Efecto de las reglas fiscales sobre los municipios en Colombia. El caso de las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000.
Tesis de Grado PEG
Autor: Manuel Alejandro Godoy Cubillos
(200611480)
Asesor: Miguel Urrutia Montoya
Facultad de Economía
Universidad de los Andes
Bogotá D.C.
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Efecto de las reglas fiscales sobre los municipios en Colombia. El caso de las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000.
Manuel Alejandro Godoy Cubillos
Enero 2013
Resumen
En esta investigación se utiliza la propuesta metodológica planteada por Braun y Llach (2010) para estimar los efectos de las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000 so-bre los municipios colombiano. Este estudio encontró que las reglas fiscales tie-nen un efecto diferencial entre categorías municipales, con una tendencia clara hacía los municipios más pequeños del país.
Palabras Clave: Reglas fiscales, Ley 358 de 1997, Ley 617 de 2000, Desempeño fiscal.
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Fiscal rules effect on municipalities in Colombia. The case of Laws 358 of 1997 and 617 of 2000.
Manuel Alejandro Godoy Cubillos
January 2013
Abstract
This research uses the methodology proposed by Braun and Llach (2010) to esti-mate the effects of Laws 358 of 1997 and 617 of 2000 onto Colombian municipal-ities. This study found that fiscal rules have a differential effect between munici-pal categories, with a trend towards smaller municimunici-palities of the country.
Key Words: Fiscal rules, Law 358 of 1997, Law 617 of 2000; Fiscal perfor-mance.
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1. INTRODUCCIÓN
Los países toman la decisión de descentralizarse debido a que este sistema en principio
permite un mejor emparejamiento entre las preferencias locales y el conjunto de bienes
disponibles, lo que a su vez da una mayor legitimidad al Estado. Los países también tienen
en cuenta que la descentralización contribuye a la eficiencia del gasto público, pues los
gobiernos locales poseen la información necesaria para seleccionar los mejores proyectos
en función del costo y el beneficio final. Teniendo en cuenta lo anterior, Colombia decidió
dar un paso firme hacia la descentralización con la entrada en vigencia de la Constitución
Política de 19911; como consecuencia de este proceso se transfirió más de la mitad de los ingresos corrientes del Gobierno Nacional a los municipios, distritos y departamentos, al
mismo tiempo que se les otorgó mayor autonomía en materia política, fiscal y
administrati-va.
Sin embargo, debido a que este proceso no vino acompañado de una regulación en
mate-ria de sostenibilidad financiera, la descentralización no promovió el esfuerzo fiscal, ni la
asignación eficiente de recursos, generando así un crecimiento acelerado del gasto público
territorial (pasó del 4.4% a 10.6% del PIB), de la deuda pública territorial (pasó del 1.1% al
3.5% del PIB) y, por lo tanto, del déficit fiscal territorial (el aumento del gasto,
acompaña-do del comportamiento constante de recauacompaña-do/PIB, generó que el déficit fiscal aumentara de
0.8% a 5.8% del PIB) en la década del 902. Lo anterior provocó problemas fiscales en los
1 El proceso de descentralización en Colombia empezó a comienzos de la década del 70 con la transferencia de recursos por parte del Gobierno Central a las entidades territoriales (Ley 46 de 1971), fortalecido en la década del 80 con la elección popular de alcaldes (Acto Legislativo 01 de 1986), el aumento de rentas propias (Ley 14 de 1983), el aumento de las transferencias a los municipios (Ley 12 de 1986) y el traspaso de gasto a las regiones (Decreto 77 de 1987). Anterior a la adopción de este sistema, Colombia tuvo un sistema fiscal centralizado, en donde el Gobierno Central era el encargado de recaudar la mayoría de los impuestos y de ordenar casi la totalidad del gasto. Sin embargo, autores como Iregui, Ramos y Saavedra (2001) afirman que la Constitución y sus reglas reglamentarias no estuvieron orientadas a darle más autonomía a los gobiernos subnacionales (restricción para establecimiento de nuevos impuestos y transferencias con destinación especí-fica), manifestando así una concepción centralista del Estado colombiano.
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No es la primera vez que ocurre algo similar en Colombia. Una vez separada la Gran Colombia, en 1850 se aprobó una descentralización administrativa, en la cual se cedieron algunas rentas a las provincias para que estas se hicieran cargo de la provisión de algunos servicios públicos. Sin embargo este proceso no dio los resultados esperados, pues las finanzas del Gobierno Nacional empeoraron, lo anterior debido a que no se transfirieron obligaciones en cuanto a la restructuración de la deuda adquirida a través de la campaña inde-pendentista.
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gobiernos subnacionales entre 1994 y 1998, hecho que al final puso en riesgo la estabilidad
macroeconómica del país3 (Junguito, Melo y Misas, 1995; Lozano, 2001 y MHCP, 2009).
Debido a que la viabilidad fiscal de una entidad es condición necesaria para su
desarro-llo económico4, en el país se adoptaron reglas fiscales por mandato constitucional y legal, que permitieron avanzar en el proceso de descentralización con responsabilidad fiscal5. Como complemento a las reformas en materia fiscal adoptadas en el país, se puso en
mar-cha una cultura de gestión tributaria con la compilación de normas tributarias municipales y
manuales de cobro y fiscalización. Además, se ha difundido la doctrina tributaria y
finan-ciera territorial mediante publicaciones de gran circulación nacional y se han venido
reali-zando talleres de capacitación a los funcionarios de las entidades territoriales.
Estas medidas permitieron mejorar las finanzas de las entidades territoriales pues
au-mentaron el recaudo propio, las transferencias gubernamentales crecieron de forma estable,
hubo estabilización del gasto de funcionamiento, aumentó el ahorro corriente, disminuyó el
pasivo corriente, se avanzó en la depuración del pasivo pensional como del contingente, se
superó la etapa de déficit fiscal crónico y se aumentó la inversión sin aumentar el saldo de
la deuda como porcentaje del PIB.
La adopción del modelo de descentralización con responsabilidad fiscal ha permitido a
municipios, distritos y departamentos dinamizar sus propias economías sin tener que
recu-rrir a la deuda pública. Es más, gracias a la aplicación de reglas fiscales, los gastos
corrien-tes y la deuda territorial han permanecido ajustados a los ingresos propios y a la capacidad
real de pago, situación que ha hecho que las entidades territoriales hayan podido expandir
el gasto y la deuda pública sin recurrir a situaciones de bancarrota. Evidencia de lo anterior,
es que el balance fiscal a partir de la implementación de las reglas fiscales ha sido
superavi-tario y la relación deuda/PIB ha permanecido estable (MHCP, 2010).
3 En el hipotético caso en que la deuda de las entidades territoriales hubiera sido cubierta en su totalidad por el Gobierno Nacional, se hubiera precipitado una crisis fiscal, la cual hubiera podido conducir una crisis cambia-ria en el país debido a la pérdida de confianza en la capacidad de este para cumplir sus compromisos. A lo anterior se hubiera sumado la caída del 4.2% de la producción nacional de 1999.
4 Existe una fuerte correlación negativa entre déficit fiscal y el crecimiento de la economía. 5
De acuerdo a Kopits y Symanki (1998), una regla de política fiscal es una restricción permanente (o sobre un periodo largo de tiempo) sobre la política fiscal, expresada en términos de indicadores de actuación fiscal, tal como el déficit del gobierno, préstamos o endeudamiento. La teoría fiscal y la experiencia internacional en descentralización advierten que se debe hacer un acompañamiento de control institucional sobre la generación de déficit, contratación de deuda y calidad del gasto subnacional cuando se transfieren recursos y competen-cias del nivel nacional al nivel local.
5
El problema de estos resultados es que no reflejan la situación de todos los municipios
del país, pues simplemente se limitan a mostrar los resultados agregados sin tener en cuenta
que las reglas fiscales no afectan de la misma manera a todas las entidades; es decir, que
desconocen que no existe un solo tipo de municipio en Colombia. De ahí, el por qué
mos-trar el efecto que tuvo la adopción de estas reglas fiscales de forma desagregada,
observan-do en detalle los efectos de estas tanto en los municipios grandes como en los pequeños.
