DOCUMENTO
NUEVAS CONCEPCIONES ACERCA DEL ROL DOCENTE EN
AMÉRICA LATINA
VERSIÓN PRELIMINAR
Coordinador: Gustavo F. Iaies
Autores: Gabriela Diker, Claudio Suasnábar, Gustavo F. Iaies
Colaboración: Alejandra De Los Santos
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN ... 3
Gustavo F. Iaies, Alejandra De Los Santos 1.1. La figura del maestro en el nacimiento de los Estados Nacionales ... 3
1.2. El maestro a la luz de las transformaciones del estado ... 4
1.2.1. Identidad y transformación de la profesión docente ... 5
1.3. Una nueva concepción del rol docente ... 6
2. EL ROL DOCENTE EN LA CONFIGURACIÓN HISTÓRICA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS LATINOAMERICANOS ... 9
Claudio Suasnábar 2.1. El modelo fundacional ... 9
2.2. El agotamiento del modelo fundacional...13
2.3. Las reformas educativas en la década de los noventa ...16
2.4. Hacia una nueva matriz ...18
3. NUEVAS ESTRATEGIAS DE REGULACIÓN DE LA TAREA DOCENTE ... 20
Gabriela Diker 3.1. Introducción: ...20
3.2. Notas sobre la regulación profesional: ...20
3.3. El sentido histórico de la regulación de la tarea docente ...23
3.4. Las razones de emergencia de los nuevos modelos de regulación de la tarea docente 26 3.5. Las nuevas formas de regulación ...31
3.5.1. La evaluación del desempeño de los docentes ... 32
3.5.2. Los sistemas de incentivos ... 40
3.5.3. La carrera docente ... 42
3.6. Para concluir ...45
1.
INTRODUCCIÓN
Por Gustavo F. Iaies y Alejandra De Los Santos
1.1.
LA FIGURA DEL MAESTRO EN EL NACIMIENTO DE LOS ESTADOS
NACIONALES
La figura del maestro en América Latina se constituyó en el contexto de creación de los Estados y de los sistemas educativos nacionales. Así, los rasgos específicos que le dieron identidad, se configuraron en relación con los marcos administrativos y laborales en los que los maestros se desempeñaban, y con las tareas que les fueron asignadas en función de éstos últimos. Como resultado, es posible identificar dos características propias y fundantes de los mismos en la región: el maestro como identidad social constituida alrededor de su función civilizatoria, y el maestro como trabajador estatal.
Con relación al primer rasgo presentado, la identidad del docente en la región se estableció alrededor de su función civilizatoria, que tenía que ver con los contextos en los que se desempeñaban: socialización en las identidades nacionales, en los valores de la vida urbana, y saberes para la incorporación al mercado de trabajo. El objetivo principal de los sistemas educativos era homogeneizar a las sociedades que eran inicialmente diversas, entre otras razones, por el significativo caudal migratorio. Este propósito se correspondía con la tradición normalista de la maestra ejemplar, reproductora del discurso nacional y obediente de una estricta normalización de su tarea, que estaba basada inicialmente en la didáctica positivista. Por otro lado, la figura del maestro estuvo, desde el punto de vista administrativo, regulada bajo la lógica clásica del trabajador del estado moderno. En este sentido, se puede afirmar que la figura del maestro, se constituye siguiendo los patrones clásicos de ese tipo de trabajadores, una burocracia estatal, articulada y de significativo prestigio social.
Esto implica, en términos generales, su inserción en una estructura jerárquica y centralizada, sujeción a la norma que regula los procesos de trabajo, y finalmente una estructura de supervisión de la tarea conforme a los dos puntos anteriores. Ahora, esta organización estaba dotada de un sentido que le asignaba prestigio, ser un burócrata estatal era una tarea de significativo reconocimiento social.
1.2.
EL MAESTRO A LA LUZ DE LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO
Durante el Siglo XX la política educativa en América Latina ha ido concibiendo diferentes roles y redefiniendo sus objetivos centrales, que pueden “leerse” en los discursos de política educativa producidos por los ministerios de educación de la región.
Así, se han modificado los diseños curriculares y los recursos didácticos provistos a las escuelas, se han implementado sistemas de evaluación y modernizado los de información, se han formulado cambios en la formación de los maestros, entre otros. Sin embargo, las regulaciones del trabajo de los maestros, el organigrama de gobierno del sistema y la organización de las escuelas, rasgos mencionados como constitutivos de la identidad docente, no han sufrido modificaciones significativas.
Los sistemas llegaron a la década de los sesenta sin producir cambios fundamentales en las metas que se proponían y en sus estrategias para alcanzarlas. Seguían buscando escolarizar, socializar y formar en unos saberes básicos, generalmente vinculados a los aprendizajes de la escuela primaria.
Durante las décadas de los sesenta y setenta, las teorías desarrollistas predominantes en el pensamiento de las políticas públicas y por ende, también en el de las políticas educativas, concibieron al Estado como motor del cambio social sobre la base de ejercicios de planeamiento de la acción estatal que articularan su acción en dirección al desarrollo de la sociedad y de sus distintas áreas de la sociedad, entre ellas, la educativa, que cobró un papel protagónico.
Se partía de supuestos vinculados a la “inyección” de recursos didácticos en el sistema, la implementación de diversas tecnologías de gestión y nuevas metodologías de aula, con la concepción de que serían capaces de producir los mejoramientos esperados en el sistema educativo.
Se suponía que la educación debía proveer el capital humano demandado para el desarrollo de la economía y de la sociedad en general, y que el aumento de las tasas de escolarización y el mejoramiento de los aprendizajes serían los indicadores que permitirían observar la formación de ese capital. La convicción era que las mejoras educativas serian uno de los sustentos principales del crecimiento de los países. El desarrollismo apareció como la última utopía de que el Estado, sobre la base del planeamiento de una tecnocracia eficiente, sería capaz de impulsar el desarrollo de las sociedades. Aunque estas nuevas concepciones no se trasladaron a cambios significativos en los modos de regular el trabajo de los docentes, la organización de las escuelas en particular, y de los sistemas en general.
1.2.1. Identidad y transformación de la profesión docente
El resultado más evidente y significativo de los procesos de desarrollo y reforma de los sistemas educativos a lo largo del siglo XX, fue la creciente expansión de los sistemas educativos, la profesionalización de los ministerios de educación y la consolidación de sistemas con capacidad de intervención y legitimidad social, aunque la misma fue perdiéndose al ritmo en que la fueron perdiendo los estados nacionales.
Hacia fines del Siglo XX, luego de décadas de políticas impulsadas bajo la premisa de “más alumnos, más aulas, más docentes”, la mayoría de los países de América Latina coronaron los procesos de escolarización en la educación primaria, y se planteaban desafíos en la escolarización de la educación secundaria.
Más allá de la diferenciación en los discursos de política educativa y las intencionalidades de cambio, muchas de éstas se concentraron en la cúpula de los sistemas, en el debate de funcionarios y especialistas en política educativa, y en la calidad de los insumos enviados a las escuelas. No obstante, fueron contadas las intervenciones sobre las regulaciones de la tarea y la carrera de los maestros, y sobre las pautas de organización de las escuelas y de las burocracias más próximas a ellas. De hecho, las escasas existentes tuvieron poco impacto sobre una identidad docente, que más allá de la perdida de cierto prestigio y legitimidad social, se mantuvo cualitativamente estructurada bajo los formatos originarios.
