Universidad Nacional de Centro de la Provincia de Buenos Aires
Facultad de Ciencias Humanas
Especialización en Nuevas Infancias y Juventudes
NIÑEZ, VULNERABILIDAD y ABRIGO
Análisis de las causales de vulnerabilidad de los niños, niñas y adolescentes de la ciudad d Tandil, en el marco de la Ley provincial 13.298 de la Promoción y
Protección de los Derechos de los niños.
PRESENTA
MAYRA LUCRECIA BUCCI
DIRECTORA
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INDICE
Introducción ... 2
Objetivos ... 4
Objetivos Especificos ... 4
Preguntas de Investigación ... 4
Marco Metodologico ... 4
Abordaje de la Problematica ... 8
Descripción de la Problemática ... 10
Modelo de Intervención Del Patronato: Doctrina De La “Situación Irregular” ... 12
Convención Internacional Sobre los Derechos de los Niños ... 16
Sistema de Promoción y Protección Integral de la Niñez. ... 21
Ley Provincial 13.298 ... 26
Niñez y Abrigo ... 31
Niñez y Vulnerabilidad. ... 33
Conclusion ... 46
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INTRODUCCIÓN
El último cuarto del siglo XX, tras la sanción de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, ha sido escenario de innumerables cambios en materia de infancia y de su reconocimiento por parte de los Estados, cambios que resultaron apoyados en el plano formal, como resistidos en la práctica. Para dar cuenta de ello es importante realizar un análisis que permita visualizar como se ha configurado la problematización en torno a la infancia desde la constitución del Estado moderno argentino, debiendo señalar en principio una clara escisión en dos momentos históricos: uno que abarca desde mediados del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, y otro que va desde ese momento, hasta la actualidad.
Asimismo, desde el punto de vista netamente normativo, este lapso histórico está marcado por la Convención de los derechos del niño (1989), siendo que su declaración y ratificación ha generado un amplio espacio de debate, en cuanto a las formas de ver y tratar la infancia provocando que cada país sancione leyes locales siguiendo los parámetros en ella plasmados.
Para ello, es importante señalar algunas de las argumentaciones sociopolíticas y normativas legales que permitieron que se establecieran las condiciones que dieron lugar a la sustitución del paradigma de infancia dominante hasta la última década del siglo XX (denominado paradigma de la Situación Irregular), situando como eje de análisis los cambios que se fueron generando, permitiendo pensar a la infancia desde otra perspectiva, más integral y bajo el emblema de los derechos humanos.
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Puntualmente en Argentina, la ley nacional que trae aparejada este cambio de paradigma es la número 26.061 y a nivel provincial la ley 13.298, la cual se desarrollará con mayor análisis a los fines de examinar la letra escrita y reflexionar sobre los conceptos de infancia, vulnerabilidad y abrigo. Siendo el objeto de la ley, la promoción y protección integral de los derechos de los niños a través de su contención en el núcleo familiar, mediante la implementación de planes y programas de prevención, asistencia e inserción social.
Dentro de los lineamientos que se pretenden abordar es importante aclarar que este análisis se realizará desde la vigencia de la ley Provincial Nro. 13.298 del año 2007, la cual refleja un cambio de paradigma en la tratativa de niñez junto con las directrices establecidas a nivel internacional por la Convención de los Derechos del Niño (1989) adoptada por nuestro país tras la reforma constitucional de 1994, siendo su único antecedente normativo a nivel local la ley 10.903, de Patronato o Ley de Agote, la cual se plasmará a los fines introductorios y comparativos permitiendo reflejar de este modo el cambio de paradigma señalado anteriormente.
En este sentido, el presente trabajo tiene como propósito analizar las causales por las que se decide adoptar una medida de abrigo, la cual se encuentra regulada en el artículo 35 bis de la ley provincial que se analizará. En líneas generales puede decirse, que es una medida de protección excepcional de derechos, que tiene como objeto brindar al niño, niña o adolescente un ámbito alternativo al grupo de convivencia cuando en éste se encuentren amenazados o vulnerados sus derechos, hasta tanto se evalúe la implementación de otras medidas tendientes a preservarlos o restituirlos.
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OBJETIVOS
Determinar las causales por la que se adopta una medida de abrigo, o restitución de derechos para el niño, niña o adolescente en la ciudad de Tandil.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
Repensar la vulnerabilidad de derechos de los niños, niñas y adolescentes de la ciudad de Tandil.
Describir el rol de la familia y contexto social de los niños cuyos derechos se encuentran vulnerados.
PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
¿Cuál es el concepto de niñez predominante en los legajos administrativos del Servicio Local de la ciudad de Tandil?
¿Qué contextos sociales y/o familiares se presentan en la adopción de una medida de abrigo?
¿Cuáles son las estrategias o programas adoptados por el equipo interdisciplinario a fin de restituir los derechos vulnerados?
MARCO METODOLOGICO
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producto de un proceso de definición previa que moldea una masa discursiva que se impone a través de su circulación.1
Por lo tanto, para llevar adelante el abordaje de lo propuesto en el presente trabajo, es importante considerar, tal como lo hace Michel Foucault en su obra “La Arqueología del Saber”, el análisis de los discursos efectivos, que aparecen en un momento determinado y causan efectos particulares. En esta línea, la “niñez” es entendida como una formación discursiva, es decir, un conjunto de enunciados articulados con prácticas concretas en la dispersión. Más puntualmente, la tarea radica en interrogarse ¿cuáles son las condiciones reales de existencia, que hacen posible la emergencia de estos enunciados en torno a la niñez y su circulación en el contexto histórico de la Argentina desde comienzos del Siglo XX a la actualidad? Esto supone captar la singularidad de su acontecer, su irrupción histórica y establecer relaciones con las prácticas sociales de las cuales surgen, acá definidas como practicas jurídicas, conforme el desarrollo de la normativa que ha tratado y regulado a la infancia.
De aquí la importancia de no reducir el tratamiento de estas Leyes a sus meras definiciones de manera aislada, que si bien son necesarias para conocer sobre qué argumentos se basan, el fin es no simplificar todo el análisis en ellas, sino más bien utilizarlas de insumos para indagar sobre otros rasgos subyacentes comúnmente pasados por alto. Tratando de abandonar el uso de las categorías amplias, abarcativas, en pos de una mirada integral de la temática.
El presente trabajo tendrá como base metodológica la investigación cualitativa, con un diseño flexible, ya que su fuente principal serán la selección de 50 (cincuenta) legajos administrativos del Servicio Local de la ciudad de Tandil, en los cuales se haya adoptado una medida de abrigo en el periodo 2008-2017, el cual coincide con la vigencia de la nueva ley y la creación de un Juzgado de Familia en el partido de Tandil.
Asimismo, en una primera etapa se procederá a relevar la bibliografía contemporánea más importante, la lectura y discusión colectiva de estos textos y la reconstrucción del marco teórico respecto a las diferentes y posibles causales que llevan a que un NNA, se encuentre en estado de vulnerabilidad. Analizando el paradigma plasmado en el único antecedente internacional el cual fue la Convención de los Derechos del niño, adoptada
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por nuestro país en la reforma constitucional de 1994, siguiendo por la transición de la vieja Ley de Patronato, hasta el nuevo paradigma de la protección integral, que actualmente regula la temática de infancia. Este recorrido permitirá establecer parámetros, y conceptos respecto de lo que se entiende por niñez y vulnerabilidad estableciendo ejes de estudio fundamentales en lo que respecta al marco teórico del trabajo.
