INDICE
INDICE...2
INTRODUCCIÓN...5
CAPITULOS I: NOCIONES PRELIMINARES:...6
1. EL MUNICIPIO...6
1.1. ESCUELA JUSNATURALISTA...7
1.2. ESCUELA LEGALISTA...8
1.3. RESUMEN PROGRESIVO...8
CAPITULOS II: AUTONOMÍA MUNICIPAL...10
2.1. ASPECTOS DE AUTONOMÍA MUNICIPAL...10
2.1.1 LA FUNCIÓN EJECUTIVA...12
2.1.2. LA ASAMBLEA DELIBERANTE...14
2.2. FUNCIÓN LEGISLATIVA MUNICIPAL...16
2.2.1. EL PODER MUNICIPAL DE ORDENANZA...16
2.2.2. NATURALEZA DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES...17
2.2.3. CONTENIDO DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES...18
CAPITULO III: LA MUNICIPALIZACIÓN...20
3.1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA...20
3.2. CARACTERES DE LA MUNICIPALIZACIÓN...20
3.3. LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES: Ley N° 27972...21
3.3.1. INTRODUCCIÓN...21
3.3.2. NORMAS MUNICIPALES...22
CAPITULO IV...24
PRECISIONES EN LA NUEVA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES...24
4.1. ÓRGANOS DE GOBIERNOS...25
4.2. ADMINISTRACIÓN...26
4.3. ORDENAMIENTO JURÍDICO MUNICIPAL...26
4.4. COMPETENCIAS...27
4.5. DEL ALCALDE: ATRIBUCIONES...28
4.6. DERECHOS Y REMUNERACIÓN...28
4.7. VACANCIA Y SUSPENSIÓN...28
4.8. REEMPLAZOS...29
4.9. DEMÁS RESPONSABILIDADES...29
4.10. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS...30
CAPITULO V: BREVE ANÁLISIS Y CRÍTICA DE LA LEY NO 27972 LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES...34 BIBLIOGRAFÍA...43
DEDICADO: A mis padres quienes me han dado la fuerza para sobreponerme ante todo obstáculo.
INTRODUCCIÓN
En los textos legales de muchos países se observa y palpa claramente el principio de autonomía municipal, pero sucede que existe una aguda distancia entre lo nomológico y lo sociológico, por ello Salvador Dana Montaño[1]distinguiera entre la sociología municipal (el ser del municipio), el derecho municipal positivo (el debe ser del municipio según ley), y la ciencia del gobierno municipal (el debe ser del municipio según su naturaleza y sus fines). Y Germán Bidart Campos[2]sostenga que "en el ámbito municipal hallamos muchas veces un divorcio entre el orden fáctico y el orden de la valoración".
En tal sentido, recogiendo aportes doctrinales y jurisprudenciales, abordaré el delicado tema de la autonomía normativa de la que gozan los organismos regionales y municipales en nuestro medio, buscando su fundamento legal y poniendo en evidencia la mala praxis municipal que causa tanta incomodidad entre nosotros.
CAPITULOS I
NOCIONES PRELIMINARES:
“Todo parece imposible hasta que se hace” Nelson Mandela
1. EL MUNICIPIO
La naturaleza del municipio es la condición de la institución municipal. El problema acerca de la naturaleza del municipio reviste marcada importancia, no sólo por su interés teórico, vale decir por la curiosidad intelectual que lleva a resolverlo, sino por la proyección práctica que deriva del tipo de solución que se adopte en orden a la estructura y a las actividades de las instituciones municipales.
Planteada en términos sencillos dicha cuestión es la siguiente: ¿el municipio es una institución natural, fruto de la sociabilidad humana, nacida independientemente de la voluntad del legislador, o todo lo contrario, es un producto artificial creado por la ley? El jusnaturalismo responde afirmativamente a la primera parte de la pregunta; el legalismo a la segunda. Existen además posiciones intermedias. Según la tesis primeramente citada, la autonomía del municipio y todo el derecho municipal se sustentan en el carácter de la comuna como institución independiente de la voluntad del Estado; de acuerdo con la otra doctrina, el municipio "no es más que un órgano, una parte del Estado, y no existe sino en virtud de una delegación estatal".
La magnitud de este debate se traduce en la sustentación teórica de los dos puntos de vista y extremos y sus posturas legislativas. El pensador del siglo XIX Tocqueville exaltó el valor del jusnaturalismo al expresarse con las siguientes palabras: "La sociedad comunal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus usos y sus leyes. Es e hombre el que hace los reinos y crea las repúblicas, la comuna parece salir directamente de las manos de Dios".
Al propugnar la tesis opuesta, un moderno municipalista escribe: "No es necesario recurrir a ficciones para inferir la competencia de los municipios, ni para buscarles una voluntad distinta de la voluntad de las personas naturales, de los seres humanos que los componen y que son los únicos capaces de querer".
1.1. ESCUELA JUSNATURALISTA
La escuela jusnaturalista reconoce los postulados de la doctrina del derecho natural de larga y fecunda tradición en Occidente. Los postulados vertebrales han sido sintetizados por Albi en estos tres:
1) el Municipio es una sociedad natural, anterior al Estado, que debe ser necesariamente reconocida por éste "donde quiera que exista", 2) las relaciones de vecindad constituyen la base natural del Municipio y determinan la forma de convivencia social, 3) el carácter natural "produce, como consecuencia indeclinable, que el grupo social a que nos referimos posea una peculiar personalidad, una vida propia, un derecho natural al autogobierno, a la "autonomía", en una esfera de la vida humana total".
El pensador del siglo pasado, Ahrens, discípulo de Krause, que tanta influencia tuvo en España e Hispanoamérica, define el Municipio como "el segundo grado de las sociedades que abarcan todos los aspectos de la vida humana. No es una mera circunscripción territorial para un fin político; es, por el contrario – agrega – una comunidad de familias para la prosecución de todos los fines esenciales de la vida" Han seguido esta inspiración notables tratadistas desde fines de la pasada centuria a nuestros días. Azcárate, señalaba en 1891, que los "municipios no son asociantes que surgen al conjuro de los individuos o de los gobiernos, sino personas sociales, naturales y necesarias, cuya existencia tienen que reconocer gobiernos e individuos".
El jurista García Oviedo afirma que el Municipio "es una agrupación natural de familias, formando una colectividad con fines propios y por lo tantos diferentes de los de sus componentes, ya sean familias o individuos".
