Ciencia Unisalle
Negocios y Relaciones Internacionales Facultad de Ciencias Económicas y Sociales
1-1-2016
Ayuda internacional recibida por Colombia para el
cumplimiento del segundo objetivo de desarrollo
del milenio “lograr una educación básica primaria
universal” caso de estudio : departamentos de
Cauca y Cundinamarca
Natalia Saavedra Aranda
Universidad de La Salle
Luz Marina Vargas Rendón
Universidad de La Salle
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Citación recomendada
Saavedra Aranda, N., & Vargas Rendón, L. M. (2016). Ayuda internacional recibida por Colombia para el cumplimiento del segundo objetivo de desarrollo del milenio “lograr una educación básica primaria universal” caso de estudio : departamentos de Cauca y Cundinamarca. Retrieved fromhttps://ciencia.lasalle.edu.co/negocios_relaciones/22
AYUDA INTERNACIONAL RECIBIDA POR COLOMBIA PARA EL
CUMPLIMIENTO DEL SEGUNDO OBJETIVO DE DESARROLLO DEL MILENIO “LOGRAR UNA EDUCACIÓN BÁSICA PRIMARIA UNIVERSAL” CASO DE
ESTUDIO: DEPARTAMENTOS DE CAUCA Y CUNDINAMARCA
NATALIA SAAVEDRA ARANDA LUZ MARINA VARGAS RENDÓN
UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y SOCIALES BOGOTÁ D.C., 2016
Ayuda internacional recibida por Colombia para el cumplimiento del segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio “lograr una educación básica primaria universal” Caso de estudio:
Departamentos de Cauca y Cundinamarca
Investigación presentada como requisito para obtener el título de Profesional en Negocios y Relaciones Internacionales En la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales
Universidad de la Salle
Presentada por: Luz Marina Vargas Rendón
Natalia Saavedra Aranda
Dirigido por: Robert Ojeda
RESUMEN
Esta investigación tiene como finalidad analizar cómo Colombia presenta a través de sus instituciones y con el uso de la cooperación internacional los resultados del segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio, mediante un estudio comparado de los departamentos Cauca y Cundinamarca, en el periodo comprendido desde el año 2000, - cuando se hace oficial la Declaración del Milenio- hasta la actualidad. En este sentido la pregunta principal de la investigación será ¿De qué forma los Municipios del Milenio concretan la ayuda internacional financiera recibida por Colombia para cumplir las metas del segundo Objetivo del Milenio? El aporte principal de esta investigación es identificar cuáles estrategias fueron usadas por algunas instituciones y el gobierno colombiano para concretar las ayudas financieras al interior del país. Así que en primera instancia, se hace la revisión de lo que se exige para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio; luego se hace la presentación a través del marco de la teoría institucional el establecimiento de las relaciones entre: instituciones de carácter nacional e internacional, el gobierno colombiano y la cooperación internacional y en una última sección mediante un caso comparado se mostrarán las acciones y resultados en dos Municipios del Milenio.
Lo anterior se realiza con el uso del análisis descriptivo documental, que permite demostrar si la ayuda internacional posibilita que países como Colombia alcancen las metas del segundo Objetivo del Milenio y presente resultados positivos al finalizar el 2015, aunque enfrente fuertes problemáticas internas.
Palabras clave: Objetivos de Desarrollo del Milenio, desarrollo, educación, cooperación
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 6
CAPÍTULO I: Objetivos de Desarrollo del Milenio 1.1 Antecedentes y nacimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 10
1.2 Metas segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio 13
1.3 Exigencias para países en vía de desarrollo 14
1.4 Metas en Colombia 17
CAPÍTULO II: Cooperación Internacional 2.1 Cooperación internacional al desarrollo 20
2.2 Ayuda en Colombia 23
2.3 Articulación de la cooperación internacional y los aportes en Colombia 26
CAPÍTULO III: Resultados segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio 3.1 Resultados del segundo ODM 31
3.2 Evaluación de la cooperación y ayuda a Cundinamarca 34
3.2.1 Resultados del segundo ODM en Cundinamarca 35
3.3 Evaluación de la cooperación y ayuda a Cauca 39
3.3.1 Resultados del segundo Objetivo del Milenio en Cauca 43
3.4 Cundinamarca y Cauca conclusiones comparativas 45
CONCLUSIONES 49 BIBLIOGRAFÍA ANEXOS
LISTA DE GRÁFICOS Y TABLAS
Gráfico 1. Desempeño de Colombia frente a los ODM, indicadores 1, 2, 3 y 4 Gráfico 2. Desempeño de Colombia frente a los ODM, indicador 5
Tabla 1. Listado Municipios del Milenio
Tabla 2. Desempeño de los Municipios del Milenio frente a los ODM Tabla 3. División presupuestal en Cauca
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1. Objetivos de Desarrollo del Milenio: Metas e indicadores a nivel global Anexo 2. Desempeño de Colombia frente a países de la región y África Subsahariana
INTRODUCCIÓN
Durante la década de 1950, el mundo se enfrentaba a una serie de preocupaciones políticas y económicas como consecuencia del fin de la II Guerra Mundial y el comienzo de la Guerra Fría. Esto permitió crear un sistema institucional de cooperación que sirviera para promover la reparación y el progreso de los países. Durante ese periodo, se lograba distinguir el auge y la importancia de la cooperación internacional en términos financieros, tecnológicos y humanitarios o de emergencia. Sin embargo, la falta de un sistema de supervisión que regulara las fuentes y tipos de cooperación y las rendiciones de cuentas, ocasionó que, en las décadas siguientes la ayuda internacional fuera ineficiente. (Alejandra Boni, Calabuig Carola, Cuesta Iván, Gómez María, Lozano José, Monzó José, Antonio Torres, 2010)
Es hasta el final de la Guerra Fría donde se empieza a hablar de un cambio en el enfoque de la cooperación internacional. En los años posteriores a 1989, se empieza a introducir una nueva perspectiva de ayuda; para ese momento nace la difusión del concepto de desarrollo humano. Esta nueva noción de cooperación sitúa al ser humano como el objeto de desarrollo, en vez de los países, y además posiciona al ser humano como el núcleo para generar desarrollo y no como medio para el proceso que este implica. (Amartya Sen, 1989)
El mayor ejemplo de cooperación internacional enfocada al desarrollo se ve plasmada en la Declaración del Milenio (Asamblea General, 2000); la cual es considerada como una de las herramientas más exitosas para superar los problemas de pobreza y progreso que vivían los países en vía de desarrollo. Esta tuvo lugar en el año 2000, cuando 189 países se comprometieron a atender las necesidades humanas más prominentes y los derechos fundamentales que todo ser humano debe disfrutar mediante 8 directrices, denominadas Objetivos de Desarrollo del Milenio (de ahora en adelante ODM).
Dentro de esta iniciativa, se involucraron los países de renta alta, media y baja que hacen parte de la ONU, así como organizaciones internacionales. Los países de renta alta serían los cooperantes y aquellos de renta media y baja serían los receptores de la ayuda. Colombia, por
tratarse de un país con un nivel de desarrollo medio alto, hace parte de los países receptores de ayuda y de los que debían cumplir el plan de acción de los ODM.
Las directrices establecidas en los ODM, se enmarcaron en metas constituidas para el desarrollo mundial y se orientaron en diferentes áreas de acción. Dentro de estas se encuentra “lograr una enseñanza primaria universal”, el segundo de los 8 ODM, que se enfoca en mejorar el acceso y las condiciones de los menores y adolescentes del país frente al sistema de educación.