En una segunda etapa, se realizará un análisis de los expedientes, separándolos categóricamente a fin de analizar de manera ordenada y coherente los distintos documentos, e informes que surgen de los mismos.
“El diseño flexible, alude a la “estructura subyacente” de los elementos que gobiernan el funcionamiento de un estudio (Maxwell, 1996), se refiere a la articulación interactiva y sutil de estos elementos que presagian, en la propuesta escrita, la posibilidad de cambio para captar los aspectos relevantes de la realidad analizada durante el transcurso de la investigación”, en este caso, de los datos otorgados por los expedientes objeto de estudio y fuente principal, los cuales serán descriptivos respecto de la situación de vulnerabilidad de los NNA de la ciudad de Tandil.
Asimismo, tal como manifiestan Marshall y Rossman (1999:56), la flexibilidad se construye, pues el investigador se debe reservar el derecho de hacer modificaciones sobre el diseño original, que evoluciona y puede cambiar, por lo tanto “no está escrito en la piedra”. No obstante, en ese equilibrio móvil, los elementos constitutivos deben dialogar e interactuar, presentando así la idea de totalidad integrada, lo que otorgará el desarrollo del marco teórico, estableciendo claramente los ejes de la investigación, utilizando diferentes teorías que permitan enriquecer el análisis de los datos obtenidos, de los informes y entrevistas de los expedientes para el profundo conocimiento del contexto en que el niño se encuentra , y las causas por las cuales el equipo técnico adopta la medida de abrigo la cual, por ley, debe estar debidamente fundamentada.2
Como señala Arlette Farge en su libro “La atracción del Archivo”, el trabajo con las fuentes judiciales, en este caso expedientes administrativos, entraña una serie de dificultades, entre ellas las relacionadas con la sensación de estar leyendo lo que realmente sucedió. A diferencia de otros documentos como cartas, biografías o diarios personales fueron escritas para dar cuenta ante los funcionarios públicos, de un hecho o
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situación particular en el que los actores se vieron involucrados. En este sentido el archivo judicial fue compuesto para servir a los responsables de la administración de la justicia. Quienes los elaboraron se atribuyeron la capacidad de ordenar una determinada situación conflictiva.
De allí surge la discusión acerca de la legitimidad de retomar la voz de los más desfavorecidos, en este caso niños y jóvenes dado que la confección de los procesos judiciales fue producto de quienes pretenden ordenar y encauzar sus vidas. Esto resulta fundamental ya que el estudio del presente analizará las causales que determinaron una medida de abrigo, esto implica investigar desde el primer momento las intervenciones de los diferentes profesionales, y las estrategias implementadas con el afán de restituir o garantizarle a los NNA sus derechos.
Siempre entendiendo al niño como sujeto activo y protagonista del procedimiento que se trate, así el expediente permitirá conocer, la voz de los protagonistas, a través de los informes y entrevistas realizadas a ellos, familiares y actores de diferentes instituciones que pueden intervenir (escuelas, hogares convivenciales, entre otros). Todo ello analizado desde un contexto sociocultural no menos importante, en que ese niño se ve vulnerado por algunas de las causales que se detallarán para una mejor interpretación en el análisis del presente trabajo de investigación.
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ABORDAJE DE LA PROBLEMÁTICA
Dado que mucho se ha hablado con respecto a la temática infancia, y mucho queda por decir, en este apartado se pretende realizar una recuperación de las principales ideas en torno a la problemática planteada, puntualizando ciertos recorridos y deteniéndonos en determinados conceptos a los fines de adentrarse en el análisis. Para comenzar, es necesario delimitar la categoría social del niño. Para tal fin, se tomará el recorrido realizado por Ana Laura López (2010). La autora sostiene que si bien a partir del S. XVI y XVII se lo entiende en tanto sujeto diferente del adulto, ello no va acompañado de una identificación y respeto por sus derechos. Para fines del S.XIX se crean los Tribunales de Menores, órganos encargados de juzgar específicamente las cuestiones referidas a la infancia, cumpliendo con el rol tutelar del Estado (vale recordar que en Argentina, fue la inclusión de la figura de patria potestad en el Código Civil de 1871 el primer gesto de tutela estatal irrumpiendo en tareas antes destinadas exclusivamente al mundo privado de las familias). Más bien, al considerar al niño como un “ser incompleto”, las decisiones en relación a su vida y desarrollo quedan en manos de los adultos, aquellos dotados de sentido y racionalidad. Gaetano de Leo (1981), en relación a la Justicia de Menores, remarca que los adultos se atribuyen el derecho de corregir y encaminar a los menores desviados. En la Argentina, ya entrado el S.XX se cristaliza esta lógica tutelar del Estado en la Ley Agote (1919) que brinda a los jueces un poder de decisión discrecional con respecto a los menores. Si bien con la Nueva Ley (26.061), se levantan las banderas en pos de promocionar y proteger los derechos de los niños, en tanto sujetos positivos, cabe preguntarse si el giro discursivo tiene o no efectos prácticos concretos.
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Como señala Gaetano De Leo (1981), a las diferentes categorías humanas para nombrarlos (menor desviado, menor en peligro moral, menor irregular en conducta y carácter, menor anormal, menor delincuente, etc.) corresponden categorías jurídicas y científicas que dan un marco de previsión y organización para el actuar en los espacios institucionales encargados de producir y reproducir su nueva-vieja clientela. Guemureman y Daroqui (1999) plantean la diferencia entre el niño y el menor, siendo que aquellos niños “elegidos” por el sistema tutelar pasaban a ser menores sobre los que se debía ejercer vigilancia. Es decir, un pasaje de la categoría de “niñez” a la de “minoridad”.
Tal como expresa García Méndez (1989), los menores son una categoría residual de la infancia que es judicializable, es decir, que se les aplican políticas judiciales que vienen a suplir la falta de políticas sociales básicas diagramadas para esta franja socio-etaria. En tal sentido, resulta interesante el recorrido histórico-social que señala Ana Laura López (2010) en tanto que remarca las diferentes estrategias de control social desarrolladas en torno a la “infancia problemática” en los diversos momentos históricos. Es decir, subrayar el proceso de minorización selectiva operante en cada período.
Siguiendo a Guemureman y Daroqui (1999), ponen en relación los cambios legislativos en torno a los procesos histórico-sociales. En relación particularmente con la infancia, las autoras sostienen que los “hijos de los pobres”, inmigrantes y obreros, eran aquellos a los que había que tutelar y corregir. No es sino en este contexto que se sanciona la Ley Agote, producto de una alianza coyuntural estratégica en la que grupos conservadores se alían con el propio Presidente Hipólito Yrigoyen y su bloque justo después de la Semana Trágica, alianza en clave de “defensa social”, que viene a dar respuesta al niño “en peligro moral y material”, es decir, aquellos “abandonados” y/o “delincuentes”.
Sucede que este tipo de categorías tan ambiguas, como también lo es la de “Situación Irregular”, terminan por abonar la discrecionalidad y selectividad en torno a la clientela receptiva de la tutela del Patronato. Es decir, se aplicaban para todos aquellos menores que, por diversas razones, no se ajustaran a los patrones de “normalidad” vigentes. La Ley Agote fue un dispositivo más dentro de aquellos destinados a normalizar y disciplinar a la población en pos de conformar y consolidar las bases del Estado-nación.
