P
obreza, hambre y seguridad
alimentaria en Centroamérica y
Panamá
Arturo León
Rodrigo Martínez
Ernesto Espíndola
Alexander Schejtman
División de Desarrollo Social
S E R I E
políticas sociales
para América Latina y el Caribe (CEPAL) con el fin de contribuir a la comprensión de los distintos aspectos relacionados con el problema del hambre en América Latina y el Caribe. Este primer informe analítico regional provee información detallada sobre el hambre, la inseguridad alimentaria y la desnutrición en los países centroamericanos y en Panamá, y formó parte de los documentos de discusión en el Foro sobre Hambre de nivel ministerial patrocinado por el PMA y la CEPAL que tuvo lugar los días 16 y 17 de diciembre de 2003 en la Ciudad de Panamá”.Tanto el trabajo de investigación como la publicación del presente documento fueron posibles gracias al generoso apoyo y al financiamiento otorgado al Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido.
El presente documento, corresponde al primero de tres informes subregionales contemplados en el Memorando de Acuerdo establecido en 2003 entre la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la CEPAL. En su elaboración participaron los señores Ernesto Espíndola, Arturo León y Rodrigo Martínez de la División de Desarrollo Social de la CEPAL y el Señor Alexander Schejtman, consultor.
Las opiniones expresadas en este documento, son de la exclusiva responsabilidad de sus autoras y pueden no coincidir con las de la organización.
Publicación de las Naciones Unidas ISSN impreso 1564-4162
ISSN electrónico 1680-8983
ISBN: 92-1-322525-3 LC/L.2134-P
N° de venta: S.03.II.G.63
Copyright © Naciones Unidas, mayo de 2004. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
Índice
Resumen ...7
Introducción...21
A. Pobreza y hambre frente a las Metas del Milenio...25
1. Hambre y extrema pobreza en Centroamérica ...25
2. Hambre e inseguridad alimentaria en América Latina y el Caribe ...28
3. Avances en el cumplimiento de las Metas del Milenio ...30
B. La inseguridad alimentaria...33
1. Problemas de disponibilidad agregada ...33
2. Los problemas de disponibilidad agregada en Centroamérica y Panamá ...35
3. Calidad e inocuidad de los alimentos ...45
4. Acceso a los alimentos: pobreza e indigencia ...47
C. El sistema alimentario...51
1. Características generales de un sistema alimentario...52
2. Agentes en los sectores de los sistemas alimentarios Centroamericanos ...54
D. La política alimentaria...65
1. Objetivo y características de la política alimentaria ...65
2. Políticas de seguridad alimentaria (SAN) a nivel macro...68
3. La política meso: desarrollo territorial rural de la (SAN)...68
4. La política de (SAN) a nivel micro ...70
5. Las políticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional...71
E. Los programas de ayuda alimentaria...79
1. El Salvador ...79
4. Nicaragua ...88
5. Cooperación horizontal e internacional ...91
Bibliografía ...95
Anexo Estadístico...99
Serie Políticas Sociales: números publicados...109
Índice de cuadros
Cuadro 1 Centroamérica: estimaciones de pérdidas en granos básicos causadas por la sequía durante el año agrícola 2000-2001...16Cuadro 2 Centroamérica (2 países): relación entre categorías de pobreza y prevalencia de la desnutrición global ...27
Cuadro 3 América Latina y el Caribe (22 países): proyección del cumplimiento de la Meta del Milenio sobre hambre (reducir a la mitad las incidencias de 1990 relacionadas a subnutrición y desnutrición global en menores de 5 años de edad al año 2015)...31
Cuadro 4 Centroamérica (4 países) y Panamá: estimaciones de deforestación para 1970-1990 por varios autores...43
Cuadro 5 Centroamérica (5 países) y Panamá: tierras forestales y deforestación anual...43
Cuadro 6 Centroamérica (5 países) y Panamá: cobertura de los servicios de agua y saneamiento y enfermedades asociadas a su calidad ...46
Cuadro 7 Centroamérica (6 ciudades): vendedores de comidas callejeras en las principales ciudades...46
Cuadro 8 Precios internacionales de algunos granos básicos ...56
Cuadro 9 Centroamérica: estimaciones de pérdidas en granos básicos causadas por la sequía durante al año agrícola 2000-2001...56
Cuadro 10 Centroamérica (5 países) y Panamá: valor de las exportaciones de café ...57
Cuadro 11 Adecuación del comercio minorista al consumidor de barrio de bajos ingresos ...61
Cuadro 12 Centroamérica (6 países) y Panamá: estado actual de la iniciativa de SAN en los países...72
Cuadro 13 Políticas e intervenciones en El Salvador ...73
Cuadro 14 Políticas e intervenciones en Guatemala...74
Cuadro 15 Políticas e intervenciones en Honduras ...75
Cuadro 16 Políticas e intervenciones en Nicaragua...76
Índice de cuadros anexo estadístico
Cuadro 1 América Latina y el Caribe: indicadores demográficos, 1990-2000...101Cuadro 2 América Latina y el Caribe: indicadores de educación, 1990-2000/2001 ...102
Cuadro 3 América Latina y el Caribe: indicadores de salud, 1983/1989-2000 ...104
Cuadro 4 América Latina y el Caribe: indicadores de acceso a servicios básicos, 1990-2000 ...106
Cuadro 5 América Latina y el Caribe: indicadores de crecimiento económico, desempleo y pobreza, 1990-2002...107
Índice de gráficos
Gráfico 1 América Latina y el Caribe (18 países): Relación entre la extrema pobreza, la
desnutrición global y la desnutrición crónica, alrededor de 1999...9
Gráfico 2 Proyección de la subnutrición en cinco países centroamericanos según criterios de FAO y reducción de la desigualdad de acceso a los alimentos al nivel actual de Costa Rica para los años 2005, 2010 y 2015...11
Gráfico 3 Centroamérica (5 países) y Panamá: comparación entre el SEA y los requerimientos medios anuales 1990-2000...13
Gráfico 4 Centroamérica (5 países) y Panamá: peso de las importaciones de alimentos en la reserva energética total, 1990-2000 ...14
Gráfico 5 Distribución de la ayuda alimentaria en Centroamérica y Panamá, promedio 1990-2001 ...19
Gráfico 6 América Latina y el Caribe (18 países): relación entre la extrema pobreza, la desnutrición global y la desnutrición crónica, alrededor de 1999...26
Gráfico 7 América Latina y el Caribe (23 países): evolución del porcentaje de población subnutrida entre 1990-1992 y 1998-2000 ...28
Gráfico 8 América Latina y el Caribe (22 países): evolución del porcentaje de niños menores de 5 años de edad con desnutrición...29
Gráfico 9 Proyección de la subnutrición en cuatro países centroamericanos y Panamá según criterios de FAO y reducción de la desigualdad de acceso a los alimentos al nivel actual de Costa Rica, para los años 2005, 2010 y 2015 ...32
Gráfico 10 Problemas de disponibilidad agregada...34
Gráfico 11 Problemas de acceso familiar...35
Gráfico 12 Centroamérica (5 países): comparación entre el SEA y requerimientos medios anuales 1990-2000 ...37
Gráfico 13 Centroamérica (5 países) y Panamá: peso de importaciones en el stock energético total 1990-2000 ...39
Gráfico 14 Centroamérica (5 países) y Panamá: valor de las importaciones de alimentos sobre ingresos por exportaciones...40
Gráfico 15 Centroamérica (5 países) y Panamá: niveles de dependencia de la importación de granos básicos ...41
Gráfico 16 Centroamérica: evolución de la cubierta forestal entre 1940 y 1993 ...44
Gráfico 17 Centroamérica (5 países) y Panamá: población bajo la línea de pobreza, 2002 ...47
Gráfico 18 Centroamérica (5 países) y Panamá: niveles de indigencia urbana y rural, 2002 ...48
Gráfico 19 Centroamérica (5 países) y Panamá: estimación de la población que se haya por debajo de los mínimos nutricionales ...49
Gráfico 20 Esquema de la estructura productiva de un sistema alimentario...53
Gráfico 21 Centroamérica (5 países) y Panamá: estructuras agrarias comparadas ...54
Gráfico 22 Evolución de los precios internacionales del café: indicador compuesto de precios y precios tipo arábicas suaves ...57
Gráfico 23 Centroamérica (4 países): Estructura del sector industrial...59
Gráfico 24 Centroamérica (5 países): número y cobertura de los supermercados 1997-2002...62
Gráfico 25 Vínculos entre la política macroeconómica y la política alimentaria ...66
Gráfico 26 Determinantes estructurales de la pobreza, el hambre y la desnutrición ...67
Gráfico 27 Las políticas micro de seguridad alimentaria y nutricional ...71
Gráfico 28 Centroamérica (5 países) y Panamá: distribución de la ayuda alimentaria en Centroamérica 1990-2001...92
Resumen
La inseguridad alimentaria y el hambre en América Latina y el Caribe están estrechamente asociados a la pobreza extrema, pero no se confunden con ella. Una alimentación insuficiente para el desarrollo de una vida normal e inadecuada desde el punto de vista nutricional, afecta no sólo a quienes viven en condiciones de extrema pobreza sino también a estratos más amplios y grupos que residen en determinadas zonas o regiones en cada país. Entre las carencias que enfrenta la población en pobreza extrema, la falta de acceso a alimentos es, por sus consecuencias, la más grave y urgente de erradicar. El reconocimiento de la importancia de eliminar las situaciones más extremas de hambre se expresa en que el primer objetivo de desarrollo de la Declaración del Milenio es la erradicación del hambre en el planeta. Respecto de este objetivo se establecen metas específicas, otorgándosele así la misma prioridad que a la mitigación de la pobreza.
