Cómo Concertar un Mejor Tratado
Comercial con América Central
Por Sandra Polaski
INTRODUCCIÓN
os Estados Unidos están en el proceso de negociar con cinco países de América Central la creación de una nueva zona de libre comercio: el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y América Central (CAFTA, por su sigla en inglés)1. Es la primera vez que los Estados Unidos han intentado una hazaña
económica de tal envergadura con países clasificados entre los más pobres del mundo. Comparado con la época en la que los Estados Unidos negociaron la creación del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN), el ingreso interno bruto per cápita de México era de US$4.2302. Sin embargo, Nicaragua tiene en la actualidad un ingreso anual per cápita de unos US$400, la décima parte de ese nivel. En Honduras, ese ingreso asciende a unos US$900 por año3 y El Salvador y Guatemala registran ingresos per cápita que son sólo levemente superiores. En los
cuatro países, la mayor parte de la
población vive en estado de pobreza y su proporción oscila entre el 50 por ciento en El Salvador y el 80 por ciento en
Honduras4. El ingreso anual no constituye el único instrumento de medida que diferencia el tratado que se está
negociando de cualesquiera que se haya tratado de concertar con anterioridad. México, antes del TLCAN, tenía una estructura industrial desarrollada, producía acero y automóviles así como productos de uso intensivo de mano de obra, tales como aparatos de televisión y vestimenta, al mismo tiempo que la cuarta parte de la población se dedicaba a la agricultura. Ese nivel de diversificación económica y aptitudes laborales es hoy para América Central un sueño distante. Casi la mitad de la población en esta región se dedica en la actualidad a la agricultura de subsistencia. Las únicas industrias importantes de exportación en cuatro de los cinco países – con la excepción de Costa Rica– son la agricultura y las prendas de vestir. Se
L
Sandra Polaski es senior associate del Proyecto de Comercio, Equidad y Desarrollo del Carnegie Endowment for International Peace. Ella trabajó de 1999 a 2002 como una Representante Especial para Asuntos Laborales Internacionales en el Departamento de Estado de EE.UU., siendo funcionaria principal en el manejo de asuntos laborales de política extranjera de los EE.UU.
supone, ciertamente, que la integración económica está concebida para acelerar el desarrollo de la región. Sin embargo, el punto de partida permite recordar y reflexionar sobre el hecho de que los países de América Central tienen una capacidad extremadamente limitada para adaptarse a los trastornos que se producen siempre tras la apertura económica. Esto se cumple especialmente en los países que se abren a una fuente de energía
económica como lo son los Estados Unidos.
En consecuencia, la zona de libre
comercio propuesta con América Central exigirá una negociación económica que tome en cuenta la pobreza y fragilidad de esas economías. Un CAFTA mal
construido –por ejemplo, que permita que el maíz y los frijoles producidos en
Estados Unidos inunden el mercado de esos países en menoscabo de los agricultores de subsistencia– será un desastre para el desarrollo de América Central. Por otro lado, un CAFTA bien construido ha de adoptar un método de desarrollo gradual que permita a los países de la región adaptarse a un ritmo
soportable para sus poblaciones. Debe ayudarles a crear los recursos económicos, gubernamentales y humanos necesarios para el éxito en una moderna economía abierta.
POR MAL CAMINO
Lamentablemente, las propuestas actuales planteadas por los Estados Unidos en esas negociaciones parecen más bien
representar un mercantilismo de última hora, potenciar al máximo los beneficios de los inversionistas, las empresas y los intereses de los agricultores
estadounidenses –o por lo menos de los grupos de interés norteamericanos políticamente bien conectados–. Por ejemplo, los Estados Unidos proponen en la actualidad la entrada inmediata y libre de impuestos de su maíz, frijoles y carne de
res en los mercados de Centroamérica, retardando al mismo tiempo la
importación de azúcar de Centroamérica a los mercados estadounidenses hasta un futuro distante. En otros frentes, tales como las leyes y reglamentos que prevalecerán en el espacio económico integrado del área de libre comercio, los Estados Unidos han adoptado hasta el momento un criterio de “molde”, según el cual insisten en que los términos
negociados con países mucho más desarrollados, como Singapur y Chile, también se apliquen a Centroamérica, aun cuando las circunstancias son muy
distintas. Por el momento, la ruta emprendida por los Estados Unidos llevará a un tratado comercial
profundamente defectuoso que puede producir una catástrofe económica para gran parte de América Central.