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aplicación e implicancias, como así también las diferencias comparativas con la nueva ley provincial basada en la Convención de los Derechos del niño, incluida en nuestra constitución luego de la reforma de 1994.
El discurso por el que ha atravesado la temática de infancia, desde el punto de vista cronológico, analizando brevemente las políticas públicas de cada periodo y las normas que han regulado esta problemática, da lugar a una mejor comprensión para el desarrollo del trabajo, la definición de conceptos y perspectivas a través de reconocidos autores, marca el eje del trabajo de investigación, con el fin de analizar la combinación de términos que siempre fluctúan en estas familias, y niños conforme contextos socioculturales, políticos y económicos, sobre todo cuando se pretende conocer las casuales de vulnerabilidad que afectan a los niños, niñas y adolescentes de la ciudad de Tandil.
DESCRIPCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
Reflexionar acerca de las instituciones, las prácticas y los discursos referentes a la infancia y a quienes operan con ella, implica un proceso de construcción-deconstrucción permanente. Considerar las variables socio históricas respecto de la infancia significa trabajar en pos de los postulados de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, recorriendo un camino que va desde su concepción como objeto a otra como sujeto.
En Argentina, a partir de la sanción de la Ley nacional 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes y la derogación de la Ley 10.903 del Patronato de Menores, se acelera una progresiva transformación en la concepción de la infancia. Dicha innovación legislativa se materializó el 28 de septiembre de 2005 e implicó el pasaje de la doctrina de la situación irregular a la doctrina de la protección integral, donde se pretendió dejar de considerar a la infancia como objeto de tutela, para reconocerla como sujeto de pleno derecho.
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discusión a favor de los niños. La Asamblea General de las Naciones Unidas (en adelante, ONU) crea el denominado Foro Internacional de Auxilio a la Infancia (FISE-UNICEF) y en el año 1946, el Consejo Económico y Social de la ONU impulsa a retomar la Declaración de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño, que esgrimía los principios para garantizarle a todo niño las condiciones esenciales para el pleno desarrollo de su persona.3
En el año 1948 y en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se aprobó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la cual contenía de forma implícita los derechos de los NNA, sin embargo, proclamaba que la infancia tenía derecho a cuidados y asistencia especial, es decir, se hacía imperioso contar con un marco legal jurídico exclusivo para ellos.
Es en este marco que, en el año 1959, se adoptó por unanimidad en la Asamblea General de la ONU, la Declaración de los Derechos del Niño, en la que se destacó que el niño, por su inmadurez física y mental, necesitaba protección y cuidados especiales.
Finalmente, entre 1970 y 1980, comenzó a tomar vigor la noción del niño como sujeto de derecho, lo cual implica considerarlo como un sujeto que puede percibir y pensar autónomamente. 4
Fue así que, en 1978, el gobierno de Polonia propuso a la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas la versión provisional de una Convención sobre los Derechos del Niño, y al año siguiente finalmente se creó un equipo para trabajar sobre el material elaborado por ese país y que luego fue presentado al resto de los gobiernos del mundo. El tratamiento requirió de diez años de intenso trabajo, consultas, negociaciones, finalmente en noviembre del año 1989 fue aprobada por la Asamblea General de la ONU. Al año siguiente, después de un largo proceso, la Convención entró en vigor.
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Observaciones Generales del Comité de los Derechos del Niño. Unicef. La Convención sobre los Derechos del Niño.
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En lo que respecta al desarrollo de la temática en Latinoamérica, hasta mediados del siglo XIX, instituciones privadas y religiosas se ocupaban de los menores desamparados, carentes de familia o de recursos económicos; y en cuanto al tratamiento jurídico diferenciado de los niños y adolescentes se llevó a cabo recién en la primera década del siglo XX. Por su parte, el Estado Argentino no había desarrollado una política de planificación de la actividad tutelar, lo cual tiene que ver entre otras cuestiones, con el hecho de que las políticas públicas son resultado de demandas socialmente problematizadas (Oszlak y O ‘Donnell, 1981).
Lo pertinente en este punto reside en reflexionar sobre cómo llega a problematizarse la cuestión de la infancia en Argentina, los hechos o procesos que llevaron a que instituciones tradicionales como la escuela, la familia y establecimientos privados empezaran a resultar deficientes para el control de esta, al punto de sancionar una ley que tiene como objeto amparar a los NNA que se encuentren en situaciones de vulnerabilidad.
Cuando se hace referencia a que, con la CDN se supera el paradigma de la Situación Irregular y se instaura el de la Protección Integral, lo que cambia es la concepción que como sociedad se tiene acerca de la infancia, por ello es importante la reseña histórica a los fines de su mejor comprensión, sumándole la trasformación del rol del Estado con respecto al tratamiento que debe darle a la misma. Si bien, la Convención ha sido ratificada de manera casi inmediata por la mayoría de los países del mundo, al interior de cada Estado ha generado diversas posiciones y resistencias, más aún, en los países latinoamericanos, en los cuales se ha evidenciado una verdadera “esquizofrenia
jurídica" (García Méndez, 2004), es decir, la convivencia del nuevo paradigma, con
leyes esgrimidas del modelo anterior en permanente tensión e incongruencia.
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MODELO DE INTERVENCIÓN DEL PATRONATO:
DOCTRINA DE LA “SITUACIÓN IRREGULAR”
El Modelo de intervención del Patronato fue definido como el conjunto de políticas estatales, erigidas sobre la doctrina de la situación irregular, que consideraba al niño como un objeto de tutela y que utilizaba como parámetro las condiciones morales y materiales de la vida privada del niño.
Para clarificar sobre qué corriente de pensamiento se constituyó este paradigma se puede decir que: “El modelo o sistema tutelar o de la situación irregular se encuadra dentro de la escuela etiológica. Reproduce criterios criminológicos propios del positivismo de fines del siglo XIX y principios del XX. El determinismo entre pobreza, marginalidad, y delincuencia, se encuentra presente en todas las leyes, prácticas e instituciones tutelares" (Beloff, 2004: 13). Siguiendo a la autora, a raíz del auge del positivismo criminológico y del enfoque etiológico, las políticas sociales orientadas a los grupos excluidos de la sociedad se centraron en visibilizar e identificar las causas de sus conductas a partir de la consideración de caracteres hereditarios, ambientales y principalmente familiares. Es decir, las condiciones personales del sujeto eran las que habilitaban al Estado a intervenir, no su conducta delictiva concreta (Beloff, 2004; Jerez, 2007).
Bajo la doctrina de la Situación Irregular, y con los principios del derecho penal de menores, la idea central radicó en diferenciar al menor catalogado como delincuente, sin reconocerle ningún tipo de garantías, que si eran reconocidas a los adultos. Se sustituyó el principio de culpabilidad por el de peligrosidad, es decir, se negaron todos los derechos humanos a los menores infractores: como la presunción de inocencia, el derecho de defensa, la presentación de pruebas, etc. Vale decir que, la intervención del Estado no fue justificada con criterios de peligrosidad, sino que se sustentó en un argumento más legitimador: la protección a la infancia desvalida (Cillero, 1994).
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menor son las que abarcan el Régimen Penal de Minoridad, la Ley N° 22.278 y 22.803, que establecían las penas para los menores de edad que delinquían.