Iregui, Ramos y Saavedra (2011) afirman que las normas tributarias territoriales fueron
escritas sin tener en cuenta la diversidad económica y geográfica de las diferentes regiones
del país. En este sentido, de acuerdo a Echavarría, Rentería y Steiner (2002), se deberían
diseñar políticas especiales para el grupo de entidades territoriales pequeñas, pues los
auto-res encuentran que indicadoauto-res de niveles de pobreza están asociados con peoauto-res
desempe-ños fiscales.
Es importante tener en cuenta, que las entidades territoriales tienen un comportamiento
diferente en cuanto a su estructura fiscal6, hecho que hace pensar que la descentralización y la imposición de reglas fiscales posiblemente tengan un efecto diferente a través de éstas.
Departamentos, pequeños municipios rurales, pequeñas áreas urbanas y ciudades grandes
están en diferente situación, cada grupo necesita ser considerado separadamente (Acosta y
Bird, 2003).
A partir de lo reseñado en esta introducción, el objetivo general de la presente
investiga-ción es mostrar el efecto diferencial que ha tenido las reglas fiscales a través de municipios,
en particular las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000. En este estudio se encontró que las
re-glas fiscales tienen un efecto diferencial entre categorías municipales, con una tendencia
clara hacía los municipios más pequeños. Asimismo, la presente investigación encuentra
que las reglas fiscales evaluadas no tienen efecto alguno sobre algunos indicadores de
desempeño fiscal.
Esta investigación está organizada de la siguiente manera. La sección 2 muestra las
con-secuencias de la descentralización sin regulación. En la sección 3 se explican las Leyes 358
de 1997 y 617 del 2000. La sección 4 hace una revisión del éxito o fracaso de las reglas
fiscales sobre las finanzas territoriales en Colombia y en otras partes del mundo. En la
6
ción 5 se muestra la metodología y los datos utilizados. La sección 6 muestra los resultados.
Por último la sección 7 concluye y da algunas recomendaciones de política pública.
2. EL CAMINO SEGUIDO HACIA LA CRISIS
La descentralización de Colombia ha sido una de las más fuertes de América Latina y el
Caribe. En 2004, la participación de los gobiernos subnacionales colombianos en el gasto
público fue de aproximadamente el 40%, mientras que dicha participación en promedio
para los países de América Latina y el Caribe fue de solamente el 19.3%. De acuerdo al
Banco Interamericano de Desarrollo (1997), el nivel de gasto de las entidades
subnaciona-les colombianas en 1997 era inclusive más grande que el promedio de este rubro en los
países que conforman la OECD.
La descentralización colombiana es una combinación hibrida entre federalismo fiscal y
principal agente. El federalismo fiscal permite a los gobiernos locales gran autonomía en
materia fiscal y en orientación del gasto, mientras que en el modelo de principal agente la
potestad en materia tributaria es mínima y la principal fuente de financiamiento son las
transferencias provenientes del Gobierno Nacional, las cuales para el caso colombiano
tie-nen ya una destinación específica7. Este carácter híbrido implica que las entidades territo-riales deban rendir cuentas ante el Gobierno Nacional y ante sus electores; sin embargo,
esto no ha sucedido. Lo hibrido del proceso ha generado una confusión que ha permitido a
las entidades territoriales eludir sus responsabilidades tanto con el Gobierno Nacional como
con sus electores, situación que explica en parte el gran crecimiento del gasto.
A medida que se les iba entregando nuevas competencias a los gobiernos locales, la
le-gislación colombiana olvidó darle la capacidad a estos últimos de generar nuevos recursos
que permitieran el cumplimiento de dichas competencias. Debido a la falta de recursos, las
entidades territoriales empezaron a depender cada vez más del crédito, del apoyo financiero
del Gobierno Nacional y de las transferencias. Ya que las fuentes de financiamiento para
costear las competencias a su cargo eran escasas, la deuda de las entidades territoriales fue
7 En la actualidad las transferencias en Colombia - Sistema General de Participaciones - corresponde a los recursos que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política reforma-dos por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, a las entidades territoriales – departamentos, distritos y municipios, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación, agua potable y saneamien-to básico y los definidos por las Leyes 715 de 2001, 1122 y 1176 de 2007 (DNP, 2009a).
7
tomando cada vez más importancia. El mayor nivel de transferencias sirvió como colateral
para la adquisición de nuevos créditos, en un ambiente de alta agresividad bancaria.
En este sentido, el sistema de descentralización adoptado no tuvo en cuenta los
incenti-vos que este podría generar sobre los gobiernos subnacionales. De esta forma, los
gober-nantes locales tuvieron todos los incentivos para tener comportamientos fiscales
indiscipli-nados. Estos incentivos se dieron en forma de: (1) riesgo moral (la autoridad local no tiene
incentivos para tener un comportamiento fiscal disciplinado debido a que el Gobierno
Nacional le va cubrir el déficit generado por su mal actuar8), (2) el no castigo a las entida-des territoriales indisciplinadas por motivos electorales (la autoridad local del mismo
parti-do político del Gobierno Nacional no va a tener incentivos para tener un comportamiento
fiscal disciplinado debido a que nunca va a ser castigado), y (3) pereza fiscal (debido a la
destinación específica de las transferencias, la autoridad local no tiene incentivos para
au-mentar el recaudo de recursos propios9).
Pese a lo descrito inmediatamente atrás, la descentralización también puede incentivar el
buen comportamiento fiscal de los gobiernos locales. Este incentivo ocurre cuando la
auto-ridad local (de horizonte temporal largo10) con el objetivo de ser reelegido aumenta el re-caudo propio, mejorando de esta manera las finanzas de la entidad territorial. De esta forma
puede ejecutar más gasto que beneficie a más personas, lo que en el agregado se traduce en
más votos en las siguientes elecciones11. Dados los resultados fiscales negativos de las enti-dades territoriales durante la década del 90, es claro que los incentivos negativos se
sobre-pusieron al positivo.
Muchas veces las entidades territoriales tuvieron que ser rescatadas financieramente por
parte del Gobierno Nacional, pagando deuda con nuevos préstamos adquiridos por este
8
En el caso colombiano, el rescate se dio mediante el Fondo Educativo de Compensación – FEC y los Planes de Desempeño Territorial.
9 En Colombia las transferencias no fueron suficientes para cubrir los gastos de las entidades territoriales. Por tal razón, el Gobierno se vio obligado a transferir recursos adicionales.
10
Cuando un gobernante tiene un horizonte temporal corto, y además de esto, los electores son incapaces de tener en cuenta al momento de elegir su mandatario los costes del gasto público, el candidato-mandatario podrá ganar rédito público aumentando los gastos o disminuyendo los impuestos, financiándose entonces con crédito público. Es decir, estos políticos no internalizan completamente el futuro costo del crédito financiero. En dicho caso, el político va a ser reelecto sin que tuviera que comportarse fiscal bien.
11 En Colombia la reelección de alcaldes y gobernadores solo es posible cuando hay un periodo intermedio. Sin embargo, esto no cambia el incentivo, ya que igual puede ser reelegido. Aunque el mandatario no pueda ser reelegido inmediatamente, en muchos casos, los candidatos a alcaldías y gobernaciones reciben apoyos de quienes ya están en el poder y quieren perpetuar o heredarle sus caudales electorales a los candidatos que los reemplacen (Medina, 2011).
8
último. Sin duda lo anterior iba en contra de la descentralización, pues le fue quitando
au-tonomía económica a las regiones (dependían más del Gobierno Central) y en llegado caso,
en una situación donde la deuda adquirida por parte del Gobierno Central fuera
insosteni-ble, se llegaría a poner en riesgo la transferencia de recursos hacia las entidades
territoria-les.
Ahondando más en los efectos negativos, la descentralización aumentó las disparidades
económicas territoriales en Colombia (Barón y Meisel, 2003), al mismo tiempo que
dismi-nuyó la capacidad del Estado para proveer bienes y servicios públicos12 (no hubo aumento de cobertura, ni mejora en la calidad en educación y salud). Además, se transmitió la
ines-tabilidad fiscal del Gobierno Nacional hacia los gobiernos locales, debido a que las
transfe-rencias dependían directamente de los Ingresos Corrientes de la Nación y, por lo tanto, del
comportamiento global de la economía.
