Información básica del estatuto de desarrollo rural

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(2) -& Presentación El presente documento tiene por fin brindar al lector una aproximación general a las principales políticas e instrumentos contenidos en el Estatuto de Desarrollo Rural recientemente adoptado por el H. Congreso de la República.. Son objeto de una breve ilustración en esta cartilla los contenidos primordiales de la ley, en materia de transparencia y eficiencia, en la aplicación de los recursos públicos para el otorgamiento de subsidios de adquisición y adecuación de tierras; el fomento a la productividad de los bienes ociosos, la nueva institucionalización del sector, la reestructuración del órgano máximo de ejecución de programas de desarrollo rural productivo, así como la explicación sucinta de las normas relacionadas con minorías étnicas y población desplazada. Esperamos que este instrumento cumpla con el propósito de divulgar entre los directos beneficiarios del Estatuto de Desarrollo Rural (el campesinado colombiano) los derechos y beneficios que a su favor se derivan de esta norma de iniciativa gubernamental.. ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural FERNANDO ARBELÁEZ SOTO Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural JUAN DAVID ORTEGA ARROYAVE Secretario General. Bogotá, Julio de 2007 www.minagriculiura.gov.co.

(3) 2. -. -. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 1. GENERALIDADES Se trata de una iniciativa legislativa con carácter de estatuto que compila y actualiza el conjunto de normas que regulan la actividad del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER, entidad que fusionó a los extintos DRI, INAT, INCORA e INPA.. :. Su objetivo es armonizar en total catorce (14) leyes, cinco (5) decretos-leyes y veintisiete (27) decretos reglamentarios vigentes sobre desarrollo rural dado que la normatividad relacionada con la materia se encontraba notablemente dispersa y desorganizada en torno a referencias institucionales que ya no existen y que poco responden a la realidad de un único organismo responsable de la ejecución de las políticas de desarrollo rural y productivo en el país.. r:.. t-'.

(4) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural. 2. MODIFICACIONES DE POLÍTICA La Ley promueve el ajuste de políticas y de instrumentos que a lo largo de su aplicación se han mostrado caducos, ineficientes o insuficientes para cumplir con los objetivos a ellos asignados, y en muchos casos desarticulados de la nueva visión que hoy se tiene del sector, por lo que resulta conveniente proceder a su actualización. Además de armonizar y compilar las normas vigentes en materia de desarrollo rural, la ley incluye modificaciones sustanciales en los siguientes aspectos:. v. p. :. En materia de subsk1 o. cjra de tierras. La Ley establece un procedimiento de adjudicación del subsidio para compra de tierras por demanda de los productores mediante convocatorias públicas transparentes, calificadas con criterios objetivos, por el INCODER o por terceros de probada idoneidad técnica. En el Estatuto se plantea que el Estado dejaría de comprar masivamente extensiones de terrenos y de buscar posteriormente la población beneficiaria de las políticas de reforma agraria. ._•4'. ;;;. •:•.

(5) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. •••. Tíer. Así mismo, establece por primera vez una relación inescindible entre la tierra, un proyecto productivo viable, capacitación técnica y riego, estableciendo que el Estado está obligado a brindar estos cuatro factores simultáneamente a los pequeños productores para hacer de la reforma agraria una verdadera fuente de ingresos para los campesinos. La iniciativa pretende que la población objeto de reforma agraria se presente a la convocatoria con un proyecto productivo y el Estado subsidie hasta el 100% del valor de la tierra requerida por el campesino con las calidades climáticas y topográficas que él ha elegido para su proyecto productivo.. -'. .. apacitacioi Técnic. Dicho mecanismo, elimina la proclividad a la corrupción en la compra directa por parte del INCODER, así como la práctica de compras de predios no aptos para reforma agraria o por valores excedidos.. ^^ 7 ^^ (5)?».

(6) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural. Se asciende a orden jerárquico de LEY la obligación de cruzar información de los adjudicatarios de subsidios con otras bases de datos a fin de verificar su calidad de beneficiarios de reforma agraria (parágrafo 1 del Artículo 61). la ley, por primera vez en el ordenamiento En la jurídico nacional, se incluye como causal de resolución del subsidio la implantación de cultivos ilícitos (se extiende a esa circunstancia los efectos de la condición resolutoria).. El proyecto mantiene la posibilidad de comprar directamente predios para población desplazada (por parte de acción social), minorías étnicas (por parte del Ministerio del Interior y de Justicia) y de población afectada por desastres naturales (por parte de la Dirección Nacional de Atención y Prevención de Desastres). En esos casos, el pago del predio sólo se pagará con Bonos Agrarios cuando se deba adelantar expropiación..