La Ley de Agote, como también se la conoce, había surgido cuando una de las preocupaciones del momento se centraba en la necesidad y urgencia de una intervención específica del Estado en materia de infancia, específica en cuanto a su población de destino, es decir, menores en situación de pobreza y catalogados como abandonados. En pocas palabras, por su parte, la Ley Agote de 1919 legitimada como pilar fundamental de lo tutelar pretendía abarcar a la infancia en su totalidad. Como señala Donzelot (1979), a través de la intervención del Estado busca cubrir los dos aspectos en que se manifiesta la ‘infancia patológica’: aquellos niños “en peligro” y la “infancia peligrosa. Así, el Estado se ocupaba de brindar asistencia en términos de protección al mismo tiempo que garantizaba el control social y la ‘cura’ de los ‘menores desviados’ con el desarrollo de estrategias correccionales.
Este modelo se conforma a la par de la creación y consolidación del Estado-nación y expansión capitalista. Es decir, el “proceso de construcción de la minoridad” iba a la par del “proceso de construcción del Estado-nación”, siendo una construcción estado-centrista de sujeto infante colonizado por saberes médicos y jurídicos, en donde la voz del menor no era oída ni respetada. Era necesario homogeneizar los intereses y valores. Se entiende que este modelo partía de teorías higienicistas, de la medicina psiquiátrica e ideas de control social, exportadas de los países centrales (sobre todo europeos). Positivismo y correccionalismo eran las bases ideológicas del modelo.
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En cuanto a la infancia, primaba la idea de que había que proteger a los menores para protegernos. Se desarrolla así un interjuego entre “control” y “protección”. En este sentido, el juez de Menores discrecionalmente identificaba aquellos niños que necesitaban asistencia o eran considerados delincuentes.
La ley de Patronato, establecía que la tutela del Estado se iba a ejercer a través de la justicia, la que podría intervenir en los casos que hubiera abandono o peligro moral, lo cual implicó indefectiblemente una concepción valorativa y subjetiva, pues la ley no definía qué se consideraba peligro material o moral (Zapiola, 2010). Esta norma permitió, entre otras cosas, que durante mucho tiempo los jueces dispusieran a discreción de los niños/as y adolescentes, lo que históricamente se materializó en internaciones o en cualquier otra restricción de los derechos de estos.
La nueva legislación de menores, que se legitimaba en la protección de una infancia abandonada y delincuente, daba paso a una intervención estatal ilimitada, para disponer de los NNA de manera absolutamente discrecional y en función de los criterios considerados “adecuados" por el juez. Este último, dotado de una competencia omnímoda penal y tutelar, investía la figura del encargado de resolver paternalmente las deficiencias del sistema. El juez contaba con absoluta discrecionalidad, no existía el contradictorio, no existían garantías procesales ya que podía disponer del menor adaptando la medida (cautelar) que estimara conveniente.
Esta competencia fue tal, que podía privar al menor de su libertad por tiempo indeterminado, las medidas reeducativas podían ser extendidas hasta que este cumpliera la mayoría de edad. El magistrado era competente no solo para resolver problemas de orden jurídico, sino también problemas de orden social, y su discrecionalidad le permitía adoptar la decisión que le resultara más adecuada, sin obligación de escuchar y conocer la voluntad del menor (Zapiola, 2010). El problema de la pobreza infantil fue la cuestión social problematizada en este campo; y es a partir de allí se fueron diseñando las diferentes políticas públicas sociales y que en definitiva fueron las que determinaron las respuestas institucionales en la temática de infancia (Luciani, 2010).
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cuando Argentina suscribe la Convención sobre los Derechos del Niño en 1990, no se hizo. Incluso la nueva Convención sobre los Derechos del Niño incorporada a la Constitución, debió convivir con estos viejos mecanismos y contraponerse a las leyes que lo institucionalizaron por más de ochenta años.
Ahora bien, la descripción de la Ley de Agote, del sistema irregular y su contexto político, social y económico dan cuenta de la concepción de la sociedad respecto de la infancia y los verdaderos intereses que las instituciones creadas al efecto ocultaban. Esta reseña aporta en la comprensión de conceptos, conforme a su clara terminología al referirse a los niños como menores. La ley ejercía esta tutela de protección sobre los NNA que se los consideraba “delincuentes” y/o “abandonados”, tratándolos como peligrosos para la sociedad que los marginaba. Sumándole que quien dirigía estos procesos de institucionalización contaba con amplias potestades que recaían sobre la figura de un Juez, que podía decidir sobre su libertad, bajo criterios de discrecionalidad impuestos y fundamentados por él mismo.
CONVENCIÓN INTERNACIONAL SOBRE LOS
DERECHOS DE LOS NIÑOS: PARADIGMA DE LA
PROTECCIÓN INTEGRAL
La CDN es un punto de inflexión, una bisagra en el entendimiento y tratamiento de la infancia; representa el surgimiento de un nuevo paradigma, el de la Protección Integral, entendiéndola como la caracterización del conjunto de acciones, políticas, planes y programas que con prioridad absoluta se dictan y ejecutan desde el Estado, con la firme participación y solidaridad de la familia y la sociedad para garantizar que todos los niños, niñas y adolescentes gocen de manera efectiva y sin discriminación de los derechos humanos a la supervivencia, al desarrollo y a la participación considerando la transversalidad que adquiere el concepto de interés superior. (IIN: Instituto Interamericano del Niño, 2011).
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consecuencia, al Estado le corresponde promover y garantizar su efectiva protección igualitaria. (Cillero Bruñol, 1999).
La CDN representa el instrumento jurídico-político que cambia radicalmente el concepto de infancia y adolescencia, es un nuevo pacto universal que aporta un viraje ideológico respecto a viejas relaciones tutelares que caracterizaron al pasado. A partir de su sanción los niños, niñas y adolescentes dejaron de ser considerados como objetos pasivos de protección para reconocerse como sujetos plenos de derechos. Este cambio de tratamiento implica también que esos derechos deben ser garantizados por la familia, la sociedad y fundamentalmente por el Estado. Ya no se pensará y tratará a la infancia como un problema para la sociedad, sino que, son ciudadanos poseedores de derechos generales a la vez que también representan un grupo merecedor de cuidados especiales (Alonso; Bifarello, 2003; IIN, 2011).
La Convención consta de cincuenta y cuatro artículos y dos protocolos facultativos que reconocen que todos los menores de dieciocho años poseen el derecho al pleno desarrollo físico, mental, social y sobre todo a expresar libremente sus opiniones, por lo que se convierte en un modelo para la salud, la supervivencia y el progreso de toda la sociedad.
Todos los derechos que se definen y declaran en la Convención son inherentes a la dignidad humana y al desarrollo armonioso de todos los niños/as y adolescentes, reuniendo además derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales reafirmando así su universalidad, interdependencia e indivisibilidad (Cillero Bruñol, 1999).
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Algunas características elementales sobre las que se esgrime la Convención y que son de importancia resaltar a los fines del presente trabajo son:
a)Carácter integral: se deben incluir todas las dimensiones de la vida y desarrollo de los niños/as y adolescentes. La misma representa un conjunto de disposiciones orientadas a reconocer y garantizar los derechos de los NNA a la sobrevivencia, la protección, el desarrollo y la participación, y estos en ninguna circunstancia deben ser considerados de forma aislada. Los derechos, al ser interdependientes, implican que deben satisfacerse de forma conjunta, es decir, exige una protección integral, y la vulneración sobre cualquiera de ellos indefectiblemente repercutirá sobre el conjunto de los derechos protegidos.
b) El niño como sujeto de derecho y la autonomía progresiva: a diferencia del paradigma anterior (Situación Irregular), donde el niño era concebido a partir de su incapacidad jurídica, la CDN tiene como finalidad constituir una nueva concepción del mismo así como de sus relaciones con la familia, la sociedad y el Estado; para ello parte de la siguiente afirmación: "la CDN, a través de todo su cuerpo jurídico, parte del reconocimiento expreso del niño como sujeto de derecho" (Naciones Unidas, 1989; Parte I).
