Corte constitucional, activismo judicial y desarrollo humano - análisis a partir de la sentencia T025 de 2004 y la política pública de atención a la población desplazada por la violencia

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(1)UNIVERSIDAD DE LOS ANDES CENTRO INTERDISICPLINARIO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO CIDER. CORTE CONSTITUCIONAL , ACTIVISMO JUDICIAL Y DESARROLLO HUMANO Análisis a partir de la sentencia T 025 de 2004 y la Política Pública de Atención a la Población Desplazada por la Violencia. Trabajo de grado para obtener el título de Magíster en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo.. Proyecto de investigación presentado por: Diana Carolina Morales Arcila Código de estudiante 200919519 Dirigida por: Jaime Torres Melo. Bogotá, D.C. febrero de 2012 1.

(2) RESUMEN. Una de las fortalezas de la Corte Constitucional colombiana es que cuenta con una serie de herramientas que le permiten generar cambios institucionales que, a su vez, están inspirados en el enfoque del Desarrollo Humano. Esta afirmación obedece al estudio de una serie de consecuencias derivadas de la sentencia T 025 de 2004, luego de la cual sobrevinieron algunas actuaciones del Estado y de la sociedad, que enfocaron la Política Pública de Atención a la Población Desplazada hacia un nuevo escenario: la existencia de una situación de crisis y la necesidad inminente de superarlo. Las Cortes, en estricto sentido, no cumplen funciones de diseño y evaluación de política pública, de frente a una situación social de graves consecuencias como lo es el desplazamiento forzado, y de frente a un preocupante estancamiento de la política, de la ineficiencia del Ejecutivo y la poca atención del Legislativo, estas pueden entrar a asumir nuevos roles que ponen en evidencia la desatención estatal y la necesidad de tomar acciones inmediatas. Este nuevo rol debe, necesariamente, tener un impacto en política pública y en el Desarrollo Humano, si se tiene en cuenta que sus decisiones están fundamentadas en cuerpos normativos inclusivos de las dimensiones de tal enfoque.. PALABRAS CLAVE Corte Constitucional colombiana– Desarrollo Humano – Desplazamiento forzado interno – Cambio Institucional – Política Pública. 2.

(3) CONTENIDO Introducción………………………………………………………………………………... 6. Capítulo 1: Marco conceptual……………………………………………………………... 12 1. Relación Derecho – Desarrollo……………………………………………………. 13 2. Corte Constitucional y Constitucionalismo………………………………………... 15. 2.1.Definición y funciones…………………………………………………………. 15. 2.2.Sentencias…………………………………………………………………….... 17. 2.2.1. En cuanto a sus efectos jurídicos…………………………………….... 17. 2.2.2. Respecto a la fuerza vinculante y al precedente judicial…………….... 17. 2.2.3. Respecto a los efectos prácticos………………………………………. 18 2.3.El Nuevo Constitucionalismo………………………………………………….. 19. 2.4.Bloque de Constitucionalidad………………………………………………….. 19. 3. Enfoque de Desarrollo Humano………………………………………………….... 20. 4. Aproximación Institucional………………………………………………………... 22. Capítulo 2: Antecedentes y contexto………………………………………………………. 26. 1. Política Pública de Atención a la Población Desplazada en 2004………………… 27 1.1.Principales entidades estatales y sus obligaciones frente a la política………… 27 1.2.Reglas formales que conforman la institución………………………………… 30 1.3.Reglas informales que conforman la institución………………………………. 31 2. Evaluación de la Corte Constitucional al incumplimiento de la política………….. 31 3. Derechos de la población en situación de desplazamiento……………………….... 33. 4. Acción de tutela como elemento verificador del incumplimiento de la política…... 33. 5. Organizaciones civiles y familias accionantes…………………………………….. 34 Capítulo 3: Herramientas de la Corte Constitucional para generar cambio institucional…. 37 1. Nuevo Constitucionalismo………………………………………………………… 37. 3.

(4) 2. Herramientas………………………………………………………………………. 40 2.1. Primera herramienta: Jerarquía y legitimidad……………………………….. 40. 2.2.Segunda herramienta: Fuerza vinculante de las sentencias…………………... 43. 2.3.Tercera herramienta: La Corte como organización dentro del sistema de pesos y contrapesos………………………………………………………….. Capítulo 4: Cambios en la Política de Atención a la Población Desplazada………………. 45. 1. Evidencia del cambio institucional……………………………………………….... 49. 2. Análisis de resultados…………………………………………………………….... 53. Capítulo 5: El Desarrollo Humano en el Ordenamiento Jurídico colombiano…………….. 60. 1. Fuentes normativas de la sentencia T 025 de 2004………………………………... 61. 2. Desarrollo Humano y Libertades Fundamentales…………………………………. 62. 48. 3. Resultados de la comparación……………………………………………………... 66 4. Introducción del Desarrollo Humano en el ordenamiento jurídico………………... 68. Conclusiones………………………………………………………………………………. 70 Anexos…………………………………………………………………………………….. Bibliografía……………………………………………………………………………….... 4.

(5) LISTA DE FIGURAS Figura 1. Normatividad expedida entre el 1 de febrero de 2004 y el 17 de agosto de. 49. 2011, por años de expedición………………………………………………………… Figura 2. Documentos normativos que se incluyen a la PPAPD desde el 1 de. 51. febrero de 2004 hasta el 17 de agosto de 2011 por temas……………………………. Figura 3. Aumento en el presupuesto destinado para la PPAPD en billones de pesos desde. 51. 1999 hasta 2011……………………………………………………………………………….. Figura 4. Conocimiento de los Derechos de la Población Desplazada……………… 53 Figura 5. Ciclo de la pérdida de legitimidad…………………………………………. 73. LISTA DE TABLAS Tabla 1. Síntesis de la Sentencia T 025 de 2004……………………………………………... 8. Tabla 1. Dimensiones del Desarrollo Humano, Principios fundamentales de la Constitución 64 colombiana y principios de los Derechos Humanos………………………………………. Tabla 2. Dimensiones del Desarrollo Humano, Derechos Fundamentales y 65 Derechos Humanos vulnerados a causa del desplazamiento forzado……………….... 5.

(6) INTRODUCCIÓN La Corte Constitucional colombiana es reconocida como una de las más activistas de su especie en el mundo. Dentro de todas las decisiones tomadas por la Corte, una de las que ha generado más amplia recordación es la sentencia T 025 de 2004, a partir de la cual la Política Pública de Atención a la Población Desplazada por la Violencia sufrió una serie de modificaciones, tanto en su contenido como en el comportamiento de los actores involucrados por ella directa e indirectamente. El problema del desplazamiento forzado interno cobra relevancia no sólo porque es evidencia de una grave crisis humanitaria, sino también por los altos índices que Colombia arroja al respecto. En efecto, Colombia es uno de los países del mundo con los más altos índices de desplazados internos (el número de personas en condición de desplazamiento para Latinoamérica y el Caribe es de 4.117.369, de los cuales Colombia representa más de 2.5 millones, Acnur, 2010), esto, más allá de ser un problema de política pública, conflicto armado o intervención estatal, es un problema de Desarrollo. Lo ocurrido con el desplazamiento forzado interno y las acciones de la Corte Constitucional en torno a él, obligan a que diversas disciplinas sean incorporadas en los estudios sobre desarrollo, máxime hoy cuando el concepto de Desarrollo Humano, que introduce mediciones de bienestar en términos de ingresos y de libertades, hace parte de la agenda de las Naciones Unidas y año tras año toma más fuerza. Este trabajo propone abordar dicha incorporación al sugerir que el enfoque de Desarrollo Humano haga parte de la agenda política a través de desarrollos normativos inclusivos de tal enfoque y así evitar dobles esfuerzos. Este estudio aborda el desarrollo desde una perspectiva jurídica e institucional, bajo dos premisas: 1. Tanto las instituciones como el derecho guían el comportamiento humano y estatal y, como tal, son herramientas no sólo útiles sino indispensables para el desarrollo.. 6.

