POLÍTICA AGRARIA COMÚN Y DESARROLLO RURAL EN LA UNIÓN EUROPEA AMPLIADA LIZÁRRAGA, Carmen* CASAS, Amalia Cristina Resumen
El objetivo de este trabajo consiste en estudiar el desenvolvimiento de las políticas de desarrollo rural en la Unión Europea (UE) y en los nuevos estados miembros de la UE de Europa Central y Oriental, así como en los candidatos Rumanía y Bulgaria, donde el sector agrario sigue un proceso de transición difícil, con un gran número de problemas sin resolver, que incluyen la incertidumbre en los derechos de propiedad, la gran proporción de empleo agrario y una baja productividad, tanto por hectárea como por trabajador.
Abstract
The aim of this study is analysing the rural development policies in the European Union, the new member states of Central and Eastern Europe, and the candidates Rumania and Bulgaria. The agricultural sector plays a essential role in the economic development of these countries although has serious problems as a low labour and land productivity, a big rate of agricultural employment and uncertainty about the property rights.
JEL classification: Q13; Q18; P25
Keywords: Ampliación de la UE; Desarrollo rural; Agricultura 1.Introducción
El 22 de enero de 2003, la Comisión Europea aprobó una serie de propuestas de reforma de la Política Agrícola Común (PAC), a fin de incrementar la competitividad del sector en el ámbito internacional y ofrecer una perspectiva política clara para el marco financiero del
* Carmen Lizárraga, Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Granada. E-mail: [email protected], y Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Granada. Amalia Cristina Casas, E-mail: [email protected] , Universidad de Granada
gasto agrario previsto hasta 2013. Los cambios propuestos, resultan aún más urgentes si se tienen en cuenta el nuevo marco presupuestario de la Unión Europea (UE), la defensa de la PAC a realizar ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los nuevos retos de sostenibilidad medioambiental.
La quinta ampliación convertirá a la UE en la primera potencia agrícola mundial y el progreso del sector agrario será una de las claves para lograr un desarrollo socioeconómico equilibrado en los Países de Europa Central y Oriental (PECO)*. La ampliación añadirá diversidad al mundo agrario de la UE, dadas las características de la agricultura en los PECO: enormes diferencias entre los tamaños de las explotaciones, en la productividad del trabajo, en las cosechas, y en la dotación de capital. Por consiguiente, no es de extrañar que la ampliación hacia el Este suponga un elemento de tensión entre los países comunitarios, ya que la incorporación de los doce candidatos no sólo plantea importantes necesidades financieras, sino que además hace más evidentes algunas de las principale s debilidades del proceso de construcción europea, y pone de manifiesto las deficiencias de la PAC (Martín et al, 2002; Flores&Luengo, 2002;
Jensen&Frandsen, 2003). El futuro del sector agrario de la Unión Europea dependerá, en gran medida, de la instrumentación de políticas de desarrollo rural que permitan el desarrollo equilibrado y sostenible de los territorios rurales. Y las políticas de desarrollo rural
* La quinta ampliación de la Unión Europea (UE), de quince a veinticinco estados, ha transformado profundamente su panorama económico si se tiene en cuenta el número de nuevos países miembros (ocho países de Europa Central y oriental (PECO) Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia y República Checa más las islas de Chipre y Malta) y la brecha existente tanto en niveles de desarrollo económico, cuanto en madurez y capacidad de sus instituciones políticas (Comisión Europea, 2003a). La entrada de otros dos PECO (Bulgaria y Rumania) se pospone para la sexta ampliación que tendrá lugar en 2007 y no se ha confirmado aun la fecha de entrada de Turquía. La ampliación, repercutirá de manera importante sobre las economías de la Unión ampliada y sus repercusiones, tanto positivas como negativas, se distribuirán de forma desigual. Afectará muy especialmente a aquellas regiones que actualmente reciben ayudas financieras de la UE necesarias para el buen funcionamiento de ciertos sectores (Baldwin, et al, 1997).
resultan imprescindibles para superar las fuertes disparidades en los niveles de vida de los PECO.
El objetivo de este trabajo consiste en analizar las perspectivas del mundo rural de los PECO-10 en la Unión Europea ampliada. Para ello se estudiarán la evolución de la política de desarrollo rural en la UE, la situación del sector agrario y las zonas rurales en los PECO y, por último, las medidas de adaptación a la PAC y los planes de desarrollo rural formulados por estos países.