(7) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Distribución de tierras provenientes de extinción del dominio El Estatuto contiene dos correctivos esenciales a la transferencia de estos bienes: BIENES. U). J. No podrán ser transferidos hasta tanto no estén saneados económica yjurídicamente-. EXTINGUIDOS • La DNE tiene un plazo de 3 meses para sanear los predios una vez emitido el fallo de extinción del dominio. O. (. No podrán ser destinados a fines de reforma agraria en BIENES 1 adelante dado que no generan INCAUTADOS Ç soluciones definitivas a los beneficiarios y generan excesivo desgaste \... administrativo. e. /rç -. 1. Adicionalmente, se prevén los fines de interés público de los bienes rurales con vocación agropecuaria extinguidos en instancias judiciales así (art. 133): Los predios extinguidos y administrados por la DNE, serán trasladados al Fondo Nacional de Reparación de Víctimas creado en la ley 975 de 2006 para efectos del programa nacional administrativo de restitución de bienes.. Los bienes que han sido objeto de extinción judicial de dominio, podrán ser objeto de canje o permuta por bienes rurales, situados en zonas de reforma agraria o de conflictos en la tenencia de tierras, que hayan sido ofertados voluntariamente por sus propietarios. Para el perfeccionamiento de estas operaciones se procederá a los respectivos avalúos y concepto técnico..

(8) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural. Cuando la Comisión Nacional de Reconciliación y Reparación certifique que ha cesado la necesidad de abastecer al Fondo de Reparación de Víctimas, los inmuebles de que trata este artículo serán trasladados directamente al INCODER. Fomento a la productividad de los bienes ociosos La ley contiene dos herramientas mediante las cuales pretende fomentar en los particulares propietarios de predios rurales la decisión de optar por su aprovechamiento económico o productivo a fin de desincentivar la existencia de extensiones de terrenos ociosos. Ambas figuras se resumen seguidamente:. Compra de predios improductivos por el valor del avalúo catastral El Estatuto establece mecanismos para racionalizar el uso de grandes extensiones de r \ terrenos improductivos permitiendo al Estado adquirirlos por el valor de ¿. su avalúo catastral; ello persiguiendo un doble fin: la productividad de los predios ociosos y; el incremento del valor del avalúo catastral a instancia de los propietarios a fin de recaudar un impuesto predial que se compadezca con el verdadero valor del bien inmueble.. Lj.

(9) L. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Esta figura no aplicará para predios ubicados en resguardos indígenas, ni a los predios integrados dentro de títulos colectivos de propiedad colectiva de negritudes, ni para predios de menos diez (10) Unidades Agrícolas Familiares UAF. Tampoco aplicará para predios de propiedad de las mujeres campesinas jefes de hogar ni de las que se hallen en estado de desprotección económica y social por causa de la violencia ni respecto de predios de propiedad de población desplazada forzosamente por actores armados. Incremento de la tasa injpojtiva predial Se establece en el artículo 73 de la ley que, será causal suficiente para que las - administraciones municipales incrementen la tasa impositiva predial, en r4 - .. . los casos de aquellos predios cuya calidad de improductivos haya sido previamente definida en instancia administrativa bajo los criterios técnicos que el Gobierno establezca. 41. ..:. En materia desubsidio de adecuación de tierras En la Ley el INCODER deja de ser propietario, administrador, operador y constructor por vocación de los distritos de riego, hecho que evita repetir errores históricos en materia de adjudicación de tierras que han implicado:. ,..

(10) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural. a). El abandono administrativo de los distritos ocasionando pérdidas que el INCODER debe amortizar con cargo a su presupuesto y que en la actualidad no son cuantificables.. b). Dedicar buena parte del presupuesto a cubrir pasivos ocasionados por deficiencias en la administración de los distritos. La ley tiene como principio la modernización del manejo del subsidio para adecuación de tierras que tales subsidios sean otorgados por demanda, mediante convocatoria pública y transparente, promoviendo una mayor participación de capital privado. El subsidio planteado es un valor único por hectárea a ser adecuada.. El Estatuto mantiene una excepción a éste régimen para el caso de los proyectos estratégicos tipo Ranchería y Triángulo del Tolima. En materia de pesca y acuicultura Los evidentes problemas que presenta el INCODER para la ejecución de estas funciones [:[.)] solucionados en el Estatuto:. a. Presencia regional insuficiente: Sólo hay un funcionario por GTT dedicado a este tema (excepto GTT Cartagena: 2 funcionarios y GTT Buenaventura: 8 funcionarios).. -.