Se abandona la vieja noción de la niñez como la etapa de preparación para la vida adulta, o al niño como un mero objeto de representación, protección y control de los padres o el Estado por el hecho de no contar con capacidad suficiente para ejercer por sí mismos sus derechos. Se asume que la infancia es una etapa de desarrollo efectivo y progresivo de la autonomía personal, social y jurídica (Cillero Bruñol, 1999; García Méndez, 2004).
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Los primeros artículos de la Convención hacen explícitos los principios rectores sobre los cuales deben esgrimirse todas las acciones del Estado, así como también las políticas orientadas a la infancia. Entre los cuales se pueden distinguir:
a) Interés Superior del Niño: es uno de los principios que mayores controversias ha suscitado. Intelectuales, abogados, jueces, educadores y demás, no logran ponerse de acuerdo al momento de definir "superior". En efecto, y así lo traducen algunos autores, de lo que se trata no es del interés superior, sino de los mejores intereses del niño (the best interests of the Child) (Alfagaeme, Cantos y Martínez, 2003); el mismo, es un principio articulador, es consagrado como consideración fundamental y como parámetro regidor de todos los asuntos que se relacionan con ellos, es a través de él que se podrá evaluar la calidad del contenido ético y humanizante de cualquier propuesta, proyecto o decisión política, social o económica (Cuassiánovich, 1999).
Lo controversial de este principio radica en que se considera que está expresado en términos tan amplios, o abstractos si se quiere, que puede ser objeto de diferentes interpretaciones y por defecto, con consecuencias muy distintas para la infancia (Alfagaeme, Cantos y Martínez, 2003).
b) No discriminación: lo que se pretende con este principio es erradicar el viejo prejuicio que consideraba a los niños como aquella porción de la población menos aventajada. Por otro lado, la no discriminación implica una igualitaria protección de los derechos de la infancia a la vez que declara la necesidad de tener en cuenta sus particularidades.
Los niños tienen igualdad de derechos y es el Estado el que debe promover y garantizar la igualdad en la aplicación de ellos; éste principio es fundamental para superar el modelo anterior, donde la infancia era separada en niños y menores en función a sus condiciones materiales y morales o bien, la de sus padres. Ahora se les reconoce a todos los niños independientemente de su condición el derecho a no ser discriminados en sus derechos de sobrevivencia, protección, desarrollo y participación (Cillero Bruñol, 1999).
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fundamental la adopción de mecanismos efectivos de garantía por parte del Estado, es decir, una continuidad entre los derechos declarados y los instrumentos jurídicos para asegurar su protección. En otras palabras, lo que quiere decir es que la CDN no es un texto meramente declarativo, sino que es un compromiso de los Estados a adoptar todas las medidas administrativas, legislativas, o de la índole que fuera, para dar efectividad a los derechos reconocidos por ella (Cillero Bruñol, 1999).
LA CONVENCIÓN DE LOS DERECHOS DEL NIÑO EN ARGENTINA
La CDN se incluyó en el ordenamiento jurídico de la República Argentina en el año 1990, con la ley 23.849 y en 1994 se la incorporó a la Constitución Nacional en el artículo 75 inciso 22. Se debe tener en cuenta que su incorporación al texto constitucional se realizó inicialmente sin las modificaciones normativas requeridas, es decir, convivió durante quince años con las leyes de menores vigentes, lo que supuso una tensión y superposición entre ellas.
Siguiendo al autor Emilio García Méndez, en América Latina el proceso de transformación de la Convención en Ley Nacional ha generado una verdadera situación de esquizofrenia jurídica, haciendo alusión a la vigencia simultánea de dos leyes que, regulando la misma materia, resultan absolutamente contradictorias: por un lado, la Convención y por el otro, las viejas leyes de menores basadas en la doctrina de la situación irregular. La inercia político-cultural, sumada a algunos problemas de técnica jurídica procesal determinaron que, en el plano judicial, se continuara con la aplicación masiva y rutinaria de las viejas leyes de menores, al tiempo que la aplicación de la Convención se convertía en un hecho excepcional y fragmentario (García Méndez, 2011).
Finalmente, en el año 2005 es sancionada y promulgada la Ley Nacional N°26.061, creando así el Sistema de Protección Integral de los Derechos de niños, niñas y adolescentes. Con la sanción de esta ley se cierra una larga trayectoria de tutelaje y judicialización de los niños identificada con la doctrina de la Situación Irregular.
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ello, se crean un conjunto de organismos administrativos en la instancia nacional, federal y provincial, entre los que podemos mencionar: la Secretaría Nacional de la niñez, adolescencia y familia y el Consejo Federal.
Siguiendo en análisis de la problemática aquí abordada, queda claro que a los fines de lograr una real adecuación de la normativa provincial, no resulta suficiente la mera adhesión formal a la Convención y a la Ley 26.061(nacional), si la misma no se proyecta en la redefinición de roles y funciones de los organismos administrativos y judiciales encargados de su aplicación y en la concreción de mecanismos que aseguren la operatividad de sus lineamientos y principios.
SISTEMA DE PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN
INTEGRAL DE LA NIÑEZ
Desde la perspectiva cronológica legislativa, tras la modificación constitucional Argentina del año 1994, los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes. En dicha reforma nuestro país ratifica la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, dando lugar al cambio de paradigma con sus características, conforme lo señalado en el párrafo anterior. Situación que, a nivel local, abre camino al debate, y luego de varios años después se sancionan nuevas leyes que regulan exclusivamente las temáticas de niñez.
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Habiendo sido la ley 13.298 en principio suspendida, por fallo del año 2005 de la Suprema Corte de Justicia en razón de una acción iniciada por la Procuración General fundamentando inconstitucionalidad con pedido cautelar, en definitiva, el 28 de febrero de 2007, a dos años de su suspensión, dicha medida fue levantada declarándose por el alto Tribunal el tratamiento de la controversia. Finalmente, a este compendio de normativas se deben agregar los decretos 300/05 (B.O. 7/3/05), en mayor medida referido al Sistema de Promoción Integral de la Niñez y a la actuación de los Servicios Locales de Protección de Derechos del Niño, y el decreto 151/07 respecto de la creación del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil. (Carlos Antonio Romano, Abogado del Niño, Ed. Lajoune, pág. 49, 2016).
Ahora bien, a los fines de continuar con el desarrollo del presente, y la problemática planteada, se analizará la ley provincial que rige en materia de infancia, a los efectos de conocer el procedimiento en ella establecido, la terminología adoptada, e institutos que se han incorporado luego del cambio de paradigma. Lo que permitirá comprender la forma en que el Estado y la sociedad ven a la infancia, conocer el tratamiento aplicado cuando la niñez se encuentra en un contexto de vulnerabilidad, las estrategias y programas implementados con el fin de lograr amparar a esos niños, niñas y adolescentes alcanzados por una medida excepcional, como es la denominada medida de abrigo, siendo una de las alternativas que establece la ley, con el objeto de reintegrar y garantizar sus derechos.