(7) 2. El fortalecimiento de las instituciones jurídicas, como la ley, y de las organizaciones encargadas de velar por ellas, como la Corte Constitucional, debería ser una estrategia para el desarrollo. El propósito es demostrar y argumentar por qué la Corte Constitucional es una organización que incide en el desarrollo al actuar como generadora de cambios institucionales y cómo, con su acción, introduce el enfoque del Desarrollo Humano a nuestro ordenamiento jurídico. Esta investigación se justifica en dos necesidades. Primero, en la mayoría de los casos, los estudios y teorías sobre desarrollo otorgan un papel protagónico al gobierno, sin que el poder judicial entre a ser parte central del análisis, no obstante el rol fundamental que tiene. Segundo, la relación entre el Derecho y el Desarrollo casi siempre ha estado orientada hacia una visión instrumental en la que el derecho sirve como herramienta para materializar las políticas de desarrollo económico, dejando de lado la importancia de coordinarlos y de hacer del derecho una estrategia para lograr el desarrollo en sus múltiples dimensiones. En efecto, en lo concerniente a la relación Desarrollo Humano – Derechos Humanos, no obstante existir algunas referencias desde las Naciones Unidas y de algunos autores (eg: Sabina Alkire), es necesario avanzar en la construcción de una teoría más fuerte que permita articular ambos enfoques. El presente trabajo parte de la identificación de una población (ciudadanos desplazados por la violencia) cuya situación de vulnerabilidad y de violación de derechos trata de ser solventada a través de una Política Pública que sufrió un cambio institucional luego de que la Corte Constitucional se pronunciara a través de la Sentencia T 025 de 2004. Dicha sentencia es proferida luego de que la Corte Constitucional acumulara 109 expedientes de acciones de tutela que reposaban en dicha organización para ser sometidas a la revisión que hace la Corte a este tipo de acciones:. 7.

(8) Tabla 1. Sentencia T 025 de 2004. Síntesis. Demandantes. Antecedentes. Respuestas más recurrentes de las entidades (tipo receta) Problemas jurídicos. Metodología. Problemas de la Política Pública. Decisiones. Demandados Red de Solidaridad Social, Departamento Administrativo de la Presidencia de la 109 expedientes, República, Ministerio de 1150 núcleos Hacienda y Crédito familiares. Público, Ministerio de Salud y Ministerios del Trabajo y Seguridad Social, entre otras.. Principales solicitudes. Ayuda Humanitaria de Emergencia, orientación para acceso a programas de atención, auxilios de vivienda o para proyectos productivos.. Entidad no competente, insuficiente disponibilidad presupuestal, plazos perentorios para solicitar la ayuda humanitaria de emergencia.. ¿Hay violación de derechos fundamentales, cuáles? Además del análisis jurídico a la luz de la Constitución y de los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado, se realizó una evaluación con base en los informes presentados por diversas entidades (del orden internacional, nacional, público, privado y del tercer sector) y en un cuestionario que fue diligenciado por las entidades obligadas por la política. 12 problemas. Insuficiencia de recursos, escasa cobertura de los programas, falta de coordinación entre entidades, dispersión de funciones, ausencia de participación de la población desplazada, soluciones de corto plazo, falta de preparación de funcionarios, ausencia de planeación de políticas y programas, inexistencia de mecanismos de seguimiento, falta de compromiso de la sociedad civil, falta de flexibilidad estatal, falta de compromiso de entidades territoriales, ausencia de políticas para personas desplazadas en condición de debilidad extrema. Declarar el Estado de Cosas Inconstitucional, órdenes concretas –simplesdirigidas a los demandantes y demandados, órdenes genéricas – complejas- dirigidas a superar el Estado de Cosas Inconstitucional y proteger los derechos de la totalidad de la población en situación de desplazamiento.. El estudio estuvo orientado por la siguiente pregunta de investigación: ¿Cómo la Corte Constitucional genera un cambio institucional con enfoque de Desarrollo Humano en la. 8.

(9) Política Pública de Atención a la Población Desplazada por la Violencia?, de la cual se desprenden los siguientes objetivos: General: Identificar y comprender el cambio institucional generado por la Sentencia T 025 de 2004 para argumentar que el enfoque del Desarrollo Humano es introducido en el ordenamiento jurídico colombiano a través de las actuaciones de la Corte Constitucional1. Específicos: 1. Explicar los cambios que introdujo la Corte Constitucional en la política pública de atención a la población desplazada. 2. Identificar y explicar las herramientas que tiene la Corte Constitucional para generar cambios institucionales. 3. Identificar las relaciones y coincidencias entre el enfoque de Desarrollo Humano y las fuentes que sirven de base a la Corte Constitucional para emitir decisiones en torno al desplazamiento forzado. Para abordar la pregunta planteada se parte del estudio de la Política Pública de Atención a la Población Desplazada y la sentencia T 025 de 2004 de la siguiente manera: 1. Descripción del contexto bajo el cual se profirió la sentencia T 025 de 2004 e identificación de las herramientas con las cuales la Corte Constitucional logró un cambio institucional en la política pública. 2. Cifras y resultados que demuestran que efectivamente ocurrió un cambio institucional a partir de la sentencia T 025 de 2004. 3. Introducción del enfoque del Desarrollo Humano en el ordenamiento jurídico colombiano gracias al actuar de la Corte Constitucional. 4. En las conclusiones se explicará cómo las actuaciones de la C.C. pueden tener impacto en el Desarrollo Humano.. 1. La inclusión del enfoque del Desarrollo Humano se hace de forma involuntaria, es decir, el propósito de la Corte Constitucional al proferir la Sentencia T 025 de 2004 no fue introducir el enfoque sino garantizar el cese de la violación de los derechos fundamentales de una población específica y declarar y obligar a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. No obstante el enfoque del Desarrollo Humano está implícito en la sentencia y en su proceso de seguimiento.. 9.