Este proceso de multiplicación de los planteles docentes, motorizado por el crecimiento de los sistemas, fue impactando sobre las representaciones mismas de los docentes acerca de su condición profesional y del colectivo que integraban. Dejaron de ser un grupo especial de ”normalistas” que lideraban la tarea de instalación de la idea de Nación como hegemonía. La tarea docente se transformó entonces en una actividad masiva en la que se acentuó el carácter burocrático de las formas de regulación laboral, que ahora se veían afectadas por la explosiva masividad, y la pérdida de la mística normalista, en el marco de sociedades en las que los estados terminaron de consolidarse, constituyeron las nacionalidades. En este contexto, los maestros dejaron de revestir la condición de “cruzados de la Nación”.
En algunos países, como por ejemplo Argentina, se observa una tendencia de la concepción profesional de agrupación a la de formas clásicamente sindicales, por sobre formas de organización colegiadas, como es el caso de Chile. La creación de la CTERA en la década de los setenta, puede observarse como un hito de ese proceso en el que los maestros y profesores pasaron a ser “trabajadores de la educación”.
En tal sentido, el mantenimiento de unas regulaciones propias de las burocracias públicas, la pérdida de la “mística de constitución de la Nación”, la crisis de los estados nacionales y del prestigio de sus burocracias, y la falta de iniciativas que llevaran a una mayor profesionalización del rol, son algunos de los elementos que permiten entender la pérdida de prestigio social del rol sobre finales de siglo.
El argumento central es que el nuevo contexto social, una sociedad crecientemente diversificada y dinámica, requiere de los sistemas educativos actores más autónomos y capaces de actuar en función de las circunstancias dadas. Un apego estricto a la norma en los procesos de trabajo, la ausencia de cambios en los modos de hacer la tarea y en la regulación de la misma, limitan el margen de acción en detrimento de los resultados obtenidos.
1.2.2. La crisis de la identidad docente
Simultáneamente al proceso descripto en el apartado anterior, también es posible identificar otros cambios y procesos sociales que impactaron directamente en las prácticas al interior aulas. La heterogeneidad social instalada y creciente, y los llamados al reconocimiento de la diversidad, ponen en discusión el principio de homogeneidad que fuera fundante de los sistemas educativos nacionales y de las identidades docentes. Las poblaciones diversas con las que se trabaja en las escuelas implican, entre otros factores, una heterogeneidad de prácticas escolares. Lo que subyace a esta tensión es la puesta en discusión de la equivalencia entre igualdad y homogeneidad, en el entendimiento que prácticas similares no llegarán necesariamente a situaciones similares.
Se abre así una brecha entre los principios que empiezan a concebirse como modos de organizar la práctica escolar y los que constituyen la propia identidad docente. Los primeros son necesariamente diversos para dar cuenta de la realidad social; mientras que los últimos, que regulan la actividad de los maestros, son homogeneizantes, y tendientes hacia la normalización estricta de los procesos de trabajo.
El cambio del principio de homogeneidad, hacia un registro de la diversidad sugiere la necesidad de construir nuevos sentidos para las dimensiones nucleares de la actividad docente (Lopes, 2007). Se trata de recuperar la coherencia entre las prácticas escolares, que han sufrido transformaciones profundas en las últimas décadas, las identidades docentes, y las regulaciones laborales que deberían actuar como ordenadores de la actividad escolar. Tal como señala Lopes (2007), “el carácter sistémico de la crisis se hace sentir: si ésta es la crisis de la organización escolar, también lo es de los actores que, aún queriendo, no la consiguen cambiar, y la crisis del sistema educativo, que perdió su eficacia prescriptiva tradicional”.
1.3.
UNA NUEVA CONCEPCIÓN DEL ROL DOCENTE
figura docente. El cambio se centra en la intervención sobre las regulaciones, el posicionamiento de los actores, la distribución del poder y la responsabilidad, y la distribución de los recursos.
Los nuevos modos de pensar la política educativa se centran fundamentalmente, en un cambio en las identidades, y representaciones de los actores acerca de sus roles y del modo de representarlos. Las escuelas y los maestros dejarían de centrarse en su obediencia a las normas y pasarían a hacerlo en los resultados de aprendizaje de sus alumnos y en la capacidad de retenerlos, garantizando sus trayectorias escolares.
Por primera vez se introduce una nueva lógica de regulación de la actividad, que ya no se centra en los procesos, sino en los resultados; operando directamente sobre las prácticas escolares y sus consecuencias, ya que ofrece una nueva y mayor autonomía a los actores del sistema.
Se trata de redefinir la estructura organizacional del sistema, entendida como el conjunto de reglas (formales e informales), normas y principios que enmarcan la acción y el comportamiento de los actores, operando directamente sobre los modos de trabajo de los docentes. En este sentido, se observa una ruptura cualitativa de la lógica de regulación de los procesos para entrar en una idea de responsabilidad profesional y autonomía de los actores. La nueva matriz pretende promover una identidad docente más vinculada a formas de trabajo y organización profesional, que la anterior ligada a los rasgos clásicos burocráticos del estado moderno. Se trata de la idea de un docente más preocupado por sus responsabilidades y las consecuencias de sus acciones, capaz de pensarse como miembro de una institución que actúa como tal y ya no limitado a su aula, que prioriza los valores de la mejora en las estrategias de enseñanza, la creatividad y pertinencia de sus modelos de intervención; más que el cumplimiento de los requisitos burocráticos vinculados a formas y rutinas.
Ahora, semejante cambio de identidad se vincula con las modificaciones en los sistemas de remuneraciones y de organización del trabajo, y por lo tanto, tiene consecuencias sobre los modelos de organización y representación. Y en tal sentido, estos procesos tienen importantes consecuencias políticas y sociales.
Lo que subyace es una transformación cualitativa de la concepción docente, que requiere redefinir la actividad desde tres dimensiones centrales: administrativa, política y cultural. En lo concerniente a las formas de regulación administrativa de los docentes, la nueva matriz se aleja de la lógica burocrática, que supone la sujeción estricta a la norma para la regulación de los procesos de trabajo. Se instala aquí, una concepción docente que involucra formas de trabajo asociadas a la responsabilidad por los resultados, vinculados a objetivos. En definitiva se trata de un distanciamiento de la premisa clásica: “a igual trabajo, igual salario”, para incorporar nuevos mecanismos que regulen el trabajo docente reconociendo otros factores más allá de la antigüedad laboral. Premios e incentivos al esfuerzo y al buen desempeño laboral entran a jugar un papel diferencial en las carreras docentes.
En segundo lugar, el cambio de la organización laboral, de las remuneraciones y la carrera profesional, tiene fuertes consecuencias sobre la organización laboral.
colegios profesionales, lo que pone en riesgo el modelo sindical tradicional. Si los salarios de los maestros y profesores dependen de su tarea y de los resultados de la misma, si sus ascensos o traslados están vinculados con su performance profesional y no con las negociaciones de los dirigentes de su organización laboral, la vinculación de los mismos con ésta, podría tener importantes modificaciones.
La tercera dimensión de la transformación que se analizará aquí tiene que ver con el cambio cultural en el imaginario de los docentes respecto de su actividad profesional, y del modo en que son observados por la sociedad. Se trata de la construcción de una nueva identidad, que para poder funcionar como tal requiere de la aceptación, o al menos reconocimiento, de todos los actores de la comunidad educativa. Esa nueva identidad, se articula sobre los cambios políticos y administrativos.