¿Por qué deberían los Estados Unidos preocuparse de lo que suceda con los centroamericanos pobres? Porque los inmensos intereses que tienen en el mundo trascienden de los beneficios de empresas particulares. La inestabilidad económica y política en todo el mundo surte efectos profundos, y a veces espectaculares, en la seguridad de los Estados Unidos y en los flujos migratorios hacia este país. Esto puede decirse especialmente de un vecino cercano como América Central. Además, los agricultores de escasos recursos que pierden sus ingresos legítimos pueden orientarse al mercado de la droga que ya amenaza a la región. Los Estados Unidos también afirman ser líderes mundiales en la lucha contra la pobreza y en ayudar a los países pobres a salir del subdesarrollo mediante la participación económica en su propia economía gigante. Las consultas del CAFTA ofrecen a los Estados Unidos la oportunidad de demostrar que saben, y que están dispuestos, a hacerlo. Por otra parte, un CAFTA que de manera soslayada amplíe gran parte de las ventajas a las empresas estadounidenses a expensas de los asediados campesinos y de las jóvenes
que trabajan por salarios de miseria en las maquiladoras producirá estragos en el desarrollo de los que el mundo será testigo. También podría generar una mayor inmigración a los Estados Unidos y convertirse en terreno fértil para la
invasión del narcotráfico.
UN TRATADO COMERCIAL
PROMOTOR DEL DESARROLLO Para que culmine con éxito este acuerdo comercial, los Estados Unidos tendrán que adoptar medidas sin precedentes en las negociaciones de libre comercio. Tendrán que abrir camino en cuatro áreas clave si desean contribuir a lograr verdaderos beneficios de desarrollo para loscentroamericanos y evitar a la región duras conmociones económicas y políticas: los términos de la liberalización del
comercio agrícola;
la necesidad de adaptar las actividades de asistencia con el fin de ayudar a quienes salgan perdiendo en el tratado comercial a adaptarse a las nuevas circunstancias económicas; la reforma de las leyes laborales
inadecuadas de la región; y la necesidad de un seguimiento
externo eficaz durante la etapa inicial del tratado.
Cada una de estas cuatro áreas afecta a los ingresos de los centroamericanos
promedio (es decir, pobres), ya que las cuestiones se interrelacionan a través del funcionamiento de los mercados laborales. Lo que suceda con los pequeños
agricultores como resultado de las
condiciones agrícolas del tratado comercial determinará el grado y el ritmo al que la mano de obra sea liberada del sector agrícola. Si se permite que las
exportaciones de cereales de los Estados Unidos desplacen a demasiados
campesinos con demasiada rapidez, la gran mano de obra excedentaria emigrará
entonces a las ciudades, y producirá una conmoción de oferta excesiva de mano de obra en los mercados laborales ya
saturados con trabajadores desempleados que tratan de ganarse la vida en el sector informal, así como con una población joven que llega a la edad adulta. Los salarios que se ofrecen en las maquiladoras descenderán debido al desequilibrio del mercado laboral –y, en la mayor parte de los casos, esos salarios ya están por debajo del nivel de pobreza–. El desequilibrio resultante en la relación de poder ya asimétrica entre la patronal y los
empleados de las fábricas en esos países se sesgará aún más y acentuará las
desigualdades de ingreso y de derechos. Y, en Centroamérica, la distribución de ingresos y de derechos entre la pequeña clase adinerada y el resto de la población se cuenta entre las más desiguales del mundo.