Adicionalmente, cada país debía constituir un plan de acción, donde se establecieran los actores involucrados y los propósitos a llevar a cabo. En el caso de Colombia, el país cuenta principalmente con la ayuda del PNUD, el Ministerio de Educación y la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC); y estos decidieron que, para facilitar la recolección de datos y la implementación de proyectos, el territorio colombiano se debía dividir en las zonas que merecen atención prioritaria. Estas zonas han sido denominadas Municipios del Milenio (MM) y son: Cauca, Nariño, Santander, Cundinamarca y Cesar. (PNUD, 2009)
De esta manera, la problemática a trabajar a lo largo de esta investigación es ¿Cómo los Municipios del Milenio concretan la cooperación internacional financiera recibida por Colombia para cumplir las metas del segundo Objetivo del Milenio?, donde se busca estimar la cantidad de la ayuda internacional dirigida a Colombia y cómo esta se ve aplicada regionalmente en los resultados que se presentan en la rendición de cuentas, referente al segundo ODM. Así pues, la hipótesis de la investigación se basa en que Colombia mediante la armonización de proyectos y recursos logrará presentar resultados positivos en la rendición de cuentas ante las Naciones Unidas; esto debido en gran parte a la ayuda internacional brindada por diferentes países y organizaciones en el marco de la consecución de los ODM.
El objetivo del trabajo se centrará entonces, en la revisión crítica de los resultados obtenidos por los Municipios más representativos en Colombia para el cumplimiento del segundo ODM mediante la concreción de la ayuda recibida por parte de países e instituciones internacionales como cooperación financiera internacional. Por lo tanto, la investigación no se enfocará en ningún otro ODM más allá de la ayuda internacional financiera.
Para llevar a cabo este objetivo general, inicialmente nos proponemos describir las exigencias planteadas en el nacimiento de los Objetivos del Desarrollo del Milenio para países en vía de desarrollo; posteriormente, identificaremos la ayuda financiera internacional recibida para cumplir el segundo ODM en Colombia y por último, determinar mediante un caso comparado los resultados y las acciones por desarrollar que quedan en los Municipios del Milenio en términos de educación primaria luego del cumplimiento de los ODM.
Este trabajo se justifica ya que el año 2015 era el límite que tenían los países para presentar los resultados obtenidos en el marco de los ODM, y se considera propicio el escenario de rendición de cuentas para evaluar el rendimiento de Colombia a partir del año 2000 hasta finales del año 2015. Además, la presente investigación también es relevante ya que la cantidad de información y publicaciones afines con el tema ha tenido poca trascendencia. A pesar que el tema de educación ha sido un punto de debate nacional, como se ve reflejado en las publicaciones de autores como: Vicky Colbert (1990), Vasco, CE (2006) y Fernando Reimers (2001); dentro de la revisión documental se ha podido observar que en concreto el esquema del segundo ODM y la cooperación aplicada en el país no se han tratado a profundidad.
Durante la investigación, se implementó una metodología basada en el análisis documental y análisis de datos. El análisis documental se usó como estrategia para la recolección de información relacionada con Objetivos de Desarrollo del Milenio; cooperación internacional y educación básica y primaria, mediante los cuales se hizo un análisis de contenido, se describió el contenido temático de los recursos de información, se resumieron los documentos y se clasificaron para usar los más apropiados dentro del proyecto. Así también, el análisis de datos se usó como herramienta complementaria para dar soporte a la información que se encuentra dentro del análisis documental. (Cea D’Ancona, 1996)
El primer capítulo explicará el funcionamiento de los ODM, presentando una descripción contextual que incluye historia, incidencia y actores involucrados en el proceso. Esto con el fin de
revisar cuales son las exigencias planteadas en el nacimiento y progreso de los ODM para países en vía de desarrollo, más específicamente, bajo qué índices se evaluaría el desempeño de Colombia sobre la idea de ampliar las oportunidades educacionales de los infantes.
Durante el segundo capítulo, se examina la ayuda financiera internacional que ha recibido Colombia desde el inicio de la Declaración del Milenio hasta el momento, así como cuáles han sido los principales países que han apoyado a Colombia durante el proceso. Este apartado, cuenta con el análisis de la cooperación internacional considerada a partir de la teoría neoliberal institucional de Joseph Keohane.
Finalmente, en el tercer capítulo se exponen los resultados de Colombia frente a lo propuesto en “lograr una enseñanza primaria universal”, analizados mediante un estudio comparado, que es definido por (Sartori, 1994) como: “la búsqueda de similitudes y disimilitudes por medio de un trabajo sistemático y riguroso” (p. 24). y por medio de este poder entender causas, semejanzas y diferencias que se presentan en el caso propuesto.
Este estudio comparado es realizado entre Cauca y Cundinamarca, dos regiones colombianas denominadas por el PNUD como Municipios del Milenio –por su importancia dentro de las estadísticas de desarrollo nacional-. Estos departamentos son escogidos por ser los dos mejores de los cinco primeros Municipios del Milenio en alcanzar la mayoría de metas establecidas en los ODM. El estudio evaluará las cifras logradas por ambos territorios y estará contrastado por las diferencias demográficas, culturales y económicas que existen entre ambos.
El método de estudio de caso es escogido porque éste permite comprender a profundidad el comportamiento de las áreas seleccionadas del Cauca y Cundinamarca y además registra la conducta de las poblaciones involucradas dentro del fenómeno de los ODM. De manera que, brinda un panorama más amplio de los posibles resultados que pueda tener la población colombiana en general.
CAPÍTULO I: OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
1.1 Antecedentes y nacimiento de los ODM
A finales del siglo XX, el mundo se encontraba interesado en buscar alternativas para el reconocimiento y apoyo de los derechos fundamentales de las comunidades menos favorecidas. De esta manera, sectores en diversas partes del mundo celebraron una serie de conferencias que empezaban a tratar el tema del desarrollo y la igualdad. Un claro ejemplo fue la conferencia del Cairo sobre Población y Desarrollo realizada en 1994; la Conferencia de Pekín sobre la Mujer y la Cumbre Mundial del Desarrollo Social que tuvieron lugar en 19951. (Marguerite A. Peeters, 2010)
Para esa misma época se empieza a hablar también del concepto de desarrollo humano. Amartya Sen (1999) considera el desarrollo como un proceso de expansión de las capacidades de las que disfrutan los individuos. Se puede describir como la serie de procedimientos y transformaciones que determinan los cambios generados en un momento y un lugar y que aumentan el bienestar a medida que se expanden sus necesidades.
Igualmente, considera que las capacidades son las mejores herramientas que poseen los individuos para alcanzar desempeños valiosos, estas también se encuentran expresadas como las libertades fundamentales de cada persona. Dentro de los determinantes de las libertades del hombre menciona las instituciones sociales y económicas, como por ejemplo los servicios de educación y salud, o los derechos políticos y humanos, tales como la libertad de expresión y el derecho a elegir las autoridades públicas. (Sen, 1999)
Con las iniciativas que tuvieron lugar en los 90 y el nacimiento de un nuevo paradigma de desarrollo, se fueron construyendo las bases de lo que sería un acuerdo que representara los intereses en común de los países marginados en temas de desarrollo y que además vincularía gran
1 Durante los años 90, los Estados miembros de la ONU sostenían reuniones habituales con el objetivo de construir un consenso donde se fundaran nuevas prioridades sobre el desarrollo mundial. Esas reuniones tuvieron lugar a lo largo de la década y trataron como temas principales: El medio ambiente; la igualdad de género y el desarrollo sostenible.
parte de las naciones del mundo. Acorde con ese propósito se puso en marcha la Cumbre del Milenio en Septiembre del 2000.