2. PAC y desarrollo rural: del enfoque sectorial al territorial Tras la crisis del modelo de política agraria de los años 80, se produjeron importantes cambios en la concepción de la PAC, culminados con la reforma de 1992 que introdujo el problema medioambiental como eje político y marcó un nuevo hito en las relaciones entre agricultura y ruralidad (Colino&Martínez Paz, 2005). Se asistía a una progresiva traslación desde el predominio del componente sectorial hacia la vertiente territorial y toda la normativa posterior nacería con el objetivo explícito de lograr el desarrollo sostenible de las zonas rurales y el mantenimiento de un medio rural vivo. En la literatura sobre política agraria irrumpió con fuerza el término “multifuncionalidad” y desde entonces se ha convertido en la guía de las sucesivas reorientaciones de la PAC, que ponen el énfasis en las funciones no productivas de la agricultura (Reig, 2001;
Massot, 2001; Garcia Azcarate, 2001). Ésta, pese a su poco peso porcentual en la estructura productiva de la UE, se convertirá en garante de un desarrollo rural integrado que redundará en menores disparidades espaciale s de renta per cápita (Baptista, 2001).
La Agenda 2000 redefinía las funciones de la agricultura integrando los objetivos medioambientales y elevando el desarrollo rural a la categoría de segundo pilar de la PAC (Colino&Martínez Paz, 2005). El modelo agrario defendía la multifuncionalidad del sector, entendiendo que el sector agrario y los agricultores, ya no eran meros productores de alimentos y materias primas agroalimentarias, sino actores de las zonas rurales con una amplia agenda de atribuciones que incluían la protección ambiental, el
desarrollo sostenible, el mantenimiento de la población en el campo, la protección social, la preocupación por la salud humana, el bienestar e higiene de los animales y la seguridad y calidad alimentarias. Aunque agricultura y medio rural forman un binomio indisoluble e interdependiente, la multifuncionalidad exige diversificar las fuentes de ingresos para complementar las rentas agrarias y conseguir mejor calidad de vida en el medio rural (Frows, 1998; Bonnamour, 2000).
La diversificación, en sentido amplio, de las explotaciones agrarias constituye un elemento central del modelo de desarrollo rural en aras a la revitalización socioeconómica de las zonas rurales. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la escasa formación del empresariado agrario, la avanzada edad de los propietarios de las explotaciones, la escasez de infraestructuras físicas y sociales del agro y la mayor dificultad al acceso a los mercados de los productos son rémoras que merman el potencial de la diversificación y desarrollo en el medio rural, como han demostrado Blanc&Perrier-Cornet (1999) y Mariden (1998) para Francia y Reino Unido, respectivamente. Además, en la medida en que la PAC ha centrado sus esfuerzos en la defensa de un
“modelo europeo de agricultura” que no contempla la diversidad de realidades agrarias y rurales europeas entrará en contradicción con el principio de la multifuncionalidad† (Massot, 2001).
Pese a la importancia que la PAC concede al desarrollo rural la financiación del primer pilar, la política de precios y mercados, ha sido prioritaria con un 85% del gasto en 2001. La dispar financiación de los dos pilares ha venido, no obstante, corrigiéndose desde mediados de la década de los noventa, cuando al desarrollo rural se
†Los procesos de ajuste estructural reconocidos en la normativa comunitaria sobre desarrollo rural (Reglamento 1257/1999, art. 2) suponían la eliminación de las explotaciones agrarias más pequeñas y menos competitivas, con la consiguiente reducción del número de agricultores titulares de explotación, todo lo contrario de lo que proclama la PAC a partir de la década de los ochenta, que apues ta por mantener el número de agricultores con una función de gestión del territorio y de mantenimiento de la población rural (Comisión Europea, 1999).
dedicaba apenas el 10% del gasto agrario y se espera que las funciones del segundo pilar cobren mayor fuerza.
Profundizando en esta línea, la reforma de la PAC de 2003 insiste en incentivar la adopción de prácticas agrarias sostenibles y en garantizar una distribución transparente y equitativa de las ayudas a la renta de los agricultores‡ (Silva Muñoz, 2003; Sumpsi Viñas, 2003). Para ello, se desvincula la producción de las ayudas directas (disociación), supeditándolas al cumplimiento de determinadas normas medioambientales, de calidad y de seguridad e higiene en el trabajo (condicionalidad). Además se propone reducir las ayudas directas a las explotaciones de mayor tamaño (regresividad) y aumentar los fondos al desarrollo rural, incluyendo un sistema de asesoramiento a las explotaciones para que apliquen las medidas de desarrollo rural pertinentes (Comisión Europea, 2001 y 2002). Con la reforma se bajarán los precios para garantizar el crecimiento del volumen de transacciones comerciales interiores y exteriores y se llevarán a cabo determinadas medidas que garanticen la rentabilidad de las explotaciones y los ingresos del agricultor (Comisión Europea, 1999, p. 3). Sin embargo, el principal objetivo de la PAC es transformar el FEOGA en un Fondo Rural poniendo más énfasis en las políticas de desarrollo rural que en las subvenciones. Con el fin de reforzar la política de desarrollo rural, la UE fija un conjunto de medidas complementarias dirigidas a facilitar la incorporación de jóvenes y el ajuste estructural de las explotaciones y a adaptar a los agricultores a las nuevas normas en materia de medio ambiente, salud pública, sanidad animal y vegetal y seguridad en el trabajo (Reglamento 1783/2003). Además de estas medidas complementarias, los nuevos Estados miembros se van a poder acoger a una medida de tipo Leader que será financiado por la sección orientación del FEOGA.