La insuficiencia permanente de alimentos en cantidad y calidad adecuados para satisfacer las necesidades energéticas de toda la población (subnutrición) encuentra su manifestación más grave en la desnutrición infantil. De las dos formas que asume: el bajo peso y la cortedad de talla con respecto a la edad, el retardo del crecimiento es particularmente importante en los países de la región, debido tanto a su mayor incidencia como a la irreversibilidad de sus efectos negativos sobre el desarrollo de los individuos y de la sociedad.
En los países centroamericanos son varias las instancias que han respaldado estas iniciativas, entre las que cabe destacar el Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (COMISCA) y la Comisión Regional de Asuntos Sociales (CRAS), creados en 1991; el Subsistema de Integración Social del Sistema de Integración Centroamericana (SISCA/SICA), constituido en 1993; la XIV Cumbre de Presidentes Centroamericanos (Guatemala, 1993), que ratificó la Iniciativa Regional de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), propiciada por el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP/OPS); la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, donde los países de la región concurrieron al compromiso de “...consagrar nuestra voluntad política y nuestra dedicación común y nacional a conseguir seguridad alimentaria para todos y erradicar el hambre de todos los países, con el objetivo inmediato de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015"; y los mandatos de la XXII Cumbre Iberoamericana de Presidentes, de diciembre de 2002, que incluyen la adopción de un Marco Estratégico elaborado por el Consejo Agropecuario de Centroamérica (CAC) para enfrentar la situación de inseguridad alimentaria y nutricional asociada a las condiciones de sequía y cambio climático.
El principal desafío ha sido otorgar alta prioridad a la seguridad alimentaria en la agenda política de los países. Las interrogantes que trata de abordar este documento plantean en qué medida los objetivos tendientes a mitigar el hambre se están alcanzando y cuáles son las causas y consecuencias particulares que caracterizan al fenómeno en los países centroamericanos.
Con el propósito de encontrar respuestas a estas interrogantes, a principios de 2003 la Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) establecieron un acuerdo de cooperación trienal que incluye la elaboración de un capítulo especial sobre el hambre, la desnutrición y la pobreza en el Panorama social de América Latina, 2002-2003, además tres informes anuales que analizan el tema en grupos de países. Atendida la gravedad del problema, el primer grupo de países considerados lo integran los países centroamericanos y Panamá.
a) Pobreza y hambre en América Latina y el Caribe
Si bien el combate a la extrema pobreza es central en la lucha contra el hambre, no puede esperarse que los esfuerzos destinados a reducirla aseguren por sí solos y en un plazo razonable erradicar el hambre y su principal consecuencia, la desnutrición infantil. Por su parte, para obtener logros significativos en materia de desnutrición no se requieren necesariamente amplios y costosos programas antipobreza.
Gráfico 1
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): RELACIÓN ENTRE LA EXTREMA POBREZA a/, LA DESNUTRICIÓN GLOBAL Y LA DESNUTRICIÓN CRÓNICA, ALREDEDOR DE 1999
Fuente: Extrema pobreza, CEPAL, Panorama social de América Latina, 2001-2002. Desnutrición global (insuficiencia ponderal moderada-grave), Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia 2003. Desnutrición crónica, "¿Está disminuyendo la malnutrición? Análisis de la evolución del nivel de malnutrición infantil desde 1980", Mercedes de Onís, Edward A. Frongillo y Monika Blössner. Boletín de la Organización Mundial de la Salud, Recopilación de artículos No 4, 2001.
Nota: (a) Las cifras sobre incidencia de extrema pobreza son las estimadas por la CEPAL y se refieren a la medición más cercana al año 1999.
Al contrastar datos a nivel individual a partir de las encuestas de demografía y salud (DHS, por su sigla en inglés-Demographic and Health Survey), sobre la base de las dos encuestas de Centroamérica que proveen estimaciones para ambas variables conjuntamente (Guatemala, 1995 y Nicaragua, 1998), se ha podido concluir que la asociación entre el hambre (en su manifestación más extrema, que es la desnutrición infantil) y la insuficiencia de ingreso de la población (y factores asociados a la condición de pobreza) está lejos de ser perfecta o incluso muy elevada. Por una parte, más de dos tercios de la población infantil que reside en hogares en extrema pobreza no presenta bajo peso con respecto a la edad. Por otra, una proporción muy alta de los menores de cinco años con desnutrición ponderal no viven en hogares extremadamente pobres, sino incluso en hogares que están fuera de la pobreza. Una situación similar ocurre con la desnutrición crónica.
Así, combatir el hambre no es lo mismo que combatir la pobreza, lo que se manifiesta, entre otras cosas, en el hecho de que en la Declaración del Milenio se establezcan metas independientes de reducción de ambos flagelos en un 50% para el año 2015, con sendos grupos de indicadores.
Además, existe un conjunto de factores protectores o compensatorios de la desnutrición, que explicarían que una proporción importante de los niños en hogares extremadamente pobres no presenten signos de desnutrición. Entre éstos se encuentran los mecanismos de adaptación biológica y metabólica a niveles bajos de ingesta alimentaria y los de adaptación conductual, que a menudo se traducen en descensos de la actividad física y el rendimiento. A ellos se suman aquellos que permiten compensar los efectos de la pobreza por la vía de la distribución intrafamiliar de los alimentos en favor de los niños y en desmedro de las madres, y las redes sociales en que participan los hogares de escasos recursos y que les permiten paliar las situaciones más extremas de falta de alimentos.
RELACIÓN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA DESNUTRICIÓN GLOBAL
Al analizar la desnutrición y la inseguridad alimentaria en América Latina, se observa que en torno del año 2000 la población latinoamericana y caribeña en extrema pobreza llegaba a 18,5%, la subnutrida alcanzaba un 11% (cerca de 54 millones de personas) y casi un 8% de los niños menores de cinco años registraban bajo peso para la edad. Aunque estas cifras son menos dramáticas que en las demás regiones en desarrollo, la utilización de indicadores más estrictos revela una situación más grave: la subnutrición afecta a cerca del 22% de la población, si se consideran los requerimientos calóricos medios en lugar de los mínimos, y casi el 21% de los niños latinoamericanos y caribeños presentan desnutrición crónica moderada o grave.