El jurista Giner afirma que el Municipio no es una delegación del Estado Nacional ni la consecuencia de un contrato entre varias familias. Simplemente, el Municipio se forma mediante la atracción que, como un centro ideal de fuerza, ejerce sobre un cierto de familias, las cuales se agrupan gradualmente en torno de ese centro común, y se constituyen en órganos y representantes suyos.
Existen objeciones dirigidas contra la corriente jusnaturalista, que básicamente surgen de la confusión entre la base natural y la regulación jurídica del municipio. La primera es independiente del Estado, la segunda se incorpora dentro del Derecho.
En buen castellano, la tesis jusnaturalista afirma que el Municipio es una sociedad natural y espontánea; que se sustenta en las relaciones de vecindad que existen entre sus integrantes; que persigue fines propios, y que su gobierno se orienta a la satisfacción de las necesidades que le son peculiares.
Cuando en una agrupación espontánea y natural de personas se impone la imprescindible necesidad de una organización administrativa, jurídica y política, y ésta
es reconocida por el Estado, mas no creada por éste, se produce entonces el fenómeno sociopolítico tomando las bases de la sociedad natural llamada Municipio, para formar un gobierno local. El Municipio, en razón de su gobierno y administración, es, pues, la organización político-administrativa de la sociedad local.
1.2. ESCUELA LEGALISTA
Kelsen, el más connotado representante contemporáneo de la Escuela Legalista, sostiene que el Municipio se halla subsumido dentro de la totalidad del orden jurídico y que no existe "sino en virtud de una delegación estatal".
Kelsen pretende dos proposiciones: la ilegitimidad de la antítesis entre la administración autónoma y la administración estatal y la carencia de personalidad jurídica por parte de los llamados cuerpos autónomos.
Afirma el autor de "Teoría pura del Derecho" que la doctrina dominante sobre la autonomía, separa dos órdenes distintos: la administración estatal y la administración autónoma, que es colocada al margen del Estado. Pero sucede que "en gran número de casos, el Estado se limita a ordenar una materia administrativa mediante una ley, dejando la ejecución de la misma a cargo de una corporación autónoma". Kelsen expresa que a esta actividad se le denomina autonomía y a los órganos encargados de ejercitarla "cuerpos autónomos".
El error principal de Hans Kelsen radica en la confusión del municipio como realidad natural, con la regulación jurídica del municipio. Las normas que constituyen el derecho municipal objetivo no son la institución municipal en sí.
En conclusión, la postura legalista nos manifiesta que el Municipio no puede existir si es que el Estado no reconoce su existencia, que la sencilla agrupación espontánea no constituye municipio, lo único que es necesario, es que el Estado CREE ese ordenamiento en forma de gobierno local.
1.3. RESUMEN PROGRESIVO
JUSNATURALISMO: El municipio surge de la agrupación natural y espontánea, sustentada en las relaciones de vecindad y las necesidades derivadas de estas. Sin embargo, el Estado reconoce estas últimas, mas no es de su competencia crearlas. Lo único necesario para que exista el municipio, es que personas de características comunes, que viven en vecindad, en un mismo territorio, se agrupen y formen su ordenamiento jurídico.
LEGALISMO: El municipio surge mediante la creación de necesidades impuestas por el Estado a determinado grupo de personas de comunes características, pero sólo puede concebirse siempre que exista una regulación jurídica y una institución municipal.
1.4. OTRAS POSICIONES DOCTRINARIAS
El municipio es una institución natural formada por un conjunto de servicios públicos prestados en el ámbito local, mientras que para otros, dicha esencia se define por una capacidad económica destinada a satisfacer necesidades. El municipio es una vasta red de servicios públicos vecinales de
carácter especializado y técnico, que exigen, para su prestación, un régimen descentralizado de gobierno autónomo.
El llamado régimen "de la capacidad económica" considera que el municipio es una agrupación con finalidad económica, nacida de causas de esa índole, cuya existencia no se justifica, sino cuando se dan tales exigencias.
El municipio es sencillamente la agrupación de servicios que prestan sus órganos de administración y gobierno.
El municipio es una institución autónoma y natural, cuya esencia radica en la satisfacción de necesidades colectivas y vecinales.
CAPITULOS II
AUTONOMÍA MUNICIPAL
“La libertad es el derecho de hacer lo que no perjudique a los demás.” Henri Lacordaire "El Sistema ideal de relaciones Estado-Municipio, (sea cual sea la corriente iusfilosófica), se da en la convivencia de un Estado democrático y descentralizado con un municipio autónomo"
La autonomía es una prerrogativa que la Constitución del Estado reconoce a favor de determinadas personas de derecho público interno para designar sus órganos de gobierno y realizar las funciones que les son inherentes, sin depender de ninguna otra persona o entidad.
La soberanía es el poder absoluto que corresponde al Estado de modo exclusivo, para organizarse y dirigirse de acuerdo con su voluntad incoercible e incontrastable. En los estados democráticos, la soberanía emana del pueblo y se ejerce en su nombre.
Mientras la soberanía pertenece al Estado, la autonomía corresponde a otras entidades públicas; mientras la soberanía no admite tutela alguna, cabe la posibilidad de controlar el ejercicio de las funciones de los entes autónomos.
En el caso de los municipios, la constitución no confiere autonomía alguna, sino simplemente se limita a reconocerla, puesto que el municipio es institución válida por sí misma.
No existe, por lo tanto, relación de subordinación de los municipios con relación al Estado. Cada cual realiza sus funciones dentro de la esfera de competencia que le es propia.
2.1. ASPECTOS DE AUTONOMÍA MUNICIPAL
La autonomía principal comprende según Wilcox los siguientes poderes: "Primero: la municipalidad tiene el derecho de elegir de entre sus propios ciudadanos los funcionarios que hayan de aplicar las leyes de la localidad. Segundo: la ciudad goza de facultades para definir su propia forma de organización a los fines del gobierno. Tercero: la localidad tiene facultad para determinar el fin o esfera del gobierno local, lo
que supone el derecho de ampliar o restringir los poderes municipales según el criterio político imperante en la localidad"
Deming precisa los postulados que, a su juicio, constituyen el contenido de la autonomía municipal: 1) La ciudad que no es "una división territorial, sino un gobierno local, debe poseer facultades para decidir por sí misma su propia política y organización; 2) A la ciudad le corresponden los poderes necesarios para satisfacer las necesidades locales dentro de sus propios límites; 3) Dentro de esos límites debe ejercitar dichos poderes de gobierno en cuanto no se oponen a la Constitución o a las leyes del Estado; 4) Los electores de la Ciudad deben gozar de la libertad necesaria para formular su propio sistema de gobierno local; 5) Debe haber una política municipal, diferenciada de la del Estado".
