Planeación y Control Social.

La utilización de una práctica “participativa” por parte del Estado o de sus entidades, no garantiza la construcción de la democracia participativa, sino que dichas prácticas tienen que insertarse dentro de un contexto

social y político de amplio alcance (modelo de desarrollo – visión de futuro), es decir, en un modelo de desarrollo local, zonal, subregional y departamental que busque la eficiencia en la utilización de los recursos, la validación de las visiones compartidas, y las apuestas programáticas, sectoriales, institucionales e individuales.

Este propósito se enmarca dentro de cuatro aspectos de intervención social para tener en cuenta:

 El político, en la medida en que redistribuye el acceso a la toma de

decisiones por parte de todos los actores sociales.

 El democrático, en la medida en que crea las condiciones para que

la población pueda hacer llegar su voz y su propuesta a todo nivel. De población objetivo-objeto, se pasa a ser agente-sujeto activo de la ciudadanía.

 El pedagógico, en la medida en que necesita de un aprendizaje mutuo entre administraciones públicas y sociedad civil. Implica espacios de encuentro y una metodología en la cual todos y todas se reconozcan como actores relevantes del desarrollo y de las decisiones locales, que promulguen el respeto mutuo de valores y culturas, el valor de los conocimientos locales, la elaboración de códigos de conducta y de lenguaje.

 El Comunicacional, para fortalecer y crear redes de participación, que le apuesten a un intercambio social de experiencias y conocimientos frente a los procesos de desarrollo y control social. (Comunicación Pública).

Ahora bien, por control social se ha dicho, que es aquella forma de participación y planeación que permite a los particulares, que actúan individualmente o en grupos formales o informales de la sociedad, influir lícitamente sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el Estado, a través de los organismos de cualquiera de sus tres ramas de

poder, lleva a cabo su actividad, para orientarla hacia el cumplimiento de sus fines esenciales.

Ese Estado a su vez, se sustenta en la normatividad que regula su actuación, a través de la equitativa, eficiente, y transparente destinación y utilización de recursos, y el logro de los objetivos propuestos, todo en correspondencia con el interés general.

Para adecuar este tipo de planeación a los sujetos del desarrollo, es necesario detenerse por un momento a repensar que es lo que realmente se pretende planificar y gestionar.

Quizá una de las debilidades del modelo de planeación actual, particularmente en Colombia, es que se ha olvidado que la identificación de los problemas del desarrollo y la definición automática de obras y de algunas acciones institucionales como respuesta a cada problema, es una manera mecánica y demasiado simple de comprender y actuar sobre la compleja organización del territorio municipal; y es a partir de la compresión del significado del territorio y su rol en el desarrollo municipal donde se puede encontrar la manera de reenfocar la planificación.

El territorio municipal está constituido por una serie de elementos interdependientes (orografía, hidrografía, ecosistemas, asentamientos poblacionales y de actividades económicas, infraestructuras, vías, equipamientos, instituciones públicas, privadas, comunitarias, etc.) muy variables, naturales, artificiales, naturales en diverso grado de modificación y de intervención, fijos, móviles, estacionales, temporales en diverso grado, dependientes del modelo de producción y del grado de organización sociopolítica y cultural.

El reto de las autoridades, organizaciones sociales e instancias del sistema de planeación en cualquier sociedad, lideradas principalmente por los Alcaldes, es orientar de manera armónica las interrelaciones y el crecimiento del conjunto de los anteriores elementos, y para eso debe administrar, controlar y gestionar el desarrollo local.

En ese sentido, la administración es una forma de manejo de factores (financieros e institucionales principalmente), que se limita a ejercer una ordenación y control burocrático sobre procesos para que todo siga funcionando igual, su objetivo ha sido la preservación de la administración por sí y para sí misma.

Controlar, significa no exclusivamente vigilar el rumbo de los asuntos definidos colectivamente, sino también, el involucramiento social en las decisiones públicas desde el momento mismo de su definición.

En contraste, la gestión se caracteriza por realizarse en función de objetivos y de una serie de políticas y acciones (entre ellas las administrativas) para alcanzar unos propósitos de cambio y mejoramiento creciente. En tal sentido puede haber administración sin gestión ni control, aunque no gestión sin administración y control.

Esto último se considera que es uno de los grandes problemas de la planificación: se planifica más para administrar unos recursos escasos y para controlar el déficit fiscal, que para controlar el desarrollo territorial.