Las diferencias entre países son bastante pronunciadas. Las estimaciones de subnutrición de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentción (FAO) indican que en siete países más del 20% de la población padece hambre, mientras que en seis países la experimenta no más del 5% de la población. Cabe destacar que entre los siete países con mayor proporción de población subnutrida en la región, tres son centroamericanos (Guatemala, Honduras y Nicaragua).
En 20 de 23 países de América Latina y el Caribe se logró una reducción del porcentaje de población subnutrida en la década de 1990, en que el incremento de la disponibilidad interna por habitante ha sido un factor central, que compensó el aumento (leve en la mayoría de los casos) de las desigualdades de acceso a los alimentos. Conviene resaltar que entre los países que sufrieron un deterioro en el índice de subnutrición, se encuentran dos centroamericanos (El Salvador y Guatemala). Esto se debería principalmente a la disminución de la oferta de alimentos por habitante, como consecuencia de la caída de la producción interna y de la capacidad para importar.
El retardo del crecimiento sigue siendo muy elevado en Centroamérica: en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua afecta a más del 20% de los menores de cinco años. En cambio, Costa Rica se ubica en el polo opuesto, entre los tres países con valores cercanos o inferiores al 5%.
b) Hacia el logro de las metas sobre hambre en Centroamérica y
Panamá
Un examen de las posibilidades de lograr las Metas del Milenio en materia de hambre indica que los únicos países de la región que no lograrían alcanzar la meta relativa a subnutrición y desnutrición infantil son centroamericanos: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En Panamá se alcanzaría la meta de desnutrición infantil, pero no así la relativa a subnutrición.
Los países centroamericanos comparten, con los demás países de la región, la pronunciada desigualdad de acceso a los alimentos, la más alta en promedio entre todas las regiones del mundo. Esta situación conduce a que una proporción de la población no acceda a los alimentos necesarios, debido a la falta de recursos para adquirirlos y no a déficit en la oferta agregada de alimentos.
Gráfico 2
PROYECCIÓN DE LA SUBNUTRICIÓN EN CINCO PAÍSES CENTROAMERICANOS SEGÚN CRITERIOS DE FAO Y REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD DE ACCESO
A LOS ALIMENTOS AL NIVEL ACTUAL DE COSTA RICA, PARA LOS AÑOS 2005, 2010 Y 2015
Fuente: CEPAL, proyecciones de los niveles de subnutrición sobre la base de hipótesis de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) sobre evolución del suministro de energía alimentaria, los requerimientos nutricionales mínimos y el coeficiente de variabilidad del acceso al consumo alimentario. La segunda proyección incluye el criterio de reducción del coeficiente de variabilidad al nivel actual de Costa Rica, de 0,25.
Criterios de proyección FAO
Proyección reduciendo la desigualdad
c) La inseguridad alimentaria
Para analizar la situación de la Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) en Centroamérica se han considerado las dimensiones de disponibilidad, suficiencia, acceso e inocuidad.
Una oferta alimentaria es suficiente si permite satisfacer tanto la demanda efectiva existente como las necesidades alimentarias básicas de aquellos sectores que, por problemas de ingreso, no pueden traducirlas en demandas de mercado. Tradicionalmente, el análisis de la suficiencia se ha hecho sobre la base de la contabilización del suministro de energía alimentaria (SEA) de un país, por medio de las Hojas de Balance de la FAO, contrastando el resultado con el requerimiento mínimo necesario para que sobrevivan todos sus miembros, en función de su distribución etaria y por sexo, con un nivel mínimo de actividad física (alrededor de 1 800 kcal/día). A fin de incorporar el diferencial de necesidades de energía resultante de la actividad de las personas, se ha optado por utilizar el requerimiento medio (alrededor de 2.100 kcal/día).
El análisis comparativo entre el SEA y los requerimientos medios anuales de cada uno de los países centroamericanos, mostró que para el período 1990-2000 (como distancias porcentuales del primero respecto de los segundos, que oscilan entre 1.947 y 2.116 kcal/persona/día), todos los países contaron con una cantidad de kilocalorías mayor que sus requerimientos medios de energía, pero el margen sería insuficiente para sobreponerse a las heterogeneidades internas de acceso. Costa Rica muestra un suministro estable y superior en alrededor de 30%, aunque ello no sería suficiente para erradicar la subnutrición, no obstante su bajo nivel de desigualdad de acceso a los alimentos.
Gráfico 3
CENTROAMÉRICA (5 PAÍSES) Y PANAMÁ: COMPARACIÓN ENTRE EL SEA Y LOS REQUERIMIENTOS MEDIOS ANUALES 1990-2000
(En porcentajes)
Fuente: Procesamientos Especiales de Hojas de Balance de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).
Además de contar con bienes alimentarios suficientes para cubrir las necesidades en un momento dado es importante que ello se logre sostenidamente (estabilidad). Si en el gráfico anterior se analiza la volatilidad del SEA, contabilizando la cantidad de veces en que éste disminuye con respecto al período anterior, se concluye que Costa Rica y Honduras presentan la mayor estabilidad, con una tendencia que no permite estimar grandes variaciones positivas o negativas. Nicaragua muestra una caída relativamente importante a mediados de la década (3,8%), pero vuelve a sus niveles originales en el último trienio. Mayor volatilidad presentan El Salvador y Panamá que, salvo un par de años, pasaron por ciclos trienales de crecimiento y disminución, bajando hasta 9% en un solo año. Guatemala presenta la peor situación, con una caída constante que lo hizo descender del segundo al último lugar en cuanto a oferta agregada, con una pérdida de 19% en 10 años, equivalente a los avances registrados entre 1970 y 1990.
A fin de conocer el grado de autonomía o autosuficiencia alimentaria de los países, se compararon las importaciones con el total del stock energético existente en el país, encontrándose que en general existe una tendencia a incrementar las importaciones entre los años 1990 y 2000, pasando de un rango de entre 12% y 30% del stock total a uno de 29% a 58% (veáse gráfico 13).1El
Salvador es el país con mayor incremento relativo de calorías importadas a lo largo de la década, con un alza muy marcada hacia el año 2000. Le siguen Costa Rica y Honduras, con una tendencia medianamente estable en el decenio. Por último, Nicaragua es el país que se mantuvo más estable e incrementó muy levemente el peso relativo de las importaciones en la reserva energética total.
1 Stock total = producción + importaciones – exportaciones, medida en kilocalorías por persona día. El supuesto implícito de este
0 5 10 15 20 25 30 35
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Al analizar el indicador a fines de la década (2000), se desprende que El Salvador, Costa Rica y Panamá son los países que registran mayores niveles de dependencia energética, con proporciones entre 48% y 58%. En Nicaragua, Honduras y Guatemala en cambio esas proporciones fluctúan entre 29% y 30%.
Gráfico 4
CENTROAMÉRICA (5 PAÍSES) Y PANAMÁ: PESO DE LAS IMPORTACIONES DE ALIMENTOS EN LA RESERVA ENERGÉTICA TOTALa, 1990-2000 (En porcentajes)
Fuente: CEPAL, procesamientos especiales de Hojas de Balance de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO).
Nota: (a) Reserva total = producción + importaciones – exportaciones, medida en kcal/persona/día.
Un alto nivel de dependencia, en términos de calorías importadas, no implica necesariamente un alto grado de vulnerabilidad externa, en la medida en que dichas importaciones representen un porcentaje poco significativo de los ingresos en divisas. Para los seis países analizados, entre 1994 y 2001, el valor de las importaciones de alimentos representó entre un cuarto y un tercio de los ingresos por exportaciones. Panamá es el país donde esta proporción se mantuvo más alta durante el período, pues sólo en 2001 bajó de 40%, año donde fue superado por El Salvador y Nicaragua, y alcanzado por Honduras. En el otro extremo está Costa Rica, donde en los últimos 11 años se mantuvieron valores entre 5% y 11%, mostrando, en general, un bajo grado de vulnerabilidad. Guatemala se situó un escalón más arriba, con proporciones cercanas a 20%, de modo que en la década de 1990 contó con un SEA crecientemente deficitario para sus necesidades.
