyo al derecho mismo a la vida y a la salud, y la acentuación de problemas
sociales que aquejan al país desde sus inicios como lo es la distribución de la tierra.
La directriz señala que el Estado debe tomar medidas para simplificar los procedimientos
institucionales de control e inocuidad de los alimentos; que tengan en consideración las
normas alimentarias internacionalmente aceptadas (Codex Alimentarius) y estar conformes
al Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF) de la
OMC (FAO, 2005).
Al respecto, en Colombia hay gran cantidad de leyes y decretos que cubren temas que van
desde la comercialización, los sistemas de control y vigilancia y las condiciones sanitarias,
hasta normas de etiquetado, los registros, entre otras. Asimismo, se ha ratificado la creación
del Comité Nacional del Codex Alimentarius (D.977/1998) al que estableció como grupo
consultor del gobierno para la formulación de políticas en normalización, análisis y
procedimientos que se adelantan desde la FAO/OMS para proteger la salud de los
consumidores y facilitar el comercio internacional de alimentos. El gobierno también
reconoce como asesor al Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación,
ICONTEC. Se cuenta con leyes que consagran derechos y deberes del consumidor
(L.1480/2011); para controles de calidad de producción de alimentos, está el INVIMA, con
funciones de vigilancia sanitarias, de control y seguimiento a la calidad de los productos. El
entramado jurídico es cada vez más complejo, lo que tiende a crear confusión, limitada
divulgación, aplicación y seguimiento.
A pesar del aparato institucional complejo que se ha formado, en el año 2011 aumentó la
notificación de enfermedades transmitidas por alimentos, que para el 2000 era de 2893
respecto a la inocuidad alimentaria del país para identificar los focos de acción de las
políticas (Parra, 2013)
En conclusión, pese a la amplia normatividad y desarrollo institucional, la descoordinación
y falta de objetivos claros, no impacta de modo positivo la adecuada producción
alimentaria, la erradicación de enfermedades asociadas a la alimentación y el mejoramiento
en los niveles nutricionales.
v. Nutrición y vi. Apoyo a grupos vulnerables.
Esta directriz señala el deber del Estado de fomentar una alimentación más diversa y
hábitos sanos en el consumo y preparación de alimentos, así como el respeto por los valores
culturales (FAO, 2005). La nutrición adecuada está ligada al derecho a la salud y a la vida
en condiciones de dignidad, pues no se trata de alimentar para una mera supervivencia sino
para poder subsistir con posibilidades de desarrollo en el contexto social.
Los seres humanos deben tener conocimiento de lo que significa la alimentación, a tal
punto que no se puede concebir personas o comunidades desprovistas del conocimiento
integral de lo que es y significa la alimentación en su esfera nutricional, incluso de
proveniencia cultural, de efectos tanto en el consumo como en la producción y el medio
ambiente; y del papel que cumplen cada uno de los alimentos que se consumen. Esa
mínima convicción acerca de lo que se ingiere y las dinámicas alimentarias son las que en
(FIAN, 2013), y son determinantes para la supervivencia de muchos pueblos y de ello
también depende la alimentación de la humanidad.
Sin embargo, la tendencia hacia la vida en los conglomerados urbanos, la globalización, la
publicidad y la pérdida de identidad cultural, han implicado un deterioro gradual en la
adecuada alimentación, y concretamente el nivel nutricional y de salud relacionada con la
alimentación, comportamiento que afecta la educación y el desarrollo social.
Debido a tales falencias se impone la necesidad de adoptar políticas públicas para
reconducir los hábitos en materia de nutrición. Tales políticas se hacen necesarias en la
asistencia, la educación, la divulgación, y la promoción de planes y programas para
Es así como en un rastreo de medidas al respecto, se encuentran el programa ‘De cero a
siempre’, la necesidad de incentivar la lactancia materna y aumentar su tiempo de duración,
el ‘restaurante escolar’, reducción de la obesidad, el consumo de frutas y verduras y el
control de alimentos mediante la inserción de advertencias sobre sus componentes.
(CONPES, 2008). También se contemplan programas de ayuda para la población
desplazada, la cual proviene del campo como consecuencia principalmente de la violencia
pero también de “empresas privadas que desarrollan proyectos en gran escala para la
explotación de los recursos naturales” (Salinas Abdala, 2008). No obstante, todas estas
medidas son de corte asistencialista, insuficientes, que toman vías de emergencia para atender situaciones estructurales de desnutrición y acceso a los alimentos, lo cual no
garantiza sostenibilidad, el derecho a no tener hambre y una solución a largo plazo.