En este sentido, comprender la dimensión del cambio de las regulaciones docentes y la generación de las mismas a partir de la nueva mirada sobre los modos de organizar los sistemas, permite pensar también en las demandas en materia de competencias y saberes. Regular un sistema por resultados, promover una profesionalidad docente diferente, es una tarea compleja en la que se han embarcado los sistemas educativos de la región.
2.
EL ROL DOCENTE EN LA CONFIGURACIÓN HISTÓRICA DE LOS
SISTEMAS EDUCATIVOS LATINOAMERICANOS
Por Claudio Suasnábar
2.1.
EL MODELO FUNDACIONAL
Los sistemas educativos en la región se conformaron en el marco del proceso de formación de los Estados Nacionales, entre fines del Siglo XIX y comienzos del Siglo XX como parte del proceso más amplio del ingreso a la modernidad de las sociedades latinoamericanas. De tal manera, el origen histórico de los sistemas educativos, su configuración y las tensiones que los atraviesan son en buena medida, la expresión de esa particular forma que adoptará dicho proceso de transformación en los diferentes países de la región.
Desde esta perspectiva, la formación del Estado Nacional resulta indisociable del proceso de conformación de sociedades modernas, entendiendo por tales aquellas que reconocen dos rasgos estructurales: por un lado, la ampliación de la condiciones de inclusión social que supone la universalización de valores, principios y condiciones de acceso a diversas prestaciones (derechos), y por otro lado, la creciente especialización y diferenciación funcional de sus instituciones, que conlleva la consecuente racionalización de prácticas y comportamientos sociales. Así, esta transformación en sociedades modernas puede ser analizada como el proceso contradictorio de la expansión de la ciudadanía (inclusión social) y la progresiva instalación de pautas de regulación social (diferenciación institucional). Dicho en otros términos, se trataba de integrar e incluir a la población, pero al mismo tiempo de regular y pautar los modos a través de los cuales dichas sociedades serían capaces de asimilar estos procesos.
Este carácter contradictorio resulta perceptible en cada una de las tareas que supuso la conformación del Estado Nacional. De tal manera, la estructuración de un mercado nacional no solo conllevaba la necesaria delimitación de un territorio sino también una creciente regulación de las actividades económicas; como por ejemplo la unificación monetaria, la creación de instituciones de crédito, y particularmente, de un sistema impositivo para sostener las actividades estatales. A su vez, la creación de un ejército nacional supuso la expropiación de la violencia ejercida por particulares o unidades sub-nacionales, lo cual no solo permitió “externalizar” la soberanía estatal en un territorio sino también garantizar cierta paz social necesaria para el desarrollo de un mercado. La expansión de instituciones de control social como los tribunales, cárceles, hospitales y obviamente el sistema educativo, da cuenta de la progresiva inclusión de la población como objeto de la intervención estatal, pero también de la fuerte regulación sobre los comportamientos, creencias y valores. La secularización y racionalización de la vida social puede ser pensada como parte de este proceso de modernización que como señalamos expresa la convergencia entre diferenciación institucional e instalación de pautas de regulación social.
hicieron su ingreso a la modernidad. Por lo tanto, no es posible hablar de un único y homogéneo proceso de modernización, sino por el contrario de múltiples y contradictorias modernidades latinoamericanas. No obstante, dentro de esta heterogeneidad se pueden reconocer trayectos y procesos comunes.
En este contexto debe ubicarse los distintos procesos de conformación de los sistemas educativos de la región, y de las diferentes funciones que cumplieron, que se expresan precisamente en su particular emergencia, consolidación y expansión1.
Con todo, es posible delinear algunas tendencias comunes que sin constituir una tipología permiten precisar y valorar mejor las transformaciones operadas en los dos grandes períodos de cambio en la región como son las de las décadas de los cincuenta y sesenta, y las de los ochenta y noventa. En este sentido, los países del cono sur (Argentina, Uruguay y Chile) han sido caracterizados por su “temprana modernización” donde ya a fines del Siglo XIX comienza un amplio y acelerado proceso de expansión de sus sistemas educativos, cuya función principal se orientó a la construcción de la idea de nación frente a la sensación de amenaza de los grupos de inmigrantes por parte de las clases dominantes locales. Dentro de este grupo puede incluirse a México, donde la escolarización se orientó a “nacionalizar” las masas indígenas aunque no a integrarlas socialmente, y también a Costa Rica que también tuvo un proceso de modernización temprana y expansión de su sistema educativo (Tedesco, 1993; Bralich, 1987; Quintanilla y Vaughan, 1997; García, 1977; Memoria Chilena, 2004).
Un segundo grupo lo conforman los países andinos como Bolivia, Perú y Ecuador al cual puede sumarse Paraguay, donde las diferencias étnico-culturales, lingüísticas y regionales dentro de cada país están en el origen de la forma contradictoria de su proceso de modernización. Por ello, no es casual el carácter tardío y desigual que adoptó la escolarización, la cual durante décadas estuvo orientada hacia las clases medias y dominantes de zonas urbanas (Chamorro, 1978; Getino, 1995; Proyecto Desarrollo y Educación para América Latina y el Caribe, 1981). Un tercer grupo podemos ubicar a Brasil, Colombia y Venezuela; que si bien presentan fuertes diferencias en la conformación de sus Estados nacionales producto de las formas que adoptó el proceso pos-independentista (tránsito no conflictivo del imperio a la república como en el caso brasileño, signado por guerras civiles entre liberales y conservadores como en el caso colombiano o llevado adelante por gobiernos dictatoriales como el venezolano). En estos países el surgimiento de los sistemas educativos tendió a conformar una pauta selectiva que, combinando la exclusión abierta y la inclusión diferenciada de parte de la población, avanzó de manera desigual en su modernización (Romanelli, 1986; Ribeiro, 1986; Castro y Noguera, 1995).
Partiendo de estas particularidades, los sistemas educativos se estructuraron alrededor de un conjunto de funciones sociales solidarias con el proceso de conformación de los Estados nacionales, que supuso un cierto tipo de estructura de organización y de dispositivos pedagógicos, que vistos en conjunto erigieron al sistema educativo como uno de los dispositivos de gobierno característicos de las sociedades modernas. Como veremos más adelante, estos rasgos estructurales son aquellos que definieron no solo la función del dispositivo escolar sino también el rol de los maestros y la tarea docente.
1
Así, entre las funciones sociales asignadas a los sistemas educativos pueden mencionarse: a) La construcción de la idea de Nación, que como señalamos fue una necesidad central de las sociedades latinoamericanas en el período posterior a su emancipación, la cual suponía “inventar” ese sentimiento de pertenencia que construyera un “nosotros” por encima de los particularismos locales y la herencia precedente.
b) Un proceso de escolarización con pretensiones de masividad; ya que este objetivo como apuntamos antes se cumplió de manera desigual en los distintos países incluyendo en algunos casos a grandes porciones de la población niños y jóvenes, mientras que en otros se orientó principalmente a la formación de las clases medias y las elites dominantes.
c) La socialización en valores y principios de la vida urbana, esto es, de las sociedades modernas, la cual supuso la inculcación de un conjunto de hábitos vinculados a cierto orden, temporalidad y organización de la vida cotidiana en la ciudad. La escuela fue por tanto aquella agencia social destinada a normalizar (disciplinar) y moralizar la población escolar como parte del proceso más amplio de racionalización y regulación social.
d) Una pauta de selección social a través de la distribución diferenciada de conocimientos y saberes, que ciertamente según la expansión de los sistemas marcará el grado de integración social y laboral que adquirirá en las distintas sociedades latinoamericanas. En buena medida esta función social ha sido históricamente uno de los puntos de conflicto y lucha entre las clases subalternas y dominantes, el cual por otro lado, explica la pretensión de masividad de los sistemas educativos.