El tratadista Córdova lo siguiente: "El municipio es el autogobierno o potestad de regir libremente sus asuntos propios en los siguientes asuntos: 1) elegir sus propios gobernantes; 2) organizar su funcionamiento interno; 3) imponer contribuciones locales; 4) capacidad de elaborar y administrar su propio presupuesto; 5) posibilidad de contratar empréstitos; 6) derecho de hacerse cargo de la prestación de servicios públicos decarácter local; y 7) garantía de que sólo judicialmente podrá cuestionarse la validez de sus acuerdos".
La esencia de la autonomía municipal podría ser considerada y enumerada de la siguiente manera: 1) Elección de sus propias autoridades (autonomía política), 2) organización de los servicios públicos locales y prestación de tales servicios (autonomía administrativa), 3) creación de rentas e inversión de las mismas (autonomía financiera); y 4) garantía de que sólo judicialmente podrán impugnarse las resoluciones y demás actos de sus autoridades realizadas en el ejercicio de las funciones que a éstas les son propias (garantía judicial de la autonomía).
Sin embargo, podríamos preguntarnos lo siguiente, ¿cómo nos atrevemos a afirmar que el municipio no está subordinado a la soberanía del Estado, si claramente en la jerarquía de obras se presenta a la Constitución como la norma suprema?
La respuesta es la siguiente: Efectivamente, la constitución es la norma suprema, la norma ápice del ordenamiento jurídico, y las ordenanzas municipales (norma con mayor rango municipal) las encontramos como Norma con fuerza de ley. Pero, ¿eso significa subordinación? Ni política ni administrativamente, a lo sumo quizá jurídica o legalmente.
Es posible que exista una diferencia de rango en el ordenamiento jurídico, entre las normas promulgadas, por lo que la Constitución se encuentra por encima, pero eso no significa que una institución esté por encima de otra. Las normas de repente sí, en algunos casos, pero también tenemos que el nivel de decretos está por debajo de las ordenanzas municipales. Así que aun esta verdad no es tan determinante. Lo que sí
podemos afirmar con certeza es que el Estado es soberano y el Municipio es autónomo, y son en ciertos casos interdependientes y en otros no.
En conclusión, la autonomía municipal es un hecho, frente a la soberanía del Estado. Pues son entidades distintas, y en lo que respecta a su origen (¿Qué entidad fue primero?) aún no se puede afirmar con certeza.
2.1.1 LA FUNCIÓN EJECUTIVA EL ALCALDE
El alcalde es el órgano que ejerce la función ejecutiva municipal.
Etimológicamente, alcalde significa juez en árabe. La administración de justicia en el orden penal y civil fue la primera y la más importante atribución de los alcaldes. Probablemente hasta el año 1000 ejercieron sólo dicha función, a la que posteriormente se fueron agregando otras.
A partir del siglo XV, los reyes de España asumieron la atribución de designar jueces rentados para los diversos pueblos, lo que determinó que los alcaldes de dicho país dejaran paulatinamente el ejercicio forense o de administración judicial.
Posteriormente, a comienzos del siglo XIX, al dictarse en 1812 la Constitución de Cádiz, fueron separadas en forma clara las atribuciones judiciales de las de gobierno local de los alcaldes, que desde esa época adquieren una fisonomía más precisa como órganos político-administrativos de las ciudades. La evolución en otros países fue paralela.
Él órgano ejecutivo de los municipios se denomina Alcalde en España y varios países de América Latina, incluido el nuestro; Intendente en Argentina; Prefeito en Brasil; Presidente Municipal en México; Ejecutivo Municipal en Costa Rica; Síndico en la República Dominicana; Mayor en los Estados Unidos y en el Reino Unido, donde se llama Lord Mayor; Cónsul mayor en Andorra; Presidente de Cámara en Portugal; Síndico enItalia; Bürgemeister en Alemania; Bourgsmestre en Bélgica; Burgomaster en Holanda y en algunos otros países europeos reciben la denominación: Syndice, Sindiaco, Gemeindeprasident, Amann, Stadtpraisdent, Gemeideanmann.
MODALIDADES DE LA FUNCIÓN
El órgano ejecutivo del municipio es en la mayoría de los países unipersonal. Son pocos los regímenes legales, que reconocen la modalidad del ejecutivo municipal colegiado. En el sistema de gobierno por Comisión un grupo de personas, generalmente pequeño, que varía entre 3 y 9, ejerce las las tareas ejecutivas y legislativas del municipio. Dentro de la Comisión todos los integrantes tienen la misma categoría, pero eligen a uno de ellos para el ejercicio de la presidencia, sin que tal cargo pueda equipararse con el del Alcalde, cuyas funciones son compartidas por todos.
El régimen del órgano ejecutivo, unipersonal, asesorado por funcionarios técnicos y un cuerpo, deliberante es el más extensamente usado.
Los tratadistas internacionales de Derecho Municipal, diferencian tres sistemas de alcaldía: 1) Alcalde débil y una asamblea dotada de plenos poderes; 2) Alcalde fuerte con una asamblea débil; 3) Intermedio.
El primer sistema, se aplica en las ciudades pequeñas, en las cuales son pocos electores en número. Las características de esta forma de gobierno son as siguientes: limitación de las facultades de carácter financiero del Alcalde, así como de las de nombramiento de funcionarios y empleados; eliminación del derecho de veto; existencia de agentes administrativos independientes elegidos por voto popular (secretario, tesorero, procurador y tasador) y un concejo fuerte que realiza el control político. Pese a la ventaja que ofrece este sistema, que evita la concentración de poderes en una sola persona, ha sido considerado arcaico y totalmente inadecuado para los municipios modernos.
El segundo, el sistema de ejecutivo fuerte, se caracteriza porque éste ejerce los poderes de control de la administración, de nombramiento y remoción de funcionarios, de preparación del presupuesto y el derecho de veto del que se halla investido.
Finalmente, el tipo intermedio equilibra las facultades del ejecutivo y de la asamblea. En las organizaciones de esta clase, el cuerpo deliberante traza las directivas de la política municipal y mantiene un estricto control sobre el órgano ejecutivo, al que corresponde cumplir tales directivas y ejercer atribuciones administrativas.
DESEMPEÑO DEL CARGO
Los requisitos generales exigidos por las legislaciones para el ejercicio de la función municipal comprenden: edad, ciudadanía, capacidad y residencia continuada dentro del ámbito municipal.