En una mirada de largo plazo, la sustentabilidad de un sistema alimentario es central para asegurar que el logro de los niveles de suficiencia, estabilidad y autonomía no implique un deterioro de los recursos naturales. Los principales ámbitos en que se presentan los problemas ambientales que afectan al sistema alimentario son las pérdidas de tierras laborales y de variedades fitogenéticas.
Aunque el deterioro ambiental en el espacio agrícola del Istmo Centroamericano tenga manifestaciones generales comunes a otras regiones, los factores que lo determinaron se vinculan estrechamente con el estilo de desarrollo que adoptó el sector en la mayoría de los países, más específicamente, con el patrón de ocupación territorial, la expansión de la frontera agrícola y la
0 10 20 30 40 50 60 70
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
estructura de la tenencia resultante, así como los senderos elegidos en el proceso de modernización agropecuaria. A partir de un patrón originario extremadamente desigual de distribución del espacio agrícola, que los procesos de reforma agraria modificaron sólo parcialmente, las tierras de mayor potencial agropecuario quedaron en manos de un número relativamente reducido de grandes propietarios, a los que, en algunos casos, se agregó el surgimiento de un conjunto de empresas medianas altamente capitalizadas.
En dicho contexto, se dio un proceso de modernización parcial y excluyente. Parcial, porque abarca sólo algunas regiones, algunos productores y algunos productos, en particular, productos de exportación e insumos para una agroindustria de demanda elástica; y excluyente, porque ha desplazado hacia tierras marginales a una parte importante de los pequeños productores dedicados especialmente a la producción de granos básicos. Este proceso generó en muchos casos altas concentraciones poblacionales en zonas rurales relativamente pequeñas, conduciendo a una progresiva degradación de los recursos naturales de dichas áreas.
Otra característica fue la tendencia a reemplazar la mano de obra permanente por temporal, generando, por una parte, procesos de hiperurbanización, estancamiento rural, sobre intensificación de áreas frágiles y presión por deforestar, y por otra, sobrefertilización, sobremecanización y uso ineficiente del agua en el sector de agricultura moderna.
a) El sistema alimentario
Un sistema alimentario abarca al conjunto de relaciones socioeconómicas y técnico-productivas que inciden de un modo directo en los procesos de producción primaria, transformación agroindustrial, acopio, distribución, comercialización y consumo de los productos alimentarios.
En Centroamérica, las unidades productivas del sector presentan una estructura de tipo bimodal, constituida por un vasto sector campesino y un reducido sector empresarial, con distinto grado de modernización. En este tipo de estructuras es necesario contar con diseños tecnológicos e incentivos que tomen en cuenta las diferencias de lógica de manejo propias de los distintos tipos de unidades productivas.
Estimaciones de la importancia relativa de los distintos tipos de unidades productivas en la subregión, indican que la agricultura empresarial generaría alrededor del 60% de la producción para consumo interno y algo más de dos tercios de lo que se exporta. No obstante, en los casos del maíz, frijol y papas, la mayor parte de la producción sería de origen campesino.
Durante los últimos años, el sector agrario centroamericano se ha visto afectado tanto por el comportamiento de los mercados de productos agrícolas a nivel mundial como por fenómenos climáticos que han mermado en forma importante los volúmenes de producción, con consecuencias directas en los ingresos familiares, y en la oferta de bienes y de puestos de trabajo del sector.
En el plano externo, la gran abundancia de productos agrícolas exportables y, en los últimos años, la débil demanda de importaciones en este rubro han conducido al aumento de los excedentes y la baja de los precios internacionales de la mayoría de estos productos, en particular los granos básicos. Por otra parte, la gran afluencia de capitales externos en la década de 1990, que se tradujo en la apreciación de las monedas nacionales, ha expuesto a los productores agrícolas a una intensa competencia, que fue en desmedro de las condiciones productivas y los ingresos.
cultivo de granos básicos- la pluviosidad disminuyó a cotas inferiores a las históricas y a las necesidades hídricas de la agricultura, y se estima que más del 18% de la producción prevista en la región se perdió.
Cuadro 1
CENTROAMÉRICA: ESTIMACIONES DE PÉRDIDAS EN GRANOS BÁSICOS CAUSADAS POR LA SEQUÍA DURANTE EL AÑO AGRÍCOLA 2000-2001
Tipo de grano Producción perdida (en miles de quintales)
Valor de la pérdida (en millones de dólares)
Maíz 7 058 62,4
Frijol 930 21,9
Arroz 1 241 13,5
Sorgo 1 341 8,8
Total 10 570 106,6
Fuente: CEPAL/CCAD, El impacto socioeconómico y ambiental de la sequía en 2001 en Centroamérica (LC/MEX/L.510), febrero de 2002.
Estos eventos agravaron la difícil situación de la actividad agrícola en la región, que ya se había visto afectada por una crisis sin precedentes en el sector cafetalero. El exceso de producción mundial de café aumentó en gran medida las existencias en los últimos cinco años, lo que determinó una importante reducción de los precios en el mercado internacional. Se estima que en 2001, las exportaciones de café reportaron 713 millones de dólares menos que el valor promedio del quinquenio 1994-1998 (una pérdida equivalente a alrededor del 1,2% del PIB regional de ese año) y pasaron del 16% del total de exportaciones de bienes en el quinquenio referido, al 7% en el año 2001.
Finalmente, es preciso considerar que la agroindustria y el agrocomercio son los principales orientadores del sistema alimentario, no sólo debido a las funciones que cumplen como tales, sino porque tienen influencias significativas en el resto del sistema por sus encadenamientos “hacia atrás” (sobre la producción agrícola) y “hacia delante” (sobre los consumidores finales).
En Centroamérica, la industria agroalimentaria constituye el sector con mayor peso relativo dentro de la manufactura, correspondiendo a las ramas de alimentos, bebidas y tabaco una cifra estable alrededor del 46% del sector agroindustrial, aunque su participación en las exportaciones ha ido declinando.
El sector de comercialización, aun antes del surginmiento y la expansión de los supermercados, ocupaba un espacio crítico en el sistema alimentario pues por su ubicuidad, su incidencia en el precio que enfrenta el consumidor y por constituir el punto final de la cadena de oferta y el inicial del flujo de información hacia la producción, contribuye al ajuste entre la producción y el consumo.
e) La política alimentaria
Se ha señalado que el objetivo de la política alimentaria es el de contribuir a superar la inseguridad alimentaria de la población. Es decir, que todas las personas tengan, en todo momento, acceso físico y económico a suficientes alimentos, inocuos y nutritivos, para satisfacer sus necesidades nutricionales y sus preferencias alimentarias a fin de llevar una vida activa y sana.
En la región, a la política de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) le corresponde complementar y corregir los efectos de las principales variables macroeconómicas sobre la disponibilidad y el acceso alimentarios, con dependencia de las políticas fiscal, monetaria y crediticia, salarial y de comercio exterior. Son estas políticas las que en última instancia determinan los precios relativos de los alimentos, influyen en los términos de intercambio rural-urbano e inciden finalmente en el poder de compra de los consumidores. Las reformas estructurales y las políticas de apertura han ido reduciendo la capacidad de la política pública de incidir en los patrones de oferta alimentaria pues buena parte del instrumental del pasado, como los subsidios, los tipos de cambio diferenciados, las franquicias, los poderes de compra de las empresas estatales, y las fijaciones de precios a productos básicos, prácticamente han desaparecido y las políticas sectoriales han quedado subordinadas al logro de los equilibrios macroeconómicos.
Por contraste, los agentes privados de los últimos eslabones de las cadenas de producción-distribución de alimentos han pasado a jugar un papel de importancia creciente en la determinación de lo que se produce e incluso, cómo y quién produce los alimentos que llegan a los hogares, como es el caso de los supermercados.