(10) A partir de un análisis de la situación anterior a la expedición de la sentencia T 025 de 2004 y teniendo en cuenta indicadores como número y contenido de la normatividad expedida entre el 1 de febrero de 2004 y el 17 de agosto de 2011, número y contenido de informes presentados por las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada2 y nuevos programas y procedimientos introducidos por las entidades, además del análisis de 10 entrevistas semi-estructuradas3, se lograron identificar las herramientas a través de las cuales la Corte Constitucional generó un cambio institucional en la política pública y se constató la existencia de dicho cambio (ver anexo 1 sobre variables, indicadores y fuentes de información). Si bien existen otros trabajos realizados en torno al comportamiento de la Corte Constitucional en la Política Pública de Atención a la Población Desplazada (eg: Rodríguez y Rodríguez, 2010; Valderrama Gómez, 2010), la contribución de este trabajo está en que se enfoca en una perspectiva de política pública y jurídica, aportando evidencia para analizar la relación Derecho – Desarrollo. El trabajo está limitado a demostrar y explicar el cambio institucional y la inclusión del Desarrollo Humano. El análisis no puede ir más allá y entrar a evaluar los impactos reales del cambio en el Desarrollo Humano de la población desplazada a causa, primero, de las limitaciones de espacio y tiempo y, segundo, a la inmensa cantidad de información que tal labor requeriría y de la cual no existe registro en su totalidad (es el caso de las audiencias públicas de rendición de cuentas. y reuniones técnicas llevadas a cabo en la Corte. Constitucional, de las cuales no hay registro fílmico, auditivo o escrito al que se pueda acceder4.). 2. Debido a la enorme cantidad de informes, se seleccionaron algunos de aquellos que dieran cuenta sobre el cumplimiento de una orden compleja de la sentencia y que dieran cuenta sobre el cumplimiento de los autos seleccionados para el análisis. 3. Estas entrevistas fueron realizadas en los meses de junio y julio de 2011 a altos funcionarios de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, una experta en atención y orientación a organizaciones de desplazados, un experto que hizo parte de la Asamblea Nacional Constituyente y un funcionario de un despacho judicial de la jurisdicción de Bogotá. 4 Actualmente están a disposición del público las audiencias realizadas en noviembre de 2011 y febrero de 2012, a través de la página web de la Corte Constitucional www.corteconstitucional.gov.co. 10.

(11) En suma, es necesario procurar una coordinación entre Derecho y Desarrollo y el escenario idóneo para lograr parte de dicho avance está dado por la sentencia T-025 de 2004 y su impacto sobre la Política Pública de Atención a la Población Desplazada, puesto que se trata de una situación de preocupante violación de derechos humanos que obligó a la Corte Constitucional a tomar medidas para ayudar a solventar la crisis, incorporando nuevas definiciones y valores a la política pública existente.. 11.

(12) CAPÍTULO 1. MARCO CONCEPTUAL La tarea de identificar cómo la Corte Constitucional impacta en el Desarrollo con sus decisiones, generando cambios institucionales cuyo resultado es una política pública reformada y con enfoque de Desarrollo Humano, supone que el trabajo se divida en cuatro partes conceptuales: 1. Relación Derecho – Desarrollo, avances y necesidades identificadas. 2. Constitucionalismo y Corte Constitucional entendida como una organización ubicada de forma privilegiada dentro de la estructura estatal colombiana, enfatizando en su jerarquía, funciones y carácter vinculante de sus decisiones. 3. Desarrollo Humano, qué relación tiene este enfoque con los derechos y libertades fundamentales y con el Bloque de Constitucionalidad, precedente judicial y Constitución Política. 4. Teniendo en cuenta que el análisis se hará a partir del estudio de la Política Pública de Atención a la Población Desplazada y el cambio sufrido por esta luego de la sentencia T-025 de 2004, es necesario establecer qué se entiende por Institución y Cambio Institucional. Antes de entrar a explicar los conceptos, es necesario aclarar que, no obstante el título del presente trabajo pueda llevar al lector a pensar que el análisis sobre el activismo judicial se hará con fundamentos críticos negativos al mismo, el término activismo aquí utilizado dista de las discusiones sobre abuso o ilegitimidad del poder, o sobre los efectos negativos que el mismo pueda tener en la política macroeconómica o de distribución del ingreso. El activismo entonces ha de ser entendido como un comportamiento poco ortodoxo cuyo efecto es la generación de cambios institucionales necesarios para una política pública ineficaz en el marco de unas condiciones particulares dadas en el país (ver capítulo 3 sobre herramientas de la Corte Constitucional para generar cambio institucional).. 12.

(13) 1. Relación Derecho – Desarrollo El derecho y el desarrollo han estado vinculados a través de una relación instrumental y no necesariamente intencionada. Las teorías existentes explican esta relación sobre la base del desarrollo económico principalmente, identificando diversas oportunidades en las que el derecho ha servido de herramienta para los hacedores de políticas de desarrollo visto desde perspectivas económicas, políticas o sociológicas, sin enfatizar suficientemente en el aporte que la disciplina jurídica puede ofrecer al desarrollo en sus diversas dimensiones, como las expuestas por el enfoque del Desarrollo Humano. El Derecho ha cobrado importancia para el desarrollo pues a través de la ley se materializan las políticas públicas. Lo anterior implica que la relación ha sido principalmente instrumental y el aporte en cuanto a construcciones teóricas o argumentativas no ha sido significativo, lo que no quiere decir que no haya existido. David Kennedy identifica dos etapas en las que las ideas legales detrás de las políticas de desarrollo han estado presentes y han sufrido algunas variaciones (Kennedy D., 2008), las cuales se sintetizan a continuación: Primera etapa, posguerra 1950 – 1970: en este periodo las ideas jurídicas integradas en el desarrollo correspondían a la incrustación de los instrumentos legales en las políticas económicas, las cuales se llevaban a cabo a través de una serie de instrumentos que se entendían desde el punto de vista de la economía pero que se correspondían con herramientas legales de forma no intencionada. Segunda etapa, neoliberalismo 1980 – 2000: en este periodo la relación sigue estando vinculada con el desarrollo económico, la diferencia estriba en que la ley es vista como una herramienta directa que permite la difusión de las ideas económicas, es decir, ya no se trata de los mismos instrumentos con nombres diversos sino de políticas económicas aplicadas a través de desarrollos legislativos. Además de lo anterior, el vínculo Derecho - Desarrollo se encuentra al hacer un análisis de las teorías del desarrollo económico en su contexto histórico y político. Así, las concepciones sobre el desarrollo surgidas a partir del intervencionismo neoclásico, la teoría 13.

(14) de la dependencia y el neoliberalismo han tenido diversas interpretaciones que luego son puestas en práctica a través de políticas públicas (Alviar, H., 2008). Como se puede ver, la relación ha estado fuertemente vinculada con la visión económica del desarrollo, no obstante, la disciplina jurídica tiene mucho más que ofrecerle a este. Más allá de los instrumentos jurídicos que permiten plasmar las políticas y estrategias, existen una serie de instituciones y organizaciones que se encargan de materializar y hacer exigible lo establecido en compendios normativos, también instrumentos con fuerza vinculante para los Estados y los ciudadanos y una serie de incentivos que guían el comportamiento. Entre el Derecho y el Desarrollo existen muchas más similitudes que aquellas identificadas hasta ahora, por fortuna, la necesidad de involucrar el Derecho con dimensiones más amplias del Desarrollo ya se ha identificado (eg: Kennedy, 2006) y ya hay un avance en cuanto al reconocimiento del derecho al desarrollo5. Adicionalmente, se empieza a reconocer la existencia de una rama “blanda” del derecho sobre la cual apenas se empieza a profundizar, que aún no se reconoce como un área específica de la disciplina (como si ocurre con el derecho penal o constitucional) y a la que Broude (2011) hace referencia, esto es, el Derecho Internacional del Desarrollo. Esta “rama” es evidentemente débil (ibídem), pero pone en la discusión la existencia de ciertos elementos fundamentales para construir una teoría Derecho - Desarrollo, estos son, el derecho de los derechos humanos, el derecho al desarrollo y la obligación de cooperar para el desarrollo. También hay avances significativos en las discusiones sobre rule of law en el Banco Mundial6, entendido este como la necesidad de mejorar las instituciones jurídicas como estrategia para el desarrollo. No obstante, al interior de estas discusiones se reconoce la falta de sustentos teóricos y empíricos.. 5. La Asamblea General de las Naciones Unidas (1986) proclamó la existencia de tal derecho y el mismo fue. reconocido por todos los estados miembros, salvo los Estados Unidos. 6. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTLAWJUSTINST/0,,contentMDK:20934363~menuP K:1989584~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:1974062,00.html. 14.