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Una consideración final previo al análisis, consiste en que el estudio de la legislación sólo es posible si se alude, aunque sea mínimamente, al contexto social en el que esta se inscribe. Y en este sentido la situación de la infancia en la provincia de Buenos Aires no está exenta de factores capaces de incrementar la conflictividad social.
Por ello, el desarrollo del presente se centralizará en los nuevos conceptos y la creación de organismos administrativos que la misma ley supone luego del cambio de paradigma, en comparación con la Ley de Agote, a fin de puntualizarlas diferencias. Lo que permitirá finalmente analizar las causales establecida por la ley, o bien por los contextos sociales que habilitan a que se adopte una medida tan excepcional como es la de abrigo, dentro del marco de vulnerabilidad de los NNA de la ciudad de Tandil.
En primer lugar, hay que señalar que la ley instaura una doble vía, la administrativa y la judicial frente a una situación de vulneración de derechos de un menor de 18 años; y estructuralmente se integra en dos partes. La primera, está compuesta por dos títulos y alude a los principios generales, objeto y finalidad de la ley. El su segundo título, describe el Sistema de Promoción y Protección Integral de Derechos y su funcionamiento, aludiendo a los órganos administrativos que lo componen (Servicios Locales de Protección de Derechos, Comisión de Coordinación y Optimización de Recursos, el Observatorio Social, el Registro de Organizaciones y los programas y medidas que resultan de aplicación).
En la segunda parte, la ley menciona los órganos judiciales que integran el actual sistema y sus competencias. Luego proclama los principios generales en que debe asentarse el procedimiento, desarrollando normativamente el proceso civil y penal respectivamente. Concluyendo con algunas disposiciones de carácter transitorias y complementarias.
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lado aquella distinción entre “el menor” que necesitaba tutela y los niños, es decir, romper simbólica y efectivamente con la minoridad selectiva.
En el Art. 1 se expresa que el objeto de la ley es velar por la protección integral de los derechos de este grupo socio-etario. Por su parte, en la Ley Agote no se observaba ningún artículo que utilizara esta terminología. Antes que sujetos de derecho, como se adelantó, se los trataba como objetos de intervención siendo que los jueces de menores tenían la última decisión sobre su persona. Volviendo a la Ley de Protección Integral, se pone de relieve el Interés Superior del Niño como parámetro del accionar administrativo judicial. El mismo se define en el Art. 3 como “la máxima satisfacción, integral y simultánea de los derechos y garantías” para los destinatarios de la misma. En esta línea, se enumeran las condiciones para que se priorice el interés superior del niño. Algunas de ellas son: que se respete su condición de sujeto de derecho, su derecho a ser oídos y que sus palabras sean valoradas, se respete su edad, nivel de maduración y otras cuestiones personales y que, sobre todo, cuando hubiera un conflicto entre los derechos de los más jóvenes y de otro sector de la población, se prioricen los de los niños, niñas y adolescentes. Si, con la Ley Agote, ante la menor sospecha de que los menores estuvieran en riesgo, el juez de menores tenía el derecho y deber de intervenir, con la Nueva Ley sus facultades se reducen y se prioriza la revinculación con el entorno familiar, recurriendo en última instancia a la institucionalización, bajo supervisión estatal, del niño/a o adolescente.
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En el Art. 33 se especifica que las medidas de protección integral de derechos no son definidas por el juez sino que por el órgano administrativo local en pos de frenar la amenaza o violación de derechos. Resulta interesante el principio de igualdad y no discriminación que se detalla en el Art. 28 en el que se expresa que “las disposiciones de esta ley se aplicarán por igual a todos las niñas, niños y adolescentes, sin discriminación alguna fundada en motivos raciales, de sexo, color, edad, idioma (…). A nivel enunciativo, al menos, se busca que la ley sea para todo el espectro de niños/as y adolescentes, no solo para aquellos que se encuentran en “situación irregular”. En esta línea, en la nueva legislación se reserva un apartado para el Sistema de Protección Integral de los Derechos de las niñas, niños y adolescentes. Éste está conformado por los organismos estatales administrativos y judiciales, (nacionales, provinciales y municipales), destinados a la promoción, prevención y asistencia de los más jóvenes. La Nueva Ley crea y detalla las funciones de organismos estatales específicos tales como la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia y el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia. A su vez crea la figura del Defensor de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, designado por el Congreso Nacional, que tiene como función central auditar los diferentes espacios en pos de visualizar si se cumple o no en la aplicación del Sistema de protección integral. A su vez, se dedica un apartado a las organizaciones no gubernamentales que abordan temáticas de niñez y adolescencia.
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El objetivo aquí planteado fue el de realizar una breve descripción de la ley actual, profundizar en los nuevos conceptos de niñez y vulnerabilidad, cuya comparación con la Ley de Agote permite visualizar con mejor claridad los puntos de continuidad y ruptura de este nuevo paradigma, a los efectos de analizar las causales por las que se adopta una medida de abrigo, y repensar la niñez, considerando el contexto social, que da lugar a la intervención del Estado en un marco de vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes de la ciudad de Tandil.
LEY PROVINCIAL 13.298 DE LA PROMOCIÓN
Y PROTECCIÓN INTEGRAL DE LOS DERECHOS DE
LOS NIÑOS
Interesa en el desarrollo del presente apartado, puntualizar algunos asuntos que reglan el procedimiento plasmado en la norma, el cual se establece a lo largo de sus artículos, a fin de entender en qué etapa de ese proceso se adopta una medida de abrigo, siendo el objeto de este trabajo de investigación.
El Decreto que reglamenta la ley Nro. 13.298 es el número 300/05 del 7 de marzo de 2005, este sistematiza cuestiones relativas a la autoridad de aplicación, designando como tal al Ministerio de Desarrollo Humano de la provincia de Buenos Aires.
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De tal modo que las conflictividades sociales que se manifiesten respecto de la infancia encuentren inmediata respuesta por parte del Servicio Local. En caso de que la resolución del conflicto fracase en esa instancia, se dará intervención al órgano judicial, siempre que la controversia a tratar tenga implicancias jurídicas.
En cuando al procedimiento propiamente dicho se encuentra regulado por tres artículos de la ley del 37 al 39. El que establece que cuando un niño sufra amenaza o violación de sus derechos y/o sea víctima de delito, sus familiares, responsables, allegados, o terceros que tengan conocimiento de tal situación, solicitarán ante los Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos el resguardo o restablecimiento de los derechos afectados, y en el supuesto que se formule denuncia por ante la autoridad policial, ésta deberá ponerla de inmediato en conocimiento del Servicio de Promoción y Protección Local. Una vez que el Servicio de Promoción y Protección de Derechos tome conocimiento de la petición, debe citar al niño y familiares, responsables y/o allegados involucrados a una audiencia con el equipo técnico del Servicio, este equipo técnico debe estar compuesto por asistentes sociales, abogado, psicólogo y medico). En dicha audiencia se debe poner en conocimiento a los involucrados, la petición o denuncia que se efectuó, la forma de funcionamiento del Sistema de Protección y Promoción de Derechos, los programas existentes para solucionar la petición y su forma de ejecución, las consecuencias esperadas, los derechos de los que goza el niño, el plan de seguimiento y el carácter consensuado de la decisión que se adopte.
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acuerdo con su naturaleza. Resalta, que en ningún caso estas medidas pueden significar la privación de libertad ambulatoria del niño, y que el cese de forma unilateral por este puede darse sin que corresponda sanción bajo ningún criterio o concepto. En consecuencia, queda expresamente prohibido disponer medidas de coerción contra el niño por razón del abandono del programa.