Durante la Cumbre del Milenio2 en la ciudad de Nueva York, 189 países miembros de la ONU adoptaron la Declaración del Milenio en el marco de la democracia y valores fundamentales como la libertad; la igualdad; la solidaridad; la tolerancia; el respeto a la naturaleza y la responsabilidad común, apoyada en la solvencia de necesidades colectivas y la búsqueda de un futuro prometedor. Esta declaración fue firmada por 147 jefes de Estado dando un punto de partida para los que un año después serían los ODM. (CEPAL, 2004)
En el año 2001 fueron presentados los ocho ODM3, los cuales fueron concebidos mediante las propuestas establecidas por diferentes grupos de trabajo que conforman una variedad de instituciones internacionales; algunos de estos fueron: La Organización de las Naciones Unidas; el Banco Mundial; el Fondo Monetario Internacional; la UNICEF; la Organización Mundial de la Salud; el Fondo para la población y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Estas organizaciones plantearon esos objetivos con el fin de transmitir el mensaje que la erradicación de la pobreza debía ser prioridad de todas las naciones. (Marguerite A. Peeters, 2010)
Los ODM resumidos en esos ocho objetivos, presenta cada uno metas cuantificables hasta
el año 2015 capaces de ser monitoreadas y evaluadas en el tiempo. Estos Objetivos se orientan a la reducción de la extrema pobreza y el hambre; el mejoramiento de la educación y la salud materno - infantil; la promoción de la igualdad entre los sexos; la reversión del deterioro ambiental; la disminución del VIH/sida y otras enfermedades. (PNUD, s.f)
No obstante, el alcance y enfoque que suponían traer los ODM eran a la vez cuestionables, ya que no se trataron en concreto problemas relacionados con los derechos humanos o la gobernabilidad mundial, sino por el contrario se construyeron a partir de dinámicas condicionantes
2 Un período de sesiones que empezaría el 5 de Septiembre del 2000 fue declarado como la Asamblea del Milenio. En el marco de este período, del 6 al 8 de Septiembre del 2000 se llevó a cabo la Cumbre del Milenio. En esta Cumbre fue adoptada la Declaración
del Milenio, un documento donde se establecieron puntos de acuerdo en diversos temas de interés mundial.
para países en vía de desarrollo, los cuales debían solicitar ayuda internacional para lograr unas metas esperadas.
Además, se ha argumentado en diferentes ocasiones, que el nivel de desarrollo esperado para los países que debían cumplir con los indicadores, no garantiza la reducción de las desigualdades en las comunidades menos beneficiadas. Aun cuando se supone es uno de los principales objetivos de esa iniciativa global.
En respuesta a lo anterior, los países tenían la posibilidad de adaptar sus políticas y proyectos con la idea de responder a los ODM. El propósito presentado era claro; sin embargo, era importante brindar los instrumentos adecuados para alcanzarlo. De manera que, pasados los años se iba intensificando las labores de la comunidad internacional bajo el precepto de desarrollo, así quedó expresado en el año 2005, cuando se trabajó un plan de acción para lograr los ODM4 y en el año 2007, cuando se creó el Fondo para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio5, un mecanismo de cooperación internacional para seguir impulsando el apoyo a los gobiernos y a las demás instituciones y organizaciones que trabajan alrededor del mundo.
De este modo, se fue fortaleciendo la intención de los ODM y se demostró cómo estos se convirtieron en un modelo de desarrollo y cooperación internacional que no se había visto anteriormente, ya que este unía intereses que se desenvolvían en las áreas más significativas para la comunidad internacional. De igual forma, permitieron reforzar la imagen que hasta el momento había tenido las instituciones internacionales, las cuales se encontraban ansiosas por demostrar su capacidad de ayuda y control.
Igualmente ocurrió con la educación -premisa importante del progreso- que tuvo lugar dentro del segundo ODM “lograr una enseñanza primaria universal” y el cual es el tema fundamental de
4 En este informe se recomienda el camino que deben seguir los Estados. Se bosqueja una manera de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
5 Mecanismo de cooperación internacional lanzado en el año 2007 con la idea de impulsar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en todo el mundo, prestando para ello apoyo a gobiernos nacionales, autoridades locales y organizaciones ciudadanas en sus iniciativas para luchar contra la pobreza y la desigualdad.
esta investigación. Este se encontraba acogido principalmente, bajo las acciones de la UNESCO6;
institución encargada de velar por la educación y la cultura a nivel global y la cual aportaría los pilares que debían seguir los gobiernos para cumplir con las metas. Durante el siguiente apartado se explicará a fondo los componentes del segundo ODM y sus principales indicadores.
1.2 Metas segundo ODM “Lograr una enseñanza primaria universal”
Los ODM pueden ser catalogados como el trayecto que debe ser recorrido para el logro del desarrollo en este nuevo siglo. Dentro de sus metas, los ODM tomaron en cuenta varios programas de desarrollo de gobernanza mundial; la educación hace parte de estos programas y se encuentra abordada dentro del segundo Objetivo de la siguiente manera:
Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal
Meta 2A: Asegurar que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan
terminar un ciclo completo de enseñanza primaria
Los logros obtenidos para esta meta serán medidos por los siguientes indicadores:
2.1 Tasa neta de matrícula en educación primaria
2.2 Proporción de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al último grado de educación primaria
2.3 Tasa de alfabetización de las personas de 15 a 24 años, mujeres y hombres (CEPAL, 2011)
6 El principal proyecto de la UNESCO fue Educación Para Todos (EPT), un compromiso mundial con el que se pretende ofrecer una educación de calidad a todos los niños, niñas, jóvenes y adultos. Allí se monitoreaba el progreso, se identificaba las buenas prácticas, se destacaron los desafíos pendientes, y se promovía la cooperación para favorecer la educación.
Respecto a estos indicadores, Alain Mingat y Carolyn Winter (2002) consideran que:
Lo ideal sería que todos los niños terminaran un período de nueve años de educación básica, o sea, la educación primaria y unos cuantos años de educación secundaria. Esto, sin embargo, está fuera del alcance de la mayoría de los países de ingreso bajo. El acceso universal a seis años de educación primaria, período mínimo para lograr una alfabetización funcional y aprender a hacer operaciones aritméticas, sería una meta más realista.
En los países con un PNB per cápita inferior a US$1.200 la educación formal dura aproximadamente cuatro años en promedio, pero existen grandes variaciones regionales. En África y Asia meridional los adultos han recibido, en promedio, unos tres años de educación formal, y en América Latina, casi seis.
Existen también importantes disparidades entre los diferentes grupos dentro del mismo país. Por ejemplo, en muchos países de bajo ingreso el acceso y rendimiento escolar de las niñas es muy inferior al de los niños. En algunos países, las tasas de analfabetismo entre mujeres adultas son de hasta el 80%, lo cual es particularmente desafortunado. (p.32)
Las exigencias planteadas para cada uno de los países eran similares, y lo ideal es que todos pudieran cumplir con las metas a finales del año en 2015. Aunque Mingat y Winter, consideran que éste era un precepto idealista, los países debieron trabajar durante quince años para presentar los mejores resultados; acompañados también de las acciones tomadas por los demás estados cooperantes e instituciones supranacionales.
1.3 Exigencias para países en vía de desarrollo
Por una parte, los países en vía de desarrollo tenían como principal compromiso establecer políticas que fueran encaminadas a la consecución de los ODM. Esas políticas debían regirse por unas guías generales, establecidas por las metas de cada Objetivo, pero podían ser aplicadas
dependiendo la regulación de cada país. En este sentido, todos los actores involucrados en el proceso de los ODM, debían tener una armonización en los principios rectores de cada área de acción.
Los países receptores de ayuda aceptaron que se hiciera un seguimiento durante el proceso de los 15 años para poder evaluar el progreso que tenían y así mismo, identificar las debilidades de cada uno. El seguimiento es realizado tanto por instituciones nacionales, como por instituciones internacionales, las cuales se encargan de registrar la información recolectada en informes anuales. (José L. Cervera Ferri, 2005). Como parte de la labor de monitoreo, se debía solicitar a los gobiernos de cada país: realizar censos de población y vivienda; fortalecer el sistema de encuestas de hogares; mejorar los sistemas de información sanitaria y modernizar los sistemas administrativos de información educativa.
