Con la ejecución de Con la financiación de
Acción Humanitaria
Evolución y desafíos actuales
Luisa Fernanda Pineda
Mayra J. Sánchez Rodríguez
Acción Humanitaria · Evolución y d
esafíos
actuales
Cuadernos de Cooperación para el Desarrollo N.º 7
El presente documento de Acción Humanitaria (AH) busca, como primera medida, trascender el concepto básico de acción humanitaria: “contribuir a salvar vidas y aliviar el sufrimiento”, para re-significarlo frente a los temas y las problemáticas de la actualidad. En este sentido, trata no solo de abordar lo relativo al socorro y la ayuda de emergencia, el suministro de bienes y servicios, la protección de las víctimas y la defensa de sus derechos fundamentales, sino también acercarlo a los distintos tipos de intervención (catástrofes naturales y conflictos armados) en un contexto carac-terizado por las llamadas “emergencias complejas”, fenómenos que hoy por hoy cuentan con causas y provocan impactos que trascienden ampliamente la respuesta humanitaria clásica, planteando novedosos retos a los operadores humanitarios, tanto en el campo ético como en el político.
En este sentido, no se limita a exponer los distintos conceptos y prácticas de la AH, sino que busca plantear sus principales problemáticas y retos, poniendo de mani-fiesto las dificultades que entraña la articulación entre la AH y el concepto de desar-rollo socioeconómico.
Acción humanitaria
Evolución y desafíos actuales
Evolución y desafíos actuales
Luisa Fernanda Pineda
Mayra J. Sánchez Rodríguez
Con la ejecución de: Con la financiación de:
© Editorial Bonaventuriana, 2012.
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo, 2012 Universidad de San Buenaventura
Calle Real de Ternera Dg. 32 N.º 30-966 PBX (5) 653 5555 – Fax (5) 653 9590
www.usbcartagena.edu.co
Cartagena – Colombia
Director del proyecto
Sebastián Vadalá
Director de la Escuela
Jairo Agudelo Taborda
Coordinador de la Unidad de Investigación
Gustavo Rodríguez Albor
Autoras
Luisa Fernanda Pineda. Economista Esp. en Cooperación Internacional Mayra J. Sánchez Rodríguez. Abogada Esp. en Cooperación Internacional Mg. en Derechos Humanos
Docente Facultad de Derecho de la Universidad de San Buenaventura, Seccional Cartagena
Revisión temática
Fernando Estrada
Especialista en Derecho de la Universidad Libre de Bogotá Francisco Rey
Co- director del IECAH Ibelis Blanco Rangel
Investigadora Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Asistentes de investigación
Camilo Espinoza Comunicador Social Ligia Cadena Fontalvo Administradora de Empresas
Primera edición: Medellín (Colombia), Octubre de 2012
ISBN: 978-958-8590-31-8
Diagramación e Impresión: Pregón Ltda
Las ideas expuestas en este documento son responsabilidad del autor y su contenido no representa necesariamente la opinión de las organizaciones participantes
peración y Desarrollo, 2012.
Descripción física: 118 p.: il., graf; 27 x 22 cm. (Cuadernos de Cooperación para el Desarrollo; 7) ISBN: 978-958-8590-31-8
1. Acción humanitaria, 2. Derecho internacional humanitario, 3. Ayuda humanitaria, 4. Género, 5. Violencia de género. I. Tít. II. Sánchez Rodríguez, Mayra J.
Dewey: 361.8 P649
La Escuela Latinoamericana
de Cooperación y Desarrollo
E
s un proyecto colombo-italiano, fruto del con-venio entre la Universidad de San Bue-naventura Seccional Cartagena de Indias,Colombia, la Universidad de Pavia y el Institu-to Universitario de Estudios Superiores de la Universidad de Pavia, Italia. Además de un
consorcio de las mayores ONG italianas, COOPI, CISP y VIS. Cofinanciado por el Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia y por la Conferencia Episcopal Italiana.
Su propósito es contribuir al fortalecimiento de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, a través de la formación de profesionales autóc-tonos que operen en programas de cooperación internacional, la realización de investigaciones en esta área del conocimiento y el apoyo a redes y
al trabajo interinstitucional con las organizaciones que promueven el desarrollo de la región. La Escuela posee una estructura interna conforma-da por dos uniconforma-dades operativas interdependientes: formación e investigación.
La Unidad de Investigación tiene como
Prólogo ...11
Introducción ...13
Capítulo 1 Evolución histórica de la Acción Humanitaria y conceptos básicos ...17
1.1 Antecedentes y evolución histórica de la Acción Humanitaria- AH ...19
1.2 Conceptos básicos de la AH ...23
1.2.1 Contenidos de la AH ...24
1.2.2 Concepto de vulnerabilidad y riesgo ...27
1.2.3 Concepto de víctima ...28
1.3 Principios humanitarios ...28
1.4 Marco ético y códigos de conducta ...30
1.4.1 La Carta Humanitaria del Proyecto Esfera ...32
1.4.2 La Buena Donación Humanitaria (Good Humanitarian Donorship) ...34
1.5 La AH en el Marco del Derecho Internacional y otras herramientas ...39
1.5.1 Normas del Derecho Internacional Humanitario ...39
1.5.2 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados ...42
1.5.3 Principios Rectores del Desplazamiento Interno ...43
1.5.4 Responsabilidad de proteger ...45
1.6 La Reforma Humanitaria ...47
Capítulo 2 Desafíos actuales para la Acción Humanitaria ...53
2.1 La cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria ...55
2.2 Enfoque de género y violencia sexual basada en género ...60
2.3 Medio ambiente y cambio climático ...63
2.4 Doble afectación: desastres naturales y emergencias complejas ...66
2.5 Relaciones civiles militares: acceso, injerencia y espacio humanitario ...68
2.6 Acción sin daño/ Do no Harm ...75
2.7 AH y medios de comunicación ...77
Capítulo 3
La Acción Humanitaria en la práctica ...81
3.1 Actores, mandatos y coordinación de organizaciones humanitarias ...83
3.1.1 Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) ...83
3.1.2 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) ...85
3.1.3 Oficina de la Comisión Europea para Asuntos Humanitarios (ECHO) ...86
3.1.4 Médicos Sin Fronteras (MSF) ...88
3.1.5 Acción contra el Hambre ...89
3.1.6 INTERMON OXFAM ...91
3.2 Iniciativas de calidad en la Acción Humanitaria ...93
3.2.1 Proyecto Esfera ...94
3.2.2 COMPAS Qualité ...98
3.2.3 People in Aid ...100
3.2.4 ALNAP ...101
3.2.5 Emergency Capacity Building (ECB) Project (Guía Suficientemente Buena) ...103
3.2.6 Humanitarian Accountability Partnership (HAP) ...104
Bibliografía ...107
Anexos ...111
Abreviaturas y acrónimos ...111
Índice de tablas y gráficas
Tablas
Tabla 1: Ideologías y conceptos que cimientan la AH. ...19
Tabla 2: Principales hitos y referencias históricas de la AH hasta el final de la 2da. Guerra Mundial. ...20
Tabla 3: Clasificación del DIH. ...40
Tabla 4: Mecanismos aplicación DIH ...42
Tabla 5: Descripción Principios Rectores del Desplazamiento Interno ...43
Tabla 6: Criterios que justifican una intervención militar ...46
Tabla 7: Sectores y líderes de la Reforma Humanitaria ...48
Tabla 8: Posible implicación de fuerzas armadas en tareas de asistencia ...70
Tabla 9: Mandato OCHA ...84
Tabla 10: Explicación de los escenarios en los cuales dan respuestas DRR ...92
Tabla 11: Criterios para la medición de la calidad en la CID y en la AH ...93
Tabla 12: Principios inspiradores de la AH ...95
Tabla 13: Normas esenciales a todos los sectores ...96
Tabla 14: Normas mínimas en cada sector ...97
Tabla 15: Indicadores y procesos clave relacionados con el proyecto...99
Tabla 16: Indicadores y procesos clave relacionados con las organizaciones ...99
Tabla 17: Principios People in Aid ...101
Tabla 18: Iniciativas lideradas por ALNAP ...102
Gráficas
Gráfica 1: Objetivos de la AH. ...24
Gráfica 2: Elementos de la AH. ...25
Gráfica 3: Otros elementos de la AH. ...26
Gráfica 4: Etapas de la AH. ...26
Gráfica 5: Relación entre vulnerabilidad, riesgo y desastre. ...27
Gráfica6: Clasificación de los principios humanitarios ...29
Gráfica7: Definición principios humanitarios fundamentales. ...29
Gráfica8: Definición de los principios humanitarios adicionales. ...30