(15) Para concluir, se reconoce que la relación Derecho – Desarrollo es un campo que necesita mayor exploración y grandes esfuerzos para proporcionar fundamentos conceptuales y evidencia empírica que permita concretar con mayor exactitud cómo el Derecho sirve de estrategia al desarrollo, elementos que, dentro de las limitaciones que pueda tener el presente trabajo, se pretenden. Tiene especial importancia para este trabajo el elemento vinculado con los Derechos Humanos (en adelante DDHH), pues son ellos los que se identifican más claramente con el enfoque del Desarrollo Humano, relación sobre la cual se profundizará más adelante. 2. Corte Constitucional y Constitucionalismo.. 2.1.Definición y funciones La Corte Constitucional (en adelante C.C.) es una organización “perteneciente a la rama judicial del poder público” (Corte Constitucional, s.f.) cuya función principal es la de “guardar la integridad y supremacía de la Constitución” (Artículo 241 Constitución Política, 1991). Se ubica en el nivel más alto de jerarquía de la Jurisdicción Constitucional, lo que significa que se encuentra también en los más altos niveles de jerarquía dentro de la organización del Estado. La C.C. no es una organización que represente a los ciudadanos per se. Está encargada de velar por el cumplimiento de sus derechos constitucionales, circunstancia que, de acuerdo con Fichtelberg (2006), la hace legítima independientemente del componente democrático o antidemocrático- que puedan tener las organizaciones políticas como las Cortes. Bajo este entendido, la legitimidad de la Corte se explica, no gracias al componente democrático, sino a la aprobación social de sus actuaciones con base en la existencia de un estatuto legal que las justifique (Weber, 1919). En teoría jurídica es usual clasificar la función de control constitucional de la Corte de la siguiente manera (e.g: Pérez Escobar, 2010):. 15.

(16) 1. Control automático u oficioso de constitucionalidad, ya sea previo (como ocurre con los tratados internacionales y las leyes que los aprueban) o posterior (como ocurre con los Decretos Legislativos expedidos por el gobierno). 2. Control de constitucionalidad por vía de acción, que tiene lugar una vez un ciudadano haga uso de la “acción de constitucionalidad”7.. Además de las anteriores, la Corte cumple una función de garante de los derechos fundamentales, tarea que lleva a cabo con la revisión de las sentencias de tutela proferidas por jueces -de tutela- de inferior categoría. La Tutela es una acción de origen constitucional, concedida a los ciudadanos, que busca hacer cesar la vulneración o amenaza de Derechos Fundamentales (Decreto Legislativo 2591 de 1991). Mediante la Acción de Tutela cualquier ciudadano que considere violados o amenazados sus derechos fundamentales (sea por acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que presten un servicio público), accede a los servicios judiciales del Estado para reclamar de éste acciones, bien para restaurar su derecho, bien para hacer cesar las amenazas. La revisión que hace la Corte de los fallos de tutela no es un recurso procesal adicional a la impugnación8 ya concebida para estos fallos, sino una función asignada a la misma para salvaguardar los derechos fundamentales. Se reconocen dos roles a la Corte. De frente a los ciudadanos cumple un rol de garante y protectora de sus derechos fundamentales. De frente al Estado cumple un rol de intérprete de la Constitución y de “control interorgánico al Poder Ejecutivo” (Velázquez Turbay, 2001). Es decir, la Corte es una organización de rendición de cuentas horizontal que hace parte del sistema de pesos y contrapesos existente al interior del Estado y que opera entre sus órganos (O´Donell, 1998): (…) agencias estatales que tienen la autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment9, en 7. Se trata de una acción pública radicada en cabeza de todo ciudadano y que le otorga la posibilidad de demandar ante la Corte Constitucional una norma que considere violatoria de la Constitución. 8 Recurso de apelación. 9 Capacidad de la organización para denunciar actuaciones u omisiones de otros agentes del Estado.. 16.

(17) relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado. (O´Donell, 2005). 2.2. Sentencias Las funciones de la Corte se ven materializadas en Sentencias sobre las cuales es importante diferenciar: los efectos jurídicos que tienen estas decisiones, la fuerza vinculante, el reconocimiento del precedente constitucional y los efectos prácticos. 2.2.1. En cuanto a sus efectos jurídicos10. -. Si se trata de una sentencia que resuelva sobre el control de constitucionalidad automático, el efecto es general e inmediato, es decir, la norma que sea declarada inexequible debe salir del ordenamiento jurídico y deja de surtir efectos de forma inmediata.. -. Si se trata de una sentencia de revisión de tutela, sus efectos serán inter-partes y, en principio, no debe afectar a nadie más allá de las personas involucradas en el proceso (Artículo 36, Decreto 2591 de 1991).. 2.2.2. Respecto a la fuerza vinculante y al precedente judicial Cabe aclarar que el tema ha sido bastante controversial debido, primero, a que nuestro sistema de derecho inspirado en el sistema continental europeo o Civil Law reconoce la supremacía de la ley como fuente de derecho; segundo, a que la Constitución (artículo 230) le otorga a la jurisprudencia el carácter de criterio auxiliar de la actividad judicial. Tercero, a que ha sido la misma Corte Constitucional quien ha determinado los parámetros para que sus sentencias tengan carácter de precedente (ver Bernal Pulido, 2005). La fuerza vinculante, en términos generales, implica que “el comportamiento previsto por el imperativo es obligatorio” (Bobbio, 1958), es decir, lo dispuesto en el fallo es de forzoso cumplimiento. Por su parte, el precedente constitucional se refiere a aquella parte de la 10. Los efectos jurídicos de la Jurisprudencia Constitucional que se mencionan son los que están relacionados con las sentencias de Revisión de Tutela y la revisión de constitucionalidad de Tratados Internacionales y sus leyes aprobatorias. La jurisprudencia producida por acciones de inconstitucionalidad queda por fuera del trabajo por no hacer parte del análisis.. 17.