Los Objetivos ofrecen al mundo los medios que permiten acelerar el ritmo del desarrollo y medir los resultados. (Alba Morón, 2013). De allí que, esos requisitos obedecían a la necesidad que tenían las organizaciones internacionales y los Estados cooperantes de revisar el comportamiento de los países comprometidos dentro de los ODM; entre otras cosas, para incorporar el análisis estadístico a la formulación de políticas, facilitar la comparabilidad internacional y la difusión de la información.
Por otro lado, los compromisos correspondientes a las acciones nacionales enmarcadas en los ODM, constituyen una prueba de la voluntad política de establecer asociaciones más sólidas dentro de cada gobierno. Los países en desarrollo tienen la responsabilidad de emprender reformas políticas y fortalecer la gobernabilidad para liberar la energía creativa de sus pueblos. Sin embargo, no podían lograr por sí solos el cumplimiento de los Objetivos, sin nuevos compromisos de asistencia, normas de intercambio equitativas y el alivio de la deuda.
Así se refleja en la teoría institucional neoliberal, donde se explica que las acciones de los Estados dependen en gran medida de los acuerdos institucionales en los que se esté involucrado. Los acuerdos pueden tener repercusiones en la comunidad, la reglamentación y la autonomía de cada nación, pero son estos los que permiten la coordinación de intereses comunes. (Keohane y Nye, 1988)
En este sentido, los esfuerzos realizados por los países para mejorar la calidad de vida de las personas; reducir la pobreza; la desigualdad; la exclusión y supresión de muchos de los ciudadanos y aumentar las oportunidades para un mejor futuro pueden generar resultados cuando se llevan a cabo dentro de un sistema internacional institucionalizado.
Tanto el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como la ONU piden a los países subdesarrollados entonces compatibilidad entre sus políticas y programas de apoyo a las Metas del Milenio, creando esfuerzos integrales; es decir, que no cubran solamente un sector si no que permitan dinamizar los demás puntos débiles del país. Para esto la coherencia y las estrategias por sectores deben responder a las verdaderas necesidades de la población. Como consecuencia, el BID se propuso como finalidad programar un apoyo financiero que vaya a acorde a lo especialmente planteado por la ONU7.
Los mecanismos de asistencia para el desarrollo de los países debían ser propiciados mediante la armonización de planes de acción y presupuesto entre los diferentes actores que se encontraban inmersos en el proceso de los ODM. Tal como lo nombra Robert Keohane (1993a), “la cooperación exige que las acciones de individuos u organizaciones que no están en armonía preexistente lleguen a una conformidad entre sí a través de un proceso de coordinación de políticas”(p. 220-221). Siendo conscientes que cuando prevalece la armonía entre los Estados y las instituciones, automáticamente se facilita el logro de las metas establecidas; mientras que, cuando se contraponen las medidas se entorpecen la realización de los logros.
En el área de educación, el Banco Mundial busca alcanzar los ODM y los otros compromisos regionales en el área poniendo énfasis en los objetivos de equidad y calidad ajustados a las condiciones de cada país. Al apoyar las reformas en educación en la región latinoamericana, el Banco Mundial adecua su abordaje a las realidades del país, incluso la cronología de la reforma, las capacidades de las instituciones responsables y las condiciones económicas y educativas
7 Los proyectos del Banco para mejorar la equidad social -préstamos para reducción de la pobreza, sistemas de protección social, acumulación de capital social, proyectos de infraestructura y otras actividades- totalizaron 3.200 millones de dólares en 2004, representando 55,3 por ciento de la cartera de préstamos del Banco. Las estrategias del BID de país y sectoriales ofrecieron un marco de acción para avanzar hacia los objetivos de desarrollo del milenio. (BID, 2005)
prevalecientes, poniendo énfasis en la equidad a través de intervenciones focalizadas, incluida la educación preescolar. (CEPAL, 2004).
La calidad, eficacia, eficiencia, validez y utilidad de las instituciones educativas, de la prestación del servicio y la asistencia de los niños hace parte de las exigencias de los ODM; sin embargo, los resultados significativos se han hecho valer de las ayudas internacionales, ya que no se ha optado por la implementación de buenas políticas internas que reformen la educación. Por lo tanto, el llamado es a una responsabilidad compartida de los países industrializados y la responsabilidad individual de cada uno de los países en desarrollo en el logro de los ODM, así como la necesidad de una rendición de cuentas entre países, sentando las bases para una nueva asociación internacional. (CEPAL, 2004).
Para tener mayor claridad de cuáles han sido los resultados que tienen los países que cuentan con esa cooperación y además facilitar la recolección de datos, en varios países al igual que en Colombia se desarrollan informes con el PNUD, respecto al logro de los ODM. Precisamente para mostrar el progreso obtenido hasta el momento en cuanto a las exigencias que son reclamadas por donantes y organismos internacionales.
1.4 Metas en Colombia
Las exigencias en Colombia sobre el segundo ODM son las mismas para todos los países en vía de desarrollo, pero estas se encuentran divididas en los siguientes índices que, según el PNUD (2013) permiten evaluar la evolución del país en cuanto a educación primaria.
✓ Tasa de cobertura bruta en educación básica (transición, básica) ✓ Tasa de cobertura de cobertura bruta en educación preescolar ✓ Tasa de cobertura bruta en educación básica primaria
✓ Tasa de cobertura bruta en educación bruta secundaria ✓ Tasa de cobertura bruta en educación media
✓ Escolaridad, años promedio de educación para personas entre 15 y 24 años
✓ Tasa de repetición
Considerando el caso colombiano, los diferentes procesos llevados a cabo serán mayormente apoyados con más inversiones públicas y privadas en educación. En este sentido, las instituciones son las entidades que tienen mayor responsabilidad, ya que son las encargadas de gestionar proyectos y sirven de intermediarias entre las peticiones internacionales y las necesidades internas. Gracias a su funcionamiento se puede ver materializado la eficiencia de los presupuestos destinados a la educación.
Es imperativo recordar que, Colombia es un país que se encuentra marcado por un panorama desalentador para la promoción del desarrollo; pues, cuenta internamente con la perpetuación de un conflicto armado que lleva 50 años; sus gobernantes no han generado escenarios propicios para promover el desarrollo, la lucha contra la pobreza, la gobernabilidad, la transparencia, la equidad, los derechos humanos y el fortalecimiento del sentido público. (James Robinson, 2013)
Además, el país enfrenta una de las mayores desigualdades sociales y de repartición de renta a nivel mundial. Se calcula que en 2013 la pobreza en áreas rurales subió a 46,8%, mientras que la pobreza extrema llegó a 22,8% según el Índice de Pobreza Multidimensional que evalúa condiciones educativas, de niñez y de juventud, trabajo, salud y servicios públicos brindados a la población. A pesar de que el país fue uno de los que más redujeron el índice de Gini sigue presentando fallas en la distribución del ingreso. (Portafolio, 2013)
Tomando en cuenta esas problemáticas y de acuerdo con el Plan Decenal de Educación (2006), las instituciones colombianas se deben enfocar en restaurar las poblaciones afectadas por el incumplimiento y la poca cobertura en educación, haciendo énfasis en: asegurar que los niños y niñas puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria, reclamando dentro de este disminuir la inasistencia al colegio por falta de ingresos; reducir la inseguridad; evitar que la falta de infraestructura sea un obstáculo y brindar mayor seguridad a los hogares en cuanto prever e intentar prevenir las devastaciones causadas por los desastres naturales. Igualmente es importante destacar el desenvolvimiento de las poblaciones indígenas o afrodescendientes, ya que es allí donde se concentran grandes tasas de analfabetismo.