Gráfica 9: Principios del Código de Conducta del CICR y las ONG. ...31
Gráfica 10: Convicciones de la Carta Humanitaria. ...33
Gráfica 11: Principios, derechos y obligaciones comunes de la Carta Humanitaria. ...33
Gráfica 12: Grupo 1 de los principios de la Buena Donación Humanitaria ...34
Gráfica 13: Grupo 2 de los principios de la Buena Donación Humanitaria ...35
Gráfica 14: Grupo 3 de los principios de la Buena Donación Humanitaria ...35
Gráfica 15: Objetivos del HRI. ...37
Gráfica 16: Categorías e importancia de los indicadores medidos por el HRI ...37
Gráfica 17: Clasificación de donantes según el Índice de Respuesta Humanitaria ...38
Gráfica 18: Sucesión de fases según el continuum. ...56
Gráfica 19: Combinación de tipos de intervención, según el contiguum ...57
Gráfica 20: Vínculos entre la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático ...66
Gráfica 21: Contribuciones desde el periodismo a los procesos de reconciliación y reintegración social ...78
Gráfica 22: Obstáculos que enfrentan las organizaciones y los medios de comunicación y buenas prácticas ...79
Gráfica 23: Propósitos de la Resolución 46/182 de las Naciones Unidas...83
Gráfica 24: Sectores prioritarios para Intermon Oxfam...91
Gráfica 25: Escenarios en los cuales dan respuesta a la reducción de riesgos y desastres (DRR) ...92
Gráfica 26: Iniciativas de calidad y rendición de cuentas ...94
Prólogo
L
a ONG italiana Cooperazione Internazio-nale (COOPI) ha seguido muy de cerca la evolución de las intervenciones humanitarias durante sus casi 50 años de experiencia.En las décadas de los setenta y los ochenta, la única medida para evaluar la eficacia de una interven-ción humanitaria era el número de vidas salvadas inmediatamente, sin preocuparse por lo que les sucedería más adelante. Luego se entendió que una acción humanitaria, por más correcta que fuese, podía producir consecuencias nefastas sobre el desarrollo futuro de una región.
Es necesario dialogar con los distintos actores involucrados en el escenario regional, para así, generar sinergias funcionales para la optimización de la respuesta humanitaria.
El documento ayuda a entender que la acción humanitaria no nace solo del entusiasmo o de la pasión de pocos, sino de la paciente coordinación de organizaciones que, con frecuencia, poseen métodos, tiempos y procedimientos muy distintos entre ellas. Así mismo, resalta la importancia que tiene la participación de las organizaciones civiles, desde su fase inicial, para la fundamentación de un nuevo desarrollo de las áreas afectadas.
COOPI se ha involucrado directamente en muchas situaciones de emergencia, desde las tragedias en Somalia, Ruanda, Sierra Leona, hasta las más recientes crisis en Haití y en Costa de Marfil. Su intervención se ha caracterizado siempre por su cuidado en reactivar procesos de desarrollo:
ac-tuar en la emergencia generando condiciones para el despegue.
Por lo anterior, ha sido natural para COOPI sen-tirse como interlocutor privilegiado de algunas ONG del sur del mundo y de organizaciones de la sociedad civil de países emergentes. Hoy COOPI está transformando su estructura: de asociación formada por antiguos voluntarios a una fundación con disposición de acoger los aportes de las or-ganizaciones y de las instituciones académicas de los países en donde intervenimos. De este mo-do, nuestra organización estará más abierta a las novedades que irrumpen con prepotencia en el mundo de la cooperación internacional.
Este documento es una herramienta más para el logro de nuestra misión: formar el recurso hu-mano local en América Latina que contribuya al crecimiento de las comunidades con las cuales cooperamos en el mundo.
Claudio Ceravolo
Introducción
E
l presente documento es un compendio de los principales conceptos, marcos éticos y jurídicos, problemáticas y desafíos que enfrenta la Acción Humanitaria contemporánea. Constituye un valioso esfuerzo que, confiamos, se convierta en un documento de consulta impres-cindible para los operadores humanitarios, los defensores de derechos humanos y para todas aquellas personas que laboran e interactúan con comunidades y poblaciones vulnerables.Por definición, este documento busca servir de referencia y consulta en la materia. En él se ex-ponen de forma clara y práctica, las materias y contenidos básicos de la Acción Humanitaria, de manera que ofrezca puertas de entrada o intro-ducciones generales a distintos temas y proble-máticas. En cada aspecto tratado se exponen su noción y sus pautas o procesos básicos, configu-rándose así, una caja de herramientas en la cual se sintetizan las respuestas que le permiten al interesado, comprender y encontrar rutas para gestionar problemas claves relacionados con las crisis humanitarias ocasionadas por los conflictos armados y los desastres naturales.
en numerosos casos, a estrategias internas de las agencias encargadas de su elaboración.
Este documento de Acción Humanitaria (en ade-lante AH) busca, como primera medida, trascen-der el concepto básico de acción humanitaria: “contribuir a salvar vidas y aliviar el sufrimiento”, para re-significarlo frente a los temas y las proble-máticas de la actualidad. En este sentido, trata no solo de abordar lo relativo al socorro y la ayuda de emergencia, el suministro de bienes y servicios, la protección de las víctimas y la defensa de sus derechos fundamentales, sino también acercarlo a los distintos tipos de intervención (catástrofes naturales y conflictos armados) en un contex-to caracterizado por las llamadas “emergencias complejas”, fenómenos que hoy por hoy cuentan con causas y provocan impactos que trascienden ampliamente la respuesta humanitaria clásica, plan-teando novedosos retos a los operadores humani-tarios, tanto en el campo ético como en el político. En este sentido, no se limita a exponer los dis-tintos conceptos y prácticas de la AH, sino que busca plantear sus principales problemáticas y retos, poniendo de manifiesto, las dificultades que entraña la articulación entre la AH y el concepto de desarrollo socioeconómico.
El documento se divide en tres grandes capítulos. El primero contiene una aproximación a los prin-cipales aspectos e hitos históricos de la Acción Humanitaria moderna y cómo estos elementos configuran los antecedentes para fundamentar sus conceptos y contenidos básicos. En este orden de ideas, desarrolla tres elementos claves de la AH: el concepto de víctima, valorando las dis-tintas acepciones de la palabra y sus implicacio-nes prácticas, y los conceptos de vulnerabilidad y riesgo, de enorme utilidad para el análisis del contexto por conflicto armado, así como su rela-ción con los desastres naturales. De igual forma, se explican los conceptos relacionados con los principios humanitarios, señalando aquellos que se consideran fundamentales, como la
Imparciali-dad, la Humanidad y la NeutraliImparciali-dad, además de las nociones de otros principios que, sin dejar de ser esenciales, tienen importantes implicaciones en la gestión humanitaria, ellos son: la Independencia y la Universalidad.
Más adelante, el documento aborda con amplitud lo relativo a los principios éticos y los códigos de conducta asumidos por las principales agencias humanitarias internacionales, y señala los prin-cipios rectores, las obligaciones, los parámetros de actuación y las perspectivas de complementa-riedad entre estas distintas iniciativas: el Comité Internacional de la Cruz Roja, la Carta Humani-taria, y la Buena Donación Humanitaria -Good Humanitarian Donorship-.
Uno de los aspectos que se han considerado cen-trales como fundamentos de la AH, son los mar-cos jurídimar-cos que la orientan. En este sentido, se abordan las principales nociones y elementos que la articulan con el Derecho Internacional Huma-nitario, así como otros elementos fundamentales, particularmente, los relativos a los refugiados y a las personas en situación de desplazamiento forzado.