Sin embargo, cada una de estas áreas puede abordarse mediante métodos de negociación eficaces. En las secciones siguientes se definen los cuatro temas clave y lo que los Estados Unidos deben cambiar si desean que el CAFTA tenga éxito.
AGRICULTURA
Los términos en los que el comercio agrícola se liberalice en el marco del CAFTA es probable que determinen si cuatro de los cinco países
centroamericanos son verdaderos
ganadores o perdedores del tratado en un futuro cercano. Determinarán sin duda si la pobreza aumenta o disminuye en esos países durante muchos años, porque el sector de la agricultura emplea a una gran proporción de la población de Honduras, Nicaragua, Guatemala y El Salvador: en promedio, el 42 por ciento en estos cuatro países5. El impacto en las familias de las zonas rurales que dependen del ingreso agrícola determinará en gran medida si los países se adaptan al libre comercio con
sólo perturbaciones y costos de reajuste tolerables o, más bien, se enfrentan a violentos trastornos perturbadores que empeoren la pobreza, inunden los mercados laborales de las urbes y
aumenten la emigración hacia los Estados Unidos.
Los Gobiernos de América Central esperan que el CAFTA permita a más empresas manufactureras emplear mano de obra liberada del sector agrícola. Pero en todos esos países, con la excepción de Costa Rica, la única industria exportadora manufacturera viable actual es la de textiles y de prendas de vestir. Aun si crece a un ritmo de más del 10 por ciento, esta industria no tendrá por sí sola la capacidad de absorber un gran número de
trabajadores rurales desplazados. Por ejemplo, en El Salvador, aproximadamente un millón de personas están empleadas en el sector agrícola, mientras que el de los textiles y la vestimenta emplea solamente a unas 200.0006.
La producción agrícola de la región incluye cultivos básicos, tales como maíz y frijoles, para el consumo familiar, una producción similar para los mercados locales y cultivos comerciales, tales como el café y el azúcar, para la exportación. Las modificaciones de los aranceles y otras normas comerciales afectarán de forma distinta a cada uno de estos cultivos. La combinación óptima de los términos comerciales para el desarrollo rural de Centroamérica sería la eliminación lenta y paulatina de los aranceles
aduaneros que penalizan a los cultivos básicos, de forma que los agricultores de subsistencia tengan tiempo de adaptarse mientras se aumenta al mismo tiempo el acceso a los mercados estadounidenses de los cultivos comerciales tradicionales de la región tales como el azúcar y otros
productos agrícolas que aprovechan las ventajas comparativas de la región. Como ya se advirtió, no obstante, la propuesta actual de acceso a los mercados por parte de los Estados Unidos produce el efecto
exactamente opuesto, ya que exige acceso inmediato del maíz, frijoles, arroz, carne de res y carne de pollo estadounidenses y retrasan al mismo tiempo un mayor acceso del azúcar hasta una fecha no especificada en el futuro distante. Si se adoptara esta propuesta, se produciría un
desplazamiento casi inmediato de los cultivos básicos producidos por
agricultores locales de subsistencia en los mercados centroamericanos. Estos cultivos serían reemplazados por maíz, frijoles y otros géneros estadounidenses producidos con más eficacia y que se benefician también de subvenciones del gobierno norteamericano que permiten que éstos se vendan por debajo de su costo de producción. Entretanto, se denegaría a la producción de azúcar y otros productos de exportación, que podrían absorber parte de la mano de obra desplazada del sector de cultivos básicos un mayor acceso a los mercados
estadounidenses durante muchos años y, de esta manera, se entorpecería cualquier crecimiento que propicie la absorción de mano de obra.