La propuesta de Reglamento del Fondo Europeo de la Agricultura para el Desarrollo Rural define una nueva política para el período
‡ Las bases para la política de desarrollo rural de Europa, durante el período 2000-2006, están reguladas por el Reglamento (CE) nº 1257/1999, del Consejo, de 17 de mayo.
2007-2013 en la que plantea un conjunto de estrategias a los Nuevos Estados Miembros dirigidas a aumentar la competitividad del sector agrícola y forestal, a mejorar la gestión del suelo así como la conservación del medio ambiente y del paisaje rural y a conseguir un desarrollo territorial equilibrado de las áreas rurales (COM (2004) 490 final). Para financiar esta nueva política de desarrollo rural se prevé un gasto de más de 88.000 millones de euros a precios de 2004, de los cuales 56.000 provienen del FEOGA-Garantía, 31.300 del FEOGA-Orientación y 1.500 de la partida Leader (Valls i Pursals, 2005).
La mejora de la competitividad del sector agrícola y forestal, en un contexto de desarrollo sostenible, se sustenta en tres paquetes de medidas encaminadas mejorar el capital humano, a reestructurar el capital físico y a mejorar la calidad de los productos y de la producción agrícola. La gestión del suelo y conservación del medio ambiente y del paisaje rural se llevará a cabo sobre la base de dos grandes grupos de medidas relativas al uso sostenible de la tierra agrícola y al uso sostenible del terreno forestal. Para lograr un desarrollo territorial equilibrado de las áreas rurales se propone la mejora de la calidad de vida en el medio rural y la diversificación económica. Por último, la Iniciativa Comunitaria Leader se basará en la integración de los objetivos anteriormente especificados.
3.Ajuste estructural y desarrollo rural en los PECO
Como se ha comentado, la política de desarrollo rural se ha convertido, tras la última ampliación, en uno de los pilares básicos de la política agraria comunitaria y nacional de los Nuevos Estados Miembros (NEM). A nivel de NUTS-5, las áreas rurales ocupan un 86% de la extensión de los PECO y en ellas vive un 43% de la población§. A nivel de NUTS-3, las regiones rurales son el grupo
§ Pese a tratarse de un criterio extremadamente simplista que no capta la diversidad del mundo rural (Barthelemy&Vidal, sin año), la OCDE (1994) utiliza exclusivamente el criterio de densidad poblacional y divide las regiones en tres categorías (rurales, semi-rurales y urbanas); EUROSTAT incluye, adicionalmente, el número de habitantes en términos absolutos y las divide en
más importante en Bulgaria, la República Checa, Estonia y Hungría.
En Lituania, Letonia, Eslovenia, Eslovaquia, Rumania y Polonia predominan las regiones semi-rurales. La importancia en términos de superficie de las regiones urbanas es muy baja, aunque más de la mitad de la población vive en ellas en Hungría, Letonia y Estonia (IAMO, 2004).
Las zonas rurales presentan serias limitaciones que lastran su desarrollo socioeconómico. La deficiente provisión de infraestructuras (agua, gas, teléfonos, alcantarillado) y de servicios (educación superior, banca, servicios profesionales) y la falta de acceso a los transportes, dificultada por la dispersión poblacional, acentúan las disparidades socioeconómicas con los centros urbanos e intensifican el aislamiento de los núcleos rurales.
Las características del sector agrario en los PECO (baja productividad, escasa dotación de capital y de formación de los agricultores, estructura dual de la propiedad y escasez de infraestructuras físicas y sociales) hacen muy difícil la implementación del primer pilar de la PAC. A esto hay que añadir los problemas que generó la reforma agraria transicional a las áreas rurales. Numerosos servicios sociales, médicos y culturales que previamente se proveían en instalaciones especiales situadas en las explotaciones colectivas, se dejaron de prestar una vez transferidos a las autoridades locales.
La simbiosis entre agricultura y medio rural, ya señalada, obliga a analizar la situación del sector agrario y de sus cambios en los PECO, singularmente, aspectos como la actual estructura y el funcionamiento de las empresas agrícolas, la dotación factorial de las explotaciones agrarias, el futuro de la estructura de las propiedades y los cambios esperados en la productividad o los precios.