La función municipal es incompatible con el ejercicio de cargos de gobierno, de los poderes legislativos, ejecutivo y judicial y con aquellos que sean retribuidos con fondos municipales, provinciales o estatales, excepto el magisterio.
Las incapacidades comprenden: a los inhabilitados por sentencia judicial; a quienes tengan concesiones del municipio o contratos con éste y a sus socios, a sus empleados y dependientes, a sus deudores y a los que tengan con él algún proceso en tramitación. La obligación primaria de quien ejerce la función ejecutiva es –por decirlo así, residir en la cabecera del territorio municipal.
El desempeño del cargo es gratuito. Sin embargo en algunos países se establece expresamente que será rentado para determinadas ciudades o para todas. En el Perú el cargo de alcalde ha sido tradicionalmente "gratuito". Mientras que en otros países latinoamericanos percibe dotación, gastos de representación, gratificaciones o sueldos.
Los alcaldes provinciales y los alcaldes distritales de más de 30000 electores en su jurisdicción son rentados. Los demás alcaldes y los regidores, gozan de dieta. Tales remuneraciones son renunciables o suprimibles por acuerdo unánime del Concejo. ATRIBUCIONES
Ordway Tead elaboró en 1959 la fórmula "POSDIDDOCEM", cuyas letras representan: Planificación, organización, supervisión, designación del personal, iniciación, delegación, dirección, coordinación, evolución y motivación.
Las funciones del ejecutivo municipal pueden clasificarse en los siguientes grupos: a) funciones relacionadas con la asamblea municipal, b) funciones de administración interna; c) funciones de administración externa; d) funciones económico-financieras; e) funciones de representación; f) funciones de integración de otros organismos, y g) funciones sancionadoras.
En orden a sus relaciones con la Asamblea, el representante del Ejecutivo municipal: convoca a sesiones, preside sus reuniones, promulga, publica y hace cumplir las ordenanzas y las demás resoluciones que dicta el cuerpo legislativo, está facultad para presentar proyectos e iniciativas y tiene el derecho de veto dentro del término que fija la ley.
Corresponden a la administración interna: la organización y la dirección de las oficinas y servicios municipales; la designación, el ascenso, traslado y remoción de los agentes municipales, dentro de las pautas del respectivo servicio civil, la adquisición de materiales y equipos, la designación de comisiones de estudio y de trabajo, la admisión de solicitudes, la tramitación de expedientes y la preparación de proyectos e informes.
Son funciones de la administración externa: la dirección y supervigilancia de todos los servicios públicos, la adopción de medidas atinentes a la salubridad, a la seguridad, edificaciones, moralidad y orden público; la concesión de licencias y de permisos en los diversos ramos de la administración que los requieran.
Pertenecen a las medidas económico-financieras: la administración de los bienes del municipio; suscripción de contratos sobre los sancionados por la asamblea: la aprobación de los programas de trabajos de las diversas reparticiones; la administración del presupuesto; la formulación del proyecto del mismo y de los informes necesarios sobre su ejecución y los concernientes a la contratación de créditos y habilitación y transferencias de partidas presupuestales.
Es competencia del jefe del ejecutivo municipal: la representación del municipio en todos los actos oficiales, contratos y gestiones administrativas, y en algunos países la representación judicial.
El ejecutivo municipal integra algunos organismos extramunicipales, tales como las juntas de subsistencias, abastecimientos, precios, transportes, caminos, patentes y otras.
Además corresponden a este órgano imponer determinadas sanciones (multas, suspensión o clausura de establecimientos) por incumplimiento de ordenanzas y reglamentos municipales y tramitar y someter al Concejo los pedidos de los vecinos
2.1.2. LA ASAMBLEA DELIBERANTE
COMPOSICIÓN DE LA ASAMBLEA DELIBERANTE
La Asamblea Deliberante del Municipio es un cuerpo colegiado al que corresponde tanto el ejercicio de la función legislativa como administrativa.
El origen de esta institución para los países del mundo hispánico se halla en los "Conventos publicus vicinorum" de los Visigodos, y en las Asambleas Generales de Vecinos de los siglos X al XIII, que se transformaron después en los Ayuntamientos o Cabildos, que al comienzo estaban formados por cuatro personas elegidas libremente por el voto popular, y que posteriormente fueron adquiriendo diversas modalidades y atribuciones.
En la actualidad, este cuerpo deliberante que tiene a su cargo la tarea legislativa del municipio, cumple una función sui géneris que no se confunde con la que realiza el poder legislativo estatal, pese a algunas similitudes, ya que, como anota Greca, "ambos están constituidos por cuerpos colegiados, en los que actúan representantes de la masa electoral, ambos discuten y votan ajustándose a una legislación más o menos semejante; pero la diferencia estriba en que del uno salen leyes y del otro, reglamentos u ordenanzas".
Por otro lado, la Asamblea cumple atribuciones de tipo administrativo, que no pueden ser deslindadas fácilmente e las que corresponden al alcalde.
En cuanto a la terminología en uso para designar a este órgano, se emplea el vocablo Ayuntamiento en España, México y República Dominicana; Junta Municipal
en Paraguay; Cámara en Brasil; Concejo Municipal en
Perú, Colombia, Panamá y Venezuela; Corporación Municipal en Guatemala; Asamblea en Puerto Rico; Municipalidad en Chile, Costa Rica, Honduras y Nicaragua; Conseil Municipal en Francia; Conseil Coomunal en Bélgica; Consiglio Comunale en Italia; Cámara Municipal en Portugal, Borough Concil en el Reino Unido, entre otros.
La Asamblea Deliberante en algunos países de Europa, es bicameral y sus órganos son un gran cuerpo o plenario y una pequeña junta, con escaso número de de miembros, más fácil de reunir, que realiza funciones ejecutivas y de asesoramiento.
Los integrantes de las Asambleas municipales se denominan consejeros, concejales, regidores, vareadores, etcétera.
La presidencia de la Asamblea Deliberante es ejercida en unos casos por el Alcalde o quien haga sus veces, por un miembro de aquella elegido entre sus componentes y en otros por el órgano ejecutivo del municipio. En nuestro país, preside la municipalidad el alcalde.
ATRIBUCIONES
La Asamblea del Municipio es órgano de carácter político-administrativo, una de cuyas funciones esenciales consiste en dictar las normas generales u ordenanzas municipales u ordenanzas destinadas a regir dentro del término municipal correspondiente.