Este no es un panorama propio del libre comercio y, con más razón, no tendría consecuencias positivas para América Central. Si bien las familias en esta región tendrían que pagar precios más bajos por algunos productos alimentarios, gran parte de los ellos en zonas rurales perderían toda posibilidad de vender sus cultivos y
perderían de esta manera el ingreso en efectivo que necesitan para comprar productos agrícolas estadounidenses. Además, esta situación se produciría al mismo tiempo que uno de los mayores productos agrícolas de exportación de la región –el café– registra precios
históricamente bajos, lo cual está llevando al abandono de muchas plantaciones de café y a la eliminación de puestos de trabajo asalariados existentes para los trabajadores de las zonas rurales7. Ante el hambre, las familias pobres de las zonas rurales se hacinarían en las ciudades y se
unirían a las filas de desempleados o emigrarían a los Estados Unidos como inmigrantes ilegales.
¿Qué lograría cambiar la postura de
negociación de los Estados Unidos y evitar estos resultados perversos? El Gobierno de los Estados Unidos tendrá que hacer frente a los grupos de presión agrícolas que tratan de influir en los términos del tratado y mantenerse firme en su diseño de políticas que beneficien a intereses
estadounidenses más amplios. Si bien el poder que ejercen dichos grupos de
presión es enorme, el verdadero efecto que tengan en una propuesta estadounidense más favorable a América Central y a los pobres sería insignificante. El sector agrícola de los Estados Unidos en su conjunto emplea a menos del 1 por ciento de la fuerza laboral de este país8. Las ganancias de los propietarios de fincas y las empresas agrocomerciales resultarían ligeramente afectadas, ya que el mercado centroamericano es relativamente pequeño y muy pobre. Sólo se puede suponer que la razón de una propuesta estadounidense inapropiada constituye una preocupación de que establezcan un precedente para otras negociaciones comerciales. Sin embargo, ningún tratado comercial
necesita sentar precedentes para otros, y el riesgo de un gran trastorno negativo para los agricultores y las economías de Centroamérica no puede justificar que se fundamente la política en una
preocupación distante y táctica de esta índole.
La propuesta estadounidense debería proporcionar largos períodos de
transición, de doce años o más, para los cultivos alimentarios básicos producidos por agricultores de subsistencia en América Central. Valdría la pena explorar la posibilidad de una eliminación gradual de los aranceles aduaneros y de otras restricciones del mercado que gravitan sobre estos cultivos con el fin de cambiar incrementalmente los incentivos y precios
para los productores y los hogares. En el aspecto de las importaciones, la
liberalización por parte de los Estados Unidos del acceso de los cultivos de exportación centroamericanos, incluido el azúcar, debería producirse en los inicios del tratado para permitir la absorción de la mano de obra proveniente de la agricultura de subsistencia.
AYUDA PARA ADAPTACIÓN AL
NUEVO ENTORNO COMERCIAL Un segundo aspecto que requerirá atención, aun si los Estados Unidos ofrecen una propuesta agrícola más apropiada que permita una transición gradual de las economías centroamericanas alejándolas de la agricultura desubsistencia, radica en la necesidad de ayudar a esos países, y específicamente a sus familias pobres de las zonas rurales, a realizar la transición. Es importante recordar cuatro puntos clave: (1) el desempleo ya alcanza niveles elevados; (2) la mano de obra seguirá creciendo
rápidamente a mediano plazo debido a altos índices de crecimiento demográfico registrados con anterioridad; (3) los niveles de educación son bajos; y (4) el
analfabetismo es considerable. Quienes pierdan sus ingresos debido a cambios inducidos por el CAFTA estarán mal preparados para encontrar otro empleo. Ninguno de los países centroamericanos proporciona en la actualidad redes de seguridad social, tales como seguro de desempleo, para los trabajadores que pierden su puesto de trabajo. La ayuda a agricultores y trabajadores desplazados por el CAFTA será esencial si se desea que el impacto neto del tratado sea positivo y se reduzca la pobreza en lugar de aumentarla. Los países afectados necesitarán ayuda tanto para construir como para financiar los programas necesarios. Entidades internacionales tales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) o la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe de las Naciones Unidas
(CEPAL) pondrán a disposición asistencia técnica para diseñar los programas.
