El control social : una nueva estrategia de desarrollo integral : estudio de caso : la participación ciudadana en el gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez

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(1)UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIALES. El control social: Una nueva estrategia de Desarrollo Integral Estudio de caso: La participación ciudadana en el gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez.. Memoria para optar al grado de Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. Nombre Alumno Juan David Ortega Arroyave. Director de Tesis Carlos Fabián Pressaco. Profesor Informante Luis Bernardo Villegas Giraldo. Bogotá, Octubre de 2004.

(2) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. TABLA DE CONTENIDO. PÁGINA RESUMEN………………………………………………….... 3. INTRODUCCIÓN ……………………………………………. 5. CAPITULO I. 1. El Concepto de Política y Estado………………………….. 8. CAPITULO II. 2. Control Social y Gestión Pública……………………….. 18. 2.1 Control Social y Corrupción……………………………. 23. 2.2 Control Social en Colombia……………………………. 28. 2.3 Marco Legal de Control Social y la Participación en Colombia …………………………………………….. 31. CAPÍTULO III.. 3. Planeación Participativa como estrategia para ejercer el Control Social Ciudadano…………………………………... 43. 3.1. El Nuevo Escenario Territorial………………………….. 43. 3.2. Planeación y Control Social……………………………. 50. 3.3. El Ciclo del Control Social ………………………………. 58. CONCLUSIONES…………………………………………………. 64. ANEXO I……………………………………………………………. 66. BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………... 67. 2.

(3) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. RESUMEN. El presente trabajo de grado, se presenta en tres capítulos, en los cuales se pretende demostrar, a partir de experiencias empíricas, de realidades sociales y jurídicas, y de propuestas de mejoramiento de la participación ciudadana, cómo en Colombia el ejercicio de control social ciudadano permanente, fortalece la decisión de futuro y de desarrollo regional. En el primer capítulo, se realiza una discusión teórica sobre las transformaciones del concepto de política en la modernidad y cómo se concibe esta política en la actualidad pragmática de los países de nuestro continente. Unido a lo anterior, se desarrollan conceptos, a partir de realidades latinoamericanas, de las llamadas políticas sociales y se muestra cómo éstas son generadas a través de insumos participativos, específicamente del ejercicio ciudadanos del control social. En el segundo capítulo, se presentan una serie de conceptos y de apuestas teóricas, en las cuales el control social se incorpora como un elemento innovador de la gestión pública, entendiendo, que existe un marco jurídico legal, que permite ejercer desde. diferentes espacios. (como veedurías ciudadanas, juntas de vigilancia, consejos municipales de desarrollo rural, entre otros), un control, pero también una co administración de lo público; no sólo como una estrategia de disminución de los niveles de corrupción estatal y social, sino como una apuesta de profunda transformación en el ejercicio de la política. En el tercer capítulo, se plantea un modelo de control social, desde el ejercicio de la planeación participativa, desde la micro política, desde los más mínimos centros locales de decisiones públicas, en los cuales,. 3.

(4) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. cada ciudadano se siente partícipe del diseño de los programas, las inversiones, de las políticas públicas, pero también partícipe del control de le ejecución y del efecto de las mismas. Este tercer capítulo, se construye a partir de un modelo de control social ciudadano que se desarrolló a partir del año 2002 hasta el año 2004, en la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (FINDETER), cuyo objeto social, consiste en la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de inversión relacionados con diferentes actividades de sectores como la construcción, el turismo, el agro, entre otras. En definitiva, el presente trabajo, apunta a lograr que mediante ejercicios de control social, entendidos éstos como una estrategia de desarrollo regional y local, los ciudadanos desarrollen procesos de formación y participación política, que por demás, contribuyen a la disminución de los índices de corrupción en Colombia.. 4.

(5) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. INTRODUCCIÓN. En la actualidad latinoamericana, se hace especial énfasis en que no sólo las normas que regulan los mecanismos, ámbitos y espacios de control ciudadano, pueden llegar pos sí solas a recobrar la confianza en el Estado y sus instituciones. Unido a lo anterior, se debe acompañar la creación de una cultura social de la “exigencia de cuentas” entre la alianza del Estado y las organizaciones sociales (incluidos los entes territoriales) que son sujetos de la transferencia de recursos y responsabilidades, y por supuesto, en la propia ciudadanía receptora de los servicios y beneficios del Estado. Se asegura por demás, que ésta no sólo debería poder fiscalizar a tales organizaciones (entes territoriales), sino exigir la rendición de cuentas a los propios organismos estatales financiadores, incluso en términos de la calidad de regulaciones. Así, la ciudadanía referida, podría mediar en la tensión autonomía versus control y lograr que el deber de responsabilizarse opere a nivel de todos los actores. En ese sentido, la lucha contra la corrupción ocupa un lugar privilegiado en la agenda pública de los recientes gobiernos de América Latina. Esta se constituye en una de las principales ofertas electorales de los candidatos presidenciales de cada uno de los países, y por ende, en un poderoso factor de expectativa de los ciudadanos, dadas las implicaciones que ello conlleva desde el punto de vista de la legitimidad de los procesos institucionales que se generarán a partir de esa nueva etapa política desde las instancias ejecutivas de los Estados. La recuperación de la confianza en el desempeño transparente de las instituciones públicas implica uno de los principales desafíos de las democracias. representativas.. Es. a. su. vez,. una. fuente. de. desestabilización del ordenamiento jurídico, por efecto de una cultura política que ha desplazado a los ciudadanos de espacios de deliberación y toma de decisiones, a través de los cuales se puedan superar los déficit democráticos en los que sustenta la ética de lo público.. 5.

(6) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Cada vez más, existe una tendencia ideológica, la cual define que el control, no sólo es responsabilidad de las agencias encargadas de sancionar administrativa, fiscal y penalmente los delitos contra el patrimonio público, sino que tiende a incorporar elementos de participación y de gestión de la sociedad civil, de despliegue y transformación de una cultura política que expanda e incentive la ciudadanía en defensa del bien común. La. lucha. contra. la. corrupción. exige. fuertes. contrapesos. institucionales, pero también una sociedad civil autónoma y el desarrollo de una esfera pública que haga efectivo el principio de publicidad, entendida como visibilidad, cognoscibilidad, accesibilidad y supervisión de los actos de quien gobierna, por parte de los ciudadanos. En ese sentido es evidente que en Colombia no están plenamente ejercidos los mecanismos de control y de responsabilidad horizontal (accountability) que vuelvan públicas las decisiones, incentivando así, prácticas como el clientelismo, la corrupción y el patrimonialismo. En ausencia de una ciudadanía activa, el control social es un enunciado más. Por ello éste requiere de condiciones e instrumentos que lo hagan efectivo como un elemento estratégico de gobernabilidad, pero también como un factor estructural de la gerencia pública, en la medida en que la colocación de recursos de inversión social serán sujetos del accountability horizontal necesarios para obtener mayor impacto social de las inversiones y una marcada incidencia de las voces y capacidades de la comunidad, en un marco de planeación y visualización del futuro territorial. En este sentido, el presente trabajo de grado, plantea la siguiente hipótesis: El ejercicio democrático de Control Social, no se refiere exclusivamente a la utilización adecuada de los mecanismos jurídicos vigentes, sino que complementarios con estos, se debe desarrollar una serie de estrategias de planeación y desarrollo territorial, que garanticen la participación de la sociedad civil, en la. 6.