En el segundo capítulo, el lector encontrará los principales retos y desafíos que enfrenta la AH en la actualidad, es decir, las dificultades derivadas de la relación con ejes trasversales a su práctica, por ejemplo, el enfoque de género y la violencia sexual basada en género; el cambio climático; las circunstancias de doble o múltiple afectación, las problemas que enfrenta la AH respecto a las ac-ciones militares y los intereses geopolíticos de los Estados, entre otras.
la Oficina de la Comisión Europea para Asuntos Humanitarios (ECHO, por sus siglas en inglés), Médicos Sin Fronteras (MSF), Acción contra el Hambre e INTERMON OXFAM. De igual forma se hace referencia a las Iniciativas de calidad en la Acción Humanitaria: Proyecto Esfera, COMPAS, Qualité, People in Aid, ALNAP, Emergency Capaci-ty Building (ECB) Project (Guía Suficientemente Buena)
En síntesis se trata, por tanto, de un documento que abarca , de manera general y sencilla, las dife-rentes expresiones y formas de intervención de la AH dentro de un marco integrado, en el cual se organizan, de forma coherente, los distintos temas en función de las necesidades de los usuarios.
Fernando Estrada Ramírez*
Abogado
Capítulo
1
1.1 Antecedentes y evolución histórica
de la Acción Humanitaria- AH
La AH se circunscribe en los conceptos de filantropía, beneficencia, altruismo y caridad, y mantiene estrechas relaciones con ellos.
En la siguiente tabla se resumen algunas de las ideologías y conceptos que cimientan la AH:
Tabla 1: Ideologías y conceptos que cimientan la AH.
Caridad
Diversos autores vinculan la caridad con un sentimiento natural, inhe-rente a los seres humanos, o aquel impulso arraigado en la cultura de las personas lo que las lleva a conmoverse de manera espontánea por el sufrimiento de los demás y, en consecuencia, a brindarles ayuda.
Desde el punto de vista histórico y cultural está fuertemente vinculada con las principales religiones1 y con circunstancias específicas del
desarro-llo social, económico y cultural de los pueblos.
Su adopción ha suscitado también inconvenientes vinculados con el paternalismo, la dependencia y la mendicidad; asociados a la pobreza y la carencia de medios económicos de determinados grupos de po-blación.
Filosofía humanista Empoderamiento y reconocimiento de los derechos de las víctimas, lo cual obliga a indagar y cuestionar por el origen de su situación.
Ideas humanitarias Atención a las víctimas de las guerras y los desastres sin importar sus causas.
Fuente: Elaboración propia con base en Estrada (2009).
Por su parte, la tabla 2 resume los principales hitos y referencias históricas que explican la evolución de la AH:
Tabla 2: Principales hitos y referencias históricas de la AH hasta el final de la 2da. Guerra Mundial.
Juramento
Hipocrático La referencia histórica más antigua sobre los orígenes del humanitarismo se remonta a Hipócra-tes en el año 460 a. c.2 Imperio
Romano
La caridad constituía una norma de solidaridad entre los esclavos y excluidos que fomentaron lo que se llamaría la primera red humanitaria de las catacumbas (Raich, 2002). Así, quienes demos-traban piedad o compasión hacia sus semejantes, al morir tendrían abiertas las puertas del cielo.
Cruzadas En este marco las órdenes religiosas y las campañas militares darán concreción a las ideas huma-nitarias a través del establecimiento, en los territorios conquistados, de instituciones dedicadas a la atención de enfermos y personas en situación de indigencia3.
Edad Media La Iglesia asume la construcción y dirección de establecimientos como hospitales y orfanatos dedicados a la asistencia médica, a la atención social o a la ayuda de personas y poblaciones en situación de peligro, en muchos casos con el respaldo de las monarquías.
Conquista y colonización de América y
África
Primeros elementos para la escisión entre la filosofía humanista y las ideas humanitarias4.
Surgimiento de las Leyes de Indias, uno de los primeros precedentes en materia de derecho internacional de los derechos humanos. Planteó la separación de la condición humana de la fe cristiana al reconocerse la dignidad de todos los individuos, independientemente de sus condi-ciones, credo religioso u origen racial o étnico. Por supuesto las cuestiones de género quedaron pendientes.
El “colonialismo humanitario” expresa el primer antecedente del moderno derecho de intervención o
injerencia humanitaria, enfocado en aquella época al combate de la esclavitud (Rieff, 2003, p. 70). Bajo
esta bandera se realizó una nueva redistribución de África y se fundaron importantes colonias5. Revolución
industrial y capitalismo
Nuevo orden económico, cultural y político. La Iglesia católica cede su lugar a los esfuerzos de las nuevas élites económicas, que responderán a nuevas formas de marginalidad y exclusión social. Nueva visión de la caridad, expresada como beneficencia privada a través de asociaciones filan-trópicas menos articuladas y direccionadas por la institución eclesial.
Movimiento Internacional de la Cruz Roja
- 18636
Primer organismo con un mandato claramente humanitario basado en dos pilares fundamentales: la asistencia a las víctimas militares de cualquier bando y civiles prestada por organizaciones in-dependientes y neutrales, y el derecho de las víctimas a recibir la ayuda y a contar con un cierto nivel de protección derivado de la normativa humanitaria (Dunant, 1859).
2 Médico griego quien desarrolló conceptos relacionados con la filantropía, la caridad y el altruismo consignados en el Juramento Hipocrático, y que dieron origen a un código ético para las actividades médicas. Más adelante fue adaptado a la AH.
3 Las Órdenes de Caballería promovían el humanitarismo a la par de los principios de la guerra justa de Santo Tomás de Aquino, esto implicaba que los conceptos de dignidad y compasión (al calor de las guerras de conquista) se pusieran en práctica ante todo con los fieles y creyentes, mientras que mandaban a ser implacables con los infieles (casi siempre extranjeros o pertenecientes a comunidades no cristianas), dando por hecho que éstos podían ser objeto de esclavitud y despojados de sus bienes (Estrada, 2009). 4 Se trata de la confrontación entre quienes buscan atender las catástrofes provocadas por los conflictos armados y quienes
buscan que se supere definitivamente la guerra como flagelo de la humanidad.
5 Conferencia de Berlín (1884-1885) en la que se acuerda por las potencias europeas los términos de la división de África, o lo que se denominó, “El reparto de África”. “Cuando el Rey Leopoldo II de Bélgica estaba buscando una forma de adquirir una colonia en África, utilizó el problema de la esclavitud, en lo que ahora es la República Democrática del Congo […] Para los pueblos de la cuenca del Congo, la realidad es que el proyecto “humanitario” de Leopoldo inició la época más horrible de su historia, un período en el que posiblemente llegaron a morir hasta diez millones de personas […]”. (Rieff, 2003, p. 71). 6 Cabe resaltar que el origen del CICR no surge a partir de la iniciativa exclusiva de su creador, sino que la constitución de
Primer Convenio de
Ginebra
En 1864. El convenio relativo a la protección de los militares heridos en combate cimentó las bases jurídicas de la AH (Derecho Internacional Humanitario – DIH o Derecho Internacional de los Conflictos Armados – DICA).
Primera Guerra Mundial
(1914-1918)
La AH extendió su labor en favor de los prisioneros de guerra7 y las personas desaparecidas.
La Gran Guerra dio como resultado la creación de la Sociedad de Naciones mediante el Tratado de Versalles el 28 de junio de 19198.
Segunda Guerra Mundial
(1939-1945)
En este período, el CICR enfrentó críticas a su labor9, suceso que constituiría el antecedente
de uno de los debates que siguen sosteniéndose en la actualidad frente a la preservación de los principios humanitarios.
Las víctimas civiles durante la Segunda Guerra Mundial superaron con creces las víctimas milita-res, lo cual demostró que la autodestrucción de la humanidad era algo posible y que no existían límites en el campo bélico cuando se trataba de defender o consolidar los intereses de los grandes poderes globales Esta guerra no solo probó la gran dificultad de aplicación del derecho humanitario como limitante de las acciones y los métodos bélicos de los contendientes, sino que puso a prueba los principios clásicos de la operación humanitaria y su eficacia para proteger y asistir efectivamente a las víctimas
Período de la posguerra
Aprobación de los cuatro convenios de Ginebra en 1949, que daban cuenta de todas las materias y grupos factibles de protección durante las guerras internacionales, a los cuales se agregó un ar-ticulado que hacía posible su aplicación de manera extensiva a los conflictos armados internos10.