(11) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. b. Carencia de infraestructura: Sólo 1 GTT pueden prestar asesoría técnica en artes de pesca y ninguna tiene reales posibilidades de verificar y sancionar el cumplimiento de las vedas (el INCODER no tiene embarcaciones en la actualidad). C.. Incapacidad científica para adelantar las funciones de investigación de recursos. Mínima información sobre disponibilidad de recursos pesqueros, tallas, volúmenes de captura, etc.. El la Ley se crea un máximo ente formulador de políticas de pesca y acuicultura bajo el perfil de un Director al interior del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Escinde las funciones de inspección y sancionatorias al ICA y deja el tema de proyectos productivos en el INCODER. En materia de p rotección aIpaçjp desplazad La Ley establece mayores y mejores protecciones a la población desplazada: a) En materia procedimental por cuanto asciende a rango legal las protecciones contenidas en el Decreto 2007 de 2001, consistentes en el congelamiento de los registros y transferencias de dominio, posesión o tenencia de los bienes de propiedad, posesión, tenencia u ocupación de la población desplazada. F9 1,16 .....-. . . .. '. 1..

(12) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural. b) En materia sustancial dado que radica la competencia de la atención de dicha población en cabeza de las autoridades que tienen por finalidad adelantar la reparación o indemnización de tales víctimas, así como la atención integral de dicha población, función que trasciende a los aspectos económicos'. ' Es el primer ordenamiento jurídico que propone romper con el principio de "cosa juzgada" en procesos judiciales en los que se haya inobservado la condición ÁI de un desplazado y hayan sido vulnerados sus derechos. 3. REFORMULACIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL INCODER Nuevo _enfoque misional El nuevo INCODER tendrá por función misional ser el articulador de la oferta estatal de políticas agropecuarias, emprender tareas más regionales y minimamente centralizadas, acompañar y asesorar al campesinado en la elaboración del proyectos productivos y de aplicaciones a los concursos para optar a los diferentes subsidios. El nuevo INCODER debe tener una relación directa e inmediata con el productor primario rural siendo el socializador por excelencia de los instrumentos de política que el Gobierno Nacional diseña para esta población.. y. Vate la pena ada w qued INCODER Sena poe función misional otorgar SUBS1DIOS no INDEMNIZACIONES, la naturaleza de uno yosozanccptodlfleeestandahnmtteen suaminyfl3ouofia.. P WI. 4-2 10. ................ ................

(13) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La propuesta consignada en el Título II, Capítulos 1,2,3 de la Ley de Desarrollo Rural consta de tres acciones concretas: 1) Relevar al Instituto de Funciones que son ajenas al Sector Agricultura y Desarrollo Rural, 2) Escindir del actual INCODER el manejo de los expedientes agrarios heredados de las Entidades Liquidadas y el adelanto de los procesos agrarios en una Unidad Administrativa Especial de Tierras con personería jurídica y patrimonio autónomo, 3) Redefinir las funciones del Instituto y su planta de personal a partir de los nuevos instrumentos de política consignados en la Ley de Desarrollo Rural. Creación de la Unidad Administrativa Especial de Tierras La Ley crea una UNIDAD NACIONAL DE TIERRAS RURALES definida como el instrumento de planificación, administración y disposición de los predios rurales de propiedad de la Nación, con el propósito de lograr su apropiada utilización de acuerdo con la vocación y los fines que correspondan. Sus funciones principales radican en (i) eliminar el rezago institucional en la culminación de 53.000 expedientes de procedimientos agrarios provenientes del antiguo INCORA y, (ji) adelantar los procedimientos agrarios que se requieran respecto de predios agrícola y pecuariamente productivos.. t. L. -. (.