La estructura organizativa de los sistemas educativos, por su parte, sería funcional al cumplimiento de estas funciones sociales y se caracterizaría por:
a) Una conducción centralizada que estructura un sistema vertical y uniforme, hecho que se corresponde con aquella voluntad de homogeneizar culturalmente y normalizar prácticas y valores en la población escolar. Este rasgo de la estructura organizativa definió una división del trabajo donde la autoridad se concentró en la cúpula del sistema, lugar donde se toman decisiones, y el resto de instancias y actores del sistema, acatan e implementa aquellas directivas. Cierto es que la verticalidad no era solamente un rasgo del sistema educativo, sino por el contrario de una sociedad que de esta manera organizaba las relaciones en la familia, la empresa y la escuela.
b) Una organización burocrática y jerárquica, la cual se fue consolidando en la medida que se expandía y complejizaba las tareas de control y regulación del sistema en tanto red de instituciones escolares. La racionalidad burocrática no solo supuso la normalización de procedimientos y normas, sino también la diferenciación de funciones de los propios actores del sistema entre inspectores, directores de escuela y maestros. En rigor, esta modalidad fue común a todos los dispositivos estatales que como señalamos en el punto anterior, eran funcionales a una sociedad también organizada burocrática y jerárquicamente.
las escuelas normales y la institucionalización académica en las universidades de las carreras de pedagogía o ciencias de la educación según las tradiciones nacionales. Al respecto cabe aclarar que en algunos países este proceso de academización de saberes educativos fue bastante posterior a la creación del sistema educativo, hecho que se explica por la tardía escolarización o bien por el limitado desarrollo de las universidades.
Por último, los dispositivos pedagógicos que instrumentaron los sistemas educativos fueron consistentes con aquellas funciones y esta estructura organizativa ya que privilegiaron:
a) Planes y programas de estudio únicos, que definidos centralmente graduaron y secuenciaron los contenidos a enseñar, los cuales según la pauta de selección social nacional, distribuiría diferencialmente los conocimientos entre los distintos segmentos de la población escolar.
b) La fuerte regulación de las prácticas de enseñanza, que encontraron en la didáctica positivista ampliamente difundida en los orígenes del sistema educativo un corpus de prescripciones metódicas que normalizaron la tarea docente y definieron en buena medida el rol del maestro. La eficacia de este dispositivo se revelará en su persistencia en las décadas posteriores, pese a la declinación del positivismo pedagógico como ideología educativa.
c) El libro de texto, los rituales escolares y las imágenes en el salón de clase como recursos didácticos conforman otro conjunto de dispositivos pedagógicos que estructurará la identidad de los sistemas educativos. Así, la vocación civilizatoria y de inculcación de un “espíritu nacional” de la escuela se materializó en estos recursos didácticos, las cuales a su vez también fueron parte del proceso de normalización de las prácticas escolares.
d) Los dispositivos de supervisión como mecanismos ordenadores de las prácticas pedagógicas fueron claves en la estructura inicial del rol del maestro y a la vez, instancia central para la comunicación de las directivas educativas del nivel central.
Ciertamente, la emergencia de los sistemas educativos en cada país de la región fue moldeando una particular articulación de estos rasgos estructurales que conformaron una matriz socio-educativa, privilegiando ciertas funciones, estructuras organizativas y dispositivos pedagógicos según las formas que asumió la modernización en las distintas sociedades latinoamericanas. De tal forma, los sistemas educativos fueron la expresión del ideal moderno de igualdad, el cual se materializó en términos de una voluntad homogeneizante (lo mismo para todos y todos haciendo lo mismo) que se impuso por encima de los particularismos y diversidades. Más aún, el Estado Docente encontró su fundamento en la convicción de que solo el agente estatal puede garantizar la distribución igualitaria del bien educativo, consenso que en algunos países atravesaría partidos políticos y sindicatos docentes.
En este marco, el maestro como categoría social constituyó su identidad alrededor de aquella función civilizatoria que dotará la formación normalista, que se apoyará en la legitimidad “científica” de la didáctica positivista. Al respecto, las escuelas normales no solo fueron el primer dispositivo de reproducción de trasmisión de ideología, sino que también contribuyeron a instalar un modelo de agente público.
Desde este lugar del saber, el maestro construirá su autoridad en sociedades atravesadas por las desigualdades y asimetrías sociales, pero a su vez como funcionario estatal será objeto de una progresiva regulación que impondrá la lógica burocrática y jerárquica de sistemas educativos cada vez más masivos y complejos. Precisamente, esta concepción weberiana consolidará mecanismos de ascenso y promoción bajo la idea de una carrera en la que, si bien los maestros serán regulados por el Estado, se privilegiaría la experiencia en el aula y la posesión de saberes expertos. Por otro lado, marcaría una pauta de auto-reproducción de la corporación docente en los cuadros intermedios (inspectores) e incluso del nivel central. De tal manera, los rasgos estructurales del sistema delinearan el lugar de la escuela y del rol del maestro alrededor de la idea de uniformidad y verticalidad generando un modelo docente fuertemente disciplinado por las normativas y prescripciones pedagógico-didácticas emanadas del nivel central. En este esquema, los inspectores cumplirán una función central en este proceso, por cuanto serán el referente de autoridad frente a los maestros que condensaran en su figura la experiencia docente como saber reconocido; y sobre todo, expresarán la “voz estatal” que conducirá las tareas de control y regulación de las funciones asignadas a la escuela. Este tipo de regulación burocrática que estructuró el rol docente y la actividad de enseñanza desde los orígenes del sistema educativo, comenzará a ser desplazada hacia mediados del Siglo XX por un tipo de regulación técnica.
Resumiendo lo hasta aquí planteado, la emergencia de los sistemas educativos constituyó una de las herramientas principales del proceso de modernización de las sociedades latinoamericanas. En este sentido, aunque la expansión educativa tuvo diferentes ritmos de crecimiento en los países y al interior de los mismos, este modelo fundacional fue compartido por diferentes corrientes políticas y sindicatos, por cuanto este crecimiento no generaba tensiones ya que no cuestionaba derechos de ninguno de estos actores. No es casual, entonces, que el rol docente se halle estrechamente ligado a los rasgos de uniformidad, verticalidad, jerarquía, que ciertamente son parte fundamental de la propia identidad del sector.
2.2.
EL AGOTAMIENTO DEL MODELO FUNDACIONAL
considerada como pre-requisito para avanzar en el camino de transformación de las sociedades nacionales.
En buena medida, la promesa del desarrollo que caracteriza el clima de optimismo de los años sesenta y setenta marcaría una nueva etapa para la región, que encontrará en la idea de “modernización” aquella alternativa capaz de completar y corregir ese proceso contradictorio de ingreso a la modernidad de las sociedades latinoamericanas. Ciertamente, la fuerza persuasiva de esta amalgama de ideas conocidas como desarrollismo, radicaba en la convicción ampliamente extendida de la capacidad estatal para promover y orientar un proceso de cambio social entendido éste como un proceso gradual y secuencial de cumplimiento de ciertas metas-objetivos.