Las intervenciones de política a nivel macro están vinculadas, por una parte, a las propias variables macroeconómicas y por otra, a aspectos de regulación y estímulo al comportamiento de los principales agentes privados del sistema alimentario. Se trata en general de medidas que apuntan a la reasignación de recursos destinados a mejorar la disponibilidad y el acceso alimentario y se expresan en:
i) el peso relativo y la estructura del gasto social en el presupuesto; ii) las orientaciones de la inversión en infraestructura;
iii) los estímulos fiscales o transferencias orientadas a la reorganización de las estructuras de producción y distribución de alimentos;
iv) el estímulo a la difusión del progreso técnico en las distintas esferas de actividad que conforman el sistema alimentario;
v) la redefinición del patrón de inserción internacional en aquellos aspectos que inciden en la oferta y demanda alimentaria (bandas de precios, protección frente al dumping, y criterios para regular los efectos distorsionadores de la ayuda alimentaria); y
vi) el establecimiento de normas y estándares que regulan la calidad e inocuidad de los alimentos.
delimitar las relaciones que establecen entre ellos en el interior, y entre todos con el “mundo externo”, en función de los proyectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender.
La política a nivel micro se refiere fundamentalmente a aquellas intervenciones que actúan de manera directa sobre familias o personas, ámbito en el que se han hecho los mayores avances y donde se tiene una rica experiencia de muchas décadas, en particular la desarrollada e impulsada por el INCAP y el PMA. Por lo tanto, lo que cabe en relación a ella es hacer una rigurosa sistematización que permita un balance de lecciones aprendidas destinadas a robustecer las políticas micro de SAN.
Todos los países centroamericanos cuentan con una instancia política de nivel central, encargada de trabajar el tema y un plan de acción, y en casi todos los casos existe una política nacional. Tres son los países de la región donde habría cierta seguridad jurídica (con leyes o proyectos de ley): Costa Rica, Guatemala y Nicaragua.
En estas condiciones, los países de la subregión presentan una situación positiva en cuanto al nivel de importancia política y seguridad jurídica en torno del sistema alimentario nutricional. Sin embargo, “aun cuando la mayoría de las políticas y planes han sido concebidos tomando en cuenta la disponibilidad, el acceso, el consumo y la utilización biológica de los alimentos, existe un énfasis en la utilización biológica y el consumo”.... “Las interrelaciones de coordinación en la práctica en muchos de los casos no tienen la coherencia necesaria, particularmente con las políticas productivas y de acceso, es necesario considerar las políticas macroeconómicas, la globalización, el comercio interregional y los procesos de modernización y descentralización del Estado, para que los planes tengan una concepción más realista y sean políticamente viables y técnica y económicamente factibles” (INCAP, 2003b).
La aplicación de las políticas de SAN requiere de la participación de múltiples actores: instituciones gubernamentales (gobierno central, departamentos y municipios), organismos de cooperación bilateral e internacional, bancos, ONG nacionales y extranjeras, y la comunidad.
En una mirada global, el rol de las instituciones gubernamentales es definir la política y diseñar programas, labor fuertemente apoyada por las agencias internacionales (PMA, FAO, INCAP, UNICEF, SICA) y países donantes. El financiamiento de alimentos proviene en parte de presupuestos nacionales, bancos (BCIE, Banco Mundial y BID) y en importante medida del aporte de países y agencias donantes (mayormente PMA y USAID).2 En la aplicación de tareas operativas se incorpora la gestión de ONG’s nacionales e internacionales.
f)
La ayuda alimentaria en Centroamérica
En cuanto a los programas de ayuda alimentaria orientados a la distribución de raciones alimenticias, subsidios, capacitación y asistencia técnica, en los países de la región estos funcionan con una gran participación de actores internos y externos, públicos y privados. Las formas de coordinación en cada caso son variadas, desde una autonomía casi total, que incluso presenta algunas características de competencia, hasta la completa interacción y mutua dependencia.
Las experiencias de cada país son variadas, algunas están articuladas con los programas regionales y otras funcionan en forma independiente. No obstante, existen similitudes en cuanto a incluir programas de alimentación escolar, para infantes, mujeres embarazadas y en lactancia y de apoyo comunitario para producción rural.
Por su parte, la cooperación internacional ha sido un elemento muy importante en la política alimentaria, presentándose de distintas maneras: integrada a las políticas nacionales y con acciones
2 BCIE: Banco Centroamericano de Integración Económica.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
autónomas. Según la FAO, el volumen de dicha ayuda entre los años 1990 y 2001 presentó grandes variaciones, con valores entre 33 millones de toneladas (en 1995) y 112 (en 1991). De los 885 millones distribuidos en ese período, Nicaragua es el país que más alimentos recibió, seguido de Guatemala y El Salvador.
Gráfico 5
DISTRIBUCIÓN DE LA AYUDA ALIMENTARIA EN CENTROAMÉRICA Y PANAMÁ, PROMEDIO 1990-2001
Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), FAOSTAT Nutrición.
La consecución de fondos y alimentos, así como la detección de problemas, la priorización de beneficiarios y la distribución de la ayuda, implica la coordinación de variados ámbitos de gestión, con participación de muchas organizaciones. Entre los organismos regionales que colaboran con la ayuda alimentaria en Centroamérica destacan:
! El Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP/OPS).
! La Organización Panamericana de la Salud (OPS): iniciativa de Escuelas Promotoras de la Salud o Escuelas Saludables
! El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA)
! El Programa Especial para la Seguridad Alimentaría (PESA) de la FAO
! La Red de Cooperación Técnica en Sistemas de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN)
! El Fondo Internacional de Desarrollo Agricola (FIDA)
! El Sistema de Integración Centroamericana (SICA)
! El Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC)
! La Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA)
Este último elemento subraya la necesidad de que la asistencia internacional otorgue prioridad a esos países centroamericanos. Esta ayuda debe integrarse en las políticas públicas para abordar los elementos esenciales que constituyen una política alimentaria nacional. Además de
35,4%
11,6%
25,1%
24,4%
3,0%
0,4%
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras Nicaragua
garantizar la suficiencia, estabilidad, autonomía y sostenibilidad de la oferta alimentaria de los países y traducirse en la realización simultánea de acciones en tres ámbitos:
i) el estructural, cuyos efectos son de mediano y largo plazo (campañas de alfabetización, acceso a la tierra, modernización de la producción agropecuaria, mejoramiento de los canales de distribución de alimentos, entre otras);
ii) el aumento de la capacidad adquisitiva de los hogares para acceder a los alimentos y utilizarlos adecuadamente, mediante iniciativas de corto y mediano plazo (proyectos y programas de transferencias de ingreso y de alimentación escolar, campañas de educación en materia de hábitos de alimentación), y
Introducción
La preocupación por los problemas de seguridad alimentaria ha estado presente desde hace varias décadas, pero sobre todo a partir de la Conferencia Internacional sobre Nutrición (Roma 1992) y la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (Roma, 1996) dicha preocupación ha pasado a encauzarse en formulaciones de políticas nacionales de seguridad alimentaria y nutricional.
Como consecuencia de la crisis del mercado alimentario mundial de los años 1972-1974, el concepto de seguridad alimentaria adquirió presencia en los foros internacionales, asociándose a los problemas de disponibilidad agregada que enfrentaban los países deficitarios debido a dicha crisis, pues hasta los análisis mejor fundados, incluido el del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, estimaban que se iniciaba un prolongado período de escasez y precios altos. Sin embargo, nadie previó que el mercado mundial pasaría de una crisis de escasez a otra de sobreproducción, restableciéndose la tendencia secular a la baja de los precios de los principales productos alimentarios, aunque ahora en un marco de pronunciada inestabilidad.
distintas dimensiones. “El objetivo final de la seguridad alimentaria... es asegurar que todas las personas tengan, en todo momento, acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesiten... la seguridad alimentaria debe tener tres propósitos específicos: asegurar una producción adecuada de alimentos, conseguir la máxima estabilidad en sus flujos y garantizar el acceso a los alimentos disponibles por parte de quienes lo necesitan" (FAO/RLAC, 1983a).
En el caso centroamericano son varias las instancias que han respaldado este tema en los últimos años, entre las que cabe destacar:
! En 1991, se creó el Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (COMISCA) y la Comisión Regional de Asuntos Sociales (CRAS).