Paralelamente a esta situación, las organizaciones humanitarias se encargarían de asistir a los refugiados y desplazados que retornaban a sus lugares de origen luego de la guerra11.
Este período se caracterizó por el enfoque gubernamental de las iniciativas humanistas que, en aquella época, se concentraron en el desarrollo y en modelos de corte inversionista, con una clara dirección política y estatal. Por otro lado en materia humanitaria, el mundo desarrollado se dividía entre las grandes organizaciones de socorro plegadas al Estado, como es el caso de las organizaciones norteamericanas y europeas, que se diferenciaban entre sí, en los enfoques de desarrollo y en los derechos humanos12.
Creación de ACNUR-1950
El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados- ACNUR tiene presencia mun-dial, exceptuando Palestina e Israel. Esta organización fue respaldada por los instrumentos ju-rídicos necesarios para brindar asistencia humanitaria y protección a los refugiados, como la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 195113.
Fuente: Elaboración propia con base en Universidad Abierta de Cataluña y Cruz Roja Española (2006) y Estrada (2009).
7 En 1929, la entrada en vigor del III Convenio de Ginebra proporcionaría la cobertura jurídica internacional a este tipo de in-tervenciones.
8 Posteriormente, en 1946 sería modificada para dar origen a la Organización de las Naciones Unidas.
9 Relacionadas con las visitas realizadas por delegados del movimiento a campos de exterminio nazis durante la última fase de la 2da.Guerra Mundial, donde ninguna clase de denuncia fue promulgada por el organismo en cumplimiento estricto del principio de neutralidad.
10 Artículo 3 común a los convenios de Ginebra, que además establece la posibilidad de hacer extensiva la aplicación de parte o la totalidad de los convenios a un conflicto armado interno mediante la celebración de acuerdos especiales entre las partes. 11 La ayuda humanitaria contemporánea también fue influida por el fenómeno del refugio y los desplazamientos masivos producidos
durante la primera guerra Árabe-Israelí en 1948, conflicto que perdura hasta nuestros días y que afecta mayoritariamente a la población Palestina.
12 Como es el caso de OXFAM que, junto con Save the Children, hacia los años cincuenta, comienzan a abandonar paulatinamente el socorro humanitario para adentrarse en el campo de la cooperación al desarrollo, y entran a tomar posiciones más o menos distanciadas de sus propios gobiernos y a acercarse a movimientos sociales de oposición, como el Comité para el Desarme Nuclear, lo que las llevó a apoyar movimientos de liberación en el mundo poscolonial (Rieff, 2003, p. 92).
A partir de la hambruna de Biafra (Nigeria) en 1960 se originó el movimiento del
transfronteris-mo o sinfronteristransfronteris-mo, término acuñado para
expli-car el surgimiento de organizaciones como Mé-dicos Sin Fronteras y MéMé-dicos del Mundo, entre otras, que simbolizarían una nueva generación de ONG, las cuales plantearon que la ayuda no de-bía desligarse del cuestionamiento a la situación de los derechos humanos de los beneficiarios, por lo que reconocieron la necesidad simultánea de atender a las víctimas e impulsar denuncias públicas sobre los responsables de las circuns-tancias que éstas padecían. Esta nueva tendencia impulsó la idea de intervenir en los casos en que los Estados no tuvieran voluntad o capacidad de brindar atención a una población, sin necesidad de solicitarles autorización previa a las partes en conflicto.
Posteriormente, en 1984 durante la hambruna de Etiopía, numerosos grupos de artistas se reunieron para captar fondos en pro de las víctimas con la conocida canción We are the world y la organiza-ción de conciertos mundiales como el Live aid en 1985. Sin embargo, esta masiva y descontrolada afluencia de recursos fue, en algunos casos, utiliza-da para la compra de armas y material de guerra en lugar de destinarse a acciones de asistencia a las víctimas, lo que dio un poder desmedido al gobierno de turno para manipular la ayuda que recibía y para utilizar a las víctimas y desplazarlas a su antojo, con el fin de controlar zonas en las
que tenía intereses estratégicos y presionar por la rendición de los movimientos opositores asen-tados al norte del país.
Durante las décadas de los ochenta y los no-venta, la tendencia creciente hacia la privatiza-ción de la ayuda humanitaria produjo una rápida proliferación de nuevas organizaciones u ONG que se dedicaron a proporcionar no solo ayuda humanitaria y atención médica, sino a explorar diferentes tipos de relaciones de cooperación entre los países donantes y los países periféri-cos, pasando por proyectos de “reconstrucción”, planes agropecuarios, productivos, educativos, de fortalecimiento organizativo, de valores de-mocráticos y de promoción de determinadas visiones del desarrollo, hasta llegar a instituciones con perfil jurídico centradas en la denuncia y en acciones ante tribunales y organismos intergu-bernamentales (Estrada, 2009).
Es así como las organizaciones humanitarias em-piezan a preocuparse porque la ayuda humanitaria de emergencia siente las bases del desarrollo y el mejoramiento de la calidad de vida de los bene-ficiarios con sus programas.
Después del 11 de septiembre de 2001, grandes cambios acontecieron en el mundo. Por supuesto la AH no fue ajena a ellos. La llamada “Guerra mundial contra el terrorismo”14 dio pie para la
invasión a Irak aun sin contar con el beneplácito de las Naciones Unidas. Por su parte, la
sión en Afganistán contó tanto con el apoyo de la ONU como de la Unión Europea, de forma que la “guerra preventiva”15 y la “guerra contra
el terror” se convirtieron en sinónimos, debido al contexto y al uso dado a estos dos tipos de intervenciones.
Estas acciones de corte típicamente militar, que eventualmente se presentaron bajo una finalidad humanitaria, parecieran haberse convertido en una herramienta inestimable para el fortalecimiento de la perspectiva de resolución político–militar de los conflictos. Por una parte, mantienen en alto la moral de las tropas y contribuyen a los ascensos en la oficialidad, que lucha por “garantizar el acceso a la ayuda humanitaria”, e imponer los “derechos humanos” y la “democracia”. Por otra parte, el barniz humanitario facilita a los ejércitos que la violencia sea más aceptable ante la opinión pública, a la vez que asegura que el presupuesto de defensa no sufra desmedros y, por tanto, que crezca la industria armamentista (Estrada, 2009, p. 25).
En la actualidad, resulta reducido el campo de actuación de las organizaciones humanitarias por la instrumentalización política de los con-ceptos y escenarios. En este sentido, la defensa de principios como la neutralidad, la imparcia-lidad y la independencia se configuran como enormes retos para el mundo humanitario, lo mismo que la defensa y el empoderamiento de las víctimas, más allá de las directrices y los marcos geopolíticos impuestos por los centros de poder mundiales.
1.2 Conceptos
básicos de la AH
Hoy en día no existe una definición de la AH que sea aceptada por la comunidad humanitaria en general, esto se debe a la complejidad del campo de estudio y a las actividades, actores y objetivos que abarca.
Sin embargo, la definición dada por Pérez de Ar-miño (2002ª) es una de las más aceptadas:
La AH se define como el conjunto de ac-tividades de protección y asistencia, a fa-vor de las víctimas civiles y militares de desastres naturales y conflictos armados y de sus consecuencias, orientadas a aliviar el sufrimiento, garantizar la subsistencia y proteger los derechos humanos.
Paliar las secuelas de los conflictos, sin incidir en sus causas, es una de las críticas más fuertes que recibe la conceptualización de la AH, pues, para muchos expertos en la materia, la ayuda debe sentar las bases de la resolución de los conflictos. No obstante, otros estudiosos hacen énfasis en que este tipo de actividades ponen en entredicho los principios humanitarios mismos, al permitir que los actores humanitarios se in-volucren en los debates políticos, económicos, sociales o culturales alrededor del origen de las guerras.