Esta racionalidad típicamente moderna se fortalecería con la institucionalización académica de las carreras de sociología, economía y ciencia política; las cuales rápidamente difundirían un conjunto de nuevas tecnologías de intervención social denominada “planificación económico-social” que sería la estrategia y herramienta central para el cumplimiento de las etapas del desarrollo (Gurrieril, 1987). Como parte de este mismo proceso, la difusión de las teorías de capital y de la formación de recursos humanos en el campo educativo no solo darían cuenta del valor económico de la educación y la importancia estratégica de mejorar las calificaciones de la fuerza de trabajo sino también aportarían un conjunto de metodologías que conformarán el llamado “planeamiento educativo” (Fernández Lamarra y Aguerrondo, 1990).
No es casual entonces que desarrollo y modernización hayan sido las ideas-fuerza que motorizarán el ciclo de reformas educativas durante estas décadas. En sintonía con estas visiones se propusieron, por un lado, erradicar el analfabetismo, incorporar a la educación básica la población escolar excluida y ampliar la educación secundaria; y por otro lado, incorporar esta racionalidad “moderna” no solo a través de nuevas tecnologías de gobierno del sistema educativo, sino más profundamente en la concepción de la escuela ahora pensada como agente de cambio, la que supondría a su vez, la modernización del rol docente y las prácticas escolares. De tal manera, reformar los sistemas educativos se materializó en la idea de “más escuelas” y “más niños escolarizados” que guió la consigna de la época de garantizar la igualdad de oportunidades; pero también reformar comenzó a asociarse con la ruptura como la “escuela tradicional”.
Así, la difusión de la psicogénesis piagetiana y la tecnología instruccional, pese a sus diferencias, coincidieron en el cuestionamiento de la pedagogía tradicional sobre la cual se había conformado la identidad docente y sus herramientas metódicas para la enseñanza. Por otro lado, la difusión de la teoría curricular anglosajona no solo introduciría y legitimaría estas corrientes, sino también desplazaría la anterior forma de ordenar y secuenciar los contenidos en planes y programas de estudio. Lo cierto es que la influencia de estas corrientes asumirá rasgos específicos en los distintos países, producto de apropiaciones sincréticas entre las tradiciones locales y estas nuevas visiones. Con todo, es posible visualizar una tendencia general que tomará forma en la idea del planeamiento y conducción del aprendizaje como prolongación hacia el aula de esta voluntad racionalizadora que impulsarán las corrientes desarrollistas en educación (Feldman, 2010; Palamidessi y Feldman, 2001).
De tal modo, las reformas educativas de los sesenta redefinirían la tradicional función civilizatoria de la escuela, que sería ahora visualizada como motor de cambio, esto es, como agente de modernización que en algunos países se expresará en las expansión de la escuela asociadas al desarrollo rural, mientras que en otros impulsará la educación técnico-profesional que se suponía debía acompañar el cambio de las estructuras productivas. Las nuevas funciones de la escuela demandaban, a su vez, la propia redefinición del rol docente que comenzaría a tematizarse alrededor de la idea de profesionalización, que condensaría por un lado, este nuevo mandato modernizador, y por otro lado, los saberes y conocimientos provenientes de las nuevas corrientes educacionales. No es casual, entonces, que una de las líneas de política impulsadas en estas décadas orientada hacia la generación de este “maestro moderno” haya sido el cambio en la formación docente que pasará al nivel superior en reemplazo de la anterior formación normalista.
Las tendencias de cambio reseñadas permiten caracterizar las décadas de sesenta y setenta como un punto de inflexión de los sistemas educativos de la región, que bajo la consigna modernizadora introducirá cambios en las modalidades de intervención estatal a través de la planificación, difundirá nuevas corrientes del pensamiento educativo y marcará el surgimiento de nuevos profesionales, que en conjunto complejizarán las formas del regulación y gobierno del sistema. La escuela como agente de cambio y la modernización del rol docente se plantearan como objetivos de estas políticas, las cuales también constituyen un punto de inflexión en la configuración histórica de la docencia no solo por las nuevas funciones sino particularmente en la redefinición de la propia tarea pedagógica que introducirían la teoría educacional.
formas de intervención (planificación) y en los métodos de enseñanza, podría transformar la función de la escuela y el rol de los maestros.
2.3.
LAS REFORMAS EDUCATIVAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
Ciertamente, las décadas del cincuenta y sesenta fueron los “años dorados” del desarrollismo, donde este universo de ideas y propuestas no dejó de estar signado por una mirada optimista respecto de las posibilidades de cambio. Los primeros años de la década del setenta marcaría para la CEPAL, principal impulsora de estas ideas, una nueva etapa cuyo rasgo más importante será la pérdida de aquella capacidad de influir y generar debate que tanto la había caracterizado en los años precedentes. Diferentes factores están en la base de este momento de eclipse de las ideas del desarrollismo cepaliano: por un lado, la crisis petrolera de 1973 y la recesión mundial que la acompañaría se manifestó en América Latina a través de políticas de endeudamiento externo, lo cual tuvo como contrapartida en algunos países el aumento del endeudamiento inicial, y en otros una forma de estabilizar las economías golpeadas por la crisis. Aunque la opción generalizada fue el endeudamiento, esta década también estaría caracterizada por la opción de diferentes estrategias que asumirían los países de la región. Por un lado, México y Brasil imprimirían un nuevo impulso a los procesos de industrialización diversificando sus exportaciones; pero por otro lado, Argentina, Chile y Uruguay abandonarían esta estrategia y abrirían sus economías al comercio exterior al libre movimiento de bienes, servicios y capitales.
Estos cambios en la economía mundial se darían en paralelo a la gradual declinación del keynesianismo y con ello también la decadencia de las teorías del desarrollo. Este cambio en el clima de ideas se manifestaría en la rápida aparición de la nueva ortodoxia neo-liberal que sería adoptada casi sin reservas en los países del cono sur, que impulsarían las dictaduras militares. Así, la conjunción de “crisis económica” y “crisis en las ideas” dejarían a la CEPAL marginada por casi una década del debate político y económico (Bielchowsky, 1998).
Al igual que en el conjunto de las ciencias sociales latinoamericanas, la irrupción de las dictaduras militares y el nuevo clima intelectual supondría un momento de revisión crítica de las perspectivas teóricas y de la experiencia política de aquellas décadas. En el caso de la CEPAL este movimiento se expresaría en una discusión alrededor de la propia idea de desarrollo y más profundamente en la toma de conciencia del fracaso de las experiencias de planeamiento. Esta revisión crítica estará marcada por un desplazamiento de la idea de desarrollo a la noción de “estilos de desarrollo”, y por un cambio en el campo problemático que se expresará en la introducción de nuevos conceptos provenientes de la sociología y la ciencia política (Suasnábar, 2007).
productiva con equidad” (1992). La propuesta cepaliana partió de un diagnóstico del sistema educativo que en líneas generales era acertado por cuanto identificaba con claridad que la expansión escolar operada en las décadas anteriores, se había realizado a expensas del deterioro en la calidad de los aprendizajes o al menos de la ausencia de mejoras significativas, lo cual profundizaba bajo nuevas formas la desigual distribución del bien educativo.
De tal manera, las reformas educativas de los noventa expresaron esta nueva promesa modernizadora que se materializó en una agenda de políticas específicas (descentralización, focalización, autonomía escolar, etc.) y en un conjunto de instrumentos (evaluación, currículum nacional, financiamiento por proyectos, etcétera) cuya modalidad de intervención en el sistema fueron los programas específicos que promovieron una llegada directa hacia las escuelas con poca o escasa mediación de las estructuras intermedias del sistema.