El sector agrario sigue un proceso de transición difícil con un gran número de problemas sin resolver que incluyen la incertidumbre en los derechos de propiedad, la gran proporción de empleo agrario y
tres grupos (zonas densamente pobladas, zonas intermedias y zonas poco pobladas).
una baja productividad, tanto por hectárea como por trabajador.
Entre 1990 y 2000, se produjo una fuerte disminución de la aportación del sector primario a la producción, debido a la puesta en marcha de las privatizaciones de las explotaciones agrícolas y a la retirada de las subvenciones concedidas por el antiguo sistema, con la excepción de Bulgaria. No obstante, a pesar de esta caída, los niveles de participación de la agricultura en estos países se mantienen por encima de la cota del 2 por 100 que supone este sector para el PIB comunitario (Lizárraga, 2004).
Existe un amplio número de explotaciones agrarias que excede, aproximadamente, en un 30% al total de los otros quince miembros, pero con una estructura de propiedad muy desequilibrada. La estructura dual de la propiedad se pone de manifiesto en el hecho de que el 82% de las propiedades son del menor tamaño, pero tan solo suponen el 27% del área cultivada, mientras que el 1% de las propiedades mayores pertenece a grandes empresas o cooperativas y concentra el 38% del área cultivada (cuadro 1).
Cuadro 1. Estructura de las explotaciones por tamaño y área cultivada en PECO-10, 2001
Grupos de explotaciones Total
Unidad < 5 ha 5 to<20 1) 20 to<50 2) >50 Número
de propiedades
1000 7520 1384 216 63 9183
% 82 15 2 1 100
Área cultivada 1000 Ha. 13.319 13.035 4.557 18.672 49.584
% 27 26 9 38 100
Tamaño medio
de la explotación Ha. 1 9 32 280 5
Nota: 1) BG y SK 5 to <10, H <10. 2) BG, H y SK 10 a <50 FUENTE: IAMO (2004)
La mayoría de las explotaciones de menor tamaño deberían clasificarse como de subsistencia o de tiempo parcial, dado que no proporcionan ingresos suficientes para los propietarios, obligados a realizar actividades remuneradas en otros sectores de actividad
económica o a depender de transferencias de la Administración Pública. A largo plazo, la mayoría de estas explotaciones desaparecerá y solo una pequeña parte alcanzará un tamaño que permita cierto nivel de eficiencia productiva. Sin embargo, algunas de ellas, especializadas en la producción de ganado porcino, aves de corral, frutas y/o vegetales, tienen potencial para obtener excelentes resultados económicos. Asimismo, también pueden tener futuro dependiendo de circunstancias como la disponibilidad de tierra para alquilar o comprar, la facilidad de acceso al mercado de capitales, la capacidad de gestión de los directores y de las oportunidades de empleo en otros sectores de actividad económica. Sin lugar a dudas, las explotaciones mejor dotadas de recursos naturales y/o capital, con mayores posibilidades de expansión (20 ha. o más), son las que presentan la mayor probabilidad de éxito a largo plazo. La dualidad existente en el sector agrario hace muy difícil llevar a cabo una política de ajuste estructural. Otra característica dual es la fragmentación de la tierra: las grandes empresas cultivan superficies enormes, mientras que las explotaciones de pequeño tamaño cultivan terrenos con una superficie que impide el uso de gran maquinaria.
Atendiendo a la estructura de propiedad agraria y al modelo de organización, se distingue entre cooperativas transformadas, grandes empresas agrarias creadas a raíz de la transformación de las explotaciones colectivas (sociedades anónimas o de responsabilidad limitada), explotaciones individuales (familiares o de otra índole) y explotaciones de propiedad estatal que aun no han sido privatizadas pero que han sido arrendadas. Esta distinción permite conocer los distintos efectos de la privatización y calificar en dos grupos a los países: aquellos en los que la mayor parte de la tierra de uso agrícola está en manos de cooperativas y grandes empresas (República Checa, Eslovaquia, Bulgaria y Hungría), y aquellos otros en los que está en manos de explotaciones individuales y familia res (Polonia, Eslovenia, Estonia y Letonia).
En Hungría, se reparte por igual entre unas y otras (IAMO, 2004).
En la República Checa y Eslovaquia, la privatización no ha quebrado la pauta de tenencia de las tierra del periodo anterior a la transición en el que dominaban las explotaciones colectivas y estatales a muy
gran escala y un 71% y un 75% de las tierras agrarias checas y eslovacas, respectivamente, es propiedad de grandes empresas o cooperativas recientemente constituidas. En el resto de los países, las explotaciones familiares e individuales, de menor tamaño, representan la mayor parte de la tierra agrícola y la modificación de las estructuras agrícolas es bastante lenta (cuadro 2). Este hecho se debe a que en algunos de ellos, caso de Polonia o Eslovenia, la colectivización de la agricultura no fue total y se aceptaron las explotaciones privadas como base principal de la producción alimentaria(cuadro 3).