(14) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural -. -. Creación del Consejo Nacional de Tierras CONATI El CONATI es creado en la Ley como organismo del Gobierno Nacional con carácter decisorio que define, con el voto favorable del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, las políticas, la administración y el uso de tierras rurales y de la Nación, así mismo, adopta criterios para la disposición y uso de dichas tierras. Siendo este estatuto el primer reconocimiento del Estado Colombiano a las diferentes competencias sobre las tierras nacionales según sus fines y vocaciones, estas Son: etnoculturales, de preservación ambiental, sociales (p.ej. de reubicación) o productivas, se hacía necesaria la creación de un ente supra institucional que actúe como árbitro al adoptar decisiones frente a posibles conflictos en el uso de tierras entre entidades. Así mismo, este Consejo, compuesto por los Ministros del Interior, de Ambiente y de Agricultura, el Director de Acción Social, el Director de la Oficina de Atención y Prevención de Desastres y un miembro de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, tendrá la labor de coordinar la planeación del uso de las tierras de la Nación.. ws. - i y. r.. :• ç. Gol". VÍ •:_. Ik.

(15) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Funciones que_fueron asignadas a otras entidades La ley hace una cirugía técnica y profunda al órgano ejecutor por excelencia de políticas agropecuarias, Instituto que en la actualidad no cumple con sus fines misionales dado el exceso de obligaciones que no guardan relación con sus objetivos inicialmente encomendados.. * ll i. La decisión de revisar la institucionalidad entrañó un debate sobre las siguientes funciones que le han sido encomendadas al INCODER en varias normatividades dispersas sin atender a los propósitos reales del Instituto ni a su compromiso con el campesinado nacional, particularmente con aquél que carece de recursos. Seguidamente listamos una serie de tareas endilgadas al INCODER so pretexto de su relación con el sector rural pero que implican una duplicidad de funciones, un desconocimiento de la materia a tratar por parte de los funcionarios, un desempeño ineficiente de tales labores por parte de los servidores del Instituto y la imposibilidad de ejecutar las que sí le corresponden desde sus inicios, aún cuando el Estado ha dispuesto de otras entidades administrativas que si atienden dichos propósitos de manera misional: :. --. ¿.. r. j. L'Ç T. ..

(16) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural. a.. Reubicación de población ubicada en zonas de desastres naturales. P. ej. Población en zona de influencia del Volcán Galeras.. Dirección de Atención y Prevención de Desastres. b.. Asignación de tierras a población reinsertada.. Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas. c.. Múltiples obligaciones relacionadas con atención a las minorías étnicas.. Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia. d.. Administración de bienes baldíos inadjudicables P. ej. Islas del Rosario.. Corporaciones Autónomas Regionales y Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales. e.. Asignación de tierras a población desplazada.. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. f.. Saneamiento jurídico y fiscal de bienes extinguidos e incautados en procesos judiciales de Extinción del Dominio. Dirección Nacional de Estupefacientes. Las funciones que con anterioridad le fueron endilgadas al Instituto de manera forzada y sin guardar relación con sus objetivos y misiones le son retiradas mediante esta ley y trasladadas a las Entidades Administrativas que tienen por fin principal atender desempeñar ese tipo de funciones. &.

(17) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 4. OTROS TEMAS DE IMPORTANCIA CONTENIDOS EN LA LEY. Normas relacionadas con minorías étnicas La normatividad • relacionada con los derechos de las minorías étnicas no se modifica, ajusta, ni deroga de ninguna forma en el ¼,. J Estatuto, muy al contrario se dejan a salvo los contenidos de las leyes relacionadas con indígenas y afrodescendientes de manera expresa. Se ha criticado que el Estatuto impone un modelo de desarrollo occidental a las minorías étnicas dado que se interpreta que el subsidio para tierra impone la obligación de adoptar un proyecto productivo. Craso error, la ley salvaguarda la posibilidad de que el Estado compre tierras para las comunidades indígenas en las mismas condiciones en las que hoy lo hace y no impone la obligación de adoptar proyectos productivos a las minorías étnicas. De hecho el artículo 1 respecto del ámbito de aplicación del Estatuto de ley establece lo siguiente:. -. "ARTÍCULO 1 .- Del Estatuto de Desarrollo Rural. El presente Estatuto contiene el conjunto 1 sistemático e integrado de principios, objetivos, normas, lineamientos de política, mecanismos y procedimientos a través de los cuales el Estado colombiano promoverá y. gj.