De acuerdo con lo anterior y aunque en general Colombia logró el Objetivo desde hace 3 años, las metas siguen sin alcanzarse en algunos departamentos que todavía tienen altos índices de desescolarización y analfabetismo, por lo que el país requiere enfocarse más en los retos de cobertura de educación en las zonas menos protegidas con las demandas requeridas por los organismos internacionales y los donantes.
Así que más allá de unas metas por cumplir, el país enfrenta retos diariamente para la superación de las condiciones que viven las poblaciones más vulnerables, haciéndose cada vez más importante la priorización de mejorar las condiciones de vida de estas personas, aumentando esfuerzos para brindarles ambientes propicios para el adecuado desenvolvimiento de sus actividades.
Hay que mencionar que el desarrollo explicado por Sen (1998) exige la eliminación de las fuentes de privación de la libertad como lo son; la pobreza, la desigualdad y la represión. De allí que, la comunidad internacional haya encontrado la educación como un mecanismo claro para velar por las libertades de la población; ya que mediante la enseñanza, se brinda a los individuos libertades políticas, civiles y sociales que a su vez son elementos constitutivos del progreso.
CAPÍTULO II: COOPERACIÓN INTERNACIONAL
2.1 Cooperación internacional para el desarrollo
Para este apartado tomamos en cuenta la definición de cooperación como la acción conjunta para apoyar el desarrollo económico y social del país, mediante la transferencia de tecnologías, conocimientos, experiencias o recursos por parte de países con igual o mayor nivel de desarrollo, organismos multilaterales, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil. (APC, 2015)
Principalmente, esta sección se soporta en la propuesta de la teoría institucional de Robert Keohane; donde se establece la relación existente entre Estados e instituciones comprendidas en la cooperación internacional. Keohane (1993b) destaca que:
Las variaciones en la institucionalización de la política mundial ejercen significativo efecto en el comportamiento de los gobiernos. En especial, se pueden entender los modelos de cooperación y discordia sólo en el contexto de las instituciones que ayudan a definir el sentido y la importancia de la acción del Estado. (p. 14)
Las instituciones sirven entonces como organismos para la coordinación de la ayuda entre distintos agentes y deben garantizar la buena distribución de los recursos de manera que se llegue a los resultados esperados, pues su nivel transnacional permite que se establezcan puntos focales donde los Estados deben enfatizarse.
En este sentido, las instituciones internacionales y sus estados miembros son las principales fuentes de ayuda a países en vía de desarrollo. Estas se centran en promover programas, recursos y oportunidades a las naciones que se encuentran en una etapa de superación de la pobreza y la desigualdad a cambio de la adopción de políticas internas, en este caso ligadas al cumplimiento de los ODM.
Dentro del ámbito institucional se originó una lista de encuentros para la creación de mecanismos que promueven la cooperación internacional al desarrollo, la cual es encabezada por
el Consenso de Monterrey; sin embargo, existen una serie de conferencias creadas con el mismo propósito, las cuales nos ayudarán a revisar la cooperación brindada a países con necesidades especiales, concretamente Colombia.
En primera medida, la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo llevada a cabo entre el 18 y el 22 de marzo de 2002 dio como resultado el Consenso de Monterrey, convirtiéndose en la principal herramienta patrocinada por la ONU con el fin de abordar cuestiones decisivas en la financiación del desarrollo. Allí se contó con la participación de más de 50 jefes de Estado; 200 ministros; dirigentes financieras; dirigentes del sector privado y la sociedad civil; funcionarios superiores de todas las principales organizaciones comerciales, económicas y monetarias intergubernamentales. (CINU, 2002)
Este consenso dejó ver su importancia en el compromiso adquirido por los países y las organizaciones firmantes para el fortalecimiento y administración de los recursos tanto internos como externos en aras de lograr un bienestar económico sustancial de la población más afectada. Siendo además el primer nexo que tenía la comunidad internacional para el logro de las metas de los objetivos convenidos en la Declaración del Milenio.
Así mismo, con la idea de garantizar la eficacia de la ayuda al desarrollo mundial proponiendo reforzar las estrategias de los países socios y sus marcos operativos se dio paso a la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo en el año 2005. Según Sanahuja (2006):
“La Declaración, que fue suscrita por más de un centenar de donantes y países en desarrollo, pretende dejar atrás unas relaciones basadas en la condicionalidad, y afrontar los problemas derivados de la proliferación de donantes y la fragmentación de la ayuda, afirmando los principios de apropiación, alineamiento, armonización, corresponsabilidad y gestión por resultados”. (p. 94)
Durante esta reunión, las partes comprometidas dejaron en evidencia que los compromisos adquiridos por los países donantes y receptores todavía dejaban un arduo camino por recorrer. A
pesar de que la ayuda tenía mayor presencia, con la adherencia de nuevos países y organizaciones, también se encontraban fallas a su paso. Así, por ejemplo, los principios adoptados por países débiles institucionalmente hacían que estos se desempeñarán bajo un marco de condicionalidad para lograr los resultados esperados por los donantes.
Por otro lado, las exigencias que traía consigo esta declaración se encontraban ligadas a unas problemáticas que venían desde el Consenso de Monterrey, expuestas en la fragmentación y proliferación de la ayuda que reducían la eficacia de la misma, cuestionando la autoridad de las instituciones en la distribución de los recursos.
Más adelante, siguiendo la idea del Consenso de Monterrey, entre el 29 de noviembre y el 2 de diciembre de 2002, se celebra la Conferencia Internacional de seguimiento sobre la financiación de Desarrollo en Doha, Qatar, donde según la ONU (2008) “La declaración reafirma en su totalidad los objetivos y compromisos del Consenso de Monterrey y emplaza a celebrar una conferencia al más alto nivel sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos sobre el desarrollo. Participaron en la conferencia representantes de más de 160 países.”.
Los procesos mencionados anteriormente, eran desarrollados por las frecuentes fallas que presenta la cooperación internacional, y que todavía aquejan el sistema internacional. Algunas de estas falencias se ven reflejadas en la dificil coordinación entre donantes y receptores; debilidad de las instituciones que operan en los países en vía de desarrollo y la poca atención prestada a la creación de políticas sociales.
Este grupo de consensos y conferencias también se iban construyendo a medida que las exigencias para el cumplimiento de los ODM lo ameritaban. Más no se trató tan sólo de un conjunto de buenas propuestas, sino además de la constatación de que esa ayuda fuera acorde con las insuficiencias de los países receptores. Es un proceso que ha llevado consigo ventajas y desventajas, pero que sin duda ha significado la unión de naciones para un plan sin precedentes como lo son los ODM.
Bajo estas premisas, se desarrolla el concepto de interdependencia compleja de Keohane y Nye (1988), quienes sostienen que las acciones que realizan los Estados responden a una variedad
de metas que se consolidan en los procesos de vinculación con organizaciones supranacionales. Es decir, que los gobiernos actúan de acuerdo a la agenda supranacional que han adoptado, según las instituciones a las que estos pertenezcan.
2.2 Ayuda a Colombia
La Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) tiene como herramientas desembolsos de préstamos en condiciones concesionarias y donaciones otorgadas por organismos oficiales de los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) con el objeto de impulsar el desarrollo y bienestar económico a países receptores de ayuda internacional. (Banco Mundial, 2016).
La ayuda internacional se puede presentar como no reembolsable; a través de donaciones y subsidios brindados a los países beneficiarios o; como cooperación reembolsable, que son créditos preferenciales otorgados a países que buscan la superación de la pobreza y es brindada normalmente por organizaciones de la banca mundial.