(7) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. definición de las inversiones estatales y en el diseño de sus políticas públicas del orden Municipal, Departamental y Nacional. Por último, es necesario definir como contexto político territorial, para analizar y desarrollar la hipótesis propuesta, la República de Colombia, haciendo énfasis en el gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2006).. 7.

(8) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Capitulo I.. 1. El concepto de Política y Estado: Una discusión teórica para el entender el ejercicio del Control Social. El concepto de política, presenta diversas definiciones, según la disciplina que la aborde y según el contexto socio cultural en el cual se desarrolle, generando de esta manera, múltiples interpretaciones de la realidad social y de las acciones que determinados grupos humanos realizan para la búsqueda de la satisfacción de sus necesidades e intereses. De igual manera, resulta importante y casi imposible, no asociar dicho concepto con el de poder, pues la unión de ambos resulta en una interesante posibilidad humana de dominación y representación. La política, ha sido concebida como una pluralidad de centros de poder y las relaciones existentes entre ellos, y estas son consideradas esencialmente como relaciones de fuerza, unas veces permanentes, otras variables, modeladas por episodios de resistencia y rendimiento, de rebelión y sumisión, la idea de política que viene delineada es la que se refiere a la de un conflicto, más aún del conflicto extremo, incorregible o antagonista cuyo éxito no coincide jamás con una verdadera solución, con una superación de la contradicción original, sino con el cristalizarse de ésta en la forma de imposición. La idea entonces de política que aquí se dilucida, es la de un orden colectivo, de una organización de la convivencia mediante reglas o normas imperativas emanadas del poder que “representa” la misma colectividad, y que impide la disgregación oponiéndose al resurgimiento de conflictos extremos. 1 Diríamos entonces, que la política es la actividad a través de la cual los grupos humanos toman decisiones colectivas e individuales para satisfacer sus intereses y/o necesidades. Esta concepción congrega una importante cantidad de actividades que deberían considerarse como políticas, desde las realizadas por una familia, o por un grupo de universitarios y estudiantes de secundaria, o en el contexto internacional, 1. Bovero , Michelangelo. Origen y Fundamentos del poder político. Pag.38.. 8.

(9) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. la realizada por un grupo de países para buscar beneficios comunes según las acciones planteadas. Para el presente trabajo asumimos la anterior definición de política, centrándonos en un lugar exclusivo donde ésta se desarrolla: El Estado, entendido como aquella institución que recaba para sí, con éxito, el monopolio de la violencia legítima dentro de un territorio. No obstante es muy importante retener desde un principio que la política es una actividad que subyace y excede el marco estatal.2 Ahora bien, esta definición de Estado, no prejuzga en sí misma cómo se toman decisiones colectivas, que bien pueden tomarse por consenso, por mayoría, democráticamente, por la violencia, por la fuerza, por la instancia más autorizada, entre otras. Es decir, esta definición nos permitiría hablar de diferentes estilos para abordar y realizar acciones desde la política, y serán determinadas según el contexto histórico desde donde se analicen. Michael Foucault3 afirma, que los estados modernos desarrollan dos tendencias que enmarcan el nuevo orden interno y el control social, para superar su crisis y ejercer presencia permanente en todo el territorio, a saber: La primera tendencia, acentuando el autoritarismo y la fuerza: la fascista, en donde el aparato estatal no puede ya asegurar el cumplimiento de sus funciones, más que a condición de dotarse así misma de un partido omnipresente, por encima de las leyes y fuera del derecho y que hace reinar el terror al lado del Estado, en sus mallas y en el propio aparato estatal. La. segunda tendencia, es más estratégica y consiste en la. priorización del orden. Se presenta como un desinterés por parte del Estado por un cierto número de cosas, de problemas y de pequeños detalles hacia los cuales, hasta ahora, les dedicaba especial atención. El 2. Del Águila, Rafael. La Política: El Poder y la Legitimidad. Pag. 21.. 3. Foucault, Michael. Saber y verdad. Colección Genealogía del Poder. La piqueta, Madrid, España.. 1993.. 9.

(10) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Estado no se halla en condiciones sociales, ni económicas, de ejercer poder omnipresente, puntilloso y costoso. Está obligado a economizar su propio ejercicio del poder. En América Latina, ese modelo de Estado ha sufrido permanentes cambios, particularmente en las dos últimas décadas. Lo anterior se debe al surgimiento de un modelo ideológico que prioriza las individualidades de los seres humanos por encima de una colectividad que ha cumplido con la función de cuestionar el Estado y a la misma actividad política, tales como las instancias generales de representación, transformación y coordinación de determinada sociedad. En este contexto de transformación de las sociedades, emergen cambios profundos de la política.4 Es así que, como respuesta a los cambios sociopolíticos, económicos y culturales que se manifiestan con la globalización,. entre. ellos,. la. competitividad,. la. reestructuración. económica, los cambios en el mercado de trabajo, en la estructura de la población, en los modelos de la vida familiar, en las políticas del Estado sobre el empleo y la seguridad social, y sobretodo, en los cambios en la madurez institucional del estado de bienestar, en la actualidad considera lo político desde una perspectiva mucho más amplia.. se. 5. Esto quiere decir que los espacios de poder se han multiplicado y han dado paso a que las relaciones de éste se abran a la sociedad. Lo político se define actualmente de forma que pueda abarcar otras áreas de la vida social tales como el género, la etnia, el territorio, o la clase. Por otro lado, en términos de espacio social, bajo este nuevo modelo ideológico, se encuentra en entredicho la centralidad de la política. La nueva diversidad estructural pone en jaque la función integradora de la política que pierde fuerza como vértice ordenador de la sociedad. En la medida en que una coordinación poli céntrica acota el ámbito de la política. como instancia coordinadora de los procesos. 4. Op. Cit. Pag.9.. 5. Navarro, Mariñez. Feddy Ciencia Política. Nuevos Contextos, Nuevos Desafíos. Pagina 31.. Noriega Editores. México 2001.. 10.