Cuadro 2. Reparto de la superficie agrícola útil (SAU) total entre las explotaciones de menor y mayor tamaño (%), 2001
SAU <5Ha. SAU >50Ha.
Estonia 9% 56%
Letonia 9% 31%
Lituania 31% 11%
Polonia 16% 25%
R. Checa 1% 93%
Eslovaquia 2% 96%
Hungría 18% 58%
Eslovenia 46% 8%
Rumanía 58% 19%
Bulgaria 19% 75%
Total 27% 38%
Fuente: IAMO (2004)
La producción agraria de todos los PECO es tan sólo un 7% de la UE, síntoma de la baja productividad sectorial que, por tanto, tiene mucho margen para incrementarse, a medida que se reduzca la población agraria y se modernice el sector. La cifra global de más de diez millones de trabajadores agrícolas en los PECO-10 es alta respecto a los 7,5 millones de la UE, mientras que la productividad
en la agricultura, medida según el valor añadido por trabajador, representa tan sólo el 13,6% del nivel de la UE en 2003 (cuadro 3).
La baja productividad del trabajo en el sector agrario es uno de los principales problemas de los nuevos Estados que cuentan con una alta proporción de agricultura intensiva en mano de obra y de semisubsistencia. Polonia y Rumanía son los países más afectados con una gran proporción de pequeñas explotaciones agrícolas y una densidad relativamente elevada de mano de obra por hectárea. En Bulgaria, sin embargo, tal fenómeno está compensado con la producción extensiva de cereales en gran escala. En Hungría, la República Checa y Eslovaquia, la productividad del trabajo es mayor, debido a la importancia de las grandes estructuras y al desarrollo de explotaciones agrícolas más orientadas hacia el mercado. En Eslovenia, la política de apoyo a los precios de mercado aumenta significativamente los niveles de valor añadido. Los estados bálticos se encuentran entre estos dos grupos. Sus bajos niveles recientes de productividad se deben a las profundas recesiones y a la reestructuración que han sufrido en los últimos años**. El elevado nivel de empleo agrícola, 12,3% frente al 3,9% en la UE en 2004, es uno de los principales problemas a que se enfrentan los PECO en su intento de modernizar y reestructurar el sector agrícola sin destruir los núcleos rurales (cuadro 3).
** En estos países, las estadísticas nacionales sugieren que quizá haya un tractor por cada veinte trabajadores agrícolas. En la República Checa, Polonia y Hungría, el capital explotado por asalariado no representa más de un tercio del francés si sólo se tienen en cuenta las explotaciones agrícolas comerciales.
Cuadro 3. Mercado de trabajo en los PECO, 2004 País Tasa Tasa Proporción empleados
Productividad*
Desempleo Empleo Agr. Ind. Serv. Agr.
R. Checa 8,3 64,2 3,7 39,1 57,2 26,1 Estonia 9,2 63,0 5,7 34,6 59,6 30,3 Letonia 9,8 62,3 12,5 26,4 60,9 9,2 Lituania 10,8 61,2 15,8 28,1 56,1 9,8 Hungría 5,9 56,8 5,3 32,8 61,9 59,2 Polonia 18,8 51,7 19,3 27,0 53,8 10,8 Eslovenia 6,0 65,3 10,4 36,4 53,1 33,0 Eslovaquia 18,0 57,0 3,9 34,3 61,8 17,4 Bulgaria 11,9 54,2 n.d. n.d. n.d. 30,6 Rumania 7,1 57,7 n.d. n.d n.d. 10,2
UE-25 9,0 63,3 5,1 25,4 69,5 100,0
UE-15 8,0 64,8 3,9 24,5 71,6 115,4
PECO-10 14,1 56,0 12,3 30,8 56,8 13,6
*Nota: Agr.= Agricultura, Ind. = Industria, Serv.= Servicios. Datos de 2003. FUENTE: Elaboración propia a partir de EUROSTAT
La implementación de una nueva política estructural y agraria tras la adhesión provocará cambios estructurales e incrementará la productividad, especialmente a largo plazo. Este proceso dependerá de la estructura inicial de las explotaciones y de las condiciones de dotación de recursos naturales, capital e infraestructuras en las zonas rurales, que se caracterizan por una insuficiente infraestructura técnica y social. A esto hay que unir los adversos efectos de la despobla ción en su estructura demográfica que han conducido al aumento del grupo de edad de personas mayores de 55 años.