Los poderes de la Asamblea Deliberante pueden clasificarse en a) legislativos; b) administrativos; c) financieros; d) de fiscalización y control; e) asesoramiento; y f) reglamentarios.
a. La Asamblea deliberante dicta las ordenanzas que deben regir dentro del término municipal, aprueba el Plan regulador y la constitución de mancomunidades o asociaciones con otros municipios, sancionando el reglamento que deba normar la marcha de tales entidades.
b. Desde el punto de vista administrativo, atañe a la Asamblea la creación, supervigilancia y control de los servicios públicos, la resolución de los recursos de su competencia; La aprobación de los estatutos de funcionarios y el nombramiento de aquellos que le correspondan.
c. En el orden financiero, es competencia de la Asamblea la aprobación del Presupuesto del Municipio, cuyo proyecto debe preparar el Ejecutivo Municipal; pronunciarse sobre la cuenta general; sancionar los programas de inversiones y servicios; aprobar la contratación de empréstitos; la creación, modificación o supresión de arbitrios; las tarifas de los servicios públicos municipales, los contratos que celebre la Corporación; las emisiones de bonos, establecimientos de cooperativas, etc.
d. En cuanto a la fiscalización y control del municipio, la Asamblea está facultada para designar Comisiones de investigación, oír quejas e imponer sanciones hasta la declaración de vacancia del cargo de ejecutivo municipal, de conformidad con los procedimientos pertinentes en esta materia.
e. La Asamblea realiza también funciones de asesoramiento y consejo del órgano ejecutivo.
Finalmente, la Asamblea tiene capacidad para aprobar su propio reglamento. 2.2. FUNCIÓN LEGISLATIVA MUNICIPAL
2.2.1. EL PODER MUNICIPAL DE ORDENANZA
El poder de ordenanza que corresponde a los municipios constituye un atributo derivado de su autonomía.
Es evidente que si "el Municipio es la sociedad local políticamente organizada, como religación transfamiliar, instintiva y necesaria, hay que reconocer que esta institución
político-administrativa tiene como razón de su existencia un núcleo perfectamente demarcado de necesidades colectivas, que ha de solventar directamente y de modo excluyente.
Sobre los problemas derivados de tales necesidades y de los servicios creados, para satisfacerlas "no puede legislar el Congreso o Parlamento, pues ello constituiría un exceso de poder, una extensión de sus atribuciones. Y, como no puede haber un campo de la vida civil ilegislable, esa atribución ha de corresponder lógicamente al gobierno municipal, constituido para regir y dirigir la vida local".
Del deber de regular todo ese vasto complejo de hechos que constituye la vida municipal, que abarcan la estructura de los órganos de gobierno local, sus funciones, los servicios que prestan, sus modos de gestión, las obligaciones que imponen, los derechos que crean, nace la potestad legislativa de los municipios en tanto que entidades autónomas.
El propio Kelsen, representante de la escuela legalista, reconoce la facultad legislativa del municipio, cuando se expresa en su "Teoría General del Estado" del siguiente modo: "De nuestras anteriores observaciones resulta que la ley en sentido material, no es otra cosa que la norma general. Sin embargo, existe la tendencia a no reconocer como leyes, en sentido formal, más que a aquellas normas generales que proceden en ciertos órganos relativamente centrales, siempre que estos órganos sean, a ser posible, cuerpos representativos.
Pero esto no pasa de ser una particularidad terminológica" y agrega: "Desde el punto de vista jurídico positivo es irrelevante ese valor político preferente atribuido a unas normas sobre otras que se traduce en el lenguaje usual. Por la misma razón no existe tampoco la menor diferencia entre la ley material creada por un municipio con el nombre de "carta municipal" y la norma votada por un cuerpo representativo local que lleva el nombre de Parlamento y a la cual se da el nombre de "ley", pues nada se opondría a hablar de "leyes municipales" (votadas por los Ayuntamientos). El proceso legislativo municipal es también "estatal", y los órganos municipales lo son también por la misma razón que la legislación de los países es función estatal; porque el fundamento de la validez se basa. En último término, en la Constitución, que crea la unidad del Estado".
El reconocimiento de la capacidad legislativa del municipio no supone como premisa necesaria que se le atribuyan una "soberanía" ni menos el desmedro de la potestad de dictar normas generales que corresponde al Estado. El municipio goza de tal capacidad en tanto que sociedad autónoma, por mandato y dentro de los límites que señala la Constitución.
En los países (Francia, Alemania nacional-socialista) en que la municipalidad carece o ha sido despojado de la facultad de dictar normas generales con el valor y los alcances de la ley, su papel es el de un órgano administrativo dependiente del Poder Central.
La potestad legislativa del municipio para ser ejercida a plenitud, debe reconocer como fuente la Constitución del Estad. Por esa razón las llamadas "seudo funciones" legislativas, tales como los actos legislativos municipales del Ecuador, las leyes locales de los Ayuntamientos mexicanos y venezolanos, etc., no son verdaderas ordenanzas, porque éstas corresponden únicamente a "municipalidades que tienen una esfera de competencia propia reconocida por la Constitución nacional, no modificable, por tanto, por la legislación nacional o estadual, porque entonces esa competencia legislativa queda equiparada a estas últimas".
Por tal razón y en busca de una autonomía municipal plena, el Primer Congreso Interamericano de Municipios reclamó: "Que en las Constituciones de los Países de América se reconozca al Municipio como uno de los órganos de la soberanía del pueblo y de la nación, a fin de que se consolide y desarrolle la institución municipal, sirviendo al propio tiempo de mayor cohesión a la estructura general del Estado".
2.2.2. NATURALEZA DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
El problema de la naturaleza de las ordenanzas municipales lleva a la consideración de dos cuestiones: en primer término, si las ordenanzas municipales son verdaderas leyes (de ámbito territorial limitado), y, en segundo lugar, cuál es el lugar que les corresponde dentro del cuadro jerárquico de las normas jurídicas.
Desde el punto de vista material, en tanto que normas escritas que contienen prescripciones obligatorias y generales, emanadas de los poderes que tienen capacidad de para dictarlas, las ordenanzas municipales son verdaderas leyes. En su acepción meramente formal, las ordenanzas municipales serán leyes en aquellos Estados que reconocen la potestad legislativa del municipio. En los que no la reconocen serán "sólo normas administrativas subordinadas en todo momento a las de carácter constitucional, legal y reglamentarias, dictadas por el Estado y su administración".
Las ordenanzas son normas que expiden los cuerpos locales con autorización de la Constitución del Estado y estatuyen sobre un campo propio de hechos que no se hallan sujetos a la regulación de las leyes ordinarias.