(11) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. sociales, queda por redefinir no sólo el lugar, sino el valor mismo de la política, cuestionando por demás el ritmo del desarrollo social. Este enfoque poli céntrico de generación de políticas públicas y de conceptualización de la política, tiende a considerar que las democracias liberales confían demasiado en que los individuos y los grupos articulen y representen sus propios intereses y valores en el sistema político. Es decir, que este tipo de procesos de toma de decisiones, por lo general de carácter público, es demasiado lento e incrementalista para responder a las crisis generales de la sociedad. Además de lo anterior, se presenta también la informalidad de la política, en tanto los Estados se encuentran enfrentados a nuevos retos para lograr procesar y conducir las permanentes demandas sociales. El escaso tiempo de consenso entre los diferentes actores sociales y económicos, la débil cultura de planificación y seguimiento de las políticas públicas, hacen que los procesos políticos gocen de una corta vida de legitimidad, conduciendo así a la informalidad mencionada inicialmente. En ese orden de ideas, los partidos y sistemas políticos en la mayoría de los países latinoamericanos, no ofrecen como antes, una claridad ideológica, como una apuesta diferenciada para resolver los problemas sociales, ni una estructura democrática interna que permita la confluencia de intereses y demandas ciudadanas. Lo anterior sucede a pesar de las transformaciones estatales que permiten, por ejemplo, a través de la descentralización de funciones, lograr que los ciudadanos y ciudadanas por medio de sus facciones partidistas locales y regionales, determinen la manera cómo se debe conducir y adecuar el territorio a las necesidades de quienes lo habitan. En ese sentido, Enzo Faletto, asegura que en el plano social el problema más grave de los países latinoamericanos es la crisis de sus formas de integración interna. Esta se expresa en un alto grado de inequidad social, no solamente manifiesta en términos de diferencias en la distribución del ingreso, sino en profundas diferencias de modos de vida y. 11.

(12) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. en la ausencia de valores compartidos que constituyen principios de identidad nacional.6 Por lo tanto, en este nuevo Estado latinoamericano, y dadas las influencias de las visiones mercado céntricas del desarrollo, las políticas sociales han tendido a definirse en términos de satisfacción de necesidades que son tanto de orden material como también cultural y político. Estas necesidades se consideran como fines últimos en función de los cuales debería orientarse la actividad productiva de bienes y servicios. La determinación de las necesidades es un intento de responder a la pregunta de para qué se consideran necesarios ciertos avances en el campo de la producción de bienes sino no están reflejados en la política social, ni en el interés de la mayoría de la población de un país. Es un hecho que el nivel de necesidades a satisfacer varía históricamente, sin embargo se considera que deberían tener prioridad aquellas que se denominan necesidades básicas, siendo la meta que toda población del país logre satisfacerlas. Bajo esta perspectiva, el Estado debe garantizar la vigencia de un orden institucional que haga posible la permanente concertación de los diversos intereses que se expresan en la sociedad, generalmente, a través de mecanismos de participación en el ejercicio y determinación del poder y el rumbo estatal, principalmente en lo que hace referencia con la definición de una política social de carácter público. Ahora bien, la política social por lo general, ha sido abordada desde dos concepciones. En primer lugar, como aquella en que el desarrollo social se concibe como un subproducto del desarrollo económico, por lo tanto existe una interdependencia entre ambos, una vez que son formuladas desde el Estado, quien a su vez, propone como bandera para garantizar su existencia, la estimulación del crecimiento económico, la reducción del déficit fiscal y la generación permanente de empleo productivo. 6. Faletto, Enzo. La función del Estado en América Latina. En: Revista Foro No. 33. Junio de 1997.. 12.

(13) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Complementario a esa primera concepción, el Estado ha entendido que no es posible dejar a un lado los elementos asistenciales de dicha política, en tanto diseña programas, fondos sociales y mecanismos de cooperación. internacional,. que. acompañen. a. los. sectores. más. vulnerables en el suministro y satisfacción de sus necesidades básicas insatisfechas, y en el acercamiento a la gestión pública local. En segundo lugar, las políticas sociales son inspiradas en la noción del Estado mínimo7, según el cual éste debe fungir únicamente como garante de las libertades individuales y de la iniciativa privada, y en el supuesto de que el mercado debe operar como mecanismo regulador de la economía y de la vida social. El modelo parte de una severa crítica al Estado intervencionista y a la política social asistencialista, dado que ésta generaba en los sectores más desfavorecidos de la sociedad, una cultura de la dependencia y la pasividad, en medio de una rampante corrupción y una permanente practica política clientelista. A pesar de estas marcadas diferencias, es claro que actualmente en América Latina, dichas discusiones y planteamientos teóricos se desplazan como ideología o como modelo imperativo, según el régimen de gobierno y/o las prioridades en la agenda internacional. Para el caso específico de la generación de mecanismos, actitudes y acciones ciudadanas para el ejercicio de Control Social a la gestión pública particularmente, es necesario entender que la política social es una política de fortalecimiento de la ciudadanía social, cuyo núcleo es la reivindicación de los derechos sociales, la cooperación, la participación y el rescate y fortalecimiento de la esfera pública. El ejercicio de los derechos, en particular de los derechos económicos y sociales, es una dimensión del concepto de ciudadanía pero no lo agota allí. Hoy día se habla del ciudadano activo y virtuoso, es decir, aquel que adquiere un compromiso con la sociedad y con el Estado y, a través de él, contribuye a la consolidación de la democracia.. 7. Ver al respecto Nozick, Robert. Estado, Anarquía y Utopía, México, 1990.. 13.