De acuerdo a Echavarría, Rentería y Steiner (2002), la Constitución Política y la
legisla-ción posterior no dejó claro la distribulegisla-ción de responsabilidades de cada uno de los niveles
de gobierno, situación que provocó una interferencia entre los altos niveles de Gobierno y
los intereses locales, con una débil responsabilidad en todos los niveles de gobierno. El
Gobierno Nacional seguía altamente involucrado en todos los servicios, aun cuando las
responsabilidades ya se habían transferido. Ejemplo de lo anterior fue que el Gobierno
Na-cional seguía incluyendo en su presupuesto de inversión recursos para proyectos regionales,
los cuales a partir de la expedición de la Ley 60 de 1993 no le correspondían más.
Usualmente la literatura económica expone dos posibles efectos de la descentralización.
El primero es la pérdida de estabilidad fiscal y el segundo es el aumento de las disparidades
económicas entre regiones de un país13. A partir de lo reseñado anteriormente, es claro que Colombia sufrió de estos dos efectos.
Musgrave y Musgrave (1976) afirman que las tres principales funciones del sector
pú-blico son la eficiencia en la asignación de los recursos (nivel subnacional), la estabilidad
macroeconómica y la redistribución (nivel nacional). Debido a la adopción de la
descentra-lización sin regulación fiscal, ninguna de las tres funciones fue cumplida por el Gobierno
12 Debido a la dependencia directa entre los Ingresos Corrientes y las transferencias intergubernamentales, entre 1993 y 2001 hubo escasez de recursos para la financiación de servicios esenciales.
9
Nacional durante la última década de siglo pasado, perdiendo así legitimidad en todos sus
niveles de gobierno.
Finalmente, la descentralización sin regulación hizo que la política fiscal perdiera su
ca-pacidad de actuar como herramienta para la estabilización del ciclo económico14.
3. REGLAS FISCALES COLOMBIANAS
En la Tabla 1 se muestran cada una de las reglas fiscales colombianas, cada una con su
respectivo aporte hacia la superación de la crisis fiscal de las entidades territoriales:
Tabla 1. Reglas fiscales posteriores a la descentralización15.
Dirigida a… Acto Legislativo, Decreto o Ley
Fortalecimiento de Ingresos Propios Ley 488 de 1998, Ley 643 de 2001, Ley 788 de 2003 y Ley
1111 de 2006
Control al Endeudamiento Territorial Ley 358 de 1997, Decreto 610 de 2002, Decreto 3480, Artículo
114 Ley 795 y Ley 819 de 2003
Identificación y Provisión del Pasivo Pensional
Ley 549 de 1999
Restructuración de Pasivos Corrientes Ley 550 de 1999, Ley 633, Decreto 1939 y Decreto 2599 de
2001, Ley 922 de 2004 y Ley 1116 de 2006
Reforma a las Transferencias y Redefi-nición de Competencias y Recursos
Acto Legislativo 01 y Ley 715 de 2001, Acto Legislativo 04, Ley 1122, Ley 1176 de 2007.
Adopción de Reglas de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
Ley 617 de 2000 y Ley 819 de 2003
Monitoreo, Seguimiento y Control Ley 819 de 2003, Decreto 4515 de 2007, Decreto 3402 de 2007
y Decreto 028 de 2008 Fuente: Elaboración propia.
Cómo se señaló en la introducción del presente documento, en esta investigación se
eva-luó el efecto de las Leyes 358 de 1997 y 617 de 2000. A continuación se hace un breve
resumen de cada una de ellas:
a. LEY 358 DE 1997
La Ley 358 de 1997, también conocida como la “Ley de Semáforos”, tiene un énfasis en
el control administrativo del endeudamiento. A través de dicha ley se estableció un control
tanto a la demanda como a la oferta de crédito.
14 Debido a que se gastaba más en épocas de crecimiento económico, no se utilizaba la política fiscal como herramienta para la estabilización del ciclo económico. Dicha situación fue recurrente América Latina entre 1970 y 1995.
15
A excepción de la Ley 617 de 2000, estas reglas no tienen en cuenta el tamaño, la población o el desarrollo de los gobiernos subnacionales.
10
En cuanto a la demanda, se prohibió la adquisición de deuda para financiar los gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales. Asimismo, dicha ley permitió que los entes
territoriales garantizaran el repago de los créditos con las transferencias provenientes del
nivel central, siempre y cuando dichos recursos se destinen a los mismos propósitos que se
establecen para las transferencias. En relación a la oferta, se empezó a controlar a los
esta-blecimientos de crédito con el objetivo de que estos realicen un mejor análisis de riesgo en
sus operaciones con los gobiernos subnacionales.
A través de la promulgación de la ley, se estableció el ahorro operacional16 como un indi-cador de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales17. De esta forma, se definieron tres instancias de endeudamiento (de ahí por qué se le conoce como la Ley de
Semáforos), a partir de las relaciones entre “Intereses de la Deuda”, “Saldo de la Deuda”, “Ingresos Corrientes” y “Ahorro Operacional”. En la Tabla 2 se muestran estas instancias:
Tabla 2. Instancias de Endeudamiento.
Condiciones Instancia de Endeudamiento Semáforo
ID/AO < 40% y SD/IC < 80% Nivel de endeudamiento seguro. La entidad territorial tiene plena autonomía para adquirir nuevos créditos
Verde
ID/AO > 40% ó SD/IC > 80% Nivel de endeudamiento crítico. La entidad territorial sola-mente puede adquirir nuevos créditos con la Autorización de Endeudamiento del Gobierno Nacional (a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público), a la vez que se suscribe un plan de ajuste fiscal con el objetivo de restablecer su capaci-dad financiera.
Rojo
Fuente: Ley 358 de 1997.
b. LEY 617 DE 2000
Con la promulgación de esta ley se estableció una clasificación de municipios y
departa-mentos en función de sus ingresos corrientes de libre destinación y de su población. Como
esta investigación se enfatiza en el nivel municipal, en la Tabla 3 se muestra solamente la
clasificación de dicho nivel territorial:
16 Definido como el resultado de restar a los ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transfe-rencias pagadas por las entidades territoriales
17 Este fue uno de los grandes aportes de la Ley 358 de 1997, pues estableció que la capacidad de endeuda-miento de las entidades territoriales dependiera tanto de los ingresos como de los gasto (anterior a esta ley dicha capacidad dependía solamente de los ingresos).
11
Tabla 3. Categorización de los Distritos y Municipios. Categoría Ingresos corrientes de Libre Destinación
(anual)
Población (No. De Habitantes)
Especial Superiores a cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes.
Primera Superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatro-cientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales.
Población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habi-tantes.
Segunda Superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales men-suales.
Población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitan-tes.
Tercera Superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cin-cuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales.
Población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes.
Cuarta Superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta
de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales.
Población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitan-tes.
Quinta Superiores a quince mil (15.000) y hasta
veinti-cinco mil (25.000) salarios mínimos legales men-suales.
Población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes.
Sexta No superiores a quince mil (15.000) salarios
mí-nimos legales mensuales.
Igual o inferior a diez mil (10.000) habitan-tes
Fuente: Ley 617 de 2000.
Asimismo, esta ley estableció que los gastos de funcionamiento de las entidades
territoria-les deben financiarse con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación, de tal forma
que estos últimos sean suficientes para financiar las obligaciones corrientes, provisionar el
pasivo prestacional y pensional, así como costear una parte de la inversión pública
autóno-ma. Teniendo en cuanta la clasificación por categorías de los municipios, en la Tabla 4 se
muestran estos límites en relación con los Ingresos Corrientes de Libre Destinación:
Tabla 4. Valor Máximo de los Gastos de Funcionamiento de los Municipios y Distritos.
Categoría Límite
Especial 50% ICLD
Primera 65% ICLD
Segunda y Tercera 70% ICLD
Cuarta, Quinta y Sexta 80% ICLD
Fuente: Ley 617 de 2000.