Tendrán que reunirse recursos financieros de toda una gama de fuentes, entre las que debería figurar el Gobierno de los Estados Unidos. Los Estados Unidos se
beneficiarán de una América Central estable y en desarrollo desde varios puntos de vista, entre ellos, menores flujos
migratorios, menor producción y tráfico de drogas y la disminución de la
inestabilidad y criminalidad que emanan del comercio de drogas. Los beneficios de un comercio más libre, aunque modesto, con la región redundarán en pro de las empresas estadounidenses. Por tanto, el gobierno estadounidense debería aceptar– por primera vez– la responsabilidad de contribuir a los programas necesarios de ajuste a la transición, de la misma manera que los países adinerados de Europa ayudaron a Portugal y a Grecia en la transición de una economía agrícola a una economía moderna, y de la misma forma que lo harán nuevamente con los países de Europa del Este que ingresen a la Unión Europea en 2004. El libre comercio impone costos de reajuste que deberían distribuirse en toda el área de libre comercio con un reconocimiento de la capacidad de pagar. Las instituciones financieras multinacionales, entre ellos, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), deberían ayudar también mediante donaciones y
préstamos. Sin embargo, los préstamos no pueden constituir la fuente principal de financiamiento: la carga de la deuda que ya es difícil de sobrellevar sería insostenible. Se necesita nuevo financiamiento, y algunos de los recursos deben provenir de los Estados Unidos.
MARCO JURÍDICO DE LOS
MERCADOS LABORALESUn tercer aspecto que requiere atención –y nueva filosofía por parte de los Estados Unidos– es la necesidad de mejores leyes
laborales en América Central. La región adolece de las desigualdades de ingresos más atroces del mundo, y esta situación se plasma y se explica en parte en la gran desigualdad que existe en la distribución de derechos y protecciones en las leyes de esas sociedades. En la mayor parte de los países de América Central, las pequeñas clases gobernantes (conocidas en sus países como oligarcas o familias) han dominado durante siglos tanto las
economías como la política. En todos los países centroamericanos, con la excepción de Costa Rica, este dominio ha llevado a numerosas guerras civiles, incluidas las de las décadas de 1980 y 1990. Las sociedades siguen profundamente polarizadas. Las leyes son inadecuadas para garantizar un equilibrio entre los derechos de los débiles (trabajadores y pobres) y el poder de facto de los oligarcas y empresarios. El
cumplimiento de la ley es irregular y la impunidad de los poderosos es la norma9. No es raro observar el enfrentamiento de los inspectores laborales del gobierno con los empresarios. Cuando los trabajadores tratan de organizarse para mejorar su poder de negociación con los empresarios del sector privado, rutinariamente se les despide. Los empresarios circulan a menudo sus nombres a otras empresas y los trabajadores pueden llegar a formar parte de una lista negra y puede negárseles empleo en otros lugares. Así pues, las desiguales relaciones económicas y de poder existentes en la sociedad se preservan y perpetúan en el lugar de trabajo. Algunos de los peores abusos del derecho a organizarse ocurren en los sectores de la exportación, incluidos los de la vestimenta y de la agricultura de
exportación10.
Estos problemas están ampliamente documentados y son bien conocidos del Gobierno de los Estados Unidos. El Departamento de Estado, el
Departamento del Trabajo y la
Representación Comercial de los Estados Unidos han hecho que los gobiernos
centroamericanos en años recientes traten de reformar las leyes débiles y crear capacidades para hacerlas cumplir11. También se ha proporcionado asistencia técnica, pero poco se ha logrado cambiar. Los negociadores estadounidenses corren el riesgo de perpetuar este statu quo insatisfactorio en el marco del CAFTA a menos de que pongan como condición del tratado el que los gobiernos
centroamericanos finalmente operen los cambios necesarios en la ley y la práctica con el fin de proteger los derechos humanos más fundamentales de los trabajadores.