(18) (…) sentencia11 de la Corte Constitucional donde se concreta el alcance de una disposición constitucional, es decir, en donde se explicita qué es aquello que la Constitución prohíbe, permite, ordena o habilita para un tipo concreto de supuesto de hecho (Bernal Pulido, 2005). No obstante las críticas al reconocimiento de la fuerza vinculante de la jurisprudencia y por ende, su aceptación como precedente constitucional, se acoge aquella tesis denominada Optimista, es decir, aquella que “considera plausible, e incluso necesario, atribuir fuerza vinculante a la jurisprudencia en el sistema jurídico colombiano” (Bernal Pulido, 2005). Esta tesis optimista se recoge en lo que algunos doctrinantes han reconocido como “corriente antiformalista”, la cual reconoce y otorga a la jurisprudencia un espacio preponderante en la pirámide de fuentes (López Medina, 2006). Lo que resulta relevante es que al adoptar una tesis optimista se reconoce que “un precedente ya adoptado tiene peso jurídico específico, esto es, cuenta como argumento (aunque no decisivo) para decidir en el mismo sentido y con los mismos argumentos el nuevo caso análogo que se le presenta al Juez.” (López Medina, 2006) 2.2.3. Respecto a los efectos prácticos En este sentido Rodríguez y Rodríguez (2010) identifican los siguientes efectos de las sentencias: -. Directos, las conductas ordenadas por el fallo y que afectan directamente a las personas vinculadas al caso concreto.. -. Indirectos, consecuencias que se derivan del fallo capaces de afectar a personas ajenas al caso concreto.. -. Instrumentales, “cambios materiales en la conducta de individuos o grupos”.. 11. En sentencia SU – 1300 de 2005 la Corte Constitucional divide el contenido de las sentencias de la siguiente manera: Decisum o resolución concreta del caso, Ratio decidenci o principio, regla o razón en la que se fundamenta la decisión y Obiter dicta o afirmaciones generales y abstractas cuyo papel en la fundamentación de la decisión es secundario. De acuerdo con esto, constituirá precedente la ratio decidendi (Bernal Pulido, 2005).. 18.

(19) -. Simbólicos, “cambios en las ideas, las percepciones y los imaginarios sociales sobre el tema objeto del litigio”.. 2.3. El nuevo constitucionalismo Esta corriente “alude a un modelo de organización política denominado Estado Constitucional. La principal ley de construcción de ese tipo de Estado es el reconocimiento de la supremacía de la Constitución y de los Derechos Fundamentales. Este reconocimiento es correlativo a la creación de una Corte Constitucional, es decir, un tribunal especializado para la interpretación y concreción de la Constitución” (Bernal Pulido, 2005. Pp 149). De acuerdo con lo anterior, la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 (CP/91) supuso para el país la aceptación de este tipo de Estado Constitucional. Esto es así pues el artículo 4 de dicho documento establece que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Ésta fue el resultado de un proceso democrático que avaló la creación de la Asamblea Nacional Constituyente12, en la cual se logró el acuerdo entre diversos actores representativos del gobierno y de la sociedad civil, por tanto puede afirmarse que lo dispuesto en ella cuenta con aceptación social. Para el derecho constitucional ortodoxo en el marco de un sistema continental de derecho, sentencias de la Corte contentivas de órdenes amplias capaces de constituirse en precedente serían, sin duda alguna, actuaciones extralimitadas y por ende inválidas. Sin embargo, siendo la Constitución la norma suprema y siendo la C.C. la encargada de garantizar su cumplimento, este tipo de actuaciones no sólo no son extralimitadas sino necesarias. 2.4. Bloque de constitucionalidad La explicación sobre cómo el enfoque del Desarrollo Humano se introduce en el ordenamiento jurídico quedaría incompleta si no se tienen en cuenta las fuentes en que la C.C. fundamenta sus decisiones, fuentes que encuentran cabida en el Bloque de Constitucionalidad: 12. Al respecto Hurtado, Mónica (2006) hace un análisis sobre la Asamblea Nacional Constituyente y la reforma constitucional de 1991 y su impacto como mecanismo de resolución de conflictos.. 19.

(20) … aquellas normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislación. Conforme a esta acepción, el bloque de constitucionalidad estará formado no sólo por el articulado de la constitución sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata el artículo 93 de la Carta… (Sentencia de Constitucionalidad No. C -358, 1997) En este sentido, tanto las normas contenidas en la Constitución como los instrumentos de derecho internacional (e.g.: Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948) hacen parte del ordenamiento jurídico nacional y son de obligatorio cumplimiento. 3. Enfoque de Desarrollo Humano. El Desarrollo Humano (en adelante DH) es un enfoque según el cual es necesario (…) garantizar el ambiente necesario para que las personas y los grupos humanos puedan desarrollar sus potencialidades y así llevar una vida creativa y productiva conforme con sus necesidades e intereses. (…) Así el desarrollo es mucho más que el crecimiento económico, este es solo un medio – uno de los más importantes – para expandir las opciones de la gente (PNUD, s.f.) De acuerdo con Sen, el objetivo del Desarrollo es expandir la libertad del individuo para que pueda disfrutar de sus capacidades y obtener oportunidades, para que tenga acceso a recursos y pueda hacer elecciones. (Sen, citado por Alkire, 2005). Esta definición trae a colación dos temas que son fundamentales para el DH: las capacidades y la libertad. Las capacidades son una serie de “seres y haceres” (elementos que Sen resume en el término “funciones”) que son valorables e incluyen funciones básicas como estar bien alimentado y funciones complejas como el auto-respeto. (Sen, 2005). Por su parte, la libertad es entendida como la posibilidad “de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten” (PNUD, 2010). Esto, a su vez, supone que el individuo tenga oportunidades para alcanzar los objetivos que se ha propuesto y tenga la posibilidad de elegir entre varias opciones (Sen, 2009).. 20.

(21) Es importante anotar que las capacidades y las libertades han sido reiteradas en los Informes de DH, documentos publicados anualmente por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, desde 1990. En ellos se habla de las capacidades y las libertades que son relevantes para llevar una vida digna y que se constituyen en las “Dimensiones del Desarrollo Humano” (e.g.: Libertad política, garantía de los Derechos Humanos, seguridad humana, libertad, participación civil y política, derechos políticos y civiles, vida larga y saludable, democracia, ser productivo, sentimiento de pertenecer a una comunidad y libertad cultural) (Alkire, 2010). Dentro de todas esas dimensiones es de resaltar la importancia que tienen las libertades fundamentales para el DH. Las libertades fundamentales, que en términos de derecho constitucional se dividen en libertades individuales, intelectuales, espirituales, sociales y económicas13, no sólo coinciden con las dimensiones del DH sino que se identifican como Derechos Humanos (en adelante DDHH), reconocidos por la Constitución Política y los Tratados Internacionales.. En el año 2000 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, reconoce que tanto el DH como los DDHH tienen un propósito común: Asegurar la libertad, el bienestar y la dignidad de todo ser humano (PNUD, 2000). Esta relación es ratificada en el 2010 cuando se recuerda que Un nivel de vida digno, nutrición, salud y educación adecuadas y la protección contra los desastres son todos derechos humanos, no sólo objetivos de desarrollo (…) Los principios de los derechos humanos complementan el desarrollo humano al proporcionar salvaguardas, o prohibiciones absolutas, contra las violaciones, como aquéllas que afectan a los grupos minoritarios. (Ibídem). 13. “Libertad individual o física, estado del hombre que no está ni arrestado ni detenido, quien goza por lo mismo de la posibilidad de ir y venir” (Colliard, 1968), “Libertades intelectuales, aquellas que le permiten al individuo desenvolver sus facultades mentales y establecer la comunicación de su pensamiento (…) Libertades espirituales, aquellas que satisfacen la necesidad del hombre de tener relaciones con la divinidad (…) Libertades sociales, facultades concedidas a los individuos y a los grupos para ponerse en relación con los demás y actuar de consuno” (Pérez Escobar, 2010) y libertad económica, que comprende la libertad de trabajo, iniciativa económica privada y el derecho a la propiedad. (Constitución Política, título II capítulo 2).. 21.