Desde la perspectiva del desarrollo endógeno, en los estudios sobre municipios y regiones que han logrado insertarse exitosamente en los nuevos procesos de desarrollo, se reconoce que cuando sus territorios se comprenden y gestionan como un organismo dinámico, como sujetos del desarrollo, y no sólo como el campo de operaciones de intereses económicos y políticos externos; activando, a través de sus propios agentes y organizaciones los capitales para el desarrollo territorial (organización social, conocimiento, capital social, incorporación y creación de innovaciones, aprovechamiento del conocimiento tácito y ancestral), se tendrá capacidad para crecer en un mundo hostil.

Por lo tanto lo que realmente debería ser sujeto de gestión no son los componentes físicos del territorio (naturales, construidos) sino las relaciones de la sociedad con su entorno, en función de unos objetivos de desarrollo.

Para planificar y controlar esa gestión que se requiere, es importante tener presente que los territorios cambian lenta y desorganizadamente, y si se compara ese cambio con los tiempos políticos y de administración, parecen incompatibles las lógicas que los pueden unir, para producir transformaciones que sólo es posible alcanzar acumulando e integrando las actuaciones en el corto y largo plazo.

Planificar en medio de la ingobernabilidad para intervenir los factores de desarrollo económico, social, políticos e institucionales que están en la base de las problemáticas particulares de cada territorio, parece ser uno de los retos actuales a lograr por parte del Estado en Colombia, retomando las riendas del desarrollo, y renovando los procesos de la planificación y del control ciudadano como elementos esenciales del mismo.

Para el efecto los planes locales, territoriales y regionales, deben ir más allá de ser herramientas para administrar unos escasos recursos transferidos desde el nivel del gobierno central y requieren repensarse como instrumentos para aprovechar y potenciar no sólo unos escasos recursos financieros, sino para crear nuevos capitales sociales, institucionales, de conocimiento y políticos, activando los potenciales de desarrollo territorial endógeno que poseen todos los municipios.

El establecimiento de grandes objetivos de desarrollo debe ir acompañado de un análisis de las fuerzas sociales y políticas que prevalecen localmente y establecen las relaciones de poder y de dominación, como elementos condicionantes para el diseño y gestión estratégica que es sustancial en el proceso de planificación.

Un plan que pretenda realmente elevar el bienestar de los grupos marginados, en contraposición con las estructuras de dominación dirigidas por determinados agentes sociales y políticos, no puede dejar en segundo término la organización de los primeros como fuerzas sociales. El establecimiento de los objetivos y metas de los programas no podrá hacerse a través del uso directo de normas que sólo funcionan bajo condiciones ideales, sino en relación con las situaciones particulares

políticas coyunturales, sus tendencias y las posibilidades organizativas presentes y futuras.

Por lo tanto, es importante que los programas y proyectos sean resultado de un análisis estratégico de la coyuntura y de las tendencias económicas, sociales y políticas en el orden local, regional, nacional e internacional, teniendo en mente unos objetivos de desarrollo compartidos. Esto podrá ser pretencioso y en principio inalcanzable para la mayoría de municipios, pero se trata de establecer el tipo de planeación que se requiere para actuar efectivamente sobre los factores de desarrollo, y sobre ese acuerdo se deberá definir la forma de hacer viable ese tipo de planeación.

Esto implicará entre otros aspectos, recuperación de valores, construcción de capital social, formación de capitales territoriales endógenos. Si eso es lo que requiere el plan de desarrollo que tradicionalmente ha estado ceñido a las obras, quedado claro que es insuficiente.

En el contexto colombiano, reencuentran grupos sociales heterogéneos, fragmentados por la situación de conflicto interno, temerosos, amenazados, que requieren unirse alrededor de consensos de desarrollo y de procesos de planificación que se dirija a la recuperación de la memoria colectiva, al reconocimiento y construcción de identidad, a la generación de confianza, y en este contexto, el asociativismo municipal (a través de asociaciones municipales, por ejemplo) ofrece una contribución fundamental para retomar la gobernabilidad.

Para lograr tal fin, es necesario unir procesos de control social ciudadano como herramienta esencial de la planificación territorial, para la búsqueda conjunta de alternativas de acción, mirando más allá de lo inmediato, fomentando una planificación interactiva, proactiva, que forme planificadores con capacidad de previsión y autogestores, generando capacidad de autodesarrollo local.