Establece como orden de prioridad aplicar aquellas medidas de protección que tengan por finalidad la preservación y fortalecimiento de los vínculos familiares con relación a todos los niños. Y cuando la amenaza o violación de derechos sea consecuencia de necesidades básicas insatisfechas, carencias o dificultades materiales, laborales o de vivienda, se aplicarán los programas dirigidos a brindar ayuda y apoyo incluso económico, con miras al mantenimiento y fortalecimiento de los vínculos familiares.
Una vez comprobada la amenaza o violación de derechos, trabajo que se realiza siempre en el marco y con intervención del Servicio Local, más específicamente por su equipo técnico, se podrán adoptar medidas que la ley menciona en su artículo 35, entre ellas: que a continuación se enuncian: a) Apoyo para que los niños permanezcan conviviendo con su grupo familiar, b) Orientación a los padres o responsables, c) Orientación, apoyo y seguimiento temporarios a la niña, niño, adolescente y/o su familia, d) Inscripción y asistencia obligatoria en establecimiento educativo, e) Solicitud de becas de estudio o para guardería y/o inclusión en programas de alfabetización o apoyo escolar, f) Asistencia integral a la embarazada, g)Inclusión del NNA y la familia, en programas de asistencia familiar, h) Cuidado del NNA en el propio hogar, orientado y apoyando a los padres, representantes o responsables en el cumplimiento de sus obligaciones, conjuntamente con el seguimiento temporal de la familia y del niño a través de un programa, i)Tratamiento médico, psicológico o psiquiátrico del niño, niña o adolescente o de alguno de sus padres, responsables o representantes, j) Inclusión en programa oficial o comunitario de atención, orientación y tratamiento en adicciones, k) Asistencia económica, l) Permanencia temporal, con carácter excepcional y provisional, en ámbitos familiares alternativos o entidades de atención social y/o de salud.
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MEDIDA DE ABRIGO
En lo que respecta al procedimiento para adoptar una medida de abrigo, siendo el propósito del presente conocer sus causas para luego determinar su adopción, la misma se encuentra específicamente regulada en el artículo 35 bis de la ley, luego de describir en forma general las medidas de protección de derechos y programas que pueden aplicarse a diferentes situaciones de vulnerabilidad, la ley menciona la aplicación de esta medida de abrigo en un apartado diferente.
Si bien conceptualmente el nuevo marco normativo apunta prioritariamente al fortalecimiento del ámbito familiar para cumplir cualquiera de las medidas adoptadas para restituir los derechos de los NNA, se considera que no en todos los casos estarán dadas las condiciones para que esto pueda llevarse a cabo. Por tal motivo, se afirma que habrá niños que deban vivir transitoriamente en ámbitos diferentes al de sus familias de origen, casos en que podrá disponerse de dos medidas independientes, o complementarias entre sí: el abrigo y/o la guarda institucional. Atento al objeto de estudio del presente, nos detendremos en el análisis de la primera.
El abrigo es definido como una medida excepcional y provisional que implica la permanencia temporal de un niño fuera del ámbito familiar. Tiene por objeto brindar al niño un ámbito alternativo al de su grupo de convivencia cuando en éste se encuentren amenazados o vulnerados sus derechos y hasta tanto se evalúe la implementación de otras medidas que permitan preservarlos o restituirlos. La aplicación de la medida de abrigo, que siempre se hará en resguardo del interés superior del niño, es de carácter subsidiario respecto de otras medidas de protección de derechos, salvo que exista un peligro en la demora. La ley prioriza a la familia ampliada u otros miembros de la comunidad vinculados con el niño, niña o adolescente, diciendo que serán los primeros considerados al momento de establecer el ámbito alternativo de convivencia.
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Durante la aplicación de la medida, el organismo administrativo trabajará para la revinculación del niño, niña o adolescente con su familia de origen; evaluará la implementación de otras medidas tendientes a remover los obstáculos que impedían la debida protección de sus derechos; guardará de mantener la unidad entre hermanos; facilitará el contacto con su familia y buscará la ubicación del mejor lugar para el NNA cerca de su domicilio. La ley también regula en el mismo artículo 35 bis, la situación de que un NNA no tenga filiación establecida, o cuyos padres hayan fallecido, en este caso, el Servicio Local/Zonal correspondientes, deberán informar de la situación al Juez de Familia, en forma inmediata.
Para los casos de violencia intrafamiliar la ley explícitamente dispone que la medida excepcional, sólo será respetuosa del interés superior del niño si es adoptada frente a la imposibilidad de exclusión del hogar de aquella persona que causare daño al niño, niña o adolescente. Por ello, ante la amenaza o violación de derechos provenientes de situaciones de violencia intrafamiliar, aunque no constituya delito, el organismo administrativo deberá comunicar la situación al Juez de Familia y remitir los antecedentes del caso en un plazo no mayor de veinticuatro horas, para que la autoridad judicial proceda a la exclusión del agresor. Ante la imposibilidad de proceder a la exclusión, el juez resolverá junto con el Servicio de Promoción y Protección de Derechos interviniente, la medida excepcional que corresponda y de ello se notificará al Asesor de Incapaces.
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administrativo informará esta situación al Juez de Familia y peticionará, si correspondiere, la declaración de la situación de adoptabilidad.
Este mandato legal marca un quiebre respecto de la concepción emanada del paradigma del Patronato, que en sus prácticas tendió a promover la institucionalización de los niños bajo la concepción de que esa respuesta era lo mejor que podía brindarse para proveer a su amparo moral o material. El Sistema de Protección Integral de Derechos decididamente, opta por acabar con esos eufemismos y contempla los mecanismos jurídicos que impiden que el Estado vuelva a victimizar a los niños. El Estado no debe tapar el problema social de base, sino que debe asumirlo. El niño como sujeto de derechos es quien, a través de canales institucionales aptos, tiene la potestad de exigirle el cumplimiento de sus compromisos internacionales y reclamar por el reconocimiento legal de sus derechos.
NIÑEZ Y ABRIGO
Como se ha mencionado en el apartado de la introducción, el presente trabajo tendrá como eje teórico el análisis e interrelación de los conceptos: niñez y vulnerabilidad, en el marco de la ley de promoción y protección de los derechos de los NNA, con el objeto de determinar las causales por las que se adopta una medida de abrigo, respecto de niños, niñas y adolescentes de la ciudad de Tandil. Para ello es importante, dar a conocer el abordaje que se tendrá sobre estos términos, en el marco de la normativa legal señalada, atento al cambio de paradigma oportunamente desarrollado.
La puesta en vigencia de la Ley Provincial 13.298 de Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños marca el fin del antiguo Régimen del Patronato de Menores, dejando sin efecto el sistema tutelar, dando lugar a un sistema de garantía de derechos. Esta nueva realidad jurídica obliga a un replanteo de las prácticas cotidianas para quienes trabajan con y por los niños, niñas y adolescentes en toda la provincia de Buenos Aires.
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personas en crecimiento. Las necesidades vitales de los niños y adolescentes son comprendidas como derechos que deben cumplirse, y no como carencias a subsanar o satisfacer.
Esto implica un cambio sustancial respecto al régimen anterior: los niños y adolescentes ya no pueden ser objeto de control, tutela o disposición por parte de las autoridades administrativas, judiciales u otras instituciones sociales. Desde este enfoque, el Estado asume un rol protagónico y una nueva forma de dar respuesta a las diversas problemáticas que afectan a la niñez mediante la implementación de un conjunto de políticas públicas orientadas a apoyar a las familias en la inclusión, protección y desarrollo integral de los niños y adolescentes.