(22) Pero no es sólo un propósito común, los DDHH sirven para complementar el enfoque de las capacidades porque entienden la libertad como un derecho fundamental y porque lo nutren con una serie de principios procedimentales como la equidad (Alkire, 2010). Ahora bien, teniendo en cuenta que los derechos fundamentales están reconocidos tanto en la Constitución como en instrumentos de derecho internacional, vale la pena recordar que la C.C. se fundamenta en normas, contenidas tanto en la Constitución como en el Bloque de Constitucionalidad, al momento de proferir un fallo. 4. Aproximación institucional. Para entender el cambio en la Política Pública de Atención a la Población Desplazada (PPAPD), el marco de análisis dado por el Constitucionalismo es insuficiente, pues es necesario incluir las reglas formales e informales que tienen influencia directa en el comportamiento de los actores que involucra. Este vacío puede ser suplido acudiendo a la teoría institucionalista. En aquella se identifican diversos enfoques que, no obstante sus diferencias, coinciden en reconocer a las instituciones como el punto de partida para el análisis y como generadoras “de mayor regularidad en la conducta individual” (Peters, 2003). Sin embargo, son estas diferencias las que obligan a que para efectos del análisis de este trabajo, se adopten las definiciones que trae el enfoque normativo del institucionalismo, según el cual el cambio institucional será más o menos factible si existe una ruptura entre los valores que profesa una institución y su comportamiento real; y entre los valores sociales y el comportamiento de la institución (ibídem). De acuerdo con este enfoque, una institución es el Conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones. Este proceso implica determinar cuál es la situación, qué papel se está desempeñando y cuál es la función de ese rol en determinada situación (March & Olsen, 1989. Citado por Peters, 2003). 22.

(23) Bajo esta misma línea, Portes (2006) define a las instituciones como “un conjunto de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes de roles en organizaciones sociales.” Las instituciones están compuestas por normas de diferente jerarquía. Es así como las leyes formales, las costumbres, las normas religiosas, entre otras, hacen parte de una misma institución. Williamson (2000), identifica el tipo de reglas que conforman las instituciones y las clasifica en 4 niveles, cada uno de los cuales tiene un grado de dificultad y demora para el cambio: Nivel 1: Denominado Incrustación, está conformado por las costumbres, tradiciones y normas religiosas. El cambio en este nivel ocurre en lapsos de 100 a 1000 años. Nivel 2: Denominado Ambiente institucional, está conformado por las reglas formales, especialmente los derechos de propiedad. El cambio en este nivel ocurre en lapsos de 10 a 100 años. Nivel 3: Denominado Gobernanza, está compuesta por las reglas de la gobernanza y normas contractuales. El cambio en este nivel ocurre en lapsos de 1 a 10 años. Nivel 4: Compuesto por normas que regulan los ingresos, colocación y empleo. El cambio en este nivel ocurre de forma continua en el tiempo. Ahora, entendidas las instituciones como reglas que cumplen un papel preponderante en los roles, situaciones y organizaciones y que definen cuál es el comportamiento adecuado (Peters, 2003), el cambio institucional ha de ser entendido como el cambio que sufren las instituciones cuando advierten que su comportamiento no corresponde a lo que las reglas determinan correcto14. A pesar que se reconoce la posibilidad del cambio institucional, el enfoque normativo también reconoce que este cambio rara vez es un proceso racional y planificado (ibídem). 14. Definición de trabajo construida a partir del análisis hecho por March y Olsen (1972), citado por Peters (2003).. 23.

(24) De acuerdo con Cohen (1972), las instituciones cuentan con una reserva de respuestas a las cuales pueden acudir en los eventos en que requieran ajustar su política a lo que sea adecuado (método del bote de reciclaje). El problema es que eso que es “adecuado” está definido por la misma institución, lo que implica que, tal como lo expone Mucciaronni (1992), el cambio en la política sucederá siempre que las condiciones que ésta debe enfrentar también cambien.. Como puede verse, el cambio institucional no es un fenómeno que ocurra con relativa facilidad, pues debe enfrentar comportamientos arraigados en mantener la institucionalidad. Clemens & Cook (1999) reconocen que, no obstante los comportamientos busquen mantener la estabilidad institucional, hay tres fuentes que pueden producir el cambio:. La mutabilidad, es decir, la mutación que sufren las reglas o modelos de acción. Las contradicciones internas, es decir, las contradicciones que se encuentren en los arreglos internos. La multiplicidad, es decir, contradicciones al interior de la institución que generan tensiones en otras instituciones y que terminan produciendo arreglos institucionales ante la ausencia de otras soluciones. A pesar de la existencia de unas fuentes de cambio institucional, es necesario que la ocurrencia de este se acompañe de fuerzas exógenas trastornen la institución (Clemens & Cook, 1999), sean estas las situaciones de crisis o las exigencias ciudadanas. En efecto, la existencia de situaciones de crisis pueden llevar a la creación de mecanismos de coordinación entre los ciudadanos para que se logren acuerdos que ayuden a resolver la crisis y cambiar las reglas de juego (Weingast, 2005). De otra parte, las demandas ciudadanas suponen el empoderamiento de grupos desaventajados, que exige un cambio institucional a través de acciones descentralizadas ejercidas por varios individuos (Levi, 1990).. 24.

(25) Sea el cambio generado por acciones colectivas o por acciones individuales, hay un actor de especial importancia en el cambio institucional. Las Cortes (el poder judicial) cumplen un rol fundamental en el cambio institucional pues realizan el proceso que Commons denomina “selección artificial”, es decir, definen cuáles reglas han de aplicarse y cómo han de interpretarse (Hodgson, 2004. Citado por Kingston, 2008). Las reglas (constituciones, estatutos y precedentes) sufren procesos de cambio en los estrados judiciales. En el caso de las Cortes (el ejemplo utilizado por Commons es la Suprema Corte de Estados Unidos), se reconoce una capacidad de crear, revisar y ampliar los derechos, obligaciones, libertades e inmunidades de las personas. Esta labor es cumplida a través del ejercicio de dos tipos de poder: el poder de obligatoriedad – mandatory-, mediante el cual la Corte determina lo que las personas deben hacer, y el poder de mandato –injuction-, mediante el cual la Corte ordena lo que no se debe hacer (Commons, 2005). Entonces, si es el poder judicial quien define e interpreta las reglas de juego, es el poder judicial –las Cortes- quienes definen la trayectoria del cambio institucional.. A lo largo de este capítulo se expusieron los conceptos que permitirán explicar por qué la PPAPD es una institución que ha sufrido un cambio institucional, gracias al actuar de una organización (C.C.) que redefinió los parámetros que debían guiar la Política Pública, parámetros que están en consonancia con el enfoque de DH. A continuación se analizará en detalle en qué consistió el cambio institucional y las razones por las cuales se incluye el DH dentro del ordenamiento jurídico.. 25.