(14) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. El ciudadano virtuoso es aquel que mantiene un vínculo de identidad con su comunidad local y nacional; que reconoce la existencia de otros ciudadanos diferentes a él, con quienes debe trabajar para promover el bienestar colectivo; que se autorregula y se siente responsable de las consecuencias de sus actos sobre el entorno.8 Dicho enfoque propone avances y retos significativos en la promoción de la ciudadanía y en la responsabilización de cada actor o individuo, en velar por el interés general y en tener conciencia de que sus acciones individuales,. afectan de una u otra manera a quienes les. rodean; es decir, al mismo tiempo pueden sancionar acciones públicas, así como estar expuestos a ser sancionados públicamente. En este sentido, J. Habermas9 pone en evidencia el hecho de que el medio a través del cual los ciudadanos podrían hacer valer su derecho a autodeterminarse se encuentra arraigado en la noción de soberanía popular. Por lo tanto, la idea de autonomía pública y de soberanía popular, se hace válida en el medio que proporciona el derecho. Para que exista ese medio, ese código, antes de que la idea de auto legislación pueda concebirse, es necesario que previamente se haya creado la dignidad de personas jurídicas, que como portadoras de derechos privados son portadoras de una asociación voluntaria de ciudadanos. Sin estos derechos previos no es concebible el medio necesario para que la idea de autonomía pública se fortalezca y se reclame. Se demuestra de esta manera conexión entre autodeterminación, promoción de acciones políticas y libertades privadas. Dicha conexión se hace imperiosa en la medida en que tanto la autodeterminación, como la promoción de acciones políticas y las libertades privadas juegan un papel preponderante cuando de manera. 8. Velásquez, C. Fabio E. Gestión local y política social: Notas para la definición de un enfoque.. En: revista Foro. Bogotá 2000. 9. Habermas, J. El vínculo interno entre Estado de Derecho y democracia. En: La Inclusión del. Otro. Paidós. Barcelona, 1999. 247-258.. 14.

(15) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. colectiva, se diseñan las agendas públicas, se visibilizan las diferencias y, promueven virtudes de un determinado grupo o individuo. Según J. Rawls, las virtudes políticas de la actitud pluralista, de la confianza en el diálogo y de un fuerte sentido de imparcialidad, caracterizan al buen ciudadano en un Estado democrático. La disposición para escuchar a los demás y actuar con mentalidad de imparcialidad, de apego a lo justo, al decidir cuándo hacer los ajustes, razonablemente, para conciliar sus propios puntos de vista con sus conciudadanos, da cumplimiento a las virtudes de la civilidad.10 Entre tanto, nuestra postura es la de entender las acciones del Control Social ciudadano, desde las condiciones estatales de la política democrática, la cual tiene que ver no sólo con quién y cómo se decide, sino igualmente con la forma en que está organizada determinada sociedad y la manera cómo se concibe y percibe la intervención política en la vida social. En el caso colombiano, la transformación de la política, del Estado y de las relaciones de la sociedad, permitieron un ingreso del ciudadano a los asuntos públicos, entre ellos a ejercer el control social y la planificación de su territorio, a partir de nuevas reglas de juego. Esas reglas de juego fueron inicialmente concebidas y emanadas por un lado, debido al desgaste del sistema y el régimen político, que no representaba los intereses de múltiples de los ciudadanos tanto de los sectores rurales como urbanos del país, y por otro lado, debido al ejercicio democrático de concreción de intereses y visiones, en la Constitución Política de 1991. Sin embargo, la promulgación de dicha Constitución Política, era tan solo un paso en la idea de democratización de la sociedad colombiana,. pues lo importante era lograr el tránsito en el cual la. democracia formal se concretiza, la democracia política se extiende a todos los sectores de la sociedad y la democracia representativa se complemente con mecanismos de democracia directa. 10. Rawls, J. Liberalismo político. Fondo de Cultura Económica. México. 1995.. 15.

(16) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Fabio E. Velásquez C.11, asume que en un sistema de democracia representativa, las decisiones que afectan a la colectividad no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para tal fin. Dos rasgos caracterizan la representación: de un lado los elegidos, al asumir su función, entienden que gozan de la confianza de sus electores, por lo cual no se sienten responsables entre ellos. Actúan en consecuencia como fiduciarios. De otro, su condición de representantes los liga a la tutela de los intereses generales del conjunto de la sociedad y no de intereses particulares de grupos determinados. El modelo de democracia directa recupera el principio de la participación de los asociados en la toma de decisiones, y que tiene como punto de referencia el modelo clásico de democracia griega. En su forma pura, la democracia directa. supone que todas las decisiones son. tomadas por todos los ciudadanos. Finalmente, para ejemplificar esta idea democrática de Control social en el caso colombiano, el maestro Estanislao Zuleta aseguraba, que la idea de una apertura democrática es un concepto de la sociedad: Que la gente pueda opinar no es suficiente, que pueda actuar es necesario, y que pueda actuar en aquello que le interesa, en su comunidad, en su barrio, en su municipio. Pero para poder actuar tiene que tener bases, instrumentos culturales y materiales; la creación de un mundo de instrumentos colectivos, es la apertura democrática. En conclusión, la idea de democracia, y especialmente su modelo representativo, a través del cual determinados grupos de ciudadanos que visibilizan su idea de futuro y su manera de controlarlo, es hoy por hoy, una búsqueda permanente de todos los gobiernos de la región latinoamericana, no sólo presentando las bases jurídicas para tal fin, sino a su vez, respetando los diversos espacios y mecanismos de discusión y. 11. Velásquez C. Fabio E. Una democracia participativa para Colombia. En: Revista Foro. 1995.. Bogotá, Colombia.. 16.

(17) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. aprobación sobre el llamado desarrollo social; fundamento para el mantenimiento de una verdadera democracia. También es cierto, que en la misma línea de fortalecimiento de la democracia está la idea de modernización de los partidos políticos, como espacios de representación de intereses, y de concreción de ideas colectivas de desarrollo. Son también ellos, no sólo desde la posibilidad de control político de los gobiernos de turno, sino también y muy importante, desde la misma formación política de ciudadanos, los que concretan la idea de futuro y progreso.. 17.

(18) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Capítulo II.. 2. Control Social y Gestión Pública. Algunos países de América Latina, interesados en profundizar los procesos de democratización y transparencia de la gestión pública, han desarrollado diversos aprendizajes estructurales. Estos han permitido la inclusión de ejercicios ciudadanos permanentes, en las agendas públicas nacionales y transnacionales, apoyados esencialmente, por algunas instituciones de carácter estatal, por programas gubernamentales, cuyo objetivo esencial es erradicar y evitar la corrupción, y por organismos de cooperación internacional interesados en el tema. Estos ejercicios ciudadanos incluidos en agendas públicas, han generado diversos aprendizajes sociales: En primera instancia, el ejercicio del control social, se ha desarrollado de manera más acelerada, quizás como una respuesta a las condiciones en las que este mismo se encuentra, en sociedades de baja gobernabilidad democrática o escasos pesos y contrapesos, es decir, sociedades con un Estado débil, incapaz de implementar políticas públicas, y de conseguir resultados y metas colectivas pactadas. El control social entonces, exige un Estado con capacidad de gestionar eficiente y eficazmente el gobierno, reduciendo las fallas de diseño e implementación de las políticas públicas. El segundo aprendizaje, hace referencia a que se hace necesario, para la expansión y activación del control social, la presencia de una ciudadanía activa, informada y dispuesta a ejercer de modo autónomo, responsabilidades, tareas y competencias que finalmente contribuyan a mejorar las decisiones colectivas, a construir acertadas políticas públicas, y a participar en aquellos movimientos que más convengan al interés colectivo. Por ello se hace necesario impulsar procesos de participación que incentiven el diálogo, la deliberación y el reconocimiento, en condiciones de mayor igualdad.. 18.