Según el Sistema de Naciones Unidas Colombia (2007), el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Colombia (UNDAF) destinado para cumplir con los ODM en el país, entre 2008 y 2012 se enfocaría en estos campos: “ educación, nutrición, salud, salud sexual y reproductiva, VIH/SIDA, hábitat y generación de ingresos; conservación y uso de la biodiversidad y los ecosistemas; producción sostenible y gestión del riesgo; defensa de los derechos humanos; fortalecimiento de la participación ciudadana; cultura de la legalidad y fortalecimiento de la gestión pública; paz, seguridad y reconciliación.”
Para los cuales en Colombia se tenía destinados US$255. 321.563 por parte del SNU y donantes repartidos de la siguiente manera:
1. Área de pobreza, equidad y desarrollo social: US$ 87.322.000 2. Desarrollo sostenible: US$ 15.302.500
3. Estado social de derecho y gobernabilidad: US$ 28.730.000 4. Paz, seguridad y reconciliación: US$ 123.967.063
Situando la educación preescolar y superior dentro del área de pobreza, equidad y desarrollo social, que es el segundo campo con mayor prioridad de cooperación sólo superado por el área de paz, seguridad y reconciliación. Allí se contó con la participación de instituciones nacionales como el Ministerio de Educación, el DANE y el Ministerio de Relaciones Exteriores, principales gestores de la ayuda y monitores de resultados.
Adicionalmente, de acuerdo con la Guía de Cooperación8 (2011) los principales países que brindaron ayuda a Colombia en el periodo de 1997 a 2009 de acuerdo con la Guía de cooperación internacional para el sector privado fueron: Estados Unidos; España, Alemania, Unión Europea, Países Bajos, Suecia, Francia, Japón, Suiza y Noruega los cuales aportaron alrededor de US$ 6,137 millones de dólares, situando a Colombia como una prioridad para los países donantes.
Es necesario recalcar que una de las razones por la cual Colombia se encuentra como uno de los países con mayor recepción de ayuda es porque para la ONU reconoce la importancia de la guerra global contra el terrorismo, haciendo énfasis al conflicto armado; esto también explica por qué se presenta mayor ayuda a proyectos de paz y seguridad dentro del país.
Dentro de los supuestos de la teoría institucional de Keohane (1993) se explica que las instituciones son consideradas como mecanismos que tienen los Estados para el logro de sus objetivos, los cuales a través de estas buscan obtener beneficios o “ganancias relativas”. Estas últimas hacen referencia a la distribución de recursos que existe entre los países miembros y la intención de algunos por cooperar (p. 13-15). En este sentido, tanto Colombia como los demás actores del sistema internacional se ven beneficiados cuando cooperan para combatir el conflicto armado, ya que además de ayudar a una problemática interna, se evita una repercusión internacional del terrorismo.
8 Guía de Cooperación 2011, es un documento realizado por Gases de Occidente en colaboración con Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social; la Fundación para el Desarrollo Institucional de las Organizaciones Sociales - DIS.; el Centro de Pensamiento Estratégico Internacional -Cepei y MAKAIA - Asesoría Internacional. La Guía aborda los factores centrales, las orientaciones actuales de política y las principales cifras para una gestión eficiente y una toma de decisión asertiva en materia de Asistencia Oficial al Desarrollo -AOD-, cooperación descentralizada, sobre el uso de la Declaración de París y el papel del sector privado como actor fundamental en la Cooperación.
Haciendo énfasis en la cooperación internacional al desarrollo según estadísticas del Banco Mundial (2015a), Colombia recibió en ayuda oficial neta para el desarrollo entre el año 2006 y el 2011 US$ 1,017,660,000, durante el año 2012 US$ 764,590,000 y en el año 2013 US$ 852,030,000. Cifras que son computadas de las ayudas brindadas por organizaciones internacionales como por países emisores. Esta ayuda comprende todo lo relacionado a las metas de los ODM.
Con relación a la educación las cifras son adquiridas mediante la recopilación de datos correspondientes al número de niños matriculados en educación primaria, independientemente de su edad. En el caso de Colombia, el país ha recibido US$ 2,690 millones destinados a proyectos de educación para su aplicación en el país. (Banco Mundial, 2015a)
Así mismo, se estima que en promedio la educación primaria significa un gasto correspondiente a puntos porcentuales del PIB durante 2000 a 2004 de 15,2%, en el periodo de 2005 a 2009 de 15,4% y durante 2010 a 2014 de 17,4% (Banco Mundial, 2015b). Estas cifras se estiman teniendo en cuenta la cantidad de recursos que destina el gobierno nacional en instituciones educativas, administración educativa y subsidios de estas entidades.
La cooperación destinada a Colombia ha sido significativa durante los últimos quince años, facilitando la gestión de proyectos que aportan al desarrollo del país; sin embargo, existen algunos retos que debe enfrentar el gobierno de acuerdo con la gestión de demanda de cooperación internacional. En este sentido, la cooperación internacional debe continuar consolidándose como un instrumento de política exterior y de desarrollo, con prioridades claras en términos de demanda de cooperación con fuentes oficiales y no oficiales. (APC, 2012)
Sin embargo, esto no ha seguido su cause natural, así como afirmó Robert Keohane acerca del efecto que tiene la institucionalización en el proceder de los estados, los ODM han sido objeto de controversia ya que se ha expuesto que estos han sido usados metódicamente por los países desarrollados para intimidar y ejercer presión sobre los países en vías de desarrollo. Produciendo así, que las medidas tomadas para alcanzar los ODM, no sean siempre las más convenientes, pues las metas no son pensadas segùn las necesidades de cada país, sino en general para todos los estados.
Se debe entonces optar por alinear la cooperación de manera estratégica a las prioridades del país, así como identificar la contribución al desarrollo de esta cooperación, en términos cuantitativos y cualitativos; igualmente, facilitar la canalización y ejecución eficiente y oportuna de los recursos de cooperación internacional, a través de las entidades públicas que los han gestionado y no a través de terceros de acuerdo con (Cepei, 2010)
Además, es necesario evitar la duplicidad de acciones de la cooperación internacional, promoviendo la complementariedad y división del trabajo; para fomentar la eficacia de la ayuda, se debe cuantificar y potenciar la asistencia técnica de organismos multilaterales como el Sistema de Naciones Unidas, y algunos donantes asiáticos. Asimismo, según el (Cepei, 2010) debe mantenerse la idea de implementar estrategias efectivas de gestión de recursos con sector privado y ONG´s internacionales y potenciar la cooperación descentralizada, como un instrumento para la internacionalización y desarrollo de los territorios colombianos
2.3 Articulación de la cooperación internacional y los aportes en Colombia
Para Colombia, la Cooperación Internacional (CI) constituye una herramienta de política exterior que le permite profundizar sus relaciones internacionales, y es un instrumento estratégico que contribuye con los procesos de desarrollo propios y de otros países del mundo. (APC, 2014). De igual forma, le permite al país enfocarse en los problemas internos conformando articulaciones para mejorar la educación.
Además del logro del segundo ODM, las ayudas internacionales en colaboración con Colombia, han intentado aumentar el desarrollo institucional y fortalecer las capacidades que tienen estas al evaluar y determinar qué resultados se han obtenido hasta el momento, pues como se ha sabido y según CEPAL. (2004) “la región, en especial Colombia, se ubica muy por debajo de donde debería de estar en indicadores de confianza en instituciones públicas. La profundización de las reformas institucionales, por ende, es parte fundamental de cualquier agenda de desarrollo,
incluyendo el logro de los ODM que, de por sí, exigen instituciones regidas por resultados medibles”. (p. 36)
Es decir, que en lo que corresponde a los ODM se necesitan instituciones objetivas, prácticas y coordinadas, que permitan no solo atribuirse ellas mismas la capacidad de aportar en la obtención de una mejora en la educación colombiana; sino que, también le adjudiquen a gran parte de la población civil el progreso y la aplicación de políticas sociales. De aquí parte que haya aumentado la rendición de cuentas educativas según el Ministerio de Educación, (2011) tanto de las entidades territoriales y los establecimientos educativos usando diferentes mecanismos y medios que permiten que hoy en día sea una realidad poder presupuestar algunas de las ayudas internacionales para alcanzar el cubrimiento de una educación básica primaria.