La ley plantea como principio fundamental el interés superior, esto es la máxima satisfacción integral y simultánea de todos sus derechos en un marco de libertad, respeto y dignidad, para lograr el desarrollo integral de su personalidad y potencialidades. Para establecer el interés superior del niñoen una situación concreta se debe considerar: su condición como sujeto de derecho, su opinión en todo momento, inclusive en un proceso judicial y la prioridad de sus derechos e intereses frente a otros derechos e intereses igualmente legítimos.
Todos los niños, niñas y adolescentes, sin discriminación alguna, deben ser reconocidos como tal lo cual significa que les corresponden los mismos derechos, deberes y garantías que a los adultos, más otros derechos especiales por su particular condición de personas en proceso de desarrollo.
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Atento al cambio de paradigma, las necesidades básicas insatisfechas no son consideradas como una “situación irregular” de la familia, sino como derechos que deben garantizarse desde las políticas públicas, y la imposibilidad de que los niños y adolescentes puedan acceder a ellos, es entendida como una omisión por parte del Estado, y por lo tanto, un deber no cumplido que éste debe subsanar.
Es así que, ante una situación de vulnerabilidad de derechos, el Estado interviene con las medidas de protección/ abrigo, las cuales son establecidas por los Servicios Locales (órgano administrativo competente) cuando se produce, en perjuicio de uno o varios niños, la amenaza o violación de sus derechos o garantías, ya sea por la acción u omisión de personas físicas o jurídicas. La finalidad de dichas medidas es preservar o restituir tales derechos, por lo que se deben mantener mientras persistan las causas que originaron la violación o amenaza, revisándolas periódicamente. Cuando dichas causas estén asociadas a necesidades básicas insatisfechas, carencias o dificultades materiales, laborales o de vivienda, las medidas de protección consistirán en la inclusión del niño o adolescente y su familia en los programas dirigidos a brindar apoyo social y económico, no considerándose una “situación irregular” sino una forma integral de amparar a los NNA, que se ven afectados por dichas medidas.
NIÑEZ Y VULNERABILIDAD
El sistema de Protección Integral regulada por la ley provincial 13.298 de los Derechos de los NNA, tiene por objeto poder cubrir a cada niño, niña y adolescente en sus necesidades. Emprender el camino para desarrollar un sistema de protección integral, exige en primer lugar compartir un modo de ver y de explicar lo que les está pasando actualmente a los niños y adolescentes y poder reconocer dónde radican sus vulnerabilidades.
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los medios a través de los cuales se asegure el efectivo goce de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, la Convención sobre los Derechos del Niño, y demás tratados de Derechos Humanos ratificados por el Estado Argentino”.
Siguiendo lo que establece la propia ley, en cuanto al momento que deben intervenir los Servicios Locales y Zonales respectivamente, se puede entender que “la vulnerabilidad social no se refiere exclusivamente a la situación de pobreza como carencia de recursos materiales, sino también a la falta de capacidad y de organización necesaria para mejorar la calidad de vida y acceder a diferentes bienes y servicios. El individuo se integra a la sociedad a través de un doble eje: el trabajo y su mundo de relaciones, familiares y comunitarias. La situación de vulnerabilidad social se vincula con la precaria situación laboral, con la fragilidad institucional (a nivel de organismos intermedios y de acciones protectoras del Estado) y con el debilitamiento o ruptura de la red de relaciones familiares, comunitarias y sociales. La condición de vulnerabilidad determina que un sector de la población quede fuera del ejercicio de la ciudadanía (ciudadano es un sujeto portador de derechos) y de los beneficios sociales que hacen a la satisfacción de sus necesidades básicas”.5
Las causales de vulnerabilidad pueden ser variadas, y conforme lo expresado por la ley 13.298, la intervención de los organismos administrativos no está supeditada a la cuestión netamente material, es así que su artículo 37 señala que el Servicio Local deberá intervenir: “Cuando un niño sufra amenaza o violación de sus derechos y/o sea víctima de delito, sus familiares, responsables, allegados, o terceros que tengan conocimiento de tal situación, solicitarán ante los Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos el resguardo o restablecimiento de los derechos afectados.” Esto se complementa con os artículos 3 y 9 respectivamente, que establecen que “La política respecto de todos los niños tendrá como objetivo principal su contención en el núcleo familiar, a través de la implementación de planes y programas de prevención, asistencia e inserción social. Y que “la ausencia o carencia de recursos materiales del padre,
5S
ecretaría de la Mujer, Niñez, Adolescencia y Familia – MuNAF. La situación de Vulnerabilidad social
madre, tutor o guardador, sea circunstancial,
causa para la exclusión del niño de su grupo familiar, o su institucionalización
A continuación, siguiendo la línea de conceptos detallados previamente en lo que respecta a las causales de vulnerabilidad por las
realizaron gráficos a fin de visualizar de una mejor forma brindados por los 50 expedientes
adoptó esta medida excepcional de restitución de los documentos generados
entrevistas a familiares, niños y adolescentes, escolares, audiencias de seguimiento
permitió categorizar en cada
de los expedientes en relaciones a situaciones vividas por lo NNA y su entorno familiar.
Los datos aportados surgen del
azar, del Servicio Local de Tandil en el periodo 2008
exploratoria de los mismos. Se han categorizado de manera ordenada, lo que permite visualizar de forma clara la situación de vulnerabilidad de los NNA de la ciudad de Tandil. El número seleccionado corresponde a un promedio dada la cantidad de expedientes que se encuentran en trámite en el Servicio Local,
todos se adoptó una medida de
GRAFICO I.
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madre, tutor o guardador, sea circunstancial, transitoria o permanente, no constituye causa para la exclusión del niño de su grupo familiar, o su institucionalización
A continuación, siguiendo la línea de conceptos detallados previamente en lo que las causales de vulnerabilidad por las que se adopta una medida de abrigo, realizaron gráficos a fin de visualizar de una mejor forma metodológica
brindados por los 50 expedientes administrativos seleccionados al azar, esta medida excepcional de restitución de derechos. Los datos relevad
generados por el equipo técnico del Servicio Local de Tandil niños y adolescentes, informes socio- ambiental
audiencias de seguimiento en la sede del organismo. El relevamiento de datos en cada gráfico situaciones y características comunes
en relaciones a situaciones vividas por lo NNA y su entorno familiar.
surgen del análisis de 50 expedientes administrativos
del Servicio Local de Tandil en el periodo 2008-2017, luego de realizada una exploratoria de los mismos. Se han categorizado de manera ordenada, lo que permite clara la situación de vulnerabilidad de los NNA de la ciudad de l número seleccionado corresponde a un promedio dada la cantidad de expedientes que se encuentran en trámite en el Servicio Local, considerando que no en todos se adoptó una medida de abrigo.
transitoria o permanente, no constituye causa para la exclusión del niño de su grupo familiar, o su institucionalización”.
A continuación, siguiendo la línea de conceptos detallados previamente en lo que dida de abrigo, se metodológica los datos seleccionados al azar, sobre los que se os datos relevados surgen del Servicio Local de Tandil: ambiental, médicos y relevamiento de datos situaciones y características comunes que surgían en relaciones a situaciones vividas por lo NNA y su entorno familiar.