Este discurso reformista elaborado por expertos (Braslavsky y Cosse, 1996) pero asumido como propio por los políticos, se sustentaba en el supuesto tácito que la racionalidad que portaban aquellas políticas y estos instrumentos bastaban para producir una transformación profunda de la dinámica del sistema, y más aún de las prácticas escolares. Asimismo, el discurso de los expertos y su racionalidad en la implementación de estas reformas acentuó más el distanciamiento, tanto de los funcionarios políticos como de las escuelas y los docentes, pero lo que es más preocupante aún, terminó desdibujando la visión del rol docente.
Este distanciamiento se manifestó en una fuerte academización del discurso educativo como en el caso de las visiones curriculares y las didácticas específicas promovidas por las políticas de capacitación docentes con las cuales se pensaba transformar las prácticas docentes. Así, la centralidad asignada a la renovación de los contenidos que motorizó el cambio curricular se sustentó en una concepción ciertamente ingenua que consideraba que la sola actualización de los contenidos “per se” sumado a la idea de que la “diseminación” de dichos contenidos vía la capacitación docente podría modificar los procesos de enseñanza y aprendizaje en aula. No es casual, que en el discurso reformista ambas líneas de política (curriculum y capacitación) alimentaran una visión utópica de las bondades de dichas intervenciones.
Por su parte, las propuestas de autonomía escolar que impulsaron las reformas contribuyeron fuertemente al desdibujamiento del rol docente, por cuanto afectaba a los modos tradicionales de gestionar las escuelas. En rigor cabe señalar que salvo Chile las propuestas de autonomía escolar no tuvieron peso significativo en las experiencias del resto de los países. Más retórico que real, este discurso autonomista tendió a extrapolar las formas de gestión empresarial al de las escuelas e introducir una lógica competitiva de financiamientos por proyecto, la cual se volvía contradictoria con un tipo de regulación burocrática, jerárquica y centralizada que continuaba estructurando no solo la vida cotidiana de las escuelas sino también la propia profesión docente. En este sentido, las políticas de descentralización si bien se proponían aproximar las instancias de toma de decisión a los niveles inferiores del sistema, lejos de favorecer las propuestas de autonomía escolar terminaron acentuando las tendencias de fragmentación del sistema.
De manera general, podemos decir que las reformas de los noventa si bien incorporaron un conjunto de políticas específicas y nuevos dispositivos de gobierno su propia racionalidad técnico-pedagógica terminaron desdibujando una mirada estructural de los problemas educativos, hecho que se revela en que casi ninguno de los países modificó la arquitectura organizacional de las escuelas ni las regulaciones de los docentes. Por ello es que el balance de las reformas de los noventa, si bien marcan un punto de ruptura respecto del período anterior, por otro lado expresa las mismas limitaciones de una concepción tecnocrática que piensa el cambio educativo desligado de la modificación de las normas y reglas que estructuran las prácticas docentes y la cultura escolar.
En buena medida, la suerte de estas reformas educativas estuvo ligada al proceso de reconversión y reestructuración socio-económica que se dieron durante aquellos mismos años. De esta forma, la simultaneidad entre ambas reformas terminó por identificar aquel relato de modernización educativa con los costos sociales de las reformas estructurales, especialmente en cuanto a la pérdida de puestos de trabajo, pesada carga que se sumaba a una propuesta cuyo registro discursivo interpelaba escasamente a los sujetos del cambio.
2.4.
HACIA UNA NUEVA MATRIZ
Hacia la segunda mitad de la década del 2000 la decepción por los resultados de las evaluaciones de la calidad marca un punto de inflexión en los debates recientes de política educativa, el cual con distintas características en cada país se expresa en la emergencia de una nueva agenda de política. Así, luego de más de una década de reformas la percepción de las administraciones educativas es la de una asimetría entre la inversión de recursos y los modestos resultados obtenidos, hecho que revela, a su vez, el bajo impacto de las políticas implementadas para modificar el comportamiento y las prácticas de los actores del sistema. Al respecto, los distintos estudios e informes que realizan un balance de las reformas parecen corroborar esta percepción de los gobiernos, que se sintetiza en la contradictoria expresión de “avances importantes para magros resultados”(Gajardo, 1999; Kaufman y Nelson, 2005). De manera general, esta caracterización da cuenta que si bien, en la mayoría de los países ha crecido la presencia de la educación en la agenda política nacional (sanciones de nuevas leyes de educación, participación en pruebas internacionales, aumento de la inversión para el sector), las deudas acumuladas de las reformas superan estas acciones por cuanto constatan la persistencia de la brecha educativa entre países y estratos sociales, las limitaciones de los instrumentos de política para direccionar el sistema y sobre todo la escasa capacidad para modificar la cultura escolar y las prácticas docentes para traducirse en mejoras de la calidad y equidad.
educativos, sino más bien desplegaron un prolífico set de programas (orientados a distintos problemas) que tuvo como resultado una creciente “opacidad” de la política educativa para los actores del sistema con su consecuente pérdida de legitimidad y eficacia.
Ciertamente, las nuevas modalidades de intervención tienden a privilegiar políticas integrales por sobre la fragmentación de programas pero la conciben como parte de una cambio estructural que suponen una modificación de la matriz organizacional de los sistemas educativos. Este enfoque estructural parte de la idea que es necesario una nueva gobernabilidad de los sistemas educativos que conlleva el aumento de las capacidades estatales para conducir y orientar, lo cual supone modos de intervención que puedan fijar reglas y marcos de acción en los cuales pueda recrear y potenciar el papel de las instituciones y sus actores.
Como se ha reseñado en los apartados anteriores, desde sus orígenes los sistemas educativos se conformaron alrededor de un modelo de organización burocrática cuyos rasgos principales estaban definidos por una estructura jerárquica y vertical, la diferenciación de roles y funciones, y un conjunto de normas y procedimientos. De tal forma, el gobierno del sistema educativo entendido como la capacidad de direccionar y regular al conjunto de los actores e instituciones descansaba por un lado, sobre la homogeneidad y verticalidad de las acciones estatales; y por otro, sobre una clara diferenciación entre los que piensan la política (especialistas, técnicos, políticos) y los que la ejecutan cotidianamente (maestros y alumnos). Pese a los distintos ciclos de reforma, este modelo tradicional de gobierno se ha mantenido por no tocar la estructura organizacional del sistema, esto es, el conjunto de reglas (formales e informales), normas y principios que enmarcan la acción y comportamiento de los actores. Esta forma tradicional de pensar la política educativa ha entrado en una crisis que, si bien su expresión más evidente se manifiesta en el quiebre del principio de verticalidad burocrática, más profundamente da cuenta de las limitaciones para comprender las dinámicas de cambio del sistema y la complejidad de las escuelas.
Este complejo escenario demanda una nueva forma de pensar y hacer la política educativa donde lo central de la acción estatal pasa por fortalecer su capacidad de gobierno, esto es, de orientar y regular los actores educativos y las instituciones. Se trata de comprender que el Estado dejará de controlar las acciones de los actores del sistema, para proponerles objetivos, metas y regulaciones. En este esquema, los actores ganan autonomía, capacidad de toma de decisiones, pero también responsabilidad por sus acciones.
3.
NUEVAS ESTRATEGIAS DE REGULACIÓN DE LA TAREA DOCENTE
Por Gabriela Diker
3.1.