Dentro de las iniciativas institucionales, se encuentra el enfocarse en las poblaciones y territorios más débiles mediante acciones locales que formen cimientos de voluntades políticas y promuevan la equidad y la movilización entre los actores. Esto juega un papel esencial, ya que sirve como complemento para desplegar las acciones que vienen del exterior dentro del territorio nacional, y que al ser focalizadas como iniciativas de inversión en cada lugar resultan, por ejemplo, en proyectos como los llamados Municipios del Milenio (MM) que se desarrollan por medio de la institucionalización de la cooperación.
Como se puede ver en la tabla 1 no todos los municipios del país son escogidos como Municipios del Milenio. Los elegidos trabajan actualmente en distribuir las ayudas y acoplar las políticas educativas en las poblaciones más vulnerables a través de planes de desarrollo que incluye la aplicación de acciones de ganancias9 para alcanzar los ODM. Los proyectos se diseñan en respuesta a las necesidades de cada municipio y en línea con los planes y políticas públicas departamentales PNUD (2009).
TABLA 1
9Según el PNUD son el conjunto de inversiones, acciones administrativas, programas o proyectos de baja complejidad para el logro de los ODM, que se implementan de manera inmediata y generan resultados en el mejoramiento de la calidad de vida verificables antes del término el actual periodo de gobierno.
DEPARTAMENTO MUNICIPIOS POBLACIÓN MM POR DEPARTAMENTO Cundinamarca 25 171.437 Cauca 12 379.290 Cesar 8 142.039 Nariño 10 421.282 Santander 16 133.727 Total 71 1.247.775
Fuente: PNUD- políticas públicas para el logro de los Objetivos del Milenio.
En todos estos municipios se formulan proyectos en red permitiendo hacer monitoreo de los ODM, que generan espacios de confrontación acerca de iniciativas ciudadanas y soluciones alternativas. Estas tienen por objeto, mejorar las estrategias nacionales e impulsar las capacidades de los principales actores (gobierno e instituciones) al logro de mejores políticas públicas relacionadas con la educación, teniendo en cuenta que al responder a las necesidades del territorio se obligan a garantizar -con personal experto soportado en el SNU- prontas soluciones para los obstáculos que se presenten.
Tanto en el gobierno pasado como en el actual y a pesar de programas de alta gestión, como la conformación de sistemas de información; los proyectos de educación rural; los programas de reorganización de las instituciones educativas y el programa de familias en acción siguieron siendo limitantes los diseños institucionales y los incentivos de cobertura de las entidades en el territorio nacional, puesto que los gastos continuaron restringiéndose a procesos operativos y quedándose en los administrativos.
La promesa del programa “De cero a siempre”, “Todos a aprender” y “Leer es mi cuento” hacen parte de las articulaciones para el logro del segundo ODM con el cual durante la presidencia de Juan Manuel Santos se logró tener educación gratis hasta grado 11, beneficiando a 8.9 millones de niños y jóvenes; crearon el programa para mejorar la calidad “Todos a Aprender” y conjuntamente con “Leer es mi Cuento” se beneficiaron a 2.400.000 niños en 22.000 escuelas con 88.000 tutores para los docentes; se hicieron inversiones en infraestructura escolar sin antecedentes
en el sector: $2.1 billones para 4800 sedes educativas y mega colegios. Además, se logró una mayor conectividad y nuevas tecnologías a todos los centros educativos para fortalecer en cada aula el trabajo pedagógico. (Juan M. Santos, 2014).
Asimismo algunos programas que siguen estructurando las bases para una educación de calidad y que pueden ayudar a asegurar la educación básica primaria en el país, han sido en primer lugar las inversiones para construcción de viviendas puesto que uno de los obstáculos para que los niños tengan acceso a la educación es el daño de estas por desastres naturales y en segundo lugar, pero no menos importante, la inversión en infraestructura como lo son las carreteras que comunican las áreas rurales anteriormente aisladas por las difíciles condiciones geográficas del territorio complementadas con un presupuesto de 8 billones.(Ministerio de Educación Nacional, 2012) .
Con los comedores comunitarios como otra apuesta a la educación, se ha logrado una mayor asistencia de los infantes a las instituciones, el problema ha sido que este programa a su vez ha traído consecuencias de asistencialismo, pues los padres llevan a los niños por la comida y utilizan tales lugares como guarderías mientras ellos realizan sus actividades diarias sin luego hacer apoyo a las actividades formativas que deben ser realizadas en los hogares. De igual forma, los procesos de reparación de víctimas para las familias afectadas, han ayudado especialmente a los niños a tener acceso a mejores centros educativos pero el dilema con este punto es que suelen tomar demasiado tiempo para ser restituidos y reubicados en la normalidad.
Adicionalmente, la inclusión de niños indígenas y afrocolombianos con mesas de concertación; por ejemplo, con los cabildos a los que pertenecen, han permitido dar el primer paso para lograr por lo menos un sistema de educación indígena y mayores oportunidades para los infantes afrodescendientes tratando sus intereses especiales. Cabe recordar que, desde la constitución de 1991, se implementaron diferentes políticas públicas basadas en la protección de derechos humanos, la equidad y el reconocimiento de la diversificación social, cultural y económica de las poblaciones colombianas10, las cuales han sido dirigidas a los pueblos indígenas
10 De acuerdo a información encontrada en el Ministerio de Educación Nacional (2009), en Colombia se encuentran oficialmente reconocidas 87 pueblos indígenas, con 65 lenguas vivas, poblaciones afrocolombianas, palenqueras y raizales, así como las comunidades Rom (gitanos de Colombia), hablantes de lengua Romaní.
por medio de la Comisión Nacional de Concertación de Políticas Educativas para Pueblos Indígenas (CONTCEPI) y a los afrocolombianos por medio de la Comisión Pedagógica Nacional de Comunidades Negras (CPN), lo que ha permitido mejorar las condiciones de acceso y permanencia en educación de estas comunidades. (Ministerio de Educación Nacional, 2009)
Por otro lado, algunas de las propuestas para lograr la meta de equidad de género en la matriculación educativa y evitar la deserción escolar son promover la seguridad integral de los niños evitando maltrato físico, emocional y psicológico y además incentivar a los padres a que eviten el tránsito por diferentes ciudades o lugares pues esto conlleva a interrumpir los intereses del entorno educativo y reprimen el estímulo de estudio en los niños.
Los programas anteriormente nombrados hacen parte de las ramificaciones que conllevan al logro de una educación básica primaria reflejada desde los intereses colombianos en concordancia con los requeridos para el logro de los ODM, en especial a países en vía de desarrollo. Estos fueron demostrados en cómo las políticas públicas empiezan a ser planteadas desde las ayudas y la cooperación internacional y son plasmadas en la sociedad colombiana para regenerar y enriquecer la cantidad y calidad de la educación con beneficios a la primera infancia.
En Colombia, como en los demás países involucrados en el proceso de los ODM, la responsabilidad de alcanzar cifras positivas a nivel de educación primaria y de articular la ayuda recibida para este tipo de iniciativas, es netamente de las instituciones nacionales, regionales y locales. El Estado colombiano, como manifiesta la teoría institucional neoliberal, puede actuar en respuesta a los ODM por medio de las instituciones que han sido creadas o que pueden cumplir con estos fines en específico.
El Estado es considerado como el principal actor que comunica las metas estipuladas en el sistema internacional a sus instituciones locales; de allí que tiene la capacidad de poner en práctica compromisos creíbles y estipular las expectativas que tiene sobre los proyectos que se llevan a cabo en el país.