Por su parte, la ayuda humanitaria de
emer-gencia se refiere a la distribución de bienes y
servicios en situaciones de crisis en la cantidad
y la calidad adecuadas. En este sentido, la AH no implica solo la ayuda, sino que comprende accio-nes más amplias, como la garantía del acceso de la población civil a tales bienes, la protección de las personas beneficiarias de la ayuda, las actividades de incidencia y testimonio, y las actividades de prevención y preparación que disminuyen la vul-nerabilidad y aumentan las capacidades de
perso-nas, organizaciones y comunidades receptoras. En otras palabras, la AH en su sentido más extenso, integra los procesos de reconstrucción, rehabili-tación y desarrollo, es decir, la vinculación entre emergencia y desarrollo (Estrada, 2009, p. 40).
1.2.1 Contenidos de la AH
La AH define cuatro objetivos básicos:
Gráfica 1: Objetivos de la AH.
La asistencia directa a las víctimas de los desastres, que está dirigida a aliviar sus sufrimientos y garantizar su subsistencia.
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La protección a las poblaciones en peligro, relacionada con los conflictos armados, y que en materia del DIH prohíbe el uso de ciertas armas y métodos con el fin de brindar protección a combatientes heridos, prisioneros y civiles.
La prevención, debe ser asumida no solamente por organismos humanitarios sino especialmente por instituciones políticas y de desarrollo, con el objetivo de evitar nuevas catástrofes o conflictos e implementar el concepto del
continuum humanitario16.
Alcanzar los objetivos éticos de la acción humanitaria, es decir, los propósi-tos para los que fue definida.
Fuente: Elaboración propia con base en Etxeberría, X. (2004, p.30).
En este sentido, la AH como concepto general, tiene los siguientes elementos compartidos en menor o mayor medida por los diferentes actores humanitarios:
Gráfica 2: Elementos de la AH.
Implica siempre la asistencia o acción en relación con desastres tanto naturales como antrópicos.
La prestan diversos agentes externos o internos, tanto públicos como privados.
Implica que esa acción se presta a personas catalogadas como víctimas, es decir, que están en una grave situación de vulnerabilidad o riesgo individual y colectivo y/o que no tienen recursos y capacidades suficientes para afrontar la crisis.
Se trata de acciones que permiten mitigar las necesidades fundamentales de las víctimas.
Esa acción es compleja o integral, en el entendido de que es tanto una acción cronológi-ca o por fases, que envuelve la prevención, la preparación y el socorro, pasando por la emergencia y la ayuda, hasta los conceptos de rehabilitación y desarrollo o continuum.
La acción humanitaria también trasciende el concepto de fases para desembocar en el de “protección de las víctimas, incorporando acciones de defensa de los derechos huma-nos (Advocacy)17, testimonio, denuncia, presión política (lobby)18 y acompañamiento…”.
Su determinación temporal está dada por el análisis de contexto, mas también por los objetivos que se definan en relación con la colectividad, de manera que en general debe contribuir a recuperar y a fortalecer las capacidades que tienen las víctimas para recons-truirse a sí mismas, y el tejido familiar, social, político y organizativo.
Dependiendo del análisis de las circunstancias, así como del modelo y los objetivos que se proponga, puede llevarse a cabo con o sin el consentimiento del Estado.
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Fuente: Elaboración propia con base en Estrada (2009, pp.31-32).
17 Las actividades de advocacy incidencia (en español) comprenden todos los esfuerzos por promover el respeto por los principios y el marco jurídico humanitario influyendo en las autoridades políticas relevantes, como gobiernos, grupos insurgentes o actores no estatales (COSUDE. 2004).
Gráfica 3: Otros elementos de la AH.
a) La provisión de bienes y servicios básicos, que a su vez comportan los conceptos de abrigo, agua potable, alimentos y atención sanitaria.
b) Frenar el proceso de aumento de vulnerabilidad y desestructuración socioeconómica, que implica evitar el hundimiento de los ingresos y del poder adquisitivo de las familias, evitar la descapitalización, disuadir el éxodo pobla-cional y generar capacidades.
c) La preparación ante potenciales catástrofes y las actividades de rehabi-litación.
d) La protección de las víctimas, que implica la supervisión y el seguimiento internacional al respeto de los derechos, el testimonio y la denuncia de violaciones, la presión política o lobby y el acompañamiento y la presencia internacionales.
Fuente: Elaboración propia con base en el Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo (Pérez de Armiño, 2002a)
Por otra parte, la AH consta de dos etapas diferenciadas:
Gráfica 4: Etapas de la AH.
La rehabilitación, o fase posterior al
desastre, basada en intervenciones de corto y mediano plazo (de 6 meses hasta unos 2 años) para reconstruir o mejorar las condicio-nes previamente existentes (infraestructuras, economía, servi-cios, etc.).
b)
La ayuda de emergencia y la ayuda humanitaria, orientadas a salvar
vidas y aliviar el sufrimiento a corto plazo (proyectos de unos 6 meses) en situaciones de desastre. Dada la necesidad de actuar con rapidez, ha sido habitual hacerlo sin considerar las necesidades futuras.
a)
Fuente: Elaboración propia con base en All in Diary (2009).
Por su parte, otra fuente indica que estos
1.2.2 Concepto de
vulnerabilidad y riesgo
La vulnerabilidad (Proyecto Esfera, 2011, p. 59) se refiere a las condiciones que hacen a las perso-nas especialmente sensibles a los efectos de los desastres —naturales o causados por el hom-bre— así como a los de los conflictos armados. Las personas son o se tornan más vulnerables a los desastres debido a una combinación de factores físicos, sociales, ambientales y políti-cos y pueden ser marginadas por la sociedad por motivos de etnia, edad, sexo, discapacidad, clase social o casta, afiliación política o religio-sa. En tanto que la pobreza y la exclusión son identificadas como factores que convierten a una población más vulnerable ante un riesgo, porque obligan a las personas a vivir en sitios poco seguros (sujetos a terremotos, avalanchas e inundaciones) o de manera precaria (en vivien-das de baja calidad o dependiendo totalmente de la agricultura de subsistencia) (All in Diary, 2009, p. 15).
Una combinación de los factores de vulnerabilidad, sumados a la inestabilidad del contexto, contribuye a que las personas sean vulnerables de distintas maneras y por diferentes razones. Las personas vulnerables, como el resto de las personas afecta-das por un desastre, tienen diversas capacidades que les permiten hacer frente a un desastre y recuperarse de sus efectos. Este concepto está estrechamente ligado a la preparación para los desastres y la adopción de enfoques destinados a reducir los riesgos.
En tanto, el riesgo (All in Diary, 2009, p. 15) es de-finido como las amenazas potenciales de origen natural (por ejemplo, huracanes o terremotos) o causadas por el hombre (accidentes industriales, guerras, conflictos civiles). En este sentido, los desastres ocurren cuando, a causa de presiones sociales, económicas, ambientales o políticas, los más vulnerables no disponen de la capacidad ne-cesaria para enfrentar un riesgo. Esta cadena de eventos es explicada con mayor detalle en la gráfica 5.
Gráfica 5: Relación entre vulnerabilidad, riesgo y desastre.
Progresión de vulnerabilidad Riesgo DESASTRE (Vulnerabilidad + Riesgo) / Capacidad = Desastre Entender causas Recursos limitados Inclusión pobreza Presiones dinámicas: Capacidades limitadas Población Globalización Ambiente Condiciones inseguras: Físicas lugar Vidas frágiles Orden público Eventos Causas Inundación Conflicto Huracanes
La razón y la naturaleza de la vulnerabilidad de-terminan qué tipo de impacto tiene un riesgo sobre los diferentes grupos de una población. Este principio en la práctica puede ser visto con un ejemplo muy sencillo; durante el año 2010 dos terremotos de gran magnitud tuvieron lugar en Latinoamérica y el Caribe. El primero, el terremoto de Haití, tuvo una intensidad de 7.0 grados en la escala de Richter y dejó aproximadamente 316 mil víctimas mortales, 350 mil heridos y 1 millón de damnificados. Y el segundo, el terremoto y poste-rior tsunami que tuvo lugar ese año en Chile, fue de una magnitud superior, 8.8 grados en la escala de Richter, dejando en total 525 muertos. La forma como fueron afectados estos países explica cómo, independientemente de la magnitud de un desas-tre, las pérdidas de vidas humanas están dadas por la vulnerabilidad de las comunidades. En esta manera, también es preciso mencionar que los procesos de recuperación han tomado más tiempo y recursos en el país caribeño, considerado como el más pobre del continente americano.