En el año 2000, los precios agrarios medios de los principales productos agrícolas estaban por debajo de la media de la UE-15, observándose importantes desviaciones respecto a los diferentes productos y países. La baja calidad, la sobreoferta y los bajos costes de producción suelen considerarse como las principales razones de la desviación del precio medio de la UE. La baja competitividad de la producción agroalimentaria y las deficiencias en la infraestructura de
transportes son otros de los factores que explican los bajos precios.
Se espera una aproximación a los precios de la UE-15, tanto por la mejora de las infraestructuras, como por la mejora de la calidad de los productos y en los procesos de producción agroalimentarios.
El rendimiento de la tierra es también más bajo que la media de la UE y se debe al menor uso de fertilizantes y pesticidas y a la fragmentada estructura de propiedad, que no permite obtener economías de escala, al bajo nivel de formación de los agricultores y ganaderos para manejar las modernas tecnologías y participar en los mercados, así como a la escasa capacidad de gestión. Aunque, a medio plazo, el rendimiento se mantendrá por debajo de la media de la UE-15, es de prever que los altos subsidios tras la implementación de pagos directos y otras medidas de política estructural y de la PAC, las mejoras tecnológicas y el uso de fertilizantes y pesticidas aumentarán la productividad y, por tanto, el rendimiento de la tierra.
Otra característica de las explotaciones agrarias es la insuficiencia de ingresos, muy por debajo de los de otros sectores económicos. Las rentas de la población rural dependen del sector agrario y de otras actividades no agrarias, así como de pensiones y otras transferencias sociales. Las políticas de desarrollo rural disponibles tras la adhesión a la UE probablemente acelerarán las posibilidades de obtener ingresos del sector no agrario. De hecho, comienzan a cobrar fuerza otro tipo de actividades remuneradas, entre las que destacan las granjas avícolas o el turismo (cuadro 4).
Cuadro 4. explotaciones que realizan otras actividades remuneradas distintas de la agricultura, 2003 (%)
Usos Cz Ee Lv Lt Hu Pl Sl Sk Ru UE-25 UE-15 PECO-9 Turismo Ha 2,7 5,5 5,1 1,2 5,5 10,7 16,0 3,1 1,6 20,2 27,4 4,5 Nº 8,2 9,3 10,2 3,1 1,2 6,8 21,5 3,8 0,8 10,7 15,4 2,5 Artesanía Ha 4,3 3,7 1,3 1,3 0,1 1,7 2,0 1,2 2,0 1,8 1,8 1,9 Nº 2,4 6,2 7,3 3,5 0,2 3,5 4,2 1,4 3,7 1,9 1,6 2,4 Granjas Ha 23,3 10,9 12,8 13,7 23,0 78,9 17,9 22,3 61,5 29,8 26,4 37,4 Avícolas Nº 17,0 6,5 6,3 8,1 31,6 78,9 19,2 16,8 80,9 44,9 33,8 64,2
Madera Ha 7,5 5,7 17,0 9,6 3,2 6,9 13,0 2,7 5,1 5,0 4,8 5,5 Nº 18,9 15,0 17,8 17,5 0,3 10,2 16,3 1,9 4,7 3,7 2,9 5,3 Energía Ha 0,2 n.d. n.d. n.d. n.d. 1,7 n.d. n.d. 0,8 n.d. n.d. n.d.
renovable Nº 0,7 0,6 0,7 0,0 0,1 0,6 1,3 0,0 0,1 1,7 2,5 0,2 Trabajo Ha 0,0 66,2 46,7 35,4 n.d. n.d. 41,6 17,5 0,0 n.d. n.d. n.d.
Contractual Nº 0,0 53,0 40,2 22,1 0,0 0,0 29,2 11,6 0,0 11,0 16,4 1,5 Otros Ha 62,1 8,0 17,1 38,7 68,3 n.d. 9,4 53,1 29,1 43,1 39,7 50,6 usos Nº 52,8 9,3 17,3 45,6 66,6 0,0 8,3 64,6 9,9 26,1 27,4 23,8 Total Ha 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Nº 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia a partir de EUROSTAT
4.Política agraria y de desarrollo rural
Desde 1989 los PECO han llevado a cabo una serie de medidas para adaptar sus políticas agrarias a la PAC, tales como la liberalización de precios y la disminución de las subvenciones a los sectores agrícolas y agroalimentarios, entre 1989 y 1993 (Martínez et al, 2005; Vega, 2005). Durante el período 1993-95, se implementó una política más intervencionista en el sector agrícola y los gobiernos introdujeron medidas para reducir los efectos y la incertidumbre de las reformas estructurales. A partir de 1995, los Estados miembros de la CE formularon políticas más flexibles a largo plazo dirigidas a adaptar el sector agrario a la PAC.