Como se mencionó en párrafos anteriores, es de suponer que las instituciones y los distintos agentes que interceden en el logro de los ODM garantizan la buena distribución de ,los recursos
para el logro de las metas establecidas; sin embargo, resulta improductivo alcanzar los logros instaurados, cuando los ODM no responden a la realidad de los países que los acogen. Así se puede ver reflejado en los informes del Chocó y la Guajira, pues aún cuando el país cumplió su meta general desde 2003, estos dos departamentos han tenido resultados adversos en cuanto a educación, sin mencionar que la situación en los demás ODM para los mismos no es favorable.
Por último,se puede resaltar que la cooperación internacional es aplicada en Colombia progresivamente, de acuerdo con Robert Keohane (s.f) “la cooperación no es automática, sino que exige planificación y negociación”(p. 29), esto explica que los procesos para recibir ayuda deben pasar por una previa concertación entre el estado colombiano y los demás estados o instituciones que decidan dirigir su ayuda a éste, así también los resultados de su aplicación se ven reflejados a medida que evolucionan las políticas al interior del país.
3.1 Resultados del segundo ODM “Lograr una enseñanza primaria universal” en Colombia
La ayuda financiera recibida por los países en vía de desarrollo destinada a cumplir el segundo ODM tiene diferentes formas de aplicación de acuerdo al lugar del país que se esté tratando. Esta división es útil para garantizar que los recursos sean distribuidos equitativamente y que además puedan llegar a todas las esferas de la población, igualmente facilita la recolección de resultados obtenidos en cada sector para luego consolidarlos en la rendición de cuentas de la evolución de los ODM. En este sentido, el avance que ha tenido el país en las últimas dos décadas y en los cinco indicadores para el logro de la segunda meta de los ODM han sido significativos, como se pueden ver a continuación:
Fuente: Gráfico elaborado por las autoras basada en información del: el informe de seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio del DNP 2014.
Del gráfico se deduce que los indicadores 1 y 5 para el 2013 ya estaban superados sin embargo en los indicadores 2, 3 y 5 el avance correspondiente fue del 70,4%, 69,6% y 71,6%, afirmando que para el 2013 todavía no se había logrado el porcentaje necesario aunque se obtuvo un crecimiento o reducción constante según lo requiriera cada indicador.
Para Colombia, como se había mencionado en el capítulo anterior existen municipios
denominados Municipios del Milenio (MM) los cuales fueron escogidos por la necesidad de reforzar la información, los proyectos, las políticas y programas sociales en las regiones más rezagadas del país que comúnmente se encuentran en zonas rurales.
Dentro de esta sección se revisan los resultados que obtuvieron dos de los cinco Municipios del Milenio, en donde se busca identificar la cantidad de ayuda recibida para la meta de “lograr una enseñanza primaria universal”, así como los proyectos ejecutados que hasta el momento han permitido evolucionar en materia de educación primaria, por último, se destacarán las diferencias en la aplicación de la ayuda en ambos municipios para saber cuáles funcionaron y cuáles quedan por perfeccionar.
Estos departamentos se relacionan en el caso de estudio por haber sido los primeros en acercarse al cumplimiento de la meta del segundo ODM durante el periodo de los 15 años11. Además, se pretende hacer un contraste entre dos departamentos colombianos que cuentan con diferencias políticas, sociales, económicas y demográficas y aun así a partir del 2000 hasta el 2015 demostraron el desempeño más representativo de los cinco MM.
En este sentido, en Cundinamarca se analizarán los sectores aledaños a la capital y se podrá estudiar los beneficios obtenidos de las ayudas al desarrollo que fueron destinados a esta región.
En Cundinamarca, Bogotá no es tomado en cuenta dentro del análisis ya que el PNUD (2009) establece que la capital no requiere la misma atención en la aplicación de políticas sobre educación a diferencia de los departamentos escogidos. En el caso de Cauca, sí se tendrá en cuenta su capital y fue escogido porque al igual que Cundinamarca maneja proyectos de cooperación internacional enfocados en educación.
Este contraste permite analizar en diferentes situaciones cómo se concreta la ayuda financiera para el logro del segundo Objetivo del Milenio, cuáles fueron las aplicaciones de las instituciones locales con respecto a éste y qué actividades quedan por desarrollar después de su cumplimiento.
TABLA 2
DESEMPEÑO DE LOS MUNICIPIOS DEL MILENIO FRENTE A LOS ODM
Cauca Cundinamarca Nariño Santander Cesar Meta a 2015
1. Tasa de cobertura bruta en educación preescolar. 76% (2010) 88,69% (2013) 84,19% (2009) 83% (2014) 73.45% (2012) 100%
2. Tasa de cobertura bruta en educación básica primaria. 130% (2010) 101,81% (2013) 110,54% (2009) 93,42% (2005) 116.5% (2012) 100%
3. Tasa de cobertura bruta en educación básica secundaria. 101% (2010) 110,73% (2013) 59,41% (2009) 104% (2011) 93,1% (2006) 100%
4. Tasa de analfabetismo para personas entre 15 y 24 años. 3,24% (2005) 0,5% (2005) 6,12% (2005) 7,7% (2005) 15,5% (2005) 1%
5. Tasa de cobertura bruta en educación Media 63% (2010) 83,73% (2013) 41,10% (2009) 75% (2005) 53,9% (2006) 93% 6. Tasa de repetición en educación básica y media 5,90% (2008) 1,9% (2013) 3,8% (2009) 3,7% (2002) 3% (2006) 2,30%
7. Escolaridad, años promedio de
educación para personas entre 15 y 24 años. 7,9 (2010) 9,8 (2005) 7,6 (2005) 8,8 (2005) 8,1 (2005) 10,6
Fuente: Tabla elaborada por las autoras con base en información de: PNUD 2010, PNUD 2012, PNUD 2015, ESOCEC 2011, DANE 2005, Revista de la información básica 2005.
3.2 Evaluación de la cooperación y la ayuda a Cundinamarca
El departamento de Cundinamarca se encuentra en el centro del país, tiene una población total de $2’557.623 habitantes y cuenta con una extensión de 24.210 km2, tiene 116 municipios, que se distribuyen en quince provincias, que, si bien no son formalmente entidades territoriales, son adoptadas por el departamento como unidades para el diseño e implementación de políticas, programas y proyectos. (PNUD, 2010). Dentro de este departamento se encuentra Bogotá, pero esta ciudad no será tomada en cuenta dentro del análisis como se dijo anteriormente, solo los municipios aledaños.
Cada departamento cuenta con la aprobación del gobierno nacional para destinar los recursos que permitan el desempeño de la población en los diferentes sectores. El presupuesto nacional con el que contó el país desde el año 2000 para educación empezó con $5.235 miles de millones de pesos, cifra que fue aumentando, hasta lograr en los últimos 15 años un presupuesto total de $266.534 miles de millones de pesos. Para educación, en el último año se estipulo un presupuesto de $28.939 miles de millones de pesos según cifras del DNP (2015), de los cuales fueron aprobados para Cundinamarca 119.723 millones divididos en 23 categorías dentro de las que se encuentra cobertura en educación preescolar, básica y media con una cantidad de $1.011 millones para la optimización de procesos de educación en los menores.
Según la Gobernación de Cundinamarca (2015), los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) permitieron que $68.447 millones adicionales fueran destinados a la aplicación de siete proyectos estratégicos para sector educativo del departamento con los cuales se beneficiarían 228.640 cundinamarqueses, proporcionando la financiación de los siguientes planes de acción escolar:
1. Fortalecimiento de la permanencia de los estudiantes en los municipios de Cundinamarca por valor de $ 3.562.889.510.