Los cambios jurídicos necesarios en cada país han sido definidos por la
Organización Internacional del Trabajo, designada por todos los países miembros del CAFTA como la entidad responsable de fijar las normas internacionales e interpretar los derechos laborales fundamentales. La mayoría de los países centroamericanos han contraído
compromisos previos encaminados a mejorar sus leyes laborales, ya sea como parte de tratados de paz para poner fin a guerras civiles o para cumplir con los requisitos que les permitiría aspirar a beneficios comerciales preferenciales enmarcados en los programas que los Estados Unidos ofrecen unilateralmente a la región. Sin embargo, no se han
cumplido estos compromisos. Es evidente que los gobiernos centroamericanos no han manifestado suficiente interés ni voluntad política suficientes para hacerlo. Su deseo de concluir un tratado de libre comercio con los Estados Unidos debería utilizarse como palanca para garantizar las reformas que han prometido durante largo tiempo a sus propios ciudadanos y a los Estados Unidos.
Dada la historia de incumplimientos de compromisos previos, la modificación de las leyes laborales han de convenirse por escrito, determinándose marcos
cronológicos para su cumplimiento. A
final de cuentas, los beneficios del CAFTA pueden estar en peligro si los países signatarios no cumplen con sus promesas. Este requisito de reforma de las leyes laborales sería un aspecto nuevo para los Estados Unidos en un tratado de libre comercio regional, pero existen precedentes. Los Estados Unidos rutinariamente exigen a los socios comerciales que enmienden sus leyes de propiedad intelectual como condición de entrar en actividades de libre comercio y no cabe duda de que también lo harán con el CAFTA. Los trabajadores, cuyo trabajo es a menudo el único haber económico que poseen, deberían gozar de
protecciones de derechos laborales que sean al menos tan sólidos como los de derechos de propiedad. Sólo cuando los regímenes jurídicos de América Central estén a la par con las normas modernas, los desequilibrios políticos y económicos de la región empezarán a corregirse.
SEGUIMIENTO DE LA EJECUCIÓN
Un último aspecto que requiere atención e innovación en el marco del CAFTA es la vigilancia de la ejecución de loscompromisos de derechos laborales. Debido a la profunda polarización de estas sociedades y a la débil capacidad de hacer cumplir las leyes que caracterizan a los gobiernos de la región, el acatamiento de los términos del tratado y de las leyes laborales nacionales requerirá una vigilancia imparcial, fidedigna y externa durante un considerable periodo de transición. Es una parte necesaria del intento por reequilibrar la distribución de derechos y poder considerablemente desigual que existe entre empresarios y empleados.
Es también necesario abordar las preocupaciones de las empresas que podrían invertir en América Central o utilizar la región como una importante fuente de recursos, creando de esa manera nuevos puestos de trabajo. Las empresas
que han invertido en sus marcas y reputaciones se establecerán únicamente donde su reputación no se exponga a niveles de riesgo inaceptables. Se reconoce de forma generalizada que gran parte del crecimiento manufacturero de América Central a mediano plazo se producirá en el sector de la vestimenta, gracias a que éste cuenta ya con alguna infraestructura y aptitudes. El comercio de las prendas de vestir actualmente tiene lugar en el marco de un sistema mundial de cuotas que se ha previsto desaparecerá a finales de 2004. Entonces, la producción ya no será distribuida mundialmente en el marco del sistema de cuotas, y la perspectiva del acceso al mercado estadounidense libre de aranceles aduaneros será un incentivo para que las empresas en América Central produzcan y se conviertan en fuentes de recursos. La proximidad a los Estados Unidos será un factor adicional a favor de la inversión en la región. Sin embargo, los costos laborales de la región, aunque bajos, ni siquiera se acercan a los de China o de otros países de Asia. Por tanto, en la compleja ecuación que rige las decisiones sobre inversión y fuentes de recursos, será muy importante saber si un país presenta un riesgo aceptable para la reputación de marca de una empresa. Gran parte de las empresas dedicadas a la fabricación de prendas de vestir han invertido
considerablemente en su identidad y reputación de marca: uno de los principales factores determinantes del poder de fijación de precios. El sector de las prendas de vestir también se caracteriza por un activismo considerable por parte de los consumidores y organizaciones no gubernamentales. Así pues, un sistema de vigilancia que pueda proporcionar a las empresas una certidumbre razonable acerca de las condiciones de las fábricas y de su cumplimiento de las leyes podría convertirse en el factor decisivo a favor de la inversión y utilización de recursos de la región.