(18) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural. ejecutará las acciones orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector rural, en condiciones de equidad, competitividad y sostenibilidad, en cumplimiento de los artículos 64,65 y 66 de la Constitución Política. Forman parte del presente Estatuto las siguientes leyes: la Ley 13 de 1990, la Ley 101 de 1993, la Ley 607 de 2000, la Ley 811 de 2003, la Ley 1021 de 2006, la Ley 1133 de 2007 y la Ley 731 de 2002.. La presente Ley no modifica, sustituye ni deroga las Leyes 21 de 1991 ni 70 de 1993 ni sus reglamentación." De otro lado sus derechos son preservados de manera sustancial en la medida en que las competencias administrativas en relación con dicha población se trasladan a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia quien tiene radicada la competencia de la atención preferencial, garantista y acorde con las protecciones especiales constitucionales. Para lo cual el Ministerio de Hacienda proveerá los recursos necesarios a fin de preservar la institucionalidad del caso. Normas relacionadas con la Pres&rjpción Adquisitiva del Dominio Es fácil tener una visión crítica del Estatuto desde el desconocimiento de las normas vigentes en la actualidad sobre la materia. Así pues, artículos que provienen de leyes que nacieron a la vida jurídica hace cerca de 70.

(19) 1.. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. años hoy han sido tildados como "micos" tal es el caso de figuras jurídicas antiquísimas en nuestro ordenamiento agrario como la prescripción adquisitiva agraria y la posesión agraria. El artículo más controvertido córresponde al 124 del Estatuto de ley originalmente presentado al Congreso que recogía de manera textual lo previsto por el • artículo 11 de la Ley 200 de 1936 sobre prescripción adquisitiva agraria. Respecto de este artículo se ha dicho que consistía en un mico promovido para legalizar la propiedad de las tierras poseídas por paramilitares. La prescripción adquisitiva de dominio era una figura jurídica que permitía el acceso al dominio por parte del poseedor a partir del transcurso de un tiempo determinado. Edste desde el derecho. i1. 1 1111. Li_. .'. '&':•. -. 1.

(20) Información básica del Estatuto de Desarrollo Rural. romano bajo el nombre de usucapion, en materia civil se implementó en nuestra legislación desde el Código Civil (1883) y en materia agraria llevaba vigente en Colombia desde 1936, más de setenta (70) años, no obstante lo anterior, los detractores del Estatuto desconocedores de las normas atinentes al derecho agrario nacional, le estigmatizaron como un mico.. Esta figura se deriva del principio jurídico de que "todo poseedor es reputado dueño salvo que otra persona justifique serlo". La PRESCRIPCIÓN AGRARIA o DE CORTO PLAZO es ampliamente conocida y, por complementación a la prescripción civil, sólo opera respecto de predios rurales y en favor de quien crea de buena fe estar poseyendo de tierras baldías por cinco (5) años continuos. No obstante lo anterior, si bien las críticas antedichas no encuentran razón en la realidad jurídica agraria si han hecho replantear al gobierno las figuras legislativas adoptadas en la ley 200 de 19362 y en ley 4 de 1974 para adecuarlas a la realidad • Ley 200 de 1936: "ARTICULO 11. Establécese una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del articulo ide esta Ley. durante cinco altos continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueto en la época de la ocupación ni comprendidos dentro de las resesvas de le explotación, de acuerdo con lo dispuesto en ci mismo articulo. Para los efectos indicados, no se presusne La buena fe si el gtobo general del cual forma parte el terreno poseido está o ha estado domarcado con cerramientos artiíicia1es o existen as él setales inequlsocas de las cuales aparroca que es propiedad particular. PARAGRAFO Esta prescripción no cubre sino el terreno aprovechado o cultivado con trabajos ag colas, trefustriales o pecuarios, yq,re se haya poseido quieta y paciftcanserste durante los incapaces yde los menores adultos. ctncoafsos contiruros, yse suspende en buonde los absofatamaste.

(21) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. actual rural del país dejando a salvo los derechos de la población rural desplazada por los actores armados y evitando el uso fraudulento de dichas figuras en contra de sectores vulnerables, ajustando así el ordenamiento a las nuevas realidades del país. Qué hizo el Gobierno? Promovió su eliminación en plenaria de Senado para que aplique la prescripción civil. Dejó vigentes los blindajes de las tierras de propiedad de la población desplazada para la prescripción civil. Dejó vigente el concepto de posesión agraria que implica aprovechamiento pesquero, forestal, agrícola o pecuario del fundo que se pretende prescribir.. . .1,r.

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