INTRODUCCIÓN:
La preocupación por regular la tarea de los docentes es constitutiva del funcionamiento de los sistemas educativos nacionales desde su mismo origen. Ligada históricamente a la necesidad de asegurar homogeneidad en los aprendizajes que tendrían lugar en la escuela elemental (definida como común para el conjunto de la población infantil), esta preocupación se ha expresado en diferentes estrategias políticas destinadas a ajustar la actividad de los docentes a un conjunto de reglas y normas tendientes a asegurar la realización de propósitos comunes.
Por supuesto, la realización de dichos propósitos no reposa exclusivamente en la tarea de los docentes ni tampoco en la eficacia de los mecanismos de regulación. Antes bien, hay que considerar a estos últimos como parte de un dispositivo más amplio y sofisticado que incluye, entre otras cosas, prescripciones curriculares comunes (mínimas o no, formuladas en términos de aprendizaje o de contenidos de la enseñanza); sistemas de control (directo o indirecto) de la actividad escolar; procedimientos de reclutamiento; mecanismos centralizados de certificación, etc.
En este capítulo nos centraremos en el análisis de los cambios que han tenido lugar en las estrategias de regulación de la tarea docente en las últimas décadas. Para ello presentaremos primero unas breves notas sobre la cuestión de la regulación profesional, para derivar de allí, algunas de las preguntas sobre la tarea docente que orientarán este análisis. Luego propondremos como punto de partida, una mirada histórica sobre el sentido de la regulación de la actividad docente en el origen de los sistemas educativos nacionales. A continuación describiremos algunos de los procesos que han provocado cambios en esos modelos de regulación y, finalmente nos detendremos en el análisis de las principales estrategias regulatorias que se están implementando en la actualidad, en particular, la evaluación docente, los sistemas de incentivos económicos y la carrera.
3.2.
NOTAS SOBRE LA REGULACIÓN PROFESIONAL:
profesional, 3) la definición de las competencias o incumbencias profesionales, 4) las remuneraciones.
En relación con el primer punto, la formación y en particular la titulación constituyen los principales requisitos de acceso a una profesión regulada. Aunque en todos los casos la expedición de títulos es monopolizada por el Estado (de manera directa o indirecta), depende de la tradición más o menos liberal del campo profesional de que se trate y de su estatuto científico, que se registre mayor o menor participación de las organizaciones profesionales en la definición de estándares de formación y en el control de las instituciones formativas. En algunos casos (como la medicina), la posesión del título se complementa con exámenes de competencia o de acceso a circuitos de especialización. Finalmente, a la titulación puede sumársele también la matriculación en colegios o asociaciones profesionales como requisito de acceso a la profesión, por lo general controlado de manera autónoma. Este último requisito refuerza la función de control técnico e ideológico del trabajo de los profesionales, a la vez que permite controlar la expansión y competitividad del campo profesional, protegiendo así los intereses de quienes lo integran.
En relación con los procedimientos propios de la prestación profesional, los mecanismos de regulación operan a través de dos estrategias: a) la protocolización o estandarización de algunos aspectos del ejercicio de una profesión; b) la vigencia de un código de ética profesional. Esta regulación cumple distintos fines: la protección del bien público, cuando se trata de profesiones que pueden comprometerlo como las vinculadas con la salud, la seguridad, la educación, etc.; la protección de los usuarios frente a posibles abusos de los profesionales en el terreno técnico-científico, económico o ideológico; la necesidad de homogeneizar las prácticas profesionales en pos de asegurar el cumplimiento de propósitos definidos como comunes. Nuevamente aquí, la intervención del Estado y de las corporaciones profesionales es variable. Así por ejemplo, en el caso de la medicina, el Estado otorga por lo general a los profesionales la capacidad de regular sus propios procedimientos (Nigenda y Machado, 1997), mientras que en el caso de la docencia los regula de manera directa, por lo general, con escasa intervención de los mismos docentes. Por su parte, las normas deontológicas son, en la mayor parte de los casos, establecidas y controladas exclusivamente por los colegios profesionales y pueden abarcar aspectos muy variados del ejercicio de una profesión, tales como la limitación a la libre fijación de honorarios, las limitaciones a la publicidad, la defensa de la libertad de conciencia del profesional frente a ciertos asuntos, etc. (González Cueto, 2007).
Finalmente, las remuneraciones pueden constituir también un objeto de regulación profesional. El Estado interviene en este caso de manera directa, cuando se trata de empleo público o de manera indirecta, cuando interviene en la regulación del mercado de servicios profesionales. Por su parte, como ya hemos señalado, existen organizaciones de profesionales que también actúan limitando la libertad para la fijación de honorarios.
Desde luego, el problema de la regulación no reconoce como únicos actores al Estado y a las asociaciones profesionales. Aún en el caso de servicios públicos como la salud y la educación, el mercado, a través de los financiadores y productores privados de servicios, ha mostrado una alta capacidad para definir el modelo de regulación de los grupos profesionales, interviniendo en los ámbitos considerados. Por otra parte, el mercado puede imponer el ajuste a ciertas reglas (tanto a través del empleador como del cliente) que, en la medida en que limitan el ejercicio profesional y el acceso a puestos de trabajo, funcionan como acciones regulatorias aún en el caso de profesiones definidas como autorreguladas.
En cualquier caso, la combinación de los ámbitos de intervención regulatoria y de los diversos agentes de regulación, da lugar a distintos modelos de control profesional. Nigenda y Machado (retomando la clasificación generada por Moran & Wood, 1993), proponen tres variantes regulatorias principales:
“la primera se denomina auto-regulación y está caracterizada por permitir a los propios profesionales definir los mecanismos de entrada al mercado y de competencia. La segunda se denomina auto-regulación bajo sanción estatal y se caracteriza porque las instituciones encargadas de formular e implementar el mecanismo de regulación (normalmente compuestas por los propios profesionales), actúen con el consentimiento y apoyo del Estado. Finalmente la última variante es la regulación directa del Estado. En ella la autoridad para regular descansa directamente en el Estado o en sus agencias. Así la regulación se lleva a cabo por instituciones públicas especializadas en dicha función”.
Interesa aclarar que los distintos modelos de control profesional no se derivan directamente del grado de profesionalidad -medido en términos de los niveles de libertad y responsabilidad del profesional sobre la tarea- atribuido a cada ocupación. De hecho, ocupaciones altamente profesionalizadas pueden ser objeto de fuertes regulaciones estatales (como es el caso de la medicina en países en los que el sistema de salud es predominantemente público) o de autorregulaciones bajo sanción estatal (como es, en general, el caso de todas las profesiones que comprometen el bien público).
en la medida en que se trata de una actividad fuertemente regulada, la docencia está a medio camino entre un oficio de ejecutante y una verdadera profesión.
“Si los enseñantes siguen el programa, respetan los horarios y utilizan los métodos y los medios de enseñanza aconsejados o prescriptos, ellos están “cubiertos”. Estos son los límites de su libertad y de su responsabilidad. Ellos no son juzgados por la eficacia de su acción pedagógica, sino por su conformidad a los estándares definidos por el sistema educativo. ¿A quién se le rinde cuenta cuando se es enseñante, frente a quién se es responsable? Esta es una cuestión extremadamente confusa. (…). Ningún enseñante le dice a los padres o a los alumnos: “Yo pretendo formarlos a través de caminos didácticos que yo he elegido con total autonomía y asumo los riesgos; si los resultados no son buenos, es a mí a quién deben reclamar”. Los enseñantes reenvían la responsabilidad al sistema, al programa, al horario, a la administración, a la selección anterior, a las familias, a los alumnos” (ibídem).