! En 1993, se conformó el Subsistema de Integración Social del Sistema de Integración Centroamericana (SISCA/SICA).
! En la XIV Cumbre de Presidentes Centroamericanos (Guatemala, 1993) se ratificó la Iniciativa Regional de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN), propiciada por el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá y la Organización Panamericana de la Salud (INCAP/OPS), que la define como “...un estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso físico, económico y social a los alimentos que necesitan en cantidad y calidad, para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo”. Esta definición pasó a constituirse en el marco de orientación política de dicha Iniciativa en el Istmo Centroamericano.
! En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, los países de la región concurrieron al compromiso de “...consagrar nuestra voluntad política y nuestra dedicación común y nacional a conseguir seguridad alimentaria para todos y erradicar el hambre de todos los países, con el objetivo inmediato de reducir el número de personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del año 2015".
! La más reciente referencia son los mandatos de la Cumbre Iberoamericana de Presidentes de diciembre de 2002, que incluyen la adopción de un Marco Estratégico elaborado por el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) para enfrentar la situación de inseguridad alimentaria y nutricional asociada a las condiciones de sequía y cambio climático, que considera, entre otros: un seguro alimentario regional o fondo regional de contingencia, un equipo regional de emergencia para enfrentar la crisis alimentaria de Centroamérica, una política de ordenamiento y optimización de la inversión social para la seguridad alimentaria y nutricional y la reducción de la desnutrición aguda y la pobreza (Morgado, 2003).4
Evidentemente el desafío es importante ya que ubica el problema de la seguridad alimentaria al más alto nivel político. Las preguntas que nacen son en qué medida los objetivos están siendo alcanzados y cuáles son las causas y consecuencias que caracterizan a la situación entre los países centroamericanos.
Con el objetivo de encontrar y difundir algunas respuestas a estas interrogantes, a principios de 2003 la Oficina Regional del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) establecieron un acuerdo de cooperación trienal que incluye la elaboración de un capítulo especial sobre el hambre, la desnutrición y la pobreza en el
Panorama social de América Latina 2002-2003 (www .eclac.cl) y tres informes anuales que analicen el tema en grupos de países. El primero de ellos corresponde a la subregión de Centroamérica, cuyos resultados se presentan en este documento.
A. Pobreza y hambre frente a las
Metas del Milenio
En Centroamérica, como en el resto de América Latina y el Caribe, la inseguridad alimentaria y el hambre son fenómenos estrechamente asociados a la pobreza extrema, pero con caractaerísticas específicas. Una alimentación deficitaria afecta no sólo a quienes viven en condiciones de extrema pobreza sino también a estratos más amplios y a grupos que residen en determinadas zonas o regiones con una inseguridad alimentaria permanente (CEPAL, 2003a).
La especificidad del problema del hambre con respecto a la pobreza quedó de manifiesto en la Declaración del Milenio, donde se establecen metas independientes de reducción de ambos flagelos en un 50% para el año 2015, con sendos grupos de indicadores.
En este contexto, cabe hacerse la pregunta sobre la forma en que ambos problemas se presentan en los países centroamericanos, su comparación con los demás países de América Latina y el Caribe y el grado de avance y proyecciones existentes respecto del grado de cumplimiento de las Metas del Milenio.
1. Hambre y extrema pobreza en Centroamérica
Visto desde la política social, si bien el combate a la extrema pobreza es parte importante del abatimiento del hambre, no puede esperarse que los esfuerzos destinados a reducirla aseguren por sí solos y en un plazo razonable la erradicación del hambre y su principal consecuencia, la desnutrición infantil. Por otra parte, es posible obtener logros significativos en materia de desnutrición mediante programas nutricionales aun cuando no formen parte de amplios y costosos programas antipobreza.
La magnitud de la pobreza extrema explica alrededor de la mitad de las diferencias de magnitud de la desnutrición en los países. En efecto, 49% de la variabilidad en la tasa de desnutrición global (bajo peso para la edad) y 57% de la variabilidad en la desnutrición crónica moderada-grave (baja talla con respecto a la edad) entre los países puede atribuirse a las diferencias en el porcentaje de pobreza extrema.
De los gráficos que se presentan a continuación, se desprende que la escasez de recursos de los hogares latinoamericanos y caribeños está lejos de dar cuenta por si sola del nivel que alcanza la desnutrición infantil. El Salvador y Nicaragua, por ejemplo, con niveles de pobreza muy distintos registran tasas de desnutrición crónica similares. Por otra parte, Guatemala presenta un nivel de pobreza extrema similar a Colombia, pero son muy distintos en desnutrición crónica. Lo mismo ocurre en relación con la desnutrición ponderal.
Gráfico 6
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): RELACIÓN ENTRE LA EXTREMA POBREZA,a/ LA DESNUTRICIÓN GLOBAL Y LA DESNUTRICIÓN CRÓNICA, ALREDEDOR DE 1999
Fuente: Para “Extrema pobreza”, CEPAL, Panorama social de América Latina, 2001-2002. Para “Desnutrición global” (insuficiencia ponderal moderada-grave), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia 2003. Para “Desnutrición crónica”, "¿Está disminuyendo la malnutrición? Análisis de la evolución del nivel de malnutrición infantil desde 1980", Mercedes de Onís, Edward A. Frongillo y Monika Blössner. Boletín de la Organización Mundial de la Salud, Recopilación de artículos No 4, 2001.
Nota:a/ Las cifras sobre incidencia de extrema pobreza son las estimadas por la CEPAL y se refieren a la medición más cercana al año 1999.
Una forma complementaria de analizar esta asociación es contrastar los datos a nivel individual, a partir de las encuestas de demografía y salud. A objeto de analizar la situación en Centroamérica, se cuenta con dos encuestas que proveen estimaciones para ambas variables conjuntamente (Guatemala, 1995 y Nicaragua, 1998), con las que se hizo el intento de estimar la
RELACIÓN ENTRE LA EXTREMA POBREZA Y LA DESNUTRICIÓN GLOBAL
medida en que la manifestación más extrema del hambre –la desnutrición infantil- se asocia o está determinada por la insuficiencia de ingreso de la población y demás factores asociados a la condición de pobreza.
Como se observa en el gráfico 6, en estos países la asociación analizada está lejos de ser perfecta o incluso muy elevada. Por una parte, una fracción muy alta de la población infantil (superior a dos tercios) que residen en hogares en extrema pobreza no presentan bajo peso para la edad. Por otra, una proporción muy elevada de los menores de cinco años afectados por la desnutrición ponderal no viven en hogares extremadamente pobres, incluso en hogares que están fuera de la pobreza. Así, si los recursos para combatir la desnutrición se hubieran concentrado en los hogares extremadamente pobres se habría dejado de "atender" a 56% de los menores en Guatemala y a 42% en Nicaragua.
Cuadro 2
CENTROAMÉRICA (2 PAÍSES): RELACIÓN ENTRE CATEGORÍAS DE POBREZA Y PREVALENCIA DE LA DESNUTRICIÓN GLOBAL5
GUATEMALA, 1995
Pobres extremos Pobres no
extremos No pobres Total
Incidencia de la extrema pobreza
Desnutridos 12 9 6 27 44
No desnutridos 23 18 32 73 32
Total 35 27 38 100 35
Tasa de desnutrición 34 33 16 27
NICARAGUA, 1998
Pobres extremos
Pobres no
extremos No pobres Total
Incidencia de la extrema pobreza
Desnutridos 7 3 2 12 58
No desnutridos 35 27 25 88 40
Total 43 31 27 100 43
Tasa de desnutrición 16 10 7 12
Fuente: Demographic and Health Survey (DHS) 1998.
De lo anterior se desprende que existiría un conjunto de factores protectores o compensatorios de la desnutrición, que explicarían estos resultados.6 Estos son los mecanismos de adaptación biológica y metabólica a niveles bajos de ingesta alimentaria y los de adaptación conductual, que a menudo se traducen en descensos de la actividad física y el rendimiento, (James y Schofield, 1990). A ellos se sumarían los que permiten compensar parcialmente los efectos de la pobreza por la vía de la distribución intrafamiliar de los alimentos en favor de los niños y en desmedro de las madres, y las redes sociales en que participan los hogares de escasos recursos, que les permiten paliar las situaciones más extremas de falta de acceso a los alimentos.