Igualmente, esta ley establece límites a los gastos de las asambleas y contralorías
depar-tamentales, concejos, personerías, contralorías distritales y municipales. Finalmente,
endu-reció los requisitos para la creación de nuevos municipios y estableció la posibilidad de que
12
o con entidades descentralizadas para la prestación de servicios, ejecución de obras o el
cumplimiento de funciones administrativas a su cargo.
4. ¿ÉXITO O FRACASO DE LAS REGLAS FISCALES?
a. LA EXPERIENCIA COLOMBIANA
De acuerdo con estudios hechos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - MHCP
(2009, 2010) y el Departamento Nacional de Planeación - DNP (2009b), las medidas
adop-tadas en materia fiscal han tenido efectos positivos en los tres niveles de gobierno
(nacio-nal, departamental y municipal), permitiendo así el crecimiento del recaudo tributario, la
estabilización de los gastos de funcionamiento, la expansión de los gastos de capital, la
disminución de la deuda pública, la reestructuración y reducción de pasivos corrientes, la
identificación y provisión del pasivo pensional, la creación de sistemas de monitoreo,
se-guimiento y rendición de cuentas, además de lograr que el déficit fiscal dejara de ser
recu-rrente.
Pese a que los estudios del MHCP y del DNP son claros en afirmar que las reglas fiscales
han traído consecuencias positivas, Weisner (2004) afirma que los resultados en materia
fiscal no son claramente positivos. El autor afirma que los esfuerzos no han sido suficientes
para controlar del todo los déficits fiscales, ni para asegurar un mínimo de efectividad en el
gasto público total, en especial en el gasto social. De acuerdo al autor, lo anterior se debe a
que la corrección fiscal y la sostenibilidad de la deuda pública dependen más en cómo se
logre corregir aspectos institucionales y políticos (como el riesgo moral, información
asi-métrica y la captura de rentas) que de la normatividad sobre la regulación en materia fiscal.
De acuerdo a Echavarría, Rentería y Steiner (2002) las leyes de límite para el
endeuda-miento no han sido efectivas. Algunas entidades que se encontraban en semáforo rojo, y por
ende no podían endeudarse, adquirieron nuevos créditos sin la autorización del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Evidencia de lo anterior es que 10 departamentos
adquirie-ron préstamos sin permiso del Ministerio18 y otros 5 recibieron la autorización a través de la firma de Planes de Desempeño imposibles de cumplir19. En este mismo sentido, los Planes
18 El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público era consciente de la violación de la Ley.
19
Dicha situación se debía a que había un análisis superficial de los datos financieros de las entidades territo-riales.
13
de Desempeño eran considerados como instrumentos que permitían continuar con la
tradi-ción paternalista de ayudar a los malos administradores de las finanzas públicas, y por lo
tanto no producían resultados fiscales positivos. Sin embargo, al mismo tiempo los autores
afirman que la situación financiera de las entidades territoriales había mejorado para la
fe-cha como consecuencias de las reformas fiscales adoptadas durante el periodo 2000-2002.
Dicha mejora en las finanzas territoriales se dio gracias a cortes en los gastos regionales,
aumentos en el recaudo de impuestos, control al nuevo crédito y en una mayor
responsabi-lidad fiscal.
Finalmente, Sánchez y Zenteno (2010) encuentran que el cumplimiento de la Ley 617 de
2000 tiene un efecto significativo positivo sobre la capacidad de pago (indicador de
desem-peño fiscal) tanto a nivel municipal como departamental. Además, los autores encuentran
que para los departamentos el cumplimiento de la Ley 617 de 2000 no tiene efecto sobre el
superávit primario y el ahorro corriente. En cuanto a los municipios, el cumplimiento de la
ley si tiene efectos sobre los dos anteriores indicadores de desempeño fiscal.
b. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Para una muestra de 44 países, Singh y Plekanov (2005) encuentran que ningún arreglo
institucional conducente a aliviar las finanzas públicas es superior bajo cualquier
circuns-tancia. Cualquier norma debe ser introducida teniendo en cuenta características
institucio-nales propias. En relación a los países emergentes, los autores afirman que fuertes reglas
fiscales impuestas por el Gobierno Central tienen mejores efectos que las reglas
autoim-puestas. Asimismo, afirman que la adopción de reportes financieros estándar mejora la
efectividad de dichas reglas. Llempén, Morón y Seminario (2010) encuentran para Perú20 que las reglas fiscales tuvieron un impacto positivo sobre la disciplina fiscal de los
gobier-nos subnacionales a pesar del gran desconocimiento por parte de las autoridades locales de
estas reglas21.
20 En Perú se impusieron reglas fiscales debido a la incertidumbre que generaba la descentralización sobre las finanzas territoriales (ex ante del impacto), mientras que en Colombia se impusieron reglas fiscales después de ver el impacto negativo que tuvo la descentralización en las finanzas de las entidades territoriales (poste-rior al impacto).
21 Para los autores fue difícil observar el impacto de las reglas fiscales debido a que el periodo de análisis coincide con el “boom” de la economía peruana. Los autores encuentran también que este “boom” de ingresos no vino acompañado de prudencia fiscal, ya que los gastos se incrementaron en la misma proporción de lo que aumentaron los ingresos.
14
Ter-Minassian, Albino-War y Singh (citado por Singh y Plekhanov, 2005) encontraron
para una muestra de 15 países, que reglas fiscales autoimpuestas22 estaban asociadas con
mejores resultados fiscales, reflejando así un alto compromiso por parte de los gobiernos
subnacionales en la solvencia fiscal nacional. Sin embargo, dicho estudio no controló por
varios factores que afectan los balances fiscales subnacionales, lo que puede estar afectando
dicho resultado. En contraposición con lo anterior, Rodden (2002), usando un panel de 33
países, encontró que los grandes déficits de gobiernos subnacionales están asociados a la
capacidad de estos para endeudarse libremente y de su alta dependencia de las
transferen-cias provenientes del Gobierno Central.
Von Hagen y Eichengreen (1996) encontraron para una muestra de 30 países que la
intro-ducción de restricción de acceso al crédito estaba asociada con el aumento del
endeuda-miento de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, este resultado puede ser erróneo pues
las regresiones del estudio solo tienen como control el Producto Interno Bruto – PIB,
de-jando de lado otros factores que influyen en el resultado fiscal. Fornasari, Webb y Zou
(2000) y Jin y Zou (2002) no encuentran evidencia de algún efecto consistente en las
finan-zas de los gobiernos subnacionales con la implementación de restricciones al crédito para
una muestra de 31 y 32 países respectivamente.
Para Estados Unidos, Alesina y Bayoumi (1996) encuentran que las reglas fiscales son
efectivas sobre la balanza presupuestal en cuanto que mejorar la disciplina fiscal23, lo ante-rior sin tener que sufrir un costo asociado a la variabilidad del producto24. Además, los
au-tores encuentran que reglas fiscales más estrictas están asociadas con superávits más
gran-des y con menor variabilidad cíclica de la balanza presupuestal.
En contraposición a lo anterior, Braun y Tommasi (2002) encuentran que la evidencia
con respecto a la efectividad de las reglas fiscales como instrumentos para mejorar la
disci-plina fiscal es poco concluyente. Los autores encontraron que para Argentina sólo 5 de las
11 provincias cumplieron con los límites autoimpuestos en relación con la generación de
déficit. Además, de estas 5 provincias, solamente 2 han logrado alcanzar sus metas por
22 Los gobiernos subnacionales deciden por si mismos adoptar una regla fiscal con el objetivo de mejorar su posición crediticia dentro del mercado financiero. Este es el caso de Canadá, Suiza y Estados Unidos. 23 En términos de menor déficit y de respuesta más rápida frente a un choque fiscal negativo.
24 Cuando reglas fiscales mejoran la disciplina fiscal, estas pueden tener un costo asociado a la pérdida de flexibilidad en la política fiscal. Esta menor flexibilidad puede tener costos en términos de menor variabilidad del producto debido a que limita la habilidad para “taxsmooth” (teoría Neoclásica), o debido a la necesidad de poder hacer políticas anticíclicas (teoría Keynesiana).