La cita de Perrenoud nos introduce de lleno en el tema que nos ocupa en este trabajo, en la medida en que abre la formulación de una serie de preguntas que es necesario considerar a la hora de analizar la conveniencia y la eficacia de las nuevas formas de regulación de la actividad docente que se están poniendo en práctica en muchos de nuestros países: ¿puede la docencia ser al mismo tiempo una profesión fuertemente regulada y altamente profesionalizada? ¿Cuál es el tipo de regulación que a la vez que asegura el cumplimiento de propósitos de interés público (como lo es la formación de toda la población de niños y jóvenes de un país), permite poner en juego altos niveles de responsabilidad y autonomía sobre la tarea? ¿Sobre qué aspectos del trabajo docente pueden y deben aplicarse normas regulatorias (los requisitos de acceso, los procedimientos de trabajo, las competencias e incumbencias, las remuneraciones)? ¿Cuál es el equilibrio deseable entre la intervención estatal, la autonomía de cada profesional y la participación de las organizaciones docentes en la definición y administración de dichas normas? ¿Qué complejidades añade a los modelos de regulación el carácter masivo de la profesión docente?
Abordar estos interrogantes y dimensionar adecuadamente los cambios que están teniendo lugar en la actualidad, exige considerar –aunque más no sea brevemente- algunos aspectos del problema de la regulación de la tarea docente en perspectiva histórica.
3.3.
EL SENTIDO HISTÓRICO DE LA REGULACIÓN DE LA TAREA DOCENTE
del liberalismo en el nivel educativo: el Estado docente y la obligatoriedad escolar” (Pineau, 2001:43).
En este marco, la educación común se estructura sobre el principio de igualdad en un doble sentido: por un lado, se le asigna a la escuela la función de producir igualdad, es decir, de reducir las diferencias sociales y culturales; por otro, se entiende que esto será posible si y sólo si la escuela es igual para todos. En términos de Dussel, la escuela primaria común se configura hacia mediados del siglo XIX sobre la base de algunas equivalencias que perduraron en el tiempo: ‘escuela primaria’ es igual a ‘escuela común’ y ‘escuela nacional’, ‘igualdad’ es igual a ‘homogeneidad’” (Dussel, 2006:100). Más aún: como ha señalado Terigi, se asume “la homogeneidad como garantía de igualdad” (Terigi, 2008:211)2. Asimismo, una educación homogénea permite instalar una hegemonía alrededor de la idea articuladora de la Nación como dispositivo de ordenamiento político.
A los fines de este trabajo lo que interesa destacar es que la homogeneidad de la educación común se aseguró a través de una combinación de estrategias entre las que cabe mencionar: el aula graduada, como formato específico de organización pedagógico-didáctica (Terigi, 2008)3; la enseñanza simultánea (Hamilton, 1991)4; la simultaneidad sistémica (Narodowski, 1994)5; el curriculum unificado (Dussel, 2006; Palamidessi, 2006); los sistemas de inspección (Querrien, 1979) y la regulación tanto de los mecanismos de ingreso a la profesión docente y a los puestos de trabajo, como del ejercicio mismo de la docencia.6
En cuanto a los requisitos de ingreso a la docencia, los principales han sido y siguen siendo la formación y la titulación. La hipótesis que está en la base de los inicios de la institucionalización de la formación de docentes es que una preparación práctica y teórica homogénea, dictada en instituciones organizadas de acuerdo con el mismo formato y el mismo currículum, iba a garantizar la homogeneidad de la enseñanza. Como contracara, la institucionalización de la formación de maestros y la progresiva estatalización de la función docente, permitiría avanzar sobre el saber de las corporaciones magisteriales (religiosas o laicas) y contra los llamados maestros “empíricos” que, en la perspectiva oficial, no garantizaban el cumplimiento de la función para la cual las escuelas elementales habían sido creadas. Para ello sería necesario no sólo convertir a los maestros en funcionarios públicos, sino también introducirlos, a través de la formación, en los códigos de lo que Narodowski (1998) ha llamado la “pedagogía de Estado” -producida en el ámbito de las Escuelas Normales primero y de las Universidades luego-, bajo el doble propósito de homogeneizar el saber de los educadores y regular su práctica. Así, en el mismo movimiento, el desarrollo de las políticas estatales de formación de docentes motoriza por un lado, el crecimiento cuantitativo de la profesión y por otro, la generación de dispositivos de control político y pedagógico del saber
2
Desde ya, la identificación entre igualdad y homogeneidad presenta, como contratara, efectos diferenciadores. Más adelante nos referiremos a este punto.
3
La organización graduada del sistema educativo supone la correspondencia entre grado escolar, año cronológico y edad, lo que da por resultado grupos etarios homogéneos en cada grado.
4 Básicamente, enseñar a todos lo mismo, de la misma manera, al mismo tiempo.
5
Designa la estrategia de homogeneización horizontal del sistema educativo a través de dispositivos tales como el calendario escolar único y el curriculum común.
que les es propio. Ya avanzado el siglo XX, con la estructuración de la carrera docente, se suman a la formación y titulación, otros requisitos para el acceso a ciertos puestos de trabajo en las escuelas, tales como la capacitación, la antigüedad y mecanismos más complejos como los concursos y exámenes.
Ahora bien, que masivamente todos los docentes enseñaran lo mismo, de la misma manera, al mismo tiempo, requeriría también regular el ejercicio mismo de la docencia. El currículum unificado y los sistemas de inspección constituyen las dos estrategias más directamente destinadas a cumplir este propósito. De manera indirecta, la organización común del tiempo y el espacio escolar que están en la base de la organización del aula graduada, también pueden entenderse como mecanismos que contribuyen a limitar y por lo tanto a estandarizar, las condiciones de la enseñanza.
El conjunto de estos dispositivos se configura sobre la base de la hipótesis de que es necesario, deseable y posible homogeneizar desde el Estado la tarea de los docentes, limitando al máximo sus niveles de autonomía y, por lo tanto, la posible diversificación de la enseñanza. Como contracara, los niveles de responsabilidad de los docentes sobre las decisiones vinculadas con la enseñanza también quedan muy reducidos.
Aunque el Estado monopoliza desde el inicio las regulaciones sobre la actividad docente, con muy escasa o nula participación de organizaciones profesionales en la definición y administración de las normas regulatorias, interesa destacar que la cuestión de los márgenes de autonomía sobre la tarea ha sido históricamente motivo de debate entre las organizaciones docentes y el Estado.
En otro trabajo (Diker, 2007) hemos mostrado para el caso argentino que, en la medida en que la expedición del título de maestro normal funciona como un mecanismo de distribución social de autoridad pedagógica, permite –hasta las primeras décadas del siglo XX- que los maestros y profesores normales reclamen ser reconocidos como los únicos especialistas en la enseñanza. Desde esta posición de especialistas, sostienen espacios autónomos de producción y difusión del saber pedagógico (publicaciones periódicas, conferencias pedagógicas), así como también dos tipos de reclamos frente al Estado: mayor salario y derecho a ocupar cargos jerárquicos en el gobierno del sistema educativo. Dicho de otro modo, el movimiento de estatalización de la función docente a través de la expansión de las Escuelas Normales, al mismo tiempo que supone un avance del Estado sobre el control del saber de la corporación, instala unas condiciones institucionales (extensión de las instituciones formadoras, ordenamiento y monopolio estatal de la expedición de títulos, control público de acceso a los cargos, etc.) que contribuyen a expandir y delimitar más claramente la corporación magisterial, lo cual acrecienta su visibilidad pública y su poder de presión política y gremial.