2.2.3. CONTENIDO DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
En cuanto determinan el contenido de las ordenanzas municipales, los ordenamientos jurídicos pueden clasificarse en tres grupos: unos se refieren al ámbito material de las ordenanzas en forma general e imprecisa; otros emplean del sistema taxativo y señalan las áreas objeto de la normatividad municipal, y un tercer grupo, que menciona las principales de estas áreas, pero deja abierta la posibilidad de considerar otras.
Las legislaciones de muchos Estados de Hispanoamérica, para determinar el ámbito de aplicación de las ordenanzas, usan fórmulas tales como "!asuntos de naturaleza municipal", "servicios públicos de carácter local", "asuntos de la sociedad local", "intereses peculiares de un pueblo", "necesidades del municipio", "bienestar de los
habitantes", "prosperidad del municipio", "conveniencia general de la municipalidad", etc.
Las constituciones de muchos países de Latinoamérica señalan como asuntos que pueden ser establecidos por las ordenanzas municipales al urbanismo, abastos, circulación, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares de crédito, turismo y policía municipal.
Por su parte, el profesor Delorenzo Neto cree que constituye asuntos de Derecho Municipal cinco categorías de cuestiones: 1- Poder de Policía Municipal (Urbanismo, regulación de obras, seguridad pública, policía sanitaria y policía de orden público); 2-Régimen tributario (Principios de Hermenéuticafiscal, impuestos, tasas, contribuciones locales en general), 3- Organización administrativa (Régimen administrativo, funcionarios, empleados, servicios de utilidad pública, planificación municipal); 4- Dominio público municipal, y 5- Procedimiento Administrativo Municipal (Procedimiento administrativo en general, de urbanismo y obras; fiscal; relativo a los funcionarios municipales)
Consideramos por nuestra parte que, en términos generales, constituye materias regulables mediante ordenanzas municipales a las que se refieren: A) a la estructura y funcionamiento de los órganos de gobierno municipal; B) a los servicios públicos municipales y a sus modos de prestación; c) al régimen económico y financiero de municipio; y d) al poder de policía municipal.
Mario Alzamora Valdez nos dice lo siguiente: "Debe tenerse en cuenta que, si bien es cierto que, en los asuntos privativos del Municipio no debe intervenir el Estado, y como señala una de las conclusiones del citado Congreso de 1959 [el Segundo Congreso Iberoamericano de Municipios, Lisboa, 1959], ‘la primacía de la legislación municipal en materias propias debe estar asegurada contra los excesos de poder ejecutivo o legislativo de niveles superiores de gobierno, mediante garantías establecidas por la Constitución, por los recursos jurisdiccionales adecuados’, existen, por otro lado, cuestiones que pueden ser normadas tanto por el Estado como por el Municipio, tales como los que se refieren a la ecuación elemental primaria, salubridad, electrificación, etc., en las cuales la competencia que asuman las respectivas entidades, dependerá de las peculiaridades legislativas de cada país"
CAPITULO III
LA MUNICIPALIZACIÓN
“La Justicia es la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno su derecho.” Justiniano 3.1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA
El instituto jurídico de la municipalización corresponde al moderno sentido del municipio. Durante las centurias anteriores, el quehacer municipal se orientó preferentemente a cuestiones políticas y administrativas; desde el siglo pasado apunta con mayor amplitud hacia el campo económico, en el cual la prestación de los servicios asume formas nuevas.
Una de estas formas es la municipalización, que consiste en que la entidad local realice determinados servicios de naturaleza y con finalidad económicas.
La municipalización se inició en Europa a mediados del siglo XIX. La ciudad de Manchester se hizo cargo en 1843 del alumbrado a gas y del establecimiento de aguas en 1847; Liverpool en 1848 y Leeds en 1852. En Italia en 1903, se dictó una ley sobre municipalización, que fue reemplazada por la de 15 de octubre de 1925.
3.2. CARACTERES DE LA MUNICIPALIZACIÓN
La municipalización es la realización por el poder comunal de un servicio público o de una actividad industrial, que tiene por fin, en unos casos, obtener productos o realizar actividades destinadas a ser utilizadas por la población a un precio de venta inferior al que se paga a la producción privada en libre concurrencia, y en otros, cuando el costo es superior, a obtener recursos para el Erario municipal para realizar obras de interésgeneral. Cuando el servicio es proporcionado gratuitamente, su costo es soportado por la municipalidad y tiene por fin ofrecer un bienestar especial, social o económico a los habitantes de la ciudad.
El tratadista Natalio Muratti, en una obra clásica sobre esta materia dice que gracias a la municipalización, "la comuna se dirige a encontrar, por medio de su adaptación a las condiciones económicas y sociales del ambiente en que vive, aquellas formas más perfectas de administración y de organización industrial, que permiten reducir el costo y robustecer su propia productividad en la explotación directa de los servicios públicos". El concepto de municipalización exige el concurso de los siguientes elementos connotativos: a) que la prestación sea realizada por la comuna; b) que tenga carácter económico; c) que persiga una finalidad social; d) que se realice dentro del término municipal.
a. La ejecución de la actividad municipalizada corresponde al ente local, directamente a través de funcionarios que designe, de los órganos que acuerde
establecer, o mediante empresa privada o mixta, en cuya gestión deberá participar directamente. Esto significa que no cabe municipalización a través de concesión, arrendamiento o de entes autónomos ligados al municipio por otro tipo de contrato.
b. La calidad económica del servicio, es otra de sus características. La ley española citada, establece que deberá ser de "naturaleza mercantil, industrial, extractiva, forestal o agrícola". De aquí se desprende, que los servicios gratuitos y los de autoridad se hallan excluidos de la municipalización.
c. La finalidad de la municipalización es de índole social. Persigue que la gratuidad o el abaratamiento de productos o prestaciones en bien de la colectividad. Si es cierto que los servicios municipalizados tienen carácter económico y, por tanto, son remunerativos, este elemento no implica que tiendan necesariamente al lucro como propósito esencial. La ley citada exige que los servicios sean "de primera necesidad" o "utilidad pública", con lo que define su finalidad social
d. Los servicios municipalizados deben prestarse dentro de la jurisdicción de la entidad local, puesto que se hallan destinados a los vecinos. Una mayor extensión de tales servicios requiere su provincialización o regionalización que rebasa el ámbito de lo estrictamente local.