15
chos años. En cuanto a los límites de gastos, 3 de las 8 provincias no cumplieron con los
límites autoimpuestos. Para el 2000, los resultados más alarmantes se encuentran en la
deu-da, pues 10 de las 16 provincias no cumplieron con los límites establecidos para la
adquisi-ción de esta. Caso contrario sucede con Brasil, allí ha habido una mejora notable con la
entrada en vigencia de la Ley de Responsabilidad Fiscal del 2000. Evidencia de lo anterior
es que solamente el 19% de los municipios no cumplió con los límites establecidos para el
gasto, en comparación con el 38% de incumplimiento registrado en 1996.
Webb (2004) afirma que las reglas fiscales no son necesarias ni suficientes para alcanzar
prudencia fiscal en los múltiples niveles de gobierno. Este autor argumenta que las reglas
fiscales pueden ser muchas veces redundantes o insuficientes para sanear las finanzas
terri-toriales. En este sentido, Kopits y Symansky (1998) sostienen que en la zona del Franco
CFA25 no se ha cumplido los límites para adquirir créditos del Banco Central. Dicha situa-ción provocó grandes déficits en la década del 80, provocando así el desplazamiento de la
inversión privada, además de la apreciación del franco. Esto incitó el estancamiento del
producto y el ensanchamiento del déficit en cuenta corriente.
Finalmente, Alesina, Hausman, Hommes y Stein (1996) encuentran que las reglas
fisca-les contribuyen con la prudencia fiscal. Sin embargo, esta investigación no tiene en cuenta
la endogeneidad causada por la preferencia de los votantes por la prudencia fiscal, lo que a
su vez determina que exista o no una regla fiscal en un determinado territorio. Esto hace
que el resultado esté sobrestimando el efecto de la regla fiscal, pues parte del resultado
po-sitivo se debe a que los votantes son prudentes a la hora de gastar.
5. METODOLOGÍA Y DATOS
Esta investigación utiliza el “modelo verdadero”propuesto por Braun y Llach (2010). En
este modelo la variable independiente es un indicador del desempeño fiscal (resultado
ope-rativo, resultado primario, resultado fiscal, ratio de stock sobre deuda, ratio de stock de
deuda sobre ingresos corrientes y ratio de interés de deuda sobre ingresos corrientes), y las
dependientes son determinantes del desempeño fiscal de dimensiones económicas,
políti-cas, institucionales, etc. En el caso en donde no existieran variables omitidas, las variables
25
Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Guinea Bissau, Malí, Níger, Senegal, Togo, Camerún, Chad, Gabón, Guinea Ecuatorial, República Centroafricana y República del Congo.
16
existentes explicarían por completo el desempeño fiscal de las entidades subnacionales. Sin
embargo, dicha aproximación es difícil de aplicar, puesto que la literatura económica no ha
podido dar con un modelo que explique totalmente el resultado fiscal de las entidades
subnacionales. Pese a este inconveniente, se decidió usar este modelo, obviamente teniendo
en cuenta las dificultades que acarrea la utilización del mismo.
En línea con lo anterior, en el presente documento se utilizó como variables de
desempe-ño fiscal el superávit fiscal sin incluir el pago de intereses de la deuda como porcentaje del
ingreso total – de ahora en adelante resultado primario, el ahorro corriente como
propor-ción de los ingresos corrientes – de ahora en adelante resultado operativo, el superávit
fis-cal como proporción del ingreso total - de ahora en adelante resultado fiscal y el pago de
intereses de deuda sobre los ingresos corrientes– de ahora en adelante ratio de interés de
deuda sobre ingresos corrientes. Dado que Braun y Llach recomienda la utilización de la
mayor cantidad de años posible, en esta investigación se construyó un panel con
periodici-dad de 1984 a 2010.
La variable resultado primario es la que más se utiliza en la literatura económica para
evaluar el desempeño de una entidad gubernamental. Esto se debe a que ésta solo tiene en
cuenta decisiones tomadas en el presente, dado que se está excluyendo decisiones tomadas
en periodos anteriores, en este caso, el pago de los intereses de la deuda pública (Braun y
Llach, 2010). Para la construcción de esta variable se utilizaron datos del Departamento
Nacional de Planeación – DNP, y consistió en sumarle al superávit o déficit total los
intere-ses de la deuda pública. Para corregir por un factor de escala, el resultado se dividió por los
ingresos totales.
En cuanto al resultado operativo, Vega y Russo (citado por Braun y Llach, 2010) la
defi-nen como un indicador de la capacidad de la administración local para poder asumir la
tota-lidad de los pasivos, además de la disposición de recursos para asumir el resto de sus
inver-siones. Esta variable se construyó con datos del DNP, y consistió en dividir el superávit o
déficit corriente sobre los ingresos corrientes. Esta división también se hizo para corregir
por un factor de escala.
El resultado fiscal es simplemente la diferencia entre los ingresos y los gastos totales. La
17
déficit total sobre los ingresos totales. Como se realizó anteriormente, esta división se
reali-zó para corregir por un factor de escala.
Finalmente, ratio de interés de la deuda sobre ingresos corrientes combina el corto con el
largo plazo. El corto plazo se refleja en cuánto le queda a una administración para gastar
después de haber pagado el servicio de su deuda. Por otro lado, el largo plazo viene dado
por la correspondencia entre la razón interés/ingresos y la de deuda/ingresos dada una
de-terminada tasa de interés (Braun y Llach, 2010). En la construcción de esta variable se
uti-lizaron datos provenientes del DNP. Esta variable se construyó haciendo la razón entre los
intereses de la deuda y los ingresos corrientes.
En cuanto a las variables independientes, es decir los determinantes del desempeño fiscal,
se utilizó: variables políticas (sincronía, representatividad del gobierno subnacional, grado
de participación en las elecciones subnacionales y reelección autoridad subnacional),
va-riables de dependencia fiscal (dependencia de transferencias, dependencia de regalías e
impuestos como proporción de los ingresos totales), variables estructurales (población,
nivel promedio de riqueza y relación de dependencia) y reglas fiscales (cumplimiento Ley
617 de 2000 y cumplimiento Ley 358 de 1997).
Existe sincronía cuando el Gobierno Nacional y el subnacional pertenecen al mismo
par-tido político. Esta variable puede influir en el desempeño fiscal de una entidad territorial de
dos formas. En cuanto a una de estas, Rodden (2001) sostiene que cuando el gobierno
cen-tral y el subnacional tienen la misma afiliación política se espera que la autoridad local
ten-ga un comportamiento disciplinado, pues de lo contrario se dañaría la imagen del partido
político. Sin embargo, al mismo tiempo se espera que esta misma afiliación estimule un
comportamiento oportunista por parte del gobierno subnacional, pues éste espera que el
gobierno central lo rescate financieramente en momentos de crisis (Braun y Tommasi,
2002). En la construcción de esta variable se utilizó datos provenientes de la Registraduría
Nacional del Estado Civil. Esta variable es binaria e igual a 1 si el alcalde es del mimo
par-tido político que el presidente y 0 de lo contrario.
La representatividad del gobierno subnacional muestra la competitividad electoral en una
entidad territorial. Rodden (2001) sostiene que cuando existe poca competitividad electoral,
la autoridad local no tiene incentivos para tener un comportamiento fiscal disciplinado,
18
esta variable se utilizó datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Esta variable es
la razón entre el número de votos obtenidos por la autoridad local elegida y el total de
vo-tos.
El grado de participación en las elecciones subnacionales muestra la participación de la
población en la elección de la autoridad subnacional. Esta variable es una medida de la
atención prestada por parte de la población a lo realizado por las autoridades locales.
Cuan-do existe una alta participación en las elecciones, significa que la población le está
prestan-do mucha atención a lo que realizan sus gobernantes, lo que le impediría a estos últimos
tener un comportamiento fiscal indisciplinado. Para la construcción de esta variable se
uti-lizó datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Esta variable es la razón entre el
total de votos y el potencial de sufragantes del municipio.