Los procesos sociales que encarnan la participación en la gestión y la planeación en Colombia, han seguido uno de estos tres caminos: i) La

cooptación por las dinámicas clientelistas o las armadas; ii) la irrelevancia de la acción participativa en esos espacios; participación sin dimensión política que carece de capacidad para incidir de manera significativa en las decisiones de las instancias de planeación, y iii) la artificialidad y formalismo, sólo para cumplir requisitos.27

Los desfases entre la modernización del Estado y la democratización de la vida social, y entre la participación y conflicto armado en Colombia, mediados por falta de proyectos políticos, están mostrando la gran vulnerabilidad de las acciones colectivas y de los procesos de participación, en la planeación y la descentralización. “La gran desconexión entre la esfera de la gestión y la esfera de la política están poniendo de presente que sin un catalizador (uno o varios partidos, frentes políticos, u organizaciones permanentes, con proyectos políticos), que logren articular los diversos fragmentos sociales y les den sentido, orientación y dirección a su quehacer, los esfuerzos de la planeación participativa y de la descentralización pueden seguir librados a lo que de ellos haga el clientelismo postconstitucional o las dinámicas bélicas”28

. Se requieren mecanismos de participación en la planeación, que rescaten la credibilidad en las instituciones locales y que le den corresponsabilidad real a la comunidad. Desde el 2001, se ha estado observando con interés la experiencia de los presupuestos participativos

que han realizado varios municipios en el Brasil29, y que están mostrando

resultados importantes en las formas de asignar los recursos y de

gestionarlos, particularmente transformando las relaciones

Estado/sociedad y de las relaciones de la sociedad civil, mostrando un

27 _{González, Hernando. Qué se planea en la otra Colombia?. Conversatorio Nacional sobre} políticas públicas y la “OtraColombia”. 23 y 24 de Abril de 2003.Bogotá.

28

Uribe, Maria Teresa. Conversatorio Nacional sobre políticas públicas municipales y la “otra Colombia” USAID- PNUD. Bogotá. Febrero de 2003.

29

Orcamento Participativo. A experiencia de Porto Alegre. Tarso Genro. Editora Fundacao Perseo, Sao Paulo 2002.

camino para constituir una esfera pública más democrática e incluyente. Esta experiencia se está adaptando y multiplicando en varios países y actualmente en algunos municipios y departamentos de Colombia.

Los análisis realizados sobre los cambios inducidos por la práctica del presupuesto participativo indican que el surgimiento y formación de espacios innovadores permiten un ejercicio más apropiado de la democracia directa e indirecta y de derechos de la ciudadanía. Igualmente ante la existencia de grandes disparidades regionales y socioeconómicas que caracterizan una profunda “dualidad” y fragmentación del tejido social, se renueva la importancia de políticas públicas como el presupuesto participativo, en la medida en que ellas configuran como mecanismos de combate a las vulnerabilidades y al conflicto. El presupuesto participativo se dirige a dar respuesta a formas de relación sociedad civil administración pública que presionen la adopción de reformas que profundicen el control público sobre los gobiernos, la democratización de los ámbitos de decisión y la transparencia de los niveles de gobierno y de la representación política.

El ejercicio de los presupuestos participativos tiene las siguientes características comunes30: Participación abierta de todos los ciudadanos sin ningún status especial atribuido a cualquier organización, inclusive las comunitarias; combinación de democracia directa y representativa, cuya dinámica institucional a tribuye a los propios participantes la definición de las reglas internas; asignación de los recursos basada en la combinación de criterios generales y técnicos, compatibilizando las decisiones y reglas generales establecidas por los participantes con las exigencias técnicas y legales de la acción gubernamental, atendiendo los límites financieros.

También en el caso colombiano, diferentes experiencias de control social en los proceso de planificación territorial (local, subregional o departamental), en muchos de los casos promovidos por entidades

30

Souza Santos, Boaventura. “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a redistributive democracy” , Politics and Society, 1998, p. 468.

estatales, hacen entender que estos procesos conllevan elementos de aprendizaje y apropiación social, que potencian las autonomías locales y debaten a su vez temas tan prioritarios como el ordenamiento territorial y la descentralización político administrativa.