1.2.3 Concepto de víctima
Mucho se discute sobre si las personas afectadas deben llamarse víctimas, beneficiarios, potenciales beneficiarios, sujeto-objeto de la acción humanita-ria, desplazados o en situación de desplazamiento o simplemente afectados, a lo cual se suma la usual formulación en femenino: desplazada, afectada, etc. Para efectos de este documento, se usa la defini-ción utilizada por Naciones Unidas:
Se entenderá por víctima a toda persona que haya sufrido daños, individual o colectiva-mente, incluidas lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdidas económicas o menoscabo sustancial de sus derechos fun-damentales, como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o una violación grave del Derecho Internacional Humanitario. Cuan-do corresponda, y en conformidad con el
derecho interno, el término ‘víctima’ tam-bién comprenderá a la familia inmediata o a las personas a cargo de la víctima directa y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia a víctimas en peligro o para impedir la victimización. Una persona será considerada víctima con independencia de si el autor de la violación ha sido identificado, aprehendido, juzgado o condenado y de la relación familiar que pue-da existir entre el autor y la víctima. (ONU, 2005, citado en Molina y San Miguel, 2009, p. 8).
La palabra víctima es bastante criticada por reducir a la persona a una condición de vulnerabilidad casi permanente, pues se enfoca a rotularla de acuerdo a sus problemas y no según sus capacidades. Ade-más, en su origen, esta palabra alude al sacrificio como destino. Otros prefieren utilizar el térmi-no beneficiario, con el problema que las personas afectadas se reducen a aquellas beneficiadas de los programas de atención. Asimismo, la palabra
receptor es menos usada e incompatible con una
visión activa de las personas afectadas, mientras que persona damnificada es más usada en rela-ción con los desastres, pero tiene un matiz neutro que no ayuda a la percepción de la existencia de responsables, es decir, hasta hoy ninguna palabra colma todas las expectativas ni genera consenso.
1.3 Principios
humanitarios
Los principios humanitarios son fundamentales pa-ra establecer y mantener el acceso a poblaciones afectadas, ya sea en el contexto de un desastre natural, de un conflicto armado o de una emer-gencia compleja.
Gráfica 6: Clasificación de los principios humanitarios.
PRINCIPIOS HUMANITARIOS
Principios Fundamentales
Humanidad Imparcialidad Neutralidad Independencia Universalidad Principios Adicionales
Fuente: Elaboración propia con base en OCHA Colombia. (Sitio web del Grupo Temático en Manejo de Información - GTMI)
Gráfica 7: Definición principios humanitarios fundamentales.
HUMANIDAD
NEUTRALIDAD IMPARCIALIDAD
· También conocido como imperativo humanitario. Es congruente con las normas jurídicas interna-ciones y está en la base de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Derecho Internacio-nal Humanitario (DIH) y el Derecho de los Refugiados.
· El sufrimiento humano debe ser atendido dondequiera que éste se produzca, protegiendo la vida y la salud, y garantizando el respeto de los seres humanos y la prevalencia de la dignidad de los afectados por conflictos armados o desastres naturales.
· Convicción de que se deben adoptar todas las medidas posibles para evitar o aliviar el sufrimiento humano provocado por conflictos o calamidades, y que la población civil víctima de esas circunstancias tiene derecho a recibir protección y asistencia
· Constituye una herramienta operativa que permite desempeñar el fin humanitario de ayuda y protec-ción de las víctimas, sustentando exclusivamente en su necesidad y no en otros motivos. Esto es, supone todo acto de abstención en medio de una situación conflictiva, sin favorecer a ninguna de las partes.
· La neutralidad no significa ser “políticamente ciego”, evitar denunciar o permitir la manipulación de la organización humanitaria por una parte en conflicto; sino que implica un concepto activo que requiere un mayor análisis del contexto político por parte de los actores humanitarios para proteger la integridad de su acción.
· La ayuda humanitaria debe proporcionarse de acuerdo a las necesidades de las víctimas, siendo prioridad quienes más lo necesitan, haciendo abstracción de las diferencias entre los individuos y sus necesidades particulares.
· Dar trato igual a los iguales y privilegiados o “discriminación positiva” a los desiguales.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Gráfica 8: Definición de los principios humanitarios adicionales.
INDEPENDENCIA
UNIVERSALIDAD
PRINCIPIOS ADICIONALES
· Este principio implica que cualquier víctima de un desastre natural o humano debe ser socorrida, independientemente de toda diferencia política, étnica o de otro tipo, por cuanto todos formamos parte de la humanidad.
· El Movimiento Internacional de la Cruz Roja establece que todas las sociedades alrededor del mundo comparten los mismos derechos y responsabilidades. Por tanto, el CICR intenta que la ayuda internacional llegue a todos los lugares donde se requiera.
· Aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas en 2004 mediante la Resolución 58/114.
· Voluntad de oponerse a toda injerencia de cualquier tipo que impida llevar la garantía de poder evaluar libremente las necesidades de las víctimas y proponer acciones sin mediación alguna, basadas en la proximidad a las víctimas y en el conocimiento de la situación.
· La acción humanitaria debe ser independiente de objetivos políticos, económicos, militares o cualquier otro tipo, que un agente humanitario pueda tener respecto a las zonas donde se ejecuten acciones humanitarias. Significa también que las organizaciones humanitarias desempeñan sus funcio-nes sobre la base de sus propias decisiofuncio-nes, al margen de condicionamientos políticos en todo lugar.
· Brindar protección a las organizaciones humanitarias, en la medida en que evite la instrumentación de la ayuda humanitaria por parte de los actores beligerantes o de terceras partes involucradas en un conflicto, y que posean intereses en las áreas donde tienen presencia dichas organizaciones.
Fuente: Elaboración propia con base en Pérez de Armiño, K (2002a).
1.4 Marco ético y
códigos de conducta
Uno de los elementos diferenciadores de la AH frente a otros tipos de acciones, como las de cooperación al desarrollo, construcción de paz o lucha contra la pobreza, entre otras, son los marcos éticos y códigos de conducta que se han desarrollado en su entorno y que proponen la realización de las actividades de atención a po-blaciones afectadas por las consecuencias de los desastres naturales y los conflictos armados, bajo condiciones de respeto por la dignidad de los afec-tados. En consecuencia, todas las organizaciones y personas que se dedican a esta labor aceptan la responsabilidad de realizar actividades que salvan vidas y buscan evitar en lo posible cualquier efecto adverso derivado de sus acciones. En este sentido,
el Código de Conducta del Comité Internacional de la Cruz Roja y las ONG, la Carta Humanitaria del Proyecto Esfera y la Iniciativa “La Buena Do-nación Humanitaria”, constituyen un compromiso voluntario que hacen las organizaciones humani-tarias, el Movimiento de la Cruz Roja, las Agencias de Naciones Unidas con mandato humanitario y los donantes, para asegurar el impacto positivo de las actividades de ayuda.
Código de Conducta del Comité
Internacional de la Cruz Roja y
las ONG
comunidad humanitaria. El código es de carác-ter voluntario, respetado por todas las organi-zaciones no gubernamentales que lo suscriben, movidas por el deseo de mantener las normas en él establecidas.
En caso de conflicto armado, el Código de Con-ducta se interpretará y aplicará de conformidad con el Derecho Internacional Humanitario. A continuación se realiza una breve descripción de los 10 principios que componen el Código:
Gráfica 9: Principios del Código de Conducta del CICR y las ONG.
Fomentar la capacidad para hacer frente a las catástrofes utilizando las aptitudes y los medios disponibles a nivel local, mediante el empleo de personal local, comprando mate-riales sobre el terreno y negociando con empresas nacionales; asimismo buscar la asocia-ción con ONG humanitarias locales en la medida de lo posible para la planificaasocia-ción y ejecución de proyectos. También, cuando sea pertinente, se cooperará con las estructuras gubernamentales.