Durante el período transitorio la política agrícola se aplicó de forma progresiva en los nuevos Estados miembros, para garantizar su integración sin generar desequilibrios. Pero la puesta en práctica de algunos instrumentos de la política agraria comunitaria fue inmediata, como las medidas de gestión de mercado de la PAC, las restituciones a la exportación y las medidas de intervención en los mercados. Las ayudas directas por superficie cultivada y por cabeza de ganado, se introdujeron de forma más gradual para no marginar a los nuevos socios y absorber el impacto sobre el presupuesto de la
Unión (Compés&García, 2005; Martínez et al., 2005). Las cantidades de referencia†† para el cálculo de dichas ayudas directas aplicadas en los PECO se tomaron del período 1995-1999, en lugar de su potencial productivo, tal y como demandaban los NEM, dado el descenso sufrido en sus producciones durante la década pasada, ya que sus agriculturas obtuvieron peores resultados en la década de los 90.
La insatisfacción causada por la propuesta de introducción gradual de las ayudas directas por hectárea o cabeza de ganado se compensó con la posibilidad de completar los pagos directos de la UE con fondos nacionales, como ayudas directas o subvenciones a las explotaciones agrarias, a los productos agrícolas y a los agricultores (Compés&García, 2005). Esta práctica contribuyó a la nacionalización de la PAC, aunque dependía de la capacidad de los nuevos Estados miembros. Para ayudar al desarrollo de las zonas rurales se puso en marcha un programa de créditos, en el que se otorgaban prestamos bonificados, a largo plazo y bajo interés y compensaciones dirigidas al impuesto por el consumo de combustible. Aunque cada país, particularmente, ha aplicado medidas algo diferentes, los principales instrumentos pueden clasificarse en dos grupos, de acuerdo con sus objetivos fundamentales: medidas de apoyo a los precios y a los ingresos; y medidas estructurales y de mejora de la base productiva. En general, la inexistencia de una administración y de estructuras institucionales en las áreas rurales capaces de gestionar la PAC o de regular los mercados no ha contribuido a una total recuperación del sector agrario (Vega, 2005).
En la Agenda 2000 y para financiar la ampliación se añadieron dos instrumentos de intervención al programa PHARE, creado en 1989:
el Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural (SAPARD) y el Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA). El primero perseguía la adecuada preparación de los países candidatos a la política agrícola común de la Unión, con
†† cuotas y superficies que sirven de base para el cálculo de las ayudas directas que percibirán los agricultores
una amplia gama de medidas en los ámbitos de la adaptación de las estructuras agrícolas, de la calidad de los alimentos y de la protección de los consumidores, del desarrollo rural y de la protección del medio ambiente, así como de la asistencia técnica. El segundo funcionaba de la misma forma que el Fondo de Cohesión, para financiar la construcción de grandes proyectos de transportes y de protección del medio ambiente.
Paralelamente a la introducción de las ayudas directas, se puso especial énfasis presupuestario en la política de desarrollo rural para facilitar la reestructuración agraria y corregir los desequilibrios en el medio rural de los PECO (Compés&García, 2005: 232). El núcleo de las ayudas al desarrollo ha sido el programa de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural SAPARD, dirigido a la modernización de las áreas rurales, para adaptarlas a la PAC1. El programa ha financiado otras actividades relacionadas con el sector agrario dirigidas a promover el desarrollo de las áreas rurales. Todos los PECO, excepto Eslovenia que lo financia con ayudas nacionales, han introducido en sus programas SAPARD ayudas a la protección del medioambiente y el desarrollo de explotaciones agrícolas en las áreas más desfavorecidas. Sin embargo, estas políticas no reducirán el desempleo inmediatamente, ni proporcionarán oportunidades de generar ingresos adicionales, ya que los efectos de las medidas estructurales se dejarán notar en el medio plazo (Comisión Europea, 2001a)
La Cumbre de Copenhague acordó reforzar la estrategia de desarrollo rural con 5.100 millones de euros para el período 2004- 2006, estableciendo un ámbito de aplicación más amplio. Las
1 Los nuevos Estados miembros han recibido 250 millones de euros anuales de los fondos del programa SAPARD, y para 2013, el presupuesto asignado a las políticas de desarrollo rural es de 4.385 millones de euros, frente a los 5.171 millones destinados a ayudas directas. Desde que se produjo la ampliación, la Comunidad financia hasta un porcentaje máximo del 80% de un amplio abanico de medidas de desarrollo rural que entran dentro de la sección Garantía del FEOGA, al igual que ocurre con las actuales regiones Objetivo 1 de la Unión Europea.
medidas subvencionables son la jubilación anticipada de los agricultores, la ayuda a las zonas desfavorecidas o a las zonas con limitaciones medioambientales, los programas agroambientales, la forestación de tierras de labor, la creación de agrupaciones de productores, la asistencia técnica y la ayuda especial para cumplir la normas de la Unión Europea. Los nuevos miembros recibirán también ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y del Fondo Social Europeo (FSE) para fomentar el desarrollo económico de las zonas rurales e introducir medidas relativas al mercado laboral.