(19) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. En tercer lugar, se ha entendido que para que el control social gane en efectividad se requiere de una sociedad civil que no esté colonizada por la economía de mercado, ni sometida al paternalismo del Estado. El concepto de sociedad civil hace referencia a la existencia de asociaciones libres fuera de la tutela del poder estatal y con capacidad para determinar e influenciar de forma significativa el curso de las políticas del Estado. Uno de los rasgos de evolución de la sociedad civil es el desarrollo de diferentes expresiones de capital social no cívico, perverso, individualista u opresor que terminan minando las oportunidades de las personas y obstaculizando la cooperación. En estas circunstancias es preciso fortalecer y rescatar las asociaciones y redes de capital social, que fomentan la solidaridad, respetan la pluralidad, defienden la esfera pública, y promueven la participación política de los grupos denominados excluidos. En cuarta instancia, los países latinoamericanos, han entendido que la incitación a los actores y ciudadanos para ejercer el control social, está asociada a la apertura de espacios públicos no restringidos e incluyente que incorporen a la ciudadanía a ejercicios de diálogo y deliberación, orientados a identificar la solución de sus problemas. Como último aprendizaje, se encuentra que para ejercer y desarrollar el control social, es necesario avanzar y promocionar unas condiciones éticas, no exclusivas para quienes ejercen el poder político estatal, que permitan a través de acciones y resultados de gestión pública, generar mayor confianza y legitimidad en el funcionamiento de determinado país. Además de dichos aprendizajes, es importante para el presente trabajo, ejercer una postura teórica que enmarque la discusión entre lo público, lo privado y lo estatal, y la manera cómo los ciudadanos, organizados o no, ejercen control social sobre dichas esferas. Entendemos que lo público surge de la interacción de lo estatal y lo privado. Según esto, es posible que existan actividades estatales que no son públicas, por no trascender la entidad misma en la que se realizan y. 19.

(20) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. no involucrar al sector privado, como la adopción de un sistema de información gerencial. También se deduce de lo anterior, que puede haber cosas públicas que no dependen o involucran fundamentalmente al Estado, caso en el cual se habla de lo público no estatal. Además es importante resaltar los cambios significativos en las formas de acción colectiva y de ocupación del espacio público por un conjunto diversificado de actores y asociaciones, creando un polo distinto de la sociedad política para la satisfacción de las necesidades y la constitución de nuevas identidades. En cuanto la representación queda a cargo de la sociedad política, una “estructura de campaña” expresa el poder de veto último de la sociedad civil. La ocupación plural del espacio público puede, no obstante, traer un desequilibrio en la relación entre los actores sociales y el sistema político, con el predominio de la sociedad política, que pasa a seleccionar la inserción de asociaciones civiles en el Estado, confiriéndose un status semipúblico.12 Por otro lado, la existencia de espacios públicos independientes de las instituciones del gobierno, del sistema partidista y de las estructuras del Estado, es la condición necesaria de la democracia contemporánea; en ese sentido, la construcción de la esfera socio pública, en cuanto a participación social y política de los ciudadanos, pasa por la existencia de entidades y movimientos no gubernamentales, no mercantiles, no corporativos y no partidarios. Tales entidades y movimientos son privados por su origen, pero públicos por su finalidad; ellos promueven la articulación ente esfera pública y ámbito privado, como una nueva forma de. representación,. buscando. alternativas. de. desenvolvimiento. democrático para la sociedad. La gestión pública estatal, es entendida como el conjunto articulado de procesos de planeación, ejecución, control y evaluación que realizan las entidades estatales y las privadas que prestan servicios públicos o ejecutan programas, proyectos o contratos en los que se empleen en 12. Vieira, Liszt. Ciudadanía y Control Social. Editora Record. Rio de Janerio. 1998.. 20.

(21) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. forma total o parcial, recursos públicos. Tiene como finalidad la atención de necesidades y la solución de problemas de las comunidades, mediante la generación de bienes y la prestación de servicios. La gestión pública no estatal es aquella que por ser pública interesa a todos pero proviene fundamentalmente del sector privado y no involucra recursos estatales, como la actividad financiera en la que no participa el Estado más que, por ejemplo, como regulador y/o inspector. Complementario a ello, la gestión del gobierno es la capacidad de hacer efectivas las decisiones gubernamentales, a través del ajuste fiscal, la reforma administrativa y la separación entre formulación y ejecución de las políticas públicas. En ese sentido, la gestión de gobierno es también la capacidad de acción estatal en la implementación de las políticas y en la consecución de las metas colectivas, así como la posibilidad de desarrollar mecanismos y procedimientos para integrar la dimensión participativa y plural de la sociedad. Ahora bien, el concepto de control ciudadano, presenta diversas acepciones en la literatura especializada asociados a conceptos relacionados, por lo tanto, en el presente trabajo se entiende el control ciudadano a la gestión pública estatal, como aquella forma de participación que permite a los particulares, que actúan individualmente o en grupos formales o informales de la sociedad, influir lícitamente sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el Estado, a través de los organismos de cualquiera de sus tres ramas de poder, lleva a cabo su actividad para orientarla hacia el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Así mismo, el control ciudadano busca orientar la normatividad que regula la actuación del Estado, a través de la equitativa, eficiente y transparente destinación y utilización de recursos, y el logro de los objetivos propuestos, todo en correspondencia con el interés general. Una conclusión absolutamente central de esta definición es que el control ciudadano a la gestión pública estatal puede recaer sobre toda la gestión pública estatal, y no sólo sobre la actividad desplegada por la. 21.