3.3. LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES: Ley N° 27972 3.3.1. INTRODUCCIÓN
Sin duda la descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país. El territorio de la República se divide en Regiones, Departamentos, Provincias y Distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. Las Municipalidades Provinciales y Distritales y Las Delegadas conforme a ley, son órganos de gobierno local. Tiene autonomía política, económica y administrativa, en los asuntos de su competencia.
La Ley 27972 Ley Orgánica de Municipalidades cimienta la estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales. La Ley objeto de publicación en su artículo 26° introduce un interesante aporte en materia de administración municipal, al precisar que ésta se fundamenta en una estructura gerencial sustentándose en principios de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley N° 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General. Dicha situación es perfectamente compatible con el proceso de modernización del Estado.
El ordenamiento jurídico de las municipalidades está constituido por las normas emitidas por los órganos de gobierno y administración municipal, de acuerdo al ordenamiento jurídico nacional. Las normas y disposiciones municipales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo. Ninguna autoridad puede avocarse a conocer o normas las materias que la presente ley orgánica establece como competencia exclusiva de las municipalidades.
3.3.2. NORMAS MUNICIPALES
a) ORDENANZAS.- Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley. Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades de su circunscripción para su vigencia.
Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.
b) ACUERDOS.- Los acuerdos son decisiones, que toma el concejo, referidas a asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional.
c) DECRETO DE ALCALDÍA.- Los decretos de alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal.
d) RESOLUCIONES DE ALCALDÍA.-Las resoluciones de alcaldía aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativo.
Que, de otro lado la Ley N° 27972 dentro del subcapítulo de los procedimientos administrativos precisa que la vía administrativa se agota con la decisión que adopte el alcalde, con excepción de los asuntos tributarios y la reconsideración de acuerdos que el 20% de los miembros hábiles del concejo puedan solicitar dentro del tercero día de adoptado el acuerdo. Agotada la vía administrativa proceden las siguientes acciones: a) Acción de inconstitucionalidad.- ante el Tribunal Constitucional contra las ordenanzas municipales que contravengan la Constitución.
b) Acción Popular.- ante el Poder Judicial contra los decretos de alcaldía que aprueben normas reglamentarias y/o aplicación de las ordenanzas o resuelvan cualquier asunto de carácter general en contravención de las normas vigentes.
c) Acción contencioso-administrativa.- contra los acuerdos del concejo municipal y las resoluciones que resuelve asuntos de carácter administrativo.
Además que de conformidad con el Art. 200 inc. 2 de la Constitución Política del Estado y la Ley 23506 la acción de amparo, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza a los demás derechos reconocidos por la Constitución.
Finalmente, es oportuno citar al tratadista Argentino Alcides Greca, quien afirma que el Derecho Municipal es al Derecho Público lo que la familia y la propiedad son a las instituciones del Derecho Privado. Agregando que el Derecho Municipal es la piedra angular de todo el Derecho Público y que encontraremos en el Derecho Municipal un aporte administrativo, referente al servicio público, que es común con la organización administrativa del Estado, aún cuando tiene características propias en el caso del Municipio. El tratadista Español Carlos Enrique Ruíz del Castillo, señala que existe una vida local natural, una realidad local que reclama un régimen jurídico y un régimen de servicios para realizar el interés local; y que esa vida local está caracterizada por la expansión de las relaciones de vecindad.
CAPITULO IV
PRECISIONES EN LA NUEVA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES
“El derecho es el conjunto de condiciones que permiten a la Libertad de cada uno acomodarse a la libertad de todos.” Immanuel Kant
La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades Pub. el 27 de mayo del 2003 en el Diario Oficial El Peruano, que sustituye integralmente el régimen legal de las municipalidades establecido a través de la Ley N° 23853, promulgada el 28 de mayo de 1984 presenta los siguientes aspectos que conviene destacar: el título preliminar, órganos de los gobiernos locales,"atribuciones del concejo municipal y rentas municipales, entre otros. A continuación una breve explicación de los aspectos más importantes de la referida legislación.
En la Ley N° 23853, antecedente inmediato de la norma en comentario, no existía un título preliminar que estableciese lineamientos generales y programáticos que informen sobre la interpretación y aplicación de la norma, y que simbolicen su espíritu y esencia. A diferencia de la precitada ley, la norma en comentario sí lo prevé y lo hace de la siguiente manera:
Primero, los gobiernos locales definidos como aquellas entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, promueven el desarrolla local con personería jurídica de derecho público.
Segundo, la autonomía, consagrada en la Constitución vigente, es de índole económica, política y administrativa en los asuntos de su competencia y radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de la administración.
Tercero, origen de las municipalidades en sí. Las comunas provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial, aprobada por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo. Las comunas de centro poblado son creadas por ordenanza municipal provincial. Además, sus principales autoridades emanan de su voluntad popular.
Cuarto, la finalidad es representar al vecindario, promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción.
Quinto, Estado democrático, descentralizado y desconcentrado. Estos tres aspectos, según la norma, cimientan la estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales. En el merco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función. Por consiguiente, el gobierno nacional no debe asumircompetencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.
Sexto, promoción del desarrollo económico local. Los gobiernos locales promueven el crecimiento económico local, con incidencia en las PYME.
Sétimo, relaciones entre los gobiernos nacionales y regionales, y local. Deben ser de coordinación y de cooperación. También se debe evitar la duplicidad y superposición de funciones, ya que debe prevalecer el interés público.
En el título preliminar, además destacan como octavo y noveno aportes respectivamente la aplicación de leyes generales y políticas, así como planes nacionales y la planeación local, como un proceso integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos.
Décimo, promoción del desarrollo integral. Es un proceso permanente e integral llevado a cabo por los gobiernos locales para viabilizar el crecimiento económico, justicia social y la sostenibilidad ambiental.
El objeto de esta ley consiste en establecer normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades, así como también sobre la relación entre ellas y las demás organizaciones del Estado y las privadas, mecanismos de participación ciudadana y regímenes especiales.
4.1. ÓRGANOS DE GOBIERNOS
Se tiene el concejo municipal, formado por el alcalde y los regidores, que ejerce funciones normativas y fiscalizadoras; la alcaldía, que es el órgano ejecutivo del gobierno local y por ello el alcalde es el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa; órganos de coordinación, como el consejo de coordinación local provincial, consejo de coordinación local distrital y junta de delegados vecinales.
La administración municipal, además, está integrada por los funcionarios y servidores públicos, empleados y obreros. Su organización corresponde a cada municipio, de acuerdo con sus propias necesidades.