Ya en un aspecto específico, el Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional –
OSAN- advierte que se ha establecido el carácter prioriario de los alimentos que deben
hacer parte de la canasta básica, tomando como referente la línea de indigencia, a partir de
los cual se concluye que se ha estimado que se obtiene un adecuado nivel nutricional con
los alimentos de dicho listado, sin tener en cuenta la influencia cultural o regional, y
reduciendo la biodiversidad del país a un limitado número de productos. (OSAN, 2011)
Es entonces necesario tener en cuenta que una política pública encierra implícitamente una
insatisfacción con el devenir de la realidad en un ámbito específico, y la decisión de actuar
para su transformación, esta es según Flores Cáceres la ‘teoría del cambio social’ (Flores
indigencia de sectores específicos de la población, su solución no se logra únicamente con
políticas alimentarias, ello involucra acciones que cuestionan la estructura económica y
social del país (Machado Cartagena, 2003). Pero además, debe ser cierta la posibilidad de
no deterioro de las condiciones alimentarias de los demás segmentos de la población,
incluida la condición de garantizar la producción alimentaria a aquellos sectores capaces de
producir sus propios alimentos o por lo menos generar complementos a la misma, como los
campesinos, los pueblos raizales, las comunidades negras, los pueblos indígenas, las
pequeñas comunidades semi- rurales, algunos proyectos educativos y comunales liderados
por mujeres, y otra serie de iniciativas ciudadanas que buscan no perder contacto con la
producción alimentaria y los conocimientos culturales y de utilización del tiempo y muchas
otras dinámicas ligadas a esta irrenunciable práctica alimentaria. Es así que la ‘teoría del
cambio social’ abarcaría cambios estructurales en la forma inclusive de concebir el
problema alimentario por el conjunto de la sociedad que necesariamente implica la
convergencia de múltiples variables y aspectos educacionales, sociológicos, culturales,
Conclusiones.
Se puede inferir que las recomendaciones hechas por el Comité, no han tenido los efectos
deseados sobre los Estados que hacen parte de la Organización de Naciones Unidas. Por el
contrario, la inequidad persistente ha hecho del hambre no sólo un problema endémico sino
en crecimiento por su complejidad, hasta el punto que la FAO habla de al menos 805
millones de personas que padecen de subnutrición, un 21% menos que en 1992, cuando se
calculaban unas 1000 millones de personas con este padecimiento; en tanto que 161
millones de personas con este padecimiento; en tanto que 161 millones de niños sufrirían de
retraso del crecimiento por malnutrición crónica y 99 millones de niños no alcanzan un
peso adecuado. La Organización Mundial de la Salud para 2013 informó de 51 millones de
niños débiles por malnutricón aguda. La carencia de micronutrientes o “hambre oculta” es
la afección de al menos 2000 millones de personas, en tanto unos 500 millones de adultos
sufriría de obesidad. (FAO, 2014)
Las políticas públicas no han sido motor que haya impulsado la protección del derecho
alimentario pues han sido insuficientes; constituyen sobre todo una reacción a la política
internacional; son más nominales que reales, y puede afirmarse que adolecen de falta de
coordinación.
Si bien en la política pública se plantea la búsqueda de garantía al derecho a la
alimentación, lo cierto es que la descoordinación institucional tiene como resultado la
vulneración, no sólo del derecho a la alimentación de la población menos favorecida, sino
derecho a la vida, a la vida digna y a la salud. Además, la falta de alimentación adecuada
afecta el acceso al derecho a la educación, pues el estado nutricional influye directamente
en el desarrollo físico y cogntivo de la población, y si éste es deficiente se verá
proporcionalemente reflejado en los indicadores de desarrollo humano y económico del
país.
Las políticas públicas de alimentación y nutrición en Colombia, privilegian las soluciones
asistencialistas o de la vía de emergencia, valga reiterarlo, coyunturales y no estructurales,
y con beneficio para políticas de inversión de grandes capitales en detrimento del problema
alimentario como un aspecto global que interesa a toda la sociedad.
Las políticas alimentarias en Colombia, no se han planteado resolver el problema agrario y
agroindustrial a efecto de que se produzca la materia prima y los alimentos
complementarios. Preocupa en especial que no exista una política agraria coherente y que
se contemple todavía que la Seguridad Alimentaria se va a garantizar con la importación de
alimentos.
Con el análisis de las cinco directrices voluntarias, las respuesta que se impone a la
pregunta de investigación es que la política pública de alimentación en Colombia no se
orienta hacia la consecución de la Seguridad Alimentaria, y por lo tanto no garantiza el
La actitud del Estado en materia agraria que implica lo alimentario, agrava la crisis
ambiental pues tolera e incentiva los monocultivos, la ganadería extensiva, los agro
combustibles y desincentiva la producción de alimentos para consumo interno, con lo cual
se obliga a la importación para un consumo a alto costo, circunstancias que en un todo
afectan principalmente a las clases menos favorecidas.
Para que las transformaciones se consigan con éxito es necesario: La incorporación del
enfoque de derechos en el análisis y diseño de las políticas públicas contra el hambre y la
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