Respeto por la cultura, las estructuras y las costumbres de las comunidades y los países en donde son ejecutadas las actividades.
No actuar como instrumentos de política exterior gubernamental, reafirmando el princi-pio de independencia; es decir que las políticas gubernamentales solo son aceptadas en la medida en que coinciden con la política de la organización, y en lo posible se deberá tener más de una fuente de financiación para evitar la dependencia por parte de la organización de algún gobierno donante. Por lo tanto, está estrictamente prohibida la recolección de información para usos que no sean humanitarios.
La ayuda no se utilizará para favorecer una determinada opinión política o religiosa; en ese sentido, se entiende que la ayuda que se proporciona no obliga al receptor a compar-tir algún punto de vista en particular o a tomar una posición frente a temas religiosos y políticos.
La ayuda prestada no está condicionada por la raza, el credo o la nacionalidad de los beneficiarios ni ninguna otra distinción de índole adversa. El orden de prioridad de la asistencia se establece únicamente en función de las necesidades.
Lo primero es el deber humanitario. Aliviar el sufrimiento humano es la principal motiva-ción para realizar una intervenmotiva-ción; por lo tanto, se reconoce el derecho a recibir y a brindar asistencia humanitaria como un principio humanitario fundamental que asiste a todos los ciudadanos de cada país. De ahí la trascendental importancia del libre acceso a las poblaciones afectadas en el cumplimiento de esa responsabilidad. En consecuencia, la ayuda humanitaria que se presta no responde a intereses partidistas ni políticos.
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En las actividades de información, publicidad y propaganda se reconoce a las víctimas de desastres como seres humanos dignos y no como objetos que inspiran compasión. Este principio tiene especial importancia debido al llamamiento que hace a todas las organiza-ciones a exponer las aptitudes y capacidades de las víctimas de un desastre o un conflicto, y no a centrar la atención exclusivamente en las vulnerabilidades. Por otra parte, también se hace alusión a evitar de todas las formas posibles la competencia con otras organiza-ciones por recibir atención.Las organizaciones son responsables frente a las personas que intentan ayudar y frente a las personas u organizaciones de quienes aceptan recursos. Lo anterior se encuentra en estrecha relación con principios de apertura y transparencia, en cuanto a proporcionar información de las actividades realizadas desde el punto de vista financiero así como en términos de eficacia. Por lo tanto, se realizarán procesos de evaluación regularmente. La ayuda de socorro tendrá por finalidad satisfacer las necesidades básicas y, además, tratar de reducir en el futuro la vulnerabilidad ante los desastres. Por lo tanto, se reconoce que la ayuda de socorro tiene efectos positivos y negativos en el mediano y largo plazo. Los programas deben reducir de modo concreto la vulnerabilidad de los beneficiarios ante futuros desastres y contribuir a crear modos de vida sostenibles, prestando especial atención a las cuestiones medioambientales y a no generar dependencia en las comunidades. Se buscará la forma de hacer participar a los beneficiarios de programas en la administra-ción de la ayuda de socorro. El socorro será más eficaz y la rehabilitaadministra-ción duradera podrá lograrse en mejores condiciones cuando los destinatarios participan plenamente en la elaboración, la gestión y la ejecución del programa de asistencia.
Fuente: Elaboración propia con base en Proyecto Esfera (2011, p. 418).
Por último, el Código de Conducta relativo al socorro en casos de desastre, para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las ONG, ofrece una serie de recomenda-ciones sobre la relación que deberían sostener con los gobiernos receptores de ayuda, los gobiernos donantes y las organizaciones internacionales. Sin embargo, ninguno de los principios enunciados anteriormente o las recomendaciones revisten carácter vinculante para alguna de las partes.
1.4.1 La Carta Humanitaria
del Proyecto Esfera
Es una declaración de los derechos y las obligacio-nes jurídicas reconocidas, así como de las convic-ciones y los compromisos que comparten las orga-nizaciones humanitarias. Estos derechos, fundados
en el principio de humanidad y en el imperativo humanitario, incluyen el derecho a vivir con digni-dad, el derecho a recibir asistencia humanitaria y el derecho a la protección y a la seguridad. La Carta también pone de relieve la importancia de que las organizaciones rindan cuentas a las comunidades afectadas. A su vez, explica por qué la asistencia y la protección son pilares fundamentales de la AH (Proyecto Esfera, 2011, p. 6).
Este documento representa un compromiso asu-mido por todas las organizaciones firmantes y una invitación a adoptar estos principios a todas las personas que participan en la AH en distintos niveles, incluyendo a entes gubernamentales y al sector privado.
Gráfica 10: Convicciones de la Carta Humanitaria.
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La función de las organizaciones humanitarias está en relación con las necesidades y capacidades de las poblaciones afectadas. Se exhorta a todos los actores estatales y no estatales a que respeten el cometido imparcial, independiente y sin partidismos de las organizaciones humanitarias, y a que faciliten su labor suprimiendo las barreras innecesarias a nivel jurídico y práctico, velando por su seguridad y permitiéndoles el acceso oportuno y constante a las poblaciones afectadas.
Se reconoce que las personas afectadas por desastres o conflictos armados subvienen a sus necesida-des básicas ante todo gracias a su propio esfuerzo, así como al apoyo de las instituciones comunitarias y locales. Por lo tanto, se reconoce que es primordialmente la función y la responsabilidad del Estado afectado brindar asistencia oportuna a las personas perjudicadas, asegurar su protección y su seguri-dad y prestarles la ayuda necesaria para que puedan recuperarse. En ese sentido, las acciones de las autoridades y la comunidad internacional se entiendan como complementarias y no sustitutas a las acciones que el Estado tiene obligaciones de emprender y deberán coordinarse con los Estados receptores en la medida de lo posible. Se afirma también el cometido que puede asumir la comunidad internacional en su conjunto, incluidos los gobiernos donantes y las organizaciones regionales, a fin de ayudar a los Estados a cumplir sus responsabilidades cuando la capacidad nacional es insuficiente. Todas las personas afectadas por un desastre o un conflicto armado tienen derecho a recibir la protec-ción y la asistencia que garanticen las condiciones básicas para vivir con dignidad. Los principios descri-tos en la Carta Humanitaria son universales y se aplican a todas las personas afectadas por un desastre o un conflicto armado, dondequiera que se encuentren, así como a quienes procuran asistirles y brindar-les seguridad. Estos principios están incorporados en el derecho internacional, pero están estrechamen-te relacionados con el principio de humanidad. Reafirmando así, la primacía del imperativo humanitario.
Fuente: Elaboración propia con base en Proyecto Esfera (2011, pp. 19-27).
Los principios, derechos y obligaciones comunes son:
Gráfica 11: Principios, derechos y obligaciones comunes de la Carta Humanitaria.
Se reconocen los derechos de todas las personas afectadas por un
desastre o un conflicto armado —mujeres, hombres, niños y niñas—.
Estos derechos pueden ser resumidos de la siguiente manera
a) Derecho a vivir con dignidad.
Conlle-va el deber de preserConlle-var la vida si esta se ve amenazada, lo que lleva implícito el deber de no rehusar ni impedir que se preste la asistencia necesaria para salvar vidas. La dignidad va más allá del bienestar físico; exige el respeto de la persona, con inclusión de los valores y las creencias de los indivi-duos y las comunidades, y el respeto por los derechos humanos que les corresponden.
b) Derecho a recibir asisten-cia humanitaria. Abarca el
derecho a un nivel de vida adecua-do, lo que incluye alimentos y agua en calidad y cantidad suficientes y una vivienda adecuada, así como los medios necesarios para mante-ner la salud, estos elementos se garantizan expresamente en el derecho internacional.
c) Derecho a la protec-ción y a la seguridad. El
derecho reconoce que cier-tas personas pueden ser par-ticularmente vulnerables a los abusos y a la discrimina-ción, por ejemplo, de su edad, género o raza, y pueden requerir medidas especiales de protección y asistencia.