La organización que por lógica deberá proporcionar esta vigilancia es la OIT. Todas las partes del CAFTA reconocen su derecho a evaluar el cumplimiento de las normas laborales reconocidas en el ámbito internacional. Además, la OIT ha
adquirido recientemente experiencia y conocimientos especializados en vigilancia de fábricas en Cambodia en el marco de un tratado innovador concertado entre los Gobiernos de los Estados Unidos y Cambodia. La OIT dio muestras allí de que podía llevar a cabo una vigilancia efectiva en función del costo, imparcial y ejecutable que contó con la confianza –y ciertamente se ganó el encomio– de todas las partes. El principal beneficio que proporcionó la OIT fue la transparencia: todas las partes interesadas, incluidos los dos gobiernos, los propietarios de fábricas, trabajadores, compradores y consumidores tuvieron acceso a información acerca de lo que realmente sucedía en las fábricas. Así pues, las marcas comerciales pudieron tomar decisiones eficientes en cuanto al cumplimiento de las leyes laborales por parte de posibles fábricas proveedoras de recursos. Los consumidores, los medios de información y los activistas de ONG sabían que podían confiar en la exactitud de la información de la OIT. Como resultado, las empresas que acataban dichas leyes recibieron un mayor número de pedidos que las que no cumplían. Esta es precisamente la clase de mecanismo que emite señales de mercado apropiadas a todos los actores.
A diferencia de Cambodia en los inicios del proyecto de vigilancia de la OIT, en Centroamérica ya existe cierto número de grupos de vigilancia independientes, aunque muy pequeños. Es fácil imaginar que, bajo la dirección de la OIT, sea posible hacer participar a los grupos existentes, con la condición de que respondan a las normas y procedimientos determinados por la OIT.
¿Quién pagaría por tal proyecto? Existen varias posibilidades. En el caso de Cambodia, el costo se dividió entre el Gobierno de los Estados Unidos (70 por ciento del total), el Gobierno de Cambodia (15 por ciento) y los fabricantes de
prendas de vestir de Cambodia (15 por ciento). Sería justo exigir a las empresas multinacionales que compran de las fábricas y a las fincas exportadoras que contribuyan también, ya que se benefician del valor aparente del tratado. Una alternativa para las contribuciones del gobierno podría radicar en las
organizaciones multilaterales de
financiamiento del desarrollo tales como el BID y el Banco Mundial. Ambas entidades cuentan con mecanismos de donaciones para proyectos que promueven el desarrollo, y este criterio cumpliría ciertamente con los requisitos.
Ahora que las negociaciones del CAFTA están todavía en curso, sería óptimo comenzar a diseñar tal actividad de vigilancia. Esto minimizaría cualquier tardanza en el lanzamiento de la operación una vez que el CAFTA haya concluido y, así, proporcionaría un incentivo inicial a las empresas que decidan producir y convertirse en fuentes de recursos en la región.