(26) CAPÍTULO 2: ANTECEDENTES Y CONTEXTO Antes de entrar a analizar el cambio institucional y para ilustrar la situación de violación de derechos humanos (DDHH) y derechos fundamentales de la población víctima del desplazamiento forzado, es necesario entender el contexto bajo el cual la sentencia T 025 fue proferida. En este capítulo se hace un recuento sobre las principales autoridades obligadas por la política pública para enero de 2004, sus funciones y roles dentro de la misma y las razones que tuvo la Corte para proferir su fallo. La población desplazada forzosamente, que se define como toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, a abandonar su localidad de residencia y las actividades económicas habituales porque su vida, integridad física, su seguridad o libertad personal han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, debido a la existencia de cualquiera de las siguientes situaciones causadas por el hombre: conflicto armado interno, disturbios o tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos y otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. (artículo 1 Ley 287 de 1997). Esta población debe enfrentar no solamente el verse obligada a salir de su lugar de residencia (y las implicaciones sociales que este hecho supone, como abandonar sus redes sociales, familias, sus planes, su estilo de vida), sino también graves privaciones (como no contar con ingresos fijos, un hogar adecuado, acceso a servicios de salud, etc.) en las ciudades o municipios receptores. Para el año 2004 ya existía en el país una política pública que buscaba brindar atención a la población desplazada, política que tuvo su fundamento en la existencia de una grave problemática social que debía ser atendida y que se evidencia en el alto número de población que se encontraba en dicha situación (alrededor de 2.5 millones de acuerdo con las cifras de ACNUR, 2010). Dicha política está compuesta de un gran número de leyes, decretos, informes y recomendaciones del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). El Conpes 2804 de 1995 fue la primer respuesta estatal a la necesidad de formular una política 26.

(27) coherente e integral de atención a la población desplazada, sin embargo, es hasta el año 1997 que se logra expedir una ley que diera inicio a la política pública. 1. Política Pública de Atención a la Población Desplazada en 2004. 1.1.Principales entidades estatales y sus obligaciones frente a la política El primer obligado frente a la atención a la población en situación de desplazamiento es el Estado colombiano. A partir de este punto, los instrumentos mencionados anteriormente contienen una serie de obligaciones dirigidas a entidades estatales de diversa naturaleza, algunas de ellas creadas en el marco de la PPAPD, otras ya existentes a las cuales se anexaron funciones relativas a la atención del desplazamiento forzado: Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada SNAIPD Creado por la ley 387. “Es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas tendientes a la atención integral de la población desplazada”15 (artículo 6, Ley 387 de 1997). Se guía con el Plan Nacional para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia y sus funciones son: Atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que logre su reincorporación a la sociedad. Neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas de violencia que provocan el desplazamiento. Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desplazamiento forzado por la violencia.. 15. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Vicepresidencia de la República - PDDHH Y DIH, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Agricultura Desarrollo Rural, Ministerio de Comunicaciones, Departamento Nacional de Planeación, Defensoría del Pueblo, Servicio Educativo Nacional - SENA, Fonvivienda, Comisión Nacional de Televisión, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Banco Agrario, Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural - Incoder, Banco de Comercio Exterior de Colombia - Bancoldex, Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, Registraduría Nacional del Estado Civil, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Superintendencia de Notariado y Registrado, Fiscalía General de la Nación, Finagro.. 27.

(28) Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para la. prevención y. atención de las situaciones que se presenten por causa del desplazamiento forzado por la violencia. Consejo Nacional de Atención Integral de la Población Desplazada16 Creado también por la Ley 387, su función es asesorar y servir de ente consultor para la formulación de la política y garantizar la asignación presupuestal de los programas que las entidades responsables del funcionamiento del Sistema deben ejecutar. Comités municipales, distritales y departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia17 De creación legal y reglamentación territorial. Su función es prestar apoyo y brindar colaboración al SNAIPD, además de orientar a las comunidades que puedan verse afectadas por un hecho de desplazamiento en la solución, por vías jurídicas, de los conflictos que puedan generar tal situación, evaluar las necesidades insatisfechas de las personas o comunidades que eventualmente puedan precipitar un proceso de desplazamiento forzado y tomar las medidas asistenciales del caso. Entidades obligadas a la atención integral (Ley 387 de 1997) Además de las entidades creadas en el marco y como consecuencia de la PPAPD, se han establecido obligaciones para entidades ya existentes del orden nacional y territorial, cuyas. 16. Está compuesto por un delegado del Presidente de la República, el Consejero Presidencial para los Desplazados, o quien haga sus veces, el Ministro del Interior, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Salud, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministro de Desarrollo Económico, el Director del Departamento Nacional de Planeación, el Defensor del Pueblo, el Consejero Presidencial para los Derechos Humanos, o quien haga sus veces, el Consejero Presidencial para la Política Social, o quien haga sus veces, el Gerente de la Red de Solidaridad Social o quien haga sus veces, y el Alto Comisionado para la Paz, o quien haga sus veces. 17. Los conforman el Gobernador o el Alcalde, o quien haga sus veces, el Comandante de Brigada o su delegado, el Comandante de la Policía Nacional en la respectiva jurisdicción o su delegado, el Director del Servicio Seccional de Salud o el Jefe de la respectiva Unidad de Salud, el Director Regional, Coordinador del Centro Zonal o el Director de Agencia en los nuevos departamentos, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, un representante de la Cruz Roja Colombiana, un representante de la Defensa Civil, un representante de las iglesias y dos representantes de la Población Desplazada.. 28.

(29) funciones van desde la prevención del desplazamiento hasta la generación de informes de seguimiento y cumplimiento de la política (ver anexo 2 sobre entidades estatales y no estatales obligadas por la PPAPD). Es de resaltar que entre las tantas obligaciones que contiene la Política, se reconoce la necesidad de promover una coordinación de esfuerzos entre entidades públicas con las ONG, nacionales o internacionales, y promover la ejecución de actividades por parte de este sector. La política pública ha obligado a que un gran número de entidades públicas diseñen y ejecuten programas y proyectos que cubran los cuatro elementos que componen la política, en algunos casos; en otros casos ha ordenado que en los proyectos y programas preexistentes se otorgue prioridad a la población desplazada; todo bajo un esfuerzo de coordinación institucional y poniendo en cabeza de la Red de Solidaridad Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) la coordinación de la Política y funciones que cubran los cuatro componentes.18. 18. RESS Funciones para atender a la población desplazada (Ley 387 de 1997 y Decreto 2569 de 2000): Coordinar el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. - Orientar y capacitar a los miembros del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada en los procedimientos para tomar la declaración de que trata el numeral 1 del Artículo 32 de la Ley 387 de 1997, y establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población Desplazada. - Promover entre las entidades estatales que integran el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, el diseño y la elaboración de programas y proyectos encaminados a prevenir el desplazamiento forzado y brindar atención integral a los afectados por este fenómeno. - Diseñar y poner en ejecución, en nombre del Gobierno Nacional, el plan estratégico para el manejo del desplazamiento interno causado por el conflicto armado. Determinar, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, los indicadores sociales y económicos que permitan hacer el seguimiento y la evaluación de los resultados generales de los programas de atención a la población desplazada por la violencia, así como del desempeño particular de las actividades que emprendan las entidades que conforman el Sistema. - Promover y coordinar la adopción de medidas humanitarias por parte de las autoridades nacionales y locales, para que se brinde oportunamente atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación socioeconómica a la población desplazada. - Promover, en nombre del Gobierno Nacional, la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, y asistir a las sesiones de dichos Comités para coordinar la ejecución de las acciones y/o prestar apoyo técnico en cualquiera de las áreas de intervención de los mismos. - Propiciar, entre las autoridades de nivel nacional, departamental, distrital y municipal, la concertación para ejecutar las medidas sociales, económicas, jurídicas, políticas y de seguridad que adopte el Gobierno Nacional para la prevención y superación del desplazamiento. - Coordinar, en nombre del Gobierno Nacional, la adopción de medidas para posibilitar el retorno voluntario de la población desplazada a sus zonas de origen o su reubicación. - Promover la coordinación entre las entidades estatales de cualquier orden y las organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que adelanten, financien o ejecuten programas o proyectos dirigidos a la población desplazada por la violencia, e impulsar actividades de cogestión entre las anteriores. Promover, con entidades públicas y privadas, el establecimiento de una red nacional para la atención humanitaria integral de emergencia conformada por campamentos móviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento transitorio y unidades de atención y orientación en medianas y grandes ciudades.. 29.