Visto lo anterior, es importante insistir en la necesidad de analizar los problemas del hambre y la inseguridad alimentaria como un fenómeno relevante por sí mismo y no como un apéndice o subcomponente de la extrema pobreza.
2. Hambre e inseguridad alimentaria en América Latina y el
Caribe
7En torno del año 2000, la población latinoamericana y caribeña en extrema pobreza llegaba a 18,5%, la subnutrida alcanzaba a 11% (cerca de 54 millones de personas) y casi 8% de los niños menores de cinco años registraban bajo peso para la edad. Aunque estas cifras suponen niveles menos dramáticos que en las demás regiones en desarrollo, la utilización de indicadores más estrictos revela una situación más grave: la subnutrición afecta a cerca del 22% de la población, si se consideran los requerimientos calóricos medios de la población y casi el 21% de los niños presenta desnutrición crónica moderada o grave.
Las diferencias entre países son bastante pronunciadas; las estimaciones de subnutrición de la FAO indican que en siete países más del 20% de la población sufre de hambre, mientras que en seis países la padece no más del 5% de la población. Entre los siete países con mayor proporción de hambre, tres pertenecen a Centroamérica (Guatemala, Honduras y Nicaragua).
Gráfico 7
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (23 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE POBLACIÓN SUBNUTRIDA ENTRE 1990-1992 Y 1998-2000
Fuente: FAO, The State of Food Insecurity in the World 2002 (http://www.fao.org/docrep/005/y7352e/y7352e00.htm).
Nota: América Latina y el Caribe: Promedio ponderado de los países.
En 20 de 23 países de América Latina y el Caribe se logró una reducción del porcentaje de población subnutrida en los años noventa (véase gráfico 7), siendo el incremento de la disponibilidad interna de alimentos por habitante un factor central en la mayoría de ellos, lo que compensó el aumento (leve en la mayoría de los casos) de las desigualdades de acceso a los
alimentos. Cabe destacar que entre los países que sufrieron un deterioro del índice de subnutrición, se encuentran dos centroamericanos (El Salvador y Guatemala). Esto se debe principalmente a la disminución de la oferta de alimentos por habitante, como consecuencia de la caída de la producción interna y de la capacidad para importar.
Sumados a la insuficiencia de alimentos, en la desnutrición infantil intervienen normalmente otros factores relacionados con la situación de pobreza extrema, como son la falta de acceso al agua potable y medios sanitarios, que se traduce en enfermedades infecciosas y diarreas que, a su vez, derivan en una rápida pérdida de peso. Sin embargo, en la mayoría de los países de la región la manifestación más habitual del hambre y la pobreza entre los niños es la desnutrición crónica (insuficiencia moderada o grave de talla con respecto a la edad, o retardo en el crecimiento). Su gravedad estriba en que acumula las consecuencias de la falta de una alimentación y nutrición adecuadas durante los años más críticos del desarrollo físico y psicomotor de los niños, por lo que sus efectos negativos son en gran medida irreversibles. Esta carencia constituye uno de los principales mecanismos de transmisión intergeneracional de la pobreza y la desigualdad.
En la última década, la insuficiencia ponderal, que es el indicador de seguimiento de la meta relativa al hambre señalado en la Declaración del Milenio, habría disminuido de alrededor del 13%-14% al 8%-9%, en tanto que la desnutrición crónica en la región se redujo, en promedio, de cifras cercanas al 23%-24% a un 18%-19%.
Gráfico 8
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (22 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS DE EDAD CON DESNUTRICIÓN
Fuente: Para “Insuficiencia ponderal”, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Estado mundial de la infancia, Nueva York, 1993 y Estado mundial de la infancia, 2003 xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx (http://www.unicef.org/spanish/sowc03/tables/table2.html). Para “Desnutrición crónica”, Fuente: "¿Está disminuyendo la malnutrición? Análisis de la evolución del nivel de malnutrición infantil desde 1980", Mercedes de Onís, Edward A. Frongillo y Monika Blössner. Boletín de la Organización Mundial de la Salud, Recopilación de artículos No 4, 2001.
Nota: América Latina y el Caribe: Promedio ponderado de los 22 países.
Del gráfico anterior se desprende que el retardo del crecimiento sigue siendo muy elevado en varios países; en nueve de ellos afecta a más del 20% de los menores de cinco años, de los cuales cuatro son centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). En cambio, Costa Rica se ubica en el polo opuesto, entre los tres países con valores cercanos o inferiores al 5%.
EVOLUCIÓN DE LA DESNUTRICIÓN GLOBAL (INSUFICIENCIA PONDERAL
MODERADA-GRAVE) ENTRE 1980/1991 Y 1995/2001
EVOLUCIÓN DE LA DESNUTRICIÓN CRÓNICA (RETARDO DE TALLA MODERADO-GRAVE)
ENTRE LAS DÉCADAS DE 1980 Y 1990
Por una parte, ello refleja la mayor capacidad de los países para enfrentar, con recursos propios y mediante asistencia externa, las situaciones más críticas de hambre derivadas de emergencias (sequías, inundaciones y huracanes, entre otras), pero por otra, pone de manifiesto las dificultades para avanzar más rápidamente en la reducción de la desnutrición infantil en los hogares que forman parte de los núcleos duros de la pobreza.
3.
Avances en el cumplimiento de las Metas del Milenio
Como lo muestra el siguiente cuadro, cuatro países latinoamericanos no estarían en condiciones de cumplir con las metas de disminuir, al año 2015, a la mitad la incidencia de la desnutrición infantil y subnutrición existentes en 1990, y todos son centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Una limitación parcial tendría Panamá, que no alcanzaría la meta de subnutrición, pero cumpliría con creces la de desnutrición infantil.
Para analizar la situación de los 22 países de América Latina y el Caribe, se consideraron las hipótesis sugeridas por la FAO, que suponen un aumento mayor del suministro de energía en los países con menor oferta: de casi 11% para aquellos con un suministro cercano a 2.200 kilocalorías, de 9% para aquellos con un suministro de entre 2.200 y 2.500 kilocalorías y de una cifra cercana a 8% para los que hoy disponen de más de 2.500 kilocalorías por persona al día. Estos aumentos coinciden grosso modo con aquellos de la década de mejor desempeño de la región: los años setenta.
En relación con las desigualdades de acceso, se supuso que en los próximos años los países registrarán una disminución relativamente pequeña del coeficiente de variabilidad del consumo alimentario, como consecuencia de la probable reducción de la pobreza extrema. El progreso hacia el logro de esta meta redundaría en un aumento relativamente mayor del consumo de alimentos de la población de más bajos ingresos en comparación con la de ingresos medios y altos. La FAO plantea que el rango actual de valores del coeficiente de variabilidad del consumo de alimentos podría descender de valores comprendidos entre 0,21 y 0,36 a un rango entre 0,20 y 0,31 hacia el año 2015. Sobre esta base y teniendo en consideración la persistencia de las desigualdades en la región y el lento avance en materia de reducción de la pobreza absoluta, se proyectó una disminución uniforme de este coeficiente de 5%.8 Las tasas de subnutrición proyectadas al año 2015 se obtuvieron considerando, además, un cambio en los requerimientos mínimos de energía. Se supuso un incremento de 1,3% considerando que la FAO estimó que el envejecimiento de la población elevará en 2,6% los requerimientos hacia el año 2030, (FAO, 2002a).
Con respecto a la desnutrición infantil la situación es más favorable, aunque cabe reiterar que ésta es la manifestación más extrema del hambre, al menos por la forma en que contribuye a su transmisión intergeneracional. En efecto, 18 de 22 países alcanzarían la meta, mientras que otros 4 (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) no lo harían si se mantuviesen los ritmos de avance registrados en los últimos tres quinquenios. Nuevamente, los cuatro países centroamericanos con niveles más elevados de pobreza e inseguridad alimentaria son los que deberían hacer un esfuerzo mayor en este ámbito y sin duda a ellos debiera destinarse dentro de la región una parte sustancial de la ayuda internacional.