Atendiendo a los requerimientos de la UE, los nuevos Estados miembros presentaron sus Planes de Desarrollo Rural para el período 2004-2006, según se establece en Reglamento del Consejo 1257/1999 y 817/2004 de la Comisión2, y que están vigentes actualmente. Estos programas parten de una descripción de la situación actual indicando los objetivos y prioridades de desarrollo rural y llevan a cabo una valoración del impacto económico, medioambiental y social. Asimismo, detallan los recursos financieros nacionales y comunitarios que se van a aportar para cada objetivo y las medidas y ayudas para la aplicación de los programas. El desarrollo del programa tiene lugar con su seguimiento, valoración y exposición de los resultados.
El éxito futuro de las políticas de desarrollo rural dependerá, además de los fondos PAC, de la iniciativa LEADER, ya que las experiencias emanadas de las LEADER II y LEADER+, sientan las bases sobre las que podría sustentarse una política de desarrollo rural a escala comunitaria, dotada de medios y de instrumentos que
2 Durante la segunda mitad de la década de los noventa, se comenzó a tomar conciencia de la importancia del desarrollo rural y los PECO llevaron a cabo diversas iniciativas. En Lituania, se creó el Fondo de Ayuda Rural. En Polonia, en 1994, éste fue uno de los diez objetivos clave que el Gobierno incluyó en el plan de desarrollo. En Eslovaquia, en 1995 se creó una Agencia de Desarrollo Rural. En Hungría, en marzo de 1997, el Gobierno lanzó un debate público sobre la política agraria y rural al adoptar y publicar los “Principios básicos del
“Programa Nacional para la Agricultura” (Comisión Europea, 1998)
permitan lograr un desarrollo rural multisectorial (acceso a las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, infraestructuras, animación, seguridad jurídica para los actores,....).
Asimismo, la futura creación del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), propuesta para el período 2007-2013, ampliará el protagonismo de las políticas de desarrollo rural e incrementará sus posibilidades de éxito.
5.Conclusiones
La PAC ha ido modificando su concepción sobre la agricultura como mero sector económico hacia la idea de multifuncionalidad y diversificación económica del medio rural. Se entiende que el sector agrario, pese a su escaso peso porcentual, resulta estratégico a la hora de lograr la sostenibilidad medioambiental y de mejorar la calidad de vida en el medio rural, donde vive un alto porcentaje de la población europea. La agricultura y el patrimonio rural son componentes indispensables para cubrir la necesidad de productos alimentarios de calidad, de espacios recreativos o de naturaleza.
La situación geopolítica la Europa de los 25, a la que se añadirán en el año 2007, Bulgaria y Rumanía y, más tarde Croacia y Turquia , hace este cambio de filosofía fundamental teniendo en cuenta las características del sector agrario de los nuevos miembros, todos ellos demandantes de una política de desarrollo rural que recorte las disparidades socioeconómicas entre el agro y la urbe.
Las zonas rurales de los PECO-10, que suponen un 86% del territorio y en ellas vive un 43% de la población, presentan una deficiente provisión de infraestructuras y de servicios que acentúan las disparidades socioeconómicas con los centros urbanos e intensifican el aislamiento de los núcleos rurales. Además, el sector agrario en los PECO se caracteriza por su baja productividad, escasa dotación de capital y de formación de los agricultores, estructura dual de la propiedad y escasez de infraestructuras físicas y sociales, a lo que hay que añadir los problemas que generó la reforma agraria transicional a las áreas rurales.
La implementación del primer pilar de la PAC se ha realizado de forma gradual, si bien se ha puesto gran énfasis en la política de desarrollo rural con la financiación del programa SAPARD.
Atendiendo a los requerimientos de la UE, los nuevos Estados miembros presentaron sus Planes de Desarrollo Rural para el período 2004-2006. Además, la Comisión Europea ha propuesto la creación de FEADER que tendría como fin aumentar la competitividad del sector agrícola y forestal, mejorar la gestión del suelo así como la conservación del medio ambiente y del paisaje rural y conseguir un desarrollo territorial equilibrado de las áreas rurales.
Por último, se debe tener en cuenta que la instrumentación de una política de desarrollo rural es más compleja que la mera concesión de ayudas o subvenciones, ya que requiere incrementar la dotación de infraestructuras de transporte, de servicios sociales, fomentar el autoempleo en el medio e incidir en la necesaria cualificación profesional. El desarrollo pasa por aumentar las capacidades de los individuos que habitan el agro, máxime si se quiere que esta población realice las funciones que la UE le encomienda y no emigre al medio urbano, donde aún existe mejor calidad de vida.
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