(22) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. rama ejecutiva del poder público, incluyendo las actividades judiciales y legislativas13. Por otro lado, el Control Social, ha sido también concebido tradicionalmente como el aumento de la capacidad de influencia de la sociedad sobre el Estado, en este sentido presenta un doble carácter: Ayuda a perfeccionar los mecanismos de control de la sociedad sobre el Estado, y por otro lado, inventa formas de control de la sociedad sobre la sociedad.14 Ahora bien, teóricamente el tema del control social se ha relacionado también con el de responsabilización15. Cunill, asegura, que es muy probable que el segundo sólo sea un subconjunto del primero, tal como pareciera testimoniarlo la mayor parte del discurso teórico sobre el particular. Sin embargo, éste converge menos respecto de si la responsabilización sólo presupone un control “ex post” o puede también incluir un control “ex ante”. Algunas corrientes de pensamiento (vid., por ejemplo, Manin, et al, 199; Dunn J, 1999) adoptan la primera posición, estableciendo, a su vez, una distinción entre accountability y responsives y asociando la primera claramente, a la existencia de sanciones que puedan ser directamente aplicadas. Bajo esta concepción los gobiernos son accountables si los ciudadanos pueden discernir entre gobiernos representativos. y. no. representativos. y. pueden. sancionarlos. apropiadamente. Por otra parte, los gobiernos son responsives si adoptan las políticas señalizadas como preferidas por los ciudadanos. La responsabillización (o accountability) supondría, pues, una relación entre resultados y sanciones (directas), mientras que la responsividad, una relación entre señales y políticas. 13. Moncada, Roberto, y Martínez, Luz Dary. Herramientas para el ejercicio del Control Ciudadano.. Eje 4. Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Casals and Associates, Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción. Pags. 139-141. Bogotá. 2003. 14. Op. Cit. Pag.252.. 15. Cunill, Grau. Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad: nuevas formas de gestión. pública y representación social. Caracas: CLAD; editorial Nueva Sociedad. 1997.. 22.

(23) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Sin embargo, existe otra concepción de la accountability con un espectro más amplio, al asumir que el control puede referirse sobre las acciones y/o decisiones pasadas, pero también sobre las futuras; por ende, que puede existir un control ex ante. Por otra parte, señala también que la imposición de sanciones puede derivar de sujetos distintos de aquellos que participan en aquel; o sea, que las sanciones pueden ser indirectas. Ambas propuestas teóricas, desarrollan la idea que el control a la gestión pública estatal, es una forma de intervención de un tercero, que hace que una o más entidades del Estado ajusten su propia actividad al interés público, o mantengan una vez planteada por ellas mismas, la opción de terminarla o variarla con riesgo de alejarla de tal interés. Unido al ejercicio ciudadano de control social a la gestión pública y a los procesos de profundización de algunos modelos de democratización estatal, se encuentra el concepto de gobernabilidad, entendida como el ejercicio. gubernativo. de. carácter. positivo. revestido. necesaria. e. intrínsecamente de legitimidad y eficacia. Ahora bien, la gobernabilidad no sólo parte del ejercicio exclusivo del gobierno, sino también, de la relación de éste con los diversos sectores de la sociedad, en tanto se generan entre unos y otros relaciones y apropiación de espacio dialogicos y de concertación sobre el rumbo de la sociedad y el papel que cada uno de ellos juega en lograrlo. Uno de los elementos que pueden configurar dicha relación es a través de las políticas públicas. Estas buscan lograr mayor eficiencia en las esferas gubernamentales, maximizar las acciones políticas específicas que tiene en la población, y lograr que en su diseño intervengan ciudadanos organizados o no, cuyo interés apunte a lograr un mayor impacto en las decisiones públicas.. 2.1. Control Social y Corrupción. Podemos asegurar que, el control social se ejerce para prevenir y/o corregir casos de corrupción, ineficiencia o ineficacia en la gestión estatal.. 23.

(24) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Cualquier problema que se detecte será de una de estas tres naturalezas, o de ambas. En general, se entiende por corrupción la comisión intencional de conductas alejadas de la ética aplicable a lo público, una de cuyas manifestaciones es la norma jurídica; la ineficiencia es el uso inadecuado o inoportuno de recursos; y la ineficacia es la falta de producción de resultados esperados, y/o su producción parcial y/o defectuosa. Tanto la corrupción, como la ineficiencia y la ineficacia pueden darse por acción u omisión. También por corrupción se entiende, la utilización de un cargo público en beneficio propio y/o el uso indebido de los bienes del Estado. La Corrupción tiene diversos y perversos efectos16. Su impacto global no depende exclusivamente de los pagos que se realizan, sino también de las distorsiones que introduce en la economía. Entre éstas se destacan las siguientes: En primer lugar, el condicionamiento de la eficiencia de los funcionarios públicos, por medio de sobornos para modificar decisiones o reglamentos que favorezcan intereses corporativos o particulares. En segundo lugar, la corrupción distorsiona la asignación de recursos. En materia presupuestal, tiende a aumentar el número, tamaño y complejidad de proyectos intensivos en capital, en detrimento de aquellos que requieren bajas inversiones, en la medida en que es más fácil obtener cuantiosos beneficios con los primeros. De esta manera se reduce la capacidad del Estado para prestar servicios públicos indispensables en los que el cobro de comisiones se dificulta, como en educación y salud. También distorsiona la asignación de recursos privados, incluyendo el capital humano, que responde básicamente a la dinámica de la corrupción y no a la bondad de las iniciativas y proyectos. En tercer lugar, cuando la corrupción juega un papel importante en la determinación de proyectos y contratistas o los políticos influyen para 16. Universidad Externado de Colombia. Colombia: Un proyecto inconcluso. Valores, instituciones. y capital social. TomoII. Bogotá. 2001.. 24.

(25) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. su aprobación, la evaluación de sus costos y beneficios deja de ser el criterio selección. En esos casos proyectos terminados nunca se utilizan; otros tienen costos de mantenimiento exagerados; otros no se concluyen. En consecuencia, se afecta negativamente la rentabilidad esperada de los proyectos y de la infraestructura. existente, lo cual reduce la tasa de. crecimiento potencial de la economía. En cuarto lugar, expulsa a las empresas del sector formal y puede generar un círculo vicioso en donde el aumento de la corrupción induce actividades económicas informales, las cuales a su vez incrementan la corrupción. En quinto lugar, menoscaba la capacidad del Estado para obtener ingresos, lo que redunda en el incremento incesante de los impuestos, que son pagados por un número cada vez más reducido de contribuyentes, acentuando los problemas de concentración de capitales e ingresos. Este conjunto de situaciones lleva a que la corrupción, por las más diversas vías, empobrezca la sociedad, afecte negativamente el crecimiento, oriente el régimen impositivo en contra de los pobres, o al menos, de los asalariados, reduciendo la eficiencia en los programas sociales y, en general, viéndose reflejado en elevados costos de transacción. Adicionalmente, en muchos de los países latinoamericanos, y dados los vertiginosos cambios que en su interior se presentan, son numerosas las posibilidades de participar en actos corruptos con posibilidades de obtener importantes beneficios económicos. En primer lugar, están las propiedades pertenecientes al Estado, objeto de una tendencia mundial a la privatización. En segundo lugar, las rentas procedentes de monopolios que son generalmente muy elevadas en economías, por paradójico que parezca,. a la vez excesivamente. reguladas, en las que proliferan normas mal definidas y cambiantes, y en donde, a la vez, los funcionarios públicos gozan de grandes poderes discrecionales.. 25.