Reelección es una variable que muestra el ciclo electoral subnacional. Esta variable puede
influir en el desempeño fiscal de una entidad territorial de dos formas, dependiendo del
horizonte temporal de la autoridad local. Como se mencionó en la segunda parte de esta
investigación, cuando una autoridad local tiene un horizonte temporal largo y desea ser
reelegido, aumenta el recaudo propio, mejorando de esta manera las finanzas de la entidad
territorial. Pero si por el contrario la autoridad tiene un horizonte temporal corto, estos van
a tener un comportamiento fiscal indisciplinado, gastando de manera abrupta o
disminu-yendo la carga impositiva en los años anteriores a las elecciones. Los datos utilizados para
la construcción de esta variable provienen de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Esta variable es binaria con valor igual a 1 si la autoridad local fue alguna vez reelegida y 0
de lo contrario.
Tanto dependencia de transferencias, dependencia de regalías e impuestos como
propor-ción de los ingresos totales muestra el grado de autonomía de las gobiernos subnacionales.
Se espera que un gobierno subnacional con alta dependencia de recursos que no son propios
(en este caso transferencias y regalías) tenga un comportamiento fiscal irresponsable. Lo
anterior se debe a que un alto flujo de ingresos que no son propios genera una alta
expecta-tiva de que en algún momento en que se pueda requerir ayuda del gobierno central, ésta no
va a ser negada. Asimismo, cuando un ingreso proviene del gobierno central, tanto los
vo-tantes como los administradores locales tienen la percepción de que estos recursos son
19
riesgo moral y selección adversa, afectando directamente el desempeño fiscal de una
enti-dad territorial vía aumento del gasto (Rodden, 2001 y Singh y Plenakov, 2005). Asimismo,
debido a que los recursos provenientes del Gobierno Nacional tienen una alta rigidez para
su ejecución, éstos no pueden ser utilizados como una herramienta para equilibrar las
finan-zas territoriales. Estas variables se construyeron con datos del DNP y son la razón entre las
transferencias, regalías e impuestos (recursos propios) sobre los ingresos totales.
Las variables nivel promedio de riqueza y población muestran el tamaño económico y
poblacional de un gobierno subnacional. El tamaño de una entidad puede afectar el
desem-peño fiscal mediante dos vías según la literatura económica. La primera se conoce como “too big to fail”, y señala que entre más grande sea una entidad territorial su
comportamien-to fiscal será peor (Rodden, 2001). La lógica de este análisis viene dada por el temor del
gobierno central de que la entidad territorial “grande” tenga una crisis fiscal, pues por su
tamaño perjudicaría a todo el país. De este modo los gobernantes locales de las entidades
territoriales grandes gastan excesivamente, confiando en que el gobierno central los vendrá
a rescatar. La segunda se relaciona con la visibilidad que tiene el gobernante de la entidad territorial “grande”. Este gobernante debe tener un comportamiento disciplinado, pues de lo
contrario todo el país sabrá su actuar y lo castigará a él y al partido en las siguientes
elec-ciones. Las entidades territoriales pequeñas por su lado, debido a su poca visibilidad
pue-den gastar de manera irresponsable. Estas variables se construyeron con datos del
Departa-mento Administrativo Nacional de Estadística – DANE y del DNP. Para la construcción del
nivel promedio riqueza se dividió el total de ingresos de cada uno de los municipios por su
población. Por otro lado, a los datos del DANE de población se les sacó su logaritmo
natu-ral para la construcción de la variable población.
La Relación de dependencia muestra la población que más hace presión sobre las finanzas
territoriales. Se espera una relación directa entre la suma de niños y ancianos y el
desempe-ño fiscal. Esto se debe a que estos grupos poblacionales son los que más presionan el gasto
social. Esta variable se construyó con datos del DANE, y simplemente es la suma de la
población menor a 15 y mayor a 64 años. A esta suma se le sacó su logaritmo natural.
Finalmente, las reglas fiscales muestran la discrecionalidad de las entidades del gobierno
en el manejo de los fondos públicos. En relación al cumplimiento de la Ley 358 de 1997, es
20
de lo contrario. Por otro lado, el cumplimiento de la Ley 617 de 2000 es también binaria e
igual a 1 cuando no sobrepasa los límites de gastos de funcionamiento (Tabla 4) e igual a 0
de lo contrario.
En esta investigación se tomó como base el modelo propuesto por Sánchez y Zenteno
(2010), los cuales a su vez utilizaron el “modelo verdadero” de Braun y Llach. Con el
obje-tivo de mostrar qué el efecto en el desempeño fiscal de la adopción de reglas fiscales es
diferente a través de municipios, se modificó este modelo base. En principio, dicha
modifi-cación consistió en agregar la categorización de los municipios26, además de su interacción con la regla fiscal. A partir de lo reseñado anteriormente, la Ecuación 1 muestra el modelo
estructural a estimar:
(1)
De acuerdo a Sánchez y Zenteno (2010) una estimación de este tipo tiene problemas de
endogeneidad por doble simultaneidad (el cumplimiento de las reglas fiscales implica una
mejora en el desempeño fiscal, al mismo tiempo que la mejora en el desempeño fiscal
im-plica el aumento en la probabilidad del cumplimiento de reglas fiscales) y de variable
omi-tida (choques no observados que afectan el desempeño fiscal tendrían impacto en el
cum-plimiento de las reglas fiscales). Estos problemas causarían que los estimadores fueran
ses-gados e inconsistentes. En relación con lo anterior, Braun y Tommasi (2002) aseguran que
la endogeneidad presente en la evaluación de reglas fiscales es la causante de que la
litera-tura económica no esté de acuerdo en la efectividad o no de las reglas fiscales.
Con el objetivo de solucionar la endogeneidad de la estimación por Mínimos Cuadrados
Ordinarios – MCO de la Ecuación 1, se utilizó el Método de Variables Instrumentales. De
esta forma se corrige el sesgo y la inconsistencia de los estimadores. Como se están
eva-luando dos reglas fiscales, se necesitarían instrumentos para cada una de ellas; estos
ins-trumentos deben estar correlacionados con el cumplimiento Ley 617 de 2000 y con el
26 La construcción de la variable de categorización municipal se realizó con datos de la Contaduría General de la Nación. Con el objetivo de poder hacer una comparación en el tiempo y entre categorías municipales, la base de categorización es la vigencia 2010.
21
plimiento Ley 358 de 1997, además de ser exógenas, es decir que no se correlacionen con el
error de la estimación.
En esta investigación se utilizó como instrumento, al igual que Sánchez y Zenteno (2010),
los ingresos tributarios distintos a los impuestos predial y de industria y comercio como
proporción del total de ingresos tributarios rezagados un periodo. Los autores argumentan
que es un buen instrumento pues se supone que los ingresos pasados se correlacionan con el
cumplimiento de las reglas fiscales, pero no determinan el desempeño fiscal
contemporá-neo27.
Debido a que el modelo descrito en la Ecuación 1 tendría siete (7) variables endógenas (es
decir la variable del cumplimiento de las reglas fiscales más n-1 interacciones de esta
últi-ma con las variables de categorías municipales), para la estiúlti-mación se necesitaría por lo
menos el mismo número de instrumentos. La consecución de este alto número de
instru-mentos no fue posible, por lo que se procedió a estimar el modelo para cada categoría
mu-nicipal. Con esta estimación por cada categoría municipal no se hace necesario la
utiliza-ción de los siete (7) instrumentos, pues solamente la variable de regla fiscal tendría el
pro-blema de endogeneidad, y por lo tanto solamente se necesitaría un instrumento. El modelo a
estimar entonces sería (Ecuación 2):
(2)
Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, la estimación sería por Mínimos
Cuadra-dos en 2 Etapas (MC2E) por cada categoría municipal, en donde la primera etapa sería
(Ecuación 3):
(3)
27
Además de este instrumento, se utilizó otro utilizado también por Sánchez y Zenteno. Este es la razón entre los intereses pagados por concepto de la deuda pública y el gasto corrientes rezagado un periodo. Este se utilizó para la estimación de la segunda categoría con el cumplimiento de la Ley 617 como determinante del desempeño fiscal, esto debido a que el primer instrumento utilizado no cumplía con la condición de relevan-cia. Los autores sostienen que es buen instrumento pues se espera que entre menos sean los recursos destina-dos al pago de intereses mayor será el cumplimiento de regla fiscal, además el pago de intereses rezagadestina-dos es exógeno, pues estos son pactados con condiciones macro y ofertas de crédito de un año atrás.