En su calidad de órgano municipal que desempeña funciones normativas y fiscalizadoras, la norma analizada establece con toda minuciosidad una serie de
atribuciones. Entre las más importantes figura: aprobar el régimen de organización interior y funcionamiento; aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos; crear, modificar, suprimir o exonera, de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias yderechos, conforme a ley; y aprobar concesiones y cualquier forma de inversión privada, entre otros aspectos.
4.2. ADMINISTRACIÓN
La norma introduce un interesante aporte en materia de administración municipal, al señalar que ésta se sustenta en una estructura gerencial. Dicha situación es perfectamente compatible con el proceso de modernización del Estado. Tal estructura implica que la administración pública municipal se sustente en los siguientes principios; programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y control posterior. Se indica también que la referida estructura se rige por principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana, así como por los contenidos de la Ley N° 27444.
Con estos lineamientos, la estructura orgánica administrativa de las municipalidades debe contar con mínimo irreductible, la gerencia municipal, órgano de auditoría interna, procuraduría pública municipal, oficina de asesoría jurídica y oficina de planeamiento y presupuesto. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local.
4.3. ORDENAMIENTO JURÍDICO MUNICIPAL
El ordenamiento jurídico municipal está formado por las normas que emiten los órganos de gobierno y administración, de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional. De tal modo, los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobación de ordenanzas y acuerdos. Los asuntos administrativos concernientes a cu organización interna los resuelven a través de resoluciones de concejo.
El alcalde, a su turno, ejerce las funciones ejecutivas de gobierno señaladas en la presente ley mediante decretos de alcaldía. Por resoluciones de la alcaldía, despacha los asuntos administrativos a su cargo. Por su parte, las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo por intermedio de resoluciones y directivas.
Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en las materias de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal. Mediante ellas se aprueba la organización interna, regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y materias en que la municipalidad tiene competencia normativa. Así también, crean modifican, suprimen o exoneran arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones dentro de los límites establecidos por ley.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia.
Los acuerdos son decisiones tomadas por el concejo, referidas a asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional. Los decretos de alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas. Sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario que no sean de competencia del concejo municipal.
Las resoluciones de alcaldía, de acuerdo con la norma bajo análisis, aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativo.
La capacidad sancionadora de las municipalidades parte de la premisa fundamental de que las normas municipales son de carácter obligatorio. Al ser así, su incumplimiento acarrea como consecuencia jurídica una sanción administrativa.
En este orden de ideas, tal capacidad sancionadora se debe traducir en un ordenado y sistematizado régimen de sanciones administrativas por infracción de sus disposiciones, el cual debe ser aprobado mediante ordenanza estableciendo las escalas de multas en función de la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias. La autoridad municipal puede aplicar básicamente las siguientes sanciones: multa, suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario; retiro de elementos antirreglamentarios; paralización de obras; demolición; internamiento de vehículos; e inmovilización de productos.
La norma precisa que la autoridad municipal no puede aplicar multas sucesivas por la misma infracción, ni por falta de pago de una multa ni por sumas mayores o menores que las previstas en la escala aprobada.
4.4. COMPETENCIAS
Las municipalidades (tomando en cuenta su condición de comuna provincial o distrital) asumen las competencias y ejercen sus funciones específicas en las siguientes materias básicas: organización del espacio físico, uso del suelo, zonificación, catastro urbano y rural, habilitación urbana, saneamiento físico legal de asentamientos humanos, acondicionamiento territorial, renovación urbana, infraestructura urbana o rural básica, vialidad, patrimonio histórico, cultural y paisajístico.
Dentro de esta competencia tenemos: conceder licencias de construcción, remodelación o demolición de inmuebles y declaratorias de fábrica; autorizaciones para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con
la zonificación; y, otorgar habilitaciones urbanas. Esta última competencia, de acuerdo con esta nueva ley, corresponderá a las municipalidades distritales.
4.5. DEL ALCALDE: ATRIBUCIONES
Las más importantes atribuciones del alcalde, en su calidad de órgano ejecutivo municipal y máxima autoridad administrativa, son las siguientes:
• Ejecutar acuerdos del concejo municipal
• Promulgar las ordenanzas y disponer su publicación
• Dictar decretos y resoluciones de alcaldía, con sujeción a las leyes y ordenanzas, • Proponer al concejo municipal la creación, modificación, supresión, o exoneración de contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias; y, con acuerdo del concejo municipal, solicitar al Poder Legislativo la creación de los impuestos que considere necesarios.
• Celebrar matrimonios civiles de los vecinos, de acuerdo con las normas del Código Civil.
• Cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio del Serenazgo y la Policía Nacional.
• Delegar sus atribuciones políticas en un regidor hábil y las administrativas en el gerente municipal.
• Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones. • Presidir las comisiones provinciales de formalización de la propiedad informal.
• Resolver en última instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo con el TUPA de la municipalidad.
• Proponer al concejo municipal espacios de concertación y participación vecinal. 4.6. DERECHOS Y REMUNERACIÓN
• A percibir una renta mediante una remuneración mensual fijada por acuerdo de concejo.
• Desempeñar su cargo con dedicación exclusiva.
• La remuneración se fija discrecionalmente y debe estar acorde con la real y tangible capacidad económica del gobierno local.
4.7. VACANCIA Y SUSPENSIÓN • Muerte
• Asunción de otro cargo electivo
• Enfermedad o impedimento físico permanente
• Sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso • Nepotismo
• Contratar con la municipalidad 4.8. REEMPLAZOS
• Vacancia o ausencia del teniente alcalde: el reemplazo le corresponde al regidor hábil que sigue en su propia lista electoral.
• Vacancia o ausencia de los regidores: el reemplazo le corresponde a los suplentes, de acuerdo con la precedencia establecida por su propia lista electoral.
4.9. DEMÁS RESPONSABILIDADES
• Uso de la propiedad en armonía con el bien común. Corresponde a las municipalidades provinciales y distritales dentro del territorio de su jurisdicción velar por él uso de la propiedad inmueble en armonía con el bien común. Así, se hace alusión a temas relativos a zonificación, obras inmobiliarias, conservación de zonas monumentales, licencia de construcción (que requerirá de un certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios p el Comité de Defensa Civil) y finalmente se regula el tema de las expropiaciones, que acordará el concejo municipal respectivo.
• Derechos de participación y control vecinal. Se dedica título a los derechos de participación y control vecinal. Ello establece que los vecinos de una circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de participación vecinal y de ejercicio de derechos