El compromiso consignado en la Carta Huma-nitaria consiste en la oferta de servicios con la convicción de que las poblaciones afectadas están en el centro de la AH, y el reconocimiento de que su participación activa sea esencial para poder prestarles asistencia de la manera que mejor se adapte a sus necesidades. En ese sentido, se pro-curará apoyar los esfuerzos locales para prevenir los desastres y los efectos de los conflictos, estar preparados para cuando ocurran y responder a ellos, así como para fortalecer la capacidad de los actores locales a todos los niveles.
Las organizaciones firmantes son conscientes de que los esfuerzos por brindar asistencia humanita-ria pueden ocasionalmente tener efectos adversos involuntarios. En colaboración con las autoridades y las comunidades afectadas, se debe velar por reducir al mínimo cualquier efecto negativo de la AH sobre las comunidades locales o sobre el medio ambiente.
Otro compromiso importante está relacionado con hacer todo lo posible para el cumplimiento de las normas mínimas que explica el Manual Es-fera, a pesar de que en muchos contextos existen situaciones que escapan al control de las organiza-ciones y sus colaboradores. Por otra parte, la ren-dición de cuentas es un elemento predominante a
lo largo de toda la Carta Humanitaria, pues hace énfasis en una actuación responsable por parte de las organizaciones humanitarias, gobiernos locales y donantes, mediante la realización de evaluacio-nes sólidas y el seguimiento de la evolución del contexto local por medio de la transparencia de la información y la toma de decisiones, y la coor-dinación y la colaboración más eficaz con otros actores pertinentes en todos los niveles.
1.4.2 La Buena Donación
Humanitaria (Good
Humanitarian Donorship)
Estos principios fueron aprobados en Estocolmo, en junio de 2003, por Alemania, Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Fin-landia, Irlanda, Japón, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza. Comprende 23 principios dirigidos a las naciones que se adhieren o suscriben a este pacto, partiendo de la concep-ción de los donantes como actores activos de la cadena de la ayuda humanitaria, que pueden tener un impacto directo en la calidad de la asistencia y no solo como fuente de financiamiento. Estos principios se dividen en tres grandes grupos des-critos a continuación:
Gráfica 12: Grupo 1 de los principios de la Buena Donación Humanitaria.
1. Los objetivos de la AH son: salvar vidas, aliviar el sufrimiento y mantener la dignidad humana durante y después de las crisis —provocadas por el hombre o por desastres naturales—, así como prevenir y reforzar la capaci-dad de respuesta para cuando sobre-vengan tales situaciones.
2. La AH debería guiarse por los principios huma-nitarios de humanidad,
imparcialidad, neutralidad e independencia.
3. La acción humanitaria incluye la protec-ción de civiles y de aquellos que ya no tomen parte en las hostilidades, así como la provisión de agua, comida y saneamiento, refugio, atención sanitaria y otros tipos de asistencia, emprendidos a favor de las perso-nas afectadas y para facilitar el retorno a la vida normal y a su medio de sustento.
Grupo 1: Objetivos y definición de la acción humanitaria
Gráfica 13: Grupo 2 de los principios de la Buena Donación Humanitaria.
4. Respetar y promover la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, la legislación sobre refugiados y los Derechos Humanos.
5. Se reafirma la responsabilidad principal de los Estados ante las víctimas de emergencias humanitarias dentro de sus propias fronteras, procurar asegurar una financiación flexible y rápida.
6. Destinar fondos humanitarios en proporción a las necesidades y de acuerdo con un análisis de estas. 7. Solicitar que las organizaciones humanitarias ejecutoras garanticen, en el mayor grado posible, una impli-cación adecuada de los beneficiarios en el diseño, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de la respuesta humanitaria.
8. Fortalecer la capacidad de los países y las comunidades locales afectados para prevenir, prepararse, mitigar y responder a las crisis humanitarias, con el fin de asegurarse de que los gobiernos y las comunidades locales estén lo mejor capacitados para cumplir con sus responsabilidades y coordinarse de modo efectivo con sus socios humanitarios.
9. Proporcionar asistencia humanitaria que favorezca la recuperación y el desarrollo a largo plazo, esforzán-dose por garantizar el apoyo, cuando sea el caso, a la conservación y el retorno a un modo de vida sosteni-ble, y la transición desde la ayuda humanitaria hacia actividades de recuperación y desarrollo.
10. Apoyar y promover la función central y única de las Naciones Unidas de liderazgo y coordinación de la AH, la especial función del Comité Internacional de la Cruz Roja y de las organizaciones no gubernamenta-les en la implementación de la AH.
Grupo 2: Principios generales
Fuente: Elaboración propia con base en Good Humanitarian Donorship Initiative (2003).
Gráfica 14: Grupo 3 de los principios de la Buena Donación Humanitaria.
11. Esforzarse por asegurar que la financiación de la AH en nuevas crisis no vaya en perjuicio de la satisfacción de las necesidades de crisis en curso.
12. Esforzarse por asegurar la previsión y la flexibilidad en la financiación a las agencias de las Naciones Unidas, fondos y programas y otras organizaciones humanitarias clave.
13. Se insiste en la importancia de establecer una planificación financiera y una definición de prioridades transparentes y estratégicas por parte de las organizaciones ejecutoras, explorando la posibilidad de reducir las asignaciones específicas, o mejorar su flexibilidad, y de introducir acuerdos de financiación a largo plazo.
14. Contribuir responsablemente, y sobre la base del reparto de la carga, a los Llamamientos Inter-agencias Consolidados de las Naciones Unidas y a los Llamamientos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja, y apoyar activamente la formalización de Planes de Acción Humanitaria Común (CHAP, en inglés) como instrumento primordial de planificación estratégica y de coordinación de emergencias complejas.
(a) Relativos a la financiación
(b) Relativos a la promoción de normas básicas y mejora de la ejecución
(c) Relativos al aprendizaje y la responsabilidad.
Grupo 3: Buenas prácticas para la financiación, gestión y
responsabilidad de los donantes (dividido en tres subgrupos)
15. Solicitar que las organizaciones humanitarias se adhieran a las buenas prácticas y se comprometan a promover la rendición de cuentas, la eficacia y la eficiencia en el desempeño de la AH.
16. Promover el uso de las directrices y los principios del Comité Permanente Interagencial en las actividades humanitarias, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y el Código de Conducta de 1994 para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y las organi-zaciones no gubernamentales en actividades de socorro.
17. Estar preparados para ofrecer apoyo en la ejecución de acciones humanitarias, incluido el facilitar acceso seguro.
18. Apoyar los mecanismos de planificación de contingencias de las organizaciones humanitarias, inclui-da, cuando sea el caso, la asignación de fondos para fortalecer la capacidad de respuesta.
19. Afirmar el papel primordial de organizaciones civiles en el desempeño de la AH, particularmente en zonas afectadas por conflictos armados. En situaciones en las que se utilizan la capacidad y los recursos militares para apoyar la AH, garantizar que ese uso es conforme al DIH y a los principios humanitarios, y que reconoce la función de liderazgo de las organizaciones humanitarias.
20. Apoyar la aplicación de las Directrices sobre el Uso de Recursos de Defensa Militar y Civil en el socorro ante desastres de 1994, y las Directrices sobre el Uso de Recursos de Defensa Militar y Civil para Apoyar Actividades Humanitarias de Naciones Unidas en Emergencias Complejas de 2003.
21. Apoyar las iniciativas de aprendizaje y rendición de cuentas para un eficiente y eficaz desempeño. 22. Promover evaluaciones regulares de las respuestas internacionales a crisis humanitarias, incluyendo las evaluaciones sobre la actuación de los donantes.
23. Asegurar un alto grado de precisión, puntualidad y transparencia en los informes de los donantes sobre el gasto oficial en asistencia humanitaria, y animar la elaboración de formatos estandarizados para facilitar esta información.
Fuente: Elaboración propia con base en Good Humanitarian Donorship Initiative (2003).
Por otra parte, como herramienta de medición de la actuación individual de los donantes humanita-rios y garante de transparencia en la utilización de fondos en la ayuda humanitaria, fue creado en 2007, el Índice de Respuesta Humanitaria
(Humanitarian Response Index, HRI) de la
Funda-ción DARA Internacional19; es el primer mecanismo
de evaluación independiente de la actuación indi-vidual y el compromiso de los gobiernos donantes que se realiza en el mundo. El HRI se centra en