22
Entonces, la segunda etapa sería (Ecuación 4):
̂ (4)
Por otro lado, debido a que existen pocos municipios en las categorías especial y primera,
se estimó un modelo uniendo a estas dos categorías en un mismo grupo. Finalmente, para
verificar la existencia o no de correlación entre los efectos no observados y las variables
explicativas incorporadas en la estimación se recurrió al Test de Hausman, que para 5% de
significancia rechaza la hipótesis nula de que no existe una diferencia sistemática entre
Efectos Fijos y Efectos Aleatorios, por lo que se prefirió utilizar los primeros, esto debido a
que una estimación por Efectos Aleatorios resultaría sesgada y violaría el supuesto de
exo-geneidad estricta.
En la siguiente sección se muestra los resultados de la estimación de este modelo por cada
regla fiscal y por cada indicador de desempeño fiscal utilizado.
6. RESULTADOS
a. LEY 358 DE 1997
Después de la promulgación de la Ley 358 de 1997 y de la 617 de 2000, no hubo un
al-to cumplimienal-to de estas por parte de la entidades terrial-toriales. Una gran parte de las
enti-dades territoriales se encontró con restricciones para el acceso al crédito (semáforo rojo)
y/o que incumplía con los límites de gastos de funcionamiento. Sin embargo, la tendencia
de cumplimiento por parte de las entidades territoriales municipales ha venido mejorando
en el último tiempo, gracias en gran parte a la Dirección General de Apoyo Fiscal del
Mi-nisterio de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, otras entidades del orbe nacional le
em-pezaron a prestar cada vez más atención a lo que estaba pasando en el ámbito local.
En cuanto a los resultados de la estimación del modelo para la Ley 358 de 1997, se
ob-serva en la Tabla 5 que el cumplimiento de la regla fiscal tiene un impacto significativo y
23
quinta y sexta. En todos los modelos el cumplimiento de la Ley 358 de 1997 es
estadística-mente significativo al 1% de significancia. En esta estimación, el único determinante del
desempeño fiscal que no es significativo para ninguno de los modelos planteados es la
re-elección de alcaldes, el resto de determinantes son significativos en por lo menos uno. En
relación a la magnitud, la diferencia más grande del efecto sobre este indicador de
desem-peño fiscal dado el cumplimiento de la ley ocurre en la categoría sexta. Un municipio que
pertenece a esta categoría y que cumple con la regla tiene, en promedio, un resultado fiscal
96.5% mayor que un municipio perteneciente a la misma categoría pero que no cumple con
la regla fiscal.
En la Tabla 6, se observa que el cumplimiento de la Ley 358 explica (en el sentido
es-perado) el resultado operativo en todas las categorías municipales y en el agregado
munici-pal. En todas las estimaciones el cumplimiento de la Ley 358 de 1997 es estadísticamente
significativo a por lo menos el 5% de significancia. En relación al resto de determinantes
del desempeño fiscal, el único determinante que no es significativo para ninguno de los
modelos planteados es el grado de autonomía financiera (medido por los impuestos). El
resto de determinantes son significativos en por lo menos un modelo. Respecto a la
magni-tud, la diferencia más grande del efecto sobre el resultado operativo dado el cumplimiento
de la regla fiscal ocurre en la categoría sexta. Un municipio que pertenece a esta categoría y
que cumple con la regla tiene, en promedio, un resultado operativo 188% mayor que un
municipio perteneciente a la misma categoría pero que no cumple con la regla fiscal.
Al igual que lo señalado con el resultado fiscal como indicador del desempeño fiscal, en
la Tabla 7 se puede observar que el cumplimiento de la Ley 358 de 1997 tiene un efecto
significativo y con el signo esperado sobre el resultado primario en el agregado municipal y
en las categorías quinta y sexta. En todos los modelos, el cumplimiento de la Ley 358 de
1997 es estadísticamente significativo a por lo menos el 5% de significancia. En esta
esti-mación, el único determinante del desempeño fiscal que no es significativo para ninguno de
los modelos planteados es la reelección de alcaldes, el resto de determinantes son
significa-tivos en por lo menos un modelo. Respecto a la magnitud, la diferencia más grande del
efecto sobre el resultado primario dado el cumplimiento de la regla fiscal ocurre en la
24
promedio, un resultado operativo 76.5% mayor que un municipio perteneciente a la misma
categoría pero que no cumple con la regla fiscal.
En la Tabla 8, se puede observar que el cumplimiento de lo establecido en la Ley 358
de 1997 tiene un impacto bastante desigual sobre las categorías municipales en relación al
ratio de interés sobre ingresos corrientes. La variable que hace referencia a la regla fiscal es
significativa para las categorías especial, primera, tercera, cuarta y quinta (a excepción de la
cuarta categoría todas son estadísticamente significativas a un nivel del 1% de
significan-cia). Cabe destacar que en el agregado, el cumplimiento de la regla fiscal no es
significati-vo. En esta estimación, los únicos determinantes del desempeño fiscal que no son
significa-tivos para ninguno de los modelos planteados son las transferencias y el grado de
autono-mía financiera (impuestos), el resto de determinantes son significativos en por lo menos un
modelo. En relación a la magnitud, la diferencia más grande del efecto sobre este indicador
de desempeño fiscal dado el cumplimiento de la regla fiscal ocurre en la categoría quinta.
Un municipio que pertenece a esta categoría y que cumple con la regla tiene, en promedio,
un ratio de interés sobre ingresos corrientes 23.5% menor que un municipio perteneciente a
la misma categoría pero que no cumple con la regla fiscal.
En resumen, el cumplimiento de la Ley 358 de 1997 tiene efecto grande sobre los
cua-tro indicadores de desempeño fiscal utilizados. La categoría quinta es la única en donde el
cumplimiento de la regla fiscal es significativo en todos los modelos planteados. Por esta
misma vía se encuentra la categoría sexta, pues esta regla fiscal tiene un efecto positivo en
tres de los cuatro de indicadores de desempeño fiscal. En el otro extremo se encuentra la
categoría segunda, pues en esta la regla fiscal solamente tiene efecto sobre uno de los
cua-tro indicadores de desempeño fiscal utilizados en la presente investigación. Para el resto de
categorías, es decir la especial, primera, tercera y cuarta, el efecto del cumplimiento de la
regla fiscal sobre el desempeño fiscal de las entidades territoriales municipales es ambiguo,
pues la regla fiscal solamente determina dos de los cuatro indicadores de desempeño fiscal.
Lo anterior quiere decir que el efecto del cumplimiento de esta regla tiene una clara
tenden-cia hacía los municipios más pequeños del país. Finalmente, se observó que las diferentenden-cias
más grandes del efecto sobre los determinantes del desempeño fiscal dado el cumplimiento
25
(Agregado) (Especial y1ra) (2da) (3ra) (4ta) (5ta) (6ta) VARIABLES Resultado Fiscal Resultado Fiscal Resultado Fiscal Resultado
Fiscal
Resultado Fiscal Resultado Fiscal Resultado Fiscal
Cumplimiento Ley 358 de 1997 0.822*** -0.166 0.374 0.166 0.214 0.656*** 0.965*** (0.194) (0201) (0.289) (0.191) (0.173) (0.236) (0.228)
Sincronía 0.084*** -0.007 0.078 -0.009 -0.015 0.144*** 0.093***
(0.026) (0.032) (0.073) (0.040) (0.030) (0.045) (0.029) Representatividad Gobierno Subnacional -0.317***
(0.064) 0.048 (0.085) -0.101 (0.139) -0.076 (0.072) 0.046 (0.102) 0.041 (0.146) -0.359*** (0.072) Grado participación Elecciones
Subnaciona-les. -0.142 (0.087) 0.050 (0.317) 0.266 (0.338) 0.257 (0.255) 0.182 (0.214) 0.582* (0.346) -0.182* (0.095) Reelección Transferencias Regalías Impuestos Población
Nivel de Riqueza
0.041 (0.027) -0.296** (0.151) 0.228 (0.150) -1.931*** (0.204) -1.033*** (0.358) -0.161** (0.065) -0.059 (0.043) -0.008 (0.191) -0.349 (0.484) -0.343** (0.137) 0.246 (0.561) 0.064 (0.155) 0.006 (0.054) -0.113 (0.222) 1.373* (0.817) -0.379** (0.155) -0.378 (0.451) -0.038 (0.138) 0.015 (0.052) -0.139 (0.187) 0.606** (0.264) -0.033 (0.123) -1.216* (0.732) 0.032 (0.104) 0.023 (0.042) -0.246 (0.159) 0.143 (0.135) -0.619*** (0.211) -0.276 (0.406) -0.283* (0.170) -0.064 (0.057) -0.662** (0.274) -0.023 (0.208) -1.302*** (0.223) -1.398** (0.710) 0.008 (0.051) 0.046 (0.030) -0.369** (0.176) 0.212 (0.170) -2.582*** (0.283) -1.014 (0.384) -0.199*** (0.076) Ratio de dependencia 1.055*** -0.303 0.341 0.835 0.270 1.058 1.059***
(0.356) (0.523) (0.455) (0.754) (0.390) (0.660) (0.385) VI (Primera Etapa) 0.242*** 0.624*** 0.468* 0.533*** 0.408*** 0.560*** 0.225***
Prueba de instrumentos excluidos Prob>F (0.014) F(1,20463)=284.3 0.000 (0.205) F(1,456)=9.22 0.0025 (0.239) F(1,313)=3.81 0.0519 (0.199) F(1,358)=7.11 0.0080 (0.110) F(1.506)=13.72 0.002 (0.133) F(1,483)=17.74 0.000 (0.014) F(1,18269)=237.1 0.000
N 20475 468 325 370 518 495 18299
Errores estándar robustos en paréntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0
Tabla 5. Resultados Estimación Modelo Cumplimiento Ley 358 con Resultado Fiscal como Indicador de Desempeño Fiscal.