(26) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Además en estos países, es mayor la presencia de riesgos de diversa índole, y la población suele tener acceso restringido a mecanismos de protección en seguridad social unido a unas condiciones laborales precarias. Con frecuencia, en países como estos las normas exageran la cobertura de los subsidios frente a la disponibilidad de recursos, en aras de beneficiar a los pobres, y para racionarlos se termina por otorgar excesivo poder discrecional a los funcionarios encargados de asignarlos, lo que genera un clima propicio para la corrupción. Pero en el otro extremo del Estado, el soborno y la corrupción se encuentra en los particulares. Entre estos es posible identificar grupos. Se puede hablar de un pequeño número de empresarios e individuos corruptos o de un sin numero de ellos. En algunos casos la mafia comparte con el Estado la protección de los negocios. La mafia, al ser un grupo privado que da protección, sustituye al Estado en la provisión de servicios que éste normalmente presta en sociedades organizadas. Un Estado que dependa demasiado de pocos productores generalmente comparte renta con ellos17. En el caso de Colombia por ejemplo, la corrupción ha aportado en gran mediad la crisis institucional, que desde mediados de los años 90´s el país ha vivido, en tanto los carteles de la droga, hacen de ella su especialidad: paga estipendios a la Policía Local y financia numerosas campañas políticas. En el clima de incertidumbre que prevalece, la corrupción llega a convertirse en una práctica generalizada que abarca tanto la vida pública como las transacciones privadas.18 El ejercicio de la corrupción presenta varias facetas que van desde la desviación de recursos públicos hacia arcas particulares, pasando por el soborno de empresas particulares a servidores públicos, hasta llegar al. 17. Gray W. Cheryl y Daniel Raufman. Corrupción y Desarrollo, En: Finanzas y Desarrollo.. Bogotá, marzo de 1998. 18. Pécaut, Daniel. Midiendo Fuerzas. Balance del primer año del gobierno de Álvaro Uribe Vélez.. Editorial Planeta. Bogotá. 2003.. 26.

(27) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. extremo de hacer desaparecer a. quienes se le oponen, bien sean. políticos, o simplemente ciudadanos que reclaman sus derechos. La ley penal colombiana, por ejemplo, sanciona dieciocho modalidades diferentes de la corrupción en el sector público que abarcan entre otros, el abuso del cargo público, la expedición de actos arbitrarios, la intervención en las tramitaciones, los intereses en beneficio de terceros, los dictámenes contrarios a la ley, la omisión o retardo de actos públicos, la asesoría ilícita, la omisión de denuncias, la revelación indebida de documentos, la utilización en provecho propio de información reservada, la representación o asesoría ilegales, el empleo ilegal de la fuerza pública, la intervención en política y el incremento patrimonial no justificado por razón del cargo o las funciones. Pero además de los delitos de corrupción del sector público, en el sector privado se dan una serie de hechos delictivos que, aunque de la misma gravedad que los anteriores, no son tan sancionados en nuestra legislación y hasta se consideran actuaciones normales dentro del régimen de la libre empresa; por ejemplo las comisiones a proveedores, intermediarios y compradores por debajo de la mesa. También la evasión tributaria es un delito generalizado según el cual, muchas empresas pagan sumas descomunales a los más habilidosos expertos en evadir responsabilidades fiscales. Esto hasta cierto punto viene siendo avalado e incluso felicitado por los integrantes de la sociedad, porque esos dineros, si no se evadieran, siempre terminarían en manos del más corrupto de todos ellos, vale decir, del poder ejecutivo y legislativo o sus equivalentes en cualquier país. No menos importante es el delito del contrabando, que convierte en corruptos,. a. productores,. distribuidores,. exportadores,. aduaneros,. importadores, revendedores y consumidores finales de una gama infinita de artículos contra los cuales no puede competir el productor local.. 27.

(28) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Algunos ejemplos que permitan referenciar la magnitud de la práctica de corrupción en Colombia lo demuestran las siguientes cifras:19(Anexo I) De acuerdo con la investigación de la revista fuente, Colombia ostenta el deshonor de ser el país número 11 más destacado por su corrupción; superado en cuanto a los países latinoamericanos se refiere únicamente por Venezuela, Brasil y Méjico, países que curiosamente coinciden en ser aquellos cuyos presidentes se vieron involucrados de una u otra manera en actos corruptos, en su historia reciente, actos de los cuales Colombia no es ajena. De estas cifras se desprende también, la imperiosa necesidad de desarrollar estrategias conjuntas por diferentes sectores de la sociedad, y no exclusivamente por entidades estatales.. 2.2. Control Social En Colombia. El control ciudadano, como se ha dicho, es una forma de relación entre el Estado y el resto de la sociedad. Toda relación tiene una razón de ser para sus partes: lograr en conjunto, o una en virtud de la otra, un beneficio a veces común y a veces sólo para una de ellas. Además, toda relación requiere dos elementos para existir: un tema de la relación que debe conocer al menos una de sus partes, y una adecuada expresión de ese tema para que lo comprendan ambas. Esto implica que el control ciudadano, por ser relación, sólo existe por un intercambio claro de información de interés para sus sujetos, tomándola o pidiéndola, y suministrándola. También se puede hablar acerca de la existencia de diversas clases de control, dependiendo del punto de vista desde donde se mire: el asunto sobre el cual recaiga, quién lo ejerza y el momento en que se haga. En el caso del Estado colombiano,. se puede caracterizar los. controles públicos, según quién los ejerza: estatal y ciudadano. Es estatal 19. Fuente: Revista Summa, febrero/1996 Edición 104. Tomado de Newsweek.. 28.