Cuadro 3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (22 PAÍSES): PROYECCIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA META DEL MILENIO SOBRE HAMBRE (REDUCIR A LA MITAD LAS INCIDENCIAS DE 1990 RELACIONADAS A SUBNUTRICIÓN Y DESNUTRICIÓN GLOBAL EN MENORES DE 5 AÑOS DE EDAD AL AÑO 2015)
Desnutrición infantil
(insuficiencia ponderal moderada-grave)
No cumplirían Meta del Milenio
Cumplirían Meta del Milenio
Cumplirían meta más exigente basada en la meta
establecida en la Cumbre Mundial en favor de la
infancia, de 1990
El Salvador Venezuela Panamá Guatemala Trinidad y Tabago República Dominicana
Honduras Haití No cumplirían Meta del
Milenio Nicaragua Bolivia Brasil Colombia México Cumplirían Meta del Milenio
Paraguay Costa Rica Ecuador Argentina Guyana Chile Perú Jamaica Subn utrici ón
Cumplirían meta más exigente basada en la Cumbre Mundial sobre la
Alimentación, de 1996
Uruguay
Fuente: CEPAL, sobre la base de criterios de proyección de la FAO.
Un rasgo distintivo del hambre en Centroamérica (al igual que en el resto de la región) es la pronunciada desigualdad de acceso a los alimentos, en promedio la más alta entre todas las regiones del mundo. Esta situación conduce a que una proporción de la población no acceda a los alimentos necesarios debido a la falta de recursos y no a déficit de alimentos.
Como se desprende del gráfico 9, una disminución de las brechas de acceso a los alimentos entre zonas geográficas y estratos de ingreso de la población es el principal expediente que permitiría a esos países alcanzar la meta establecida en la Declaración. Si en los próximos años (hasta 2015) la elevada desigualdad de acceso a los alimentos que registran actualmente descendiera hasta alcanzar un nivel similar al que hoy muestra Costa Rica, tres de ellos lograrían la meta de reducción de la subnutrición: El Salvador, Honduras y Nicaragua. Sólo Guatemala no la alcanzaría, aunque la disminución de la desigualdad permitiría que el porcentaje de población subnutrida fuera inferior al nivel de inicios de los años noventa. Ello indica que en Guatemala el factor determinante de su inseguridad alimentaria es el muy bajo nivel de la oferta interna de alimentos, agravada por las desigualdades de acceso.
Este último elemento subraya la necesidad de que la asistencia internacional otorgue prioridad a esos países centroamericanos. Esta ayuda debe integrarse en las políticas públicas para abordar los elementos esenciales que constituyen una política alimentaria nacional. Además de permitir el acceso de toda la población a los alimentos, esta política nacional debe orientarse a garantizar la suficiencia, estabilidad, autonomía y sostenibilidad de la oferta alimentaria de los países y traducirse en la realización simultánea de acciones en tres ámbitos:
i) estructural, cuyos efectos son de mediano y largo plazo (campañas de alfabetización, acceso a la tierra, modernización de la producción agropecuaria, mejoramiento de los canales de distribución de alimentos, entre otras);
iii) acciones preventivas y de emergencia, a más corto plazo, para evitar las consecuencias de situaciones críticas de acceso a la alimentación y paliar sus efectos (distribución directa de alimentos a poblaciones afectadas por desastres naturales, y aplicación de sistemas de vigilancia sobre seguridad alimentaria centrados en localidades y poblaciones vulnerables).
Gráfico 9
PROYECCIÓN DE LA SUBNUTRICIÓN EN CUATRO PAÍSES CENTROAMERICANOS Y PANAMÁ SEGÚN CRITERIOS DE FAO Y REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD DE ACCESO A LOS ALIMENTOS
AL NIVEL ACTUAL DE COSTA RICA, PARA LOS AÑOS 2005, 2010 Y 2015
Fuente: CEPAL, proyecciones de los niveles de subnutrición sobre la base de hipótesis de la FAO sobre evolución del suministro de energía alimentaria, los requerimientos nutricionales mínimos y el coeficiente de variabilidad del acceso al consumo alimentario. La segunda proyección incluye el criterio de reducción del coeficiente de variabilidad al nivel actual de Costa Rica, de 0,25.
Criterios de proyección FAO
Proyección reduciendo la
B. La inseguridad alimentaria
1. Problemas de disponibilidad agregada
La definición de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) considera cuatro tipos de manifestaciones del problema alimentario: dos se refieren a la disponibilidad agregada u oferta interna, y dos a los problemas de acceso familiar o individual. Más allá de sus obvias interrelaciones, obedecen a causas distintas y suponen, por lo tanto, políticas diferentes para su superación.
a) Problemas
de
disponibilidad agregada
Corresponden a situaciones en que hay una brecha entre la evolución de la demanda y de la oferta agregadas. Dependiendo de su grado de permanencia en el tiempo, se conocen como estructurales o coyunturales.
Los problemas estructurales dan cuenta de casos en que la brecha es persistente. Entre estos se destacan: políticas discriminatorias hacia la agricultura y la producción alimentaria, deterioro del potencial productivo (por salinización, erosión, desertificación, u otros), deterioro de los términos de intercambio o de la capacidad para importar alimentos, presencia de cuellos de botella, y deterioro de la infraestructura de caminos, puertos y bodegas de almacenaje.
Los problemas coyunturales emergen cuando hay brechas cíclicas entre los niveles de producción, oferta o ambos y los de demanda agregada. Estos problemas pueden ser consecuencia de la inestabilidad climática, plagas, fluctuaciones en los precios de los alimentos, caídas temporales en la capacidad para importar, huelgas, boicots, y de otros. Su superación supone mejorías en los sistemas de información y alerta temprana, la infraestructura y política de acopio, la previsión de pérdidas por plagas, las actividades de poscosecha, el manejo de las importaciones y las políticas de estabilización de precios (por ejemplo, la aplicación de bandas de precios).
Gráfico 10
PROBLEMAS DE DISPONIBILIDAD AGREGADA
Fuente: Elaboración propia.
b)
Problemas de acceso individual o familiar al consumo de
alimentos
Éstos reflejan brechas o limitaciones para la utilización de los bienes alimentarios por parte de un individuo o familia.
Los problemas estructurales de acceso reflejan una brecha entre las necesidades alimentarias básicas de una familia y los ingresos disponibles para la alimentación, o -en un sentido más estricto- una insuficiencia crónica de los "derechos de acceso alimentario".9
En el sector rural, estos problemas pueden surgir como consecuencia de los procesos de fragmentación de la pequeña propiedad; de pérdida de fertilidad de las tierras debido a una sobreexplotación; por descomposición de la agricultura campesina sin absorción en otras actividades: por enfermedades que se traduzcan en pérdidas de activos; entre otros. En el sector urbano, pueden surgir debido a un crecimiento tendencial mayor de los precios de los alimentos básicos que el de los salarios, desempleo crónico sin seguro social compensatorio, migración, analfabetismo, abandono del jefe del hogar, problemas de salud, edad, entre otras causas. Este es el más grave de los problemas de seguridad alimentaria y, cuando es masivo, sólo puede enfrentarse a nivel de la política alimentaria propiamente tal.
Los problemas coyunturales de acceso indican dificultades ocasionales (regulares o no) que enfrentan algunas familias para satisfacer sus requerimientos nutricionales básicos y que pueden ser consecuencia de los fenómenos descritos en el acápite anterior, así como de malas cosechas no compensadas por mejores precios, fluctuaciones estacionales de los precios, desempleo temporal, huelgas que involucran al jefe de familia, rezagos en los salarios respecto de la inflación,
9 Corresponde a lo que Sen (1982) define como food entitlements y que pueden depender del ingreso regular o de otras fuentes de las