26
(Agregado) (Especial y1ra) (2da) (3ra) (4ta) (5ta) (6ta)
VARIABLES Resultado
Opera-tivo Resultado Opera-tivo Resultado Opera-tivo Resultado Operativo Resultado Operati-vo Resultado Operati-vo Resultado Operati-vo Cumplimiento Ley 358 de 1997 1.814*** 0.811*** 0.938** 1.115*** 1.334*** 1.029** 1.879**
(0.656) (0.227) (0.378) (0.340) (0.394) (0.408) (0.767)
Sincronía 0.129 0.074** 0.065 0.096 -0.020 0.148* 0.134
(0.088) (0.036) (0.096) (0.072) (0.068) (0.078) (0.098) Representatividad Gobierno Subnacional -0.998***
(0.217) -0.073 (0.096) -0.083 (0.182) -0.028 (0.129) -0.631*** (0.231) -0.893*** (0.253) -1.102*** (0.244) Grado participación Elecciones
Subnaciona-les. -0.211 (0.296) 0.269 (0.358) 0.102 (0.433) 0.871* (0.454) -0.901* (0.487) -1.698*** (0.598) -0.238 (0.320) Reelección Transferencias Regalías Impuestos Población
Nivel de Riqueza
0.187** (0.094) 0.267 (0.510) 0.128 (0.510) -0.675 (0.689) -0.603 (1.210) -0.068 (0.221) 0.040 (0.048) -0.276 (0.216) 0.119 (0.547) 0.038 (0.155) -0.020 (0.634) -0.128 (0.175) -0.075 (0.070) -0.234 (0.290) -1.218* (1.069) -0.109 (0.203) 0.369 (0.591) -0.052 (0.181) 0.114 (0.092) -0.246 (0.333) 0.332 (0.470) -0.004 (0.219) -1.851 (1.301) 0.010 (0.185) -0.062 (0.092) -0.162 (0.362) -0.745** (0.306) -0.296 (0.480) -1.094 (0.921) -0.003* (0.386) -0.378*** (0.099) 0.507 (0.474) -0.622* (0.360) -0.080 (0.385) -2.484** (1.227) 0.436*** (0.088) 0.212** (0.104) 0.300 (0.591) 0.140 (0.573) -1.009 (0.953) -0.503 (1.291) -0.097 (0.256)
Ratio de dependencia 0.611 0.210 -0.308* 2.016 1.105 -2.167* 0.507
(1.204) (0.591) (0.595) (1.340) (0.885) (1.141) (1.296) VI (Primera Etapa) 0.242*** 0.624*** 0.468* 0.533*** 0.408*** 0.560*** 0.225***
Prueba de instrumentos excluidos Prob>F (0.014) F(1,20463)=284.3 0.000 (0.205) F(1,456)=9.22 0.0025 (0.239) F(1,313)=3.81 0.0519 (0.199) F(1,358)=7.11 0.0080 (0.110) F(1.506)=13.72 0.002 (0.133) F(1,483)=17.74 0.000 (0.014) F(1,18269)=237.1 0.000
N 20475 468 325 370 518 495 18299
Errores estándar robustos en paréntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0
Tabla 6. Resultados Estimación Modelo Cumplimiento Ley 358 con Resultado Operativo co-mo Indicador de Desempeño Fiscal.
27
(Agregado) (Especial y1ra) (2da) (3ra) (4ta) (5ta) (6ta)
VARIABLES Resultado
Prima-rio Resultado Prima-rio Resultado Prima-rio Resultado Primario
Resultado Primario Resultado Primario Resultado Primario
Cumplimiento Ley 358 de 1997 0.636*** -0.257 0.369 0.149 0.154 0.541** 0.765*** (0.108) (0.205) (0.300) (0.188) (0.171) (0.225) (0.128)
Sincronía 0.058*** 0.003 0.100 -0.000 -0.000 0.135*** 0.063***
(0.014) (0.032) (0.076) (0.040) (0.029) (0.043) (0.016) Representatividad Gobierno Subnacional -0.177***
(0.035) 0.042 (0.087) -0.156 (0.144) -0.084 (0.071) 0.046 (0.100) 0.060 (0.139) -0.197*** (0.040) Grado participación Elecciones
Subnaciona-les. -0.095* (0.049) 0.202 (0.322) 0.134 (0.351) 0.315 (0.251) 0.221 (0.211) 0.544* (0.330) -0.128** (0.053) Reelección Transferencias Regalías Impuestos Población
Nivel de Riqueza
0.000 (0.015) -0.266*** (0.084) 0.170** (0.084) -1.780*** (0.114) -0.872*** (0.200) -0.128*** (0.036) -0.069 (0.044) 0.078 (0.194) -0.284 (0.493) -0.271* (0.140) -0.031 (0.571) 0.094 (0.158) 0.006 (0.056) -0.099 (0.230) 1.489* (0.848) -0.329** (0.161) -0.414 (0.468) -0.076 (0.143) 0.013 (0.051) -0.135 (0.184) 0.593** (0.260) -0.006 (0.121) -1.538** (0.720) 0.028 (0.102) 0.025 (0.041) -0.193 (0.157) 0.126 (0.133) -0.588*** (0.208) -0.280 (0.399) -0.282* (0.167) -0.062 (0.054) -0.054 (0.474) -0.565** (0.261) -1.223*** (0.212) -1.267* (0.677) 0.016 (0.048) 0.001 (0.017) -0.342 (0.591) 0.151 (0.095) -2.388*** (0.159) -0.827*** (0.215) -0.161*** (0.042) Ratio de dependencia 0.915*** -0.003 0.379 1.198 0.287 0.975 0.896***
(0.199) (0.532) (0.472) (0.742) (0.384) (0.629) (0.216) VI (Primera Etapa) 0.242*** 0.624*** 0.468* 0.533*** 0.408*** 0.560*** 0.225***
Prueba de instrumentos excluidos Prob>F (0.014) F(1,20463)=284.3 0.000 (0.205) F(1,456)=9.22 0.0025 (0.239) F(1,313)=3.81 0.0519 (0.199) F(1,358)=7.11 0.0080 (0.110) F(1.506)=13.72 0.002 (0.133) F(1,483)=17.74 0.000 (0.014) F(1,18269)=237.1 0.000
N 20475 468 325 370 518 495 18299
Errores estándar robustos en paréntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0
Tabla 7. Resultados Estimación Modelo Cumplimiento Ley 358 con Resultado Primario como Indicador de Desempeño Fiscal.