(29) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. si lo ejecutan organismos estatales de control o con funciones de control, como la Contraloría General de la República (o las contralorías departamentales, distritales o municipales), la Procuraduría General de la Nación (o personerías departamentales, distritales o municipales), y las superintendencias, entre otros20; y es ciudadano si lo ejerce el resto de la gente, sin importar si está organizada formalmente o no, ni si actúa en grupo o individualmente, espontáneamente o por solicitud de su comunidad de origen. Por el lado del control estatal, las dos categorías más relevantes son el fiscal y el disciplinario. El control fiscal recae sobre el presupuesto estatal (la palabra fiscal viene fisco, que es el tesoro público), y el disciplinario sobre las conductas de los servidores públicos21 o de particulares que actúen como tales en momentos específicos. Las contralorías ejercen el control fiscal, y por eso vigilan el manejo de recursos estatales (dinero, elementos de trabajo, equipos, etc.) y la obtención de resultados. Esa vigilancia, u observación cuidadosa, arroja una información sobre el manejo del fisco, y con base en ella intervienen en las entidades para pedir que se corrija lo que esté mal. Esta última acción es el control propiamente dicho. Así mismo, es importante tener en cuenta, que la literatura del tema habitualmente habla de funciones de vigilancia y control, lo que indica que no hay que confundir una con otra. La vigilancia es el examen atento 20. Además de los órganos de control, hay otros que en determinados momentos lo ejercen sobre. más entes del Estado, como la Corte Constitucional al revisar las leyes del Congreso de la República, o la Fiscalía al investigar delitos supuestamente cometidos por servidores públicos o particulares en virtud de sus funciones públicas. Lo que hace que haya control es que la acción provenga de un tercero y tenga efectos sobre la gestión del Estado, más que el hecho de que esa acción se llame de control en la constitución o en la ley. 21. Por una parte, los Art. 267 y 277 de la Constitución fijan estas competencias. Por otra, según el. Art. 123, son servidores públicos los miembros de corporaciones públicas (Congreso, Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Municipales y Juntas Administradoras Locales) y los empleados y trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas. Los servidores públicos sirven al Estado y la comunidad, y ejercen sus funciones según la Constitución y las leyes. Los Art. 122 a 131 de la Constitución explican su régimen.. 29.

(30) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. a lo que se ejecuta, y el control es la acción desplegada para que lo que se ha ejecutado de una manera ineficiente o corrupta se corrija y se ejecute de otra. En ese orden de ideas, el control fiscal se lleva a cabo después de que la gestión a vigilar ha terminado. Por eso se llama control posterior. Por su parte, órganos de control como la Procuraduría y las personerías (municipales y distritales) ejercen el control disciplinario, que recae, como se dijo, sobre las conductas de los servidores públicos y de los particulares, que en casos específicos actúan como tales por diversas razones. En este caso el control se puede ejercer desde cuando aparecen indicios de que una conducta de un servidor público o de un particular que actúa como tal por circunstancias especiales (como contratista por ejemplo), pone en riesgo el logro de los fines del Estado en una actividad concreta. El control que los órganos del Estado pueden ejercer, distingue el objeto sobre el cual recae, y obviamente las Contralorías no pueden controlar lo que es competencia de las Procuradurías, ni viceversa. Respecto al ejercicio de control por parte de los particulares, se debe tener en cuenta ciertas limitaciones: pueden controlar aspectos fiscales y disciplinarios de toda la gestión pública estatal, salvo los que la que la ley impide conocer públicamente, como algunos temas de seguridad y justicia. También puede hacerlo antes de que lo que va a controlar se lleve a cabo, lo que se conoce como control previo; después de realizado lo que va a controlar, denominado control posterior; o al mismo tiempo del desarrollo de lo que vigila. Esta multiplicidad de formas de ejercer el control, que no están en el repertorio de las entidades estatales, se debe a que ellas, en tanto son parte del Estado, solo pueden hacer lo que la ley les ordena, y los particulares pueden llevar a cabo todo lo que no les esté prohibido22. En ese orden de ideas, se podría decir que, la gestión pública es llevada a cabo por particulares, sobre todo mediante contratos, 22. Art. 6º de la Constitución Política. República de Colombia.. 30.

(31) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. administración de recursos y ejecución de. actividades estatales. Esa. gestión está totalmente sujeta al control ciudadano, como si la ejecutara directamente una entidad pública, ya que al actuar a nombre del Estado, los contratistas asumen sus mismas responsabilidades y deberes, y quedan cobijados por el régimen que regula para el Estado la actuación llevada a cabo por el particular, lo que incluye las sanciones que prevé por su desconocimiento.23 Otro aspecto del control a la gestión pública estatal, hace referencia a la situación en la cual los particulares al detectar un riesgo o una irregularidad que no estén en obligación de denunciar,. deben. corregir sin hacer intervenir a un organismo de control, estructurando lo que se ha denominado control ciudadano directo, sin mediación ni intervención de poderes distintos del suyo. Bajo este tipo de acción social, se configuraría una relación directa entre entes ejecutores y comunidades, principio esencial del control ciudadano, bajo el cual se tendría la oportunidad para transformar la manera en que el Estado cumple sus deberes y la ciudadanía los suyos.. 2.3. Marco legal del control social y la participación en Colombia. La utilización de una práctica “participativa” por parte del Estado o de sus entidades, no certifica la construcción de la democracia participativa, sino que dichas prácticas tienen que insertarse dentro de un contexto social, jurídico y político de amplio alcance, es decir, en un modelo de desarrollo local, zonal, subregional y departamental que busque la eficiencia en la utilización de los recursos, que promueva un modelo de desarrollo nacional,. que articule las visiones de futuro de todos los ámbitos. territoriales, y reglamente las diversas normas legales para el ejercicio del control social.. 23. Art. 25 de la ley 734/02. República de Colombia.. 31.

(32) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. En Colombia, existe una extensa. posibilidad de respaldo legal,. para que el ciudadano o un grupo de ellos puedan ejercer diferentes formas de control social, principalmente a la gestión pública. Las siguientes son las más destacadas y de mayor posibilidad de ejercicio: Según la Ley 190 de 1995 arts. 48 a 51 y 56 a 62, definen control social. como la evaluación de las entidades estatales de acuerdo a. indicadores de eficiencia diseñados para efectuar el control de gestión a: . Los objetivos de la entidad.. . Los planes presupuestales. . Las estrategias para lograr los objetivos.. Las entidades públicas a más tardar el 31 de diciembre de cada año, deberán dar a conocer públicamente los anteriores objetivos, planes y estrategias. Además de esto, la Constitución Política de Colombia contempla normas que permiten ejercer el control social por parte de los y las ciudadanas, las entidades, organizaciones, entre otras. Dichas normas son: Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.... Artículo 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.. 32.

(33) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. Articulo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante. organizaciones. privadas. para. garantizar. los. derechos. fundamentales. Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas... ... Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Artículo 37. Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente... Artículo 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad. Artículo 39. Párrafo 1. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Artículo 45. ... El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud. Artículo 49. ...Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento. 33.

(34) Universidad Alberto Hurtado. Magíster Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos El Control Social: Una estrategia de desarrollo integral.. ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aporte a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Artículo 57. La ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas. Artículo 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad... Artículo 68 Párrafo 2. La comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. Artículo 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley... Artículo. 78.. .... El. Estado. garantizará. la. participación. de. las. organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos. Artículo 79. Párrafo 1. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.... 34.