CONCLUSIÓN
Las negociaciones del CAFTA representan un posible punto decisivo para América Central. La región es económicamente frágil y políticamente precaria. Un CAFTA bien estructurado podría fortalecer las instituciones débiles y las capacidades del gobierno; de esta manera, permitiría que las fuerzas positivas del mercado echen raíces, creando puestos de trabajo y haciendo que la región salga gradualmente de la pobreza. Pero el gran tamaño del sector agrícola, las graves limitaciones que frenan a los trabajadores y a las familias, la falta de fondos públicos para el reajuste, así como leyes deficientes y sistemas de cumplimiento débiles son todos factores que exigen sumo cuidado en la creación del CAFTA. De lo contrario, la
oportunidad positiva podría más bien entorpecer considerablemente el desarrollo. Para lograr avances y evitar peligros, los Estados Unidos tendrán que presentar propuestas y adoptar medidas como nunca lo ha hecho en el pasado. Los negociadores estadounidenses han
reconocido desde hace mucho tiempo que el método de “molde” para negociar tratados no produce resultados fructíferos. El CAFTA será el tratado más exigente que pondrá a prueba su capacidad de abrir camino.
1 Los países de América Central que participan en el tratado son Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras
y Nicaragua.
2 Banco Mundial, Base de Datos de Indicadores de Desarrollo Mundial. Datos de 1993. 3 Ibid. Datos de 2001.
4 Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), Panorama Social de
América Latina, 2001–2002. Datos de 1999.
5 En función de una recopilación de datos de la Organización Internacional de Trabajo, el Banco Mundial, y
CEPAL, por José M. Salazar-Xirinachs y Jaime Granados contenida en “The United States–Central America Free Trade Agreement: Opportunities and Challenges”, documento elaborado para la conferencia del Instituto de Economía Internacional sobre “Tratados de Libre Comercio y Política Comercial Estadounidense”, 7–8 de mayo de 2003, Washington D.C. Dirígese al autor para obtener una copia del documento.
6 Departamento de Estado de los Estados Unidos, Country Reports on Human Rights Practices for 2002—El Salvador.
Disponible en <www.state.gov>.
7 Algunos analistas promueven la idea de que los productos hortícolas, el pescado y otros productos primarios
de exportación no tradicionales podrían utilizar toda la capacidad productiva de la economía. Sin embargo, estos son los mismos productos que se están promoviendo en México, los Andes y otros lugares del mundo en
desarrollo. El riesgo de exceso de producción de estos productos –y el colapso resultante de los precios, como sucedió con el café– es muy real y justifica aún más la opción de una transición gradual que se aleje de los cultivos de subsistencia.
8 U.S. Bureau of Labor Statistics [Oficina de Estadísticas Laborales de los Estados Unidos], Occupational
Employment and Wages 2001. Disponible en <www.bls.gov>; U.S. Department of Agriculture, National Agricultural Statistics Service [Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, Servicio Nacional de Estatísticas Agrícolas], “Farm Labor,” Noviembre 2002. Disponible en
<http://jan.mannlib.cornell.edu/reports/nass>.
9 En Country Reports on Human Rights Practices del Departamento de Estado de Estados Unidos puede encontrarse
información autorizada acerca de las deficiencias de la ley laboral y su cumplimiento. Disponible en <www.state.gov>.
10 Ibid, informes de 2000, 2001 y 2002.
11 Además de la amplia documentación acerca de los problemas actuales expuestos en Country Reports on Human
Rights Practices, del Departamento de Estados de los Estados Unidos, la Representación Comercial de los Estados Unidos emitió el “Cuarto Informe al Congreso sobre la Operación de la Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe”, 31 de diciembre de 2001. En este informe se advierten problemas similares y se incluye la observación de que no se ha cumplido con compromisos anteriores, por ejemplo, en Honduras (páginas 43–44). CARNEGIE ENDOWMENT FOR
INTERNATIONAL PEACE 1779 Massachusetts Avenue, NW Washington, DC 20036 Phone 202-483-7600 Fax 202-483-1840 www.ceip.org