(30) 1.2. Reglas formales que conforman la institución A partir de 1997 se expidieron una serie de instrumentos legales que fueron introduciéndose a la PPAPD. Para el año 2004 la Política estaba compuesta de Leyes, Decretos, Conpes, Acuerdos, Circulares, Acuerdos de entes territoriales y Directivas Presidenciales (ver anexo 3 sobre instrumentos legales que componían la PPAPD en 2004), entre los cuales se cuentan: Ley 387 de 1997 La ley 387 da origen a la Política Pública de Atención a la Población en Situación de Desplazamiento. Establece las definiciones básicas, los objetivos, los principios de interpretación y aplicación de la política, determina la responsabilidad del Estado frente a la atención de la población en situación de desplazamiento, ordena la creación de algunas entidades destinadas exclusivamente a la atención de la población desplazada y a evaluar la política y da los lineamientos para el diseño del Plan Nacional para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia. La ley indica que el desplazamiento se puede dividir en etapas: la primera previa al desplazamiento, la segunda el desplazamiento como tal y la tercera el retorno o la reubicación. De acuerdo con esto, la Política debe estar diseñada para atender cada una de estas fases y, para ello, considera indispensable “contar con un sistema de información, (…) prevenir los desplazamientos (…), prestar asistencia humanitaria de emergencia de urgencia, de emergencia y de transición (…) y desarrollar componentes de retorno o reasentamiento”. Decreto 173 de 1998, modificado por el Decreto 250 de 2005 En atención a lo dispuesto en la Ley 387, el gobierno adopta un Plan Nacional para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia, cuyo propósito es el de “Establecer la política general del Gobierno y las líneas de acción para la prevención y la atención al desplazamiento forzado Interno en Colombia, que permita la restitución de los derechos y las obligaciones de las colombianas y los colombianos afectados por el mismo” (artículo 2, Decreto 250 de 2005). 30.

(31) Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003 – 2006. Hacia un Estado Comunitario”. En el contenido de la ley se encuentran referencias al desplazamiento forzado. En esta se determina como objetivo el fortalecimiento de la política de atención a la población desplazada y se reafirman los componentes de dicha atención. Consolida el sistema de “alertas tempranas”, determina que la atención a la población deberá estar compuesta por asistencia integral en nutrición, refugio y salud tanto física como psicosocial y determina que la estabilización tendrá que hacerse a través de titularización de tierras, subsidios de vivienda y proyectos productivos financiados con microcréditos. 1.3. Reglas informales que conforman la institución Todas las anteriores son reglas que se ubican en el segundo nivel identificado por Williamson (2000). Pero no debe perderse de vista que la institución que se analiza, esto es, la PPAPD, también está compuesta por reglas informales como las costumbres y usos, es decir, aquellas que se ubican en el primer nivel. De acuerdo a lo identificado en las entrevistas realizadas, estas reglas informales19 son: De parte de las entidades públicas, la desatención a la Política Pública: La negación de las prestaciones contenidas en la PPAPD a los solicitantes –desplazados- y la dilatación de su entrega hasta proferida la sentencia del Juez de Tutela. Por parte de la población desplazada, el fraude: La utilización de mecanismos engañosos para exigir de parte del Estado, por varias ocasiones, la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y otras prestaciones contenidas en la ley.. 2. Evaluación de la Corte Constitucional al incumplimiento de la política El número de población desplazada alcanzó para el año 2004 cifras alarmantes que ubicaron a Colombia como el segundo país en el mundo con mayor población víctima de este delito. De acuerdo con las cifras entregadas por Acción Social, cifra que se construyó. 19. Desde una perspectiva institucionalista, dentro de estas reglas informales debería aparecer un tercer elemento, esto es, la desconfianza en el estado. No obstante, ni en las entrevistas ni en la evaluación que hace la Corte Constitucional a la PPAPD se arrojaron resultados en ese sentido.. 31.

(32) con base en el Registro Único de Población Desplazada RUPD, para el 2004 había en el territorio 1.954.256 personas en situación de desplazamiento (Subdirección de Atención a la Población Desplazada). Sin embargo, la misma entidad reconoce que la base de estas cifras padece de graves deficiencias pues existe un sub-registro de población desplazada determinado por un gran número de familias que no se inscriben en el RUPD. Esta deficiencia se evidencia cuando organizaciones no gubernamentales entregan cifras que casi alcanzan a doblar las cifras oficiales. De acuerdo con la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), “entre 1985 y Diciembre de 2002 existirían 2,914.853 personas desplazadas” (Forero, 2003). Estas cifras indican el primer problema al que la PPAPD debe enfrentarse: existe un subregistro que dificulta que las prestaciones contenidas en la ley se brinden a la totalidad de la población que lo requiere. La C.C. se basó en dos fuentes para determinar cuál era el estado de la Política Pública de Atención a la Población Desplazada: Documentos de análisis e informes elaborados tanto por entidades nacionales como organismos de carácter internacional, ONG y la academia nacional20 y un cuestionario que fue enviado a diversas entidades estatales. De acuerdo con la información analizada y las denuncias contenidas en acciones de tutela, la Corte encontró que había graves falencias en la ejecución de la Política Pública ocasionadas por la insuficiencia de recursos, la escasa cobertura de los programas, la falta de coordinación, la dispersión de funciones y responsabilidades, la ausencia de participación de la población desplazada en el diseño y ejecución de la política, la orientación de los programas hacia soluciones de corto plazo, la falta de preparación de los funcionarios, la ausencia de planeación de la políticas y sus programas, la inexistencia de mecanismos efectivos de seguimiento, la falta de compromiso de la sociedad civil no desplazada, la falta de flexibilidad de la reacción estatal, el bajo grado de compromiso de las entidades territoriales y la ausencia de políticas favorables para la población desplazada en situaciones de debilidad extrema. (Corte Constitucional, anexo 5 sentencia T - 025 de 2004). 20. El listado de los documentos utilizados por la Corte se puede encontrar en el Anexo 5 de la sentencia T – 025 de 2004, página 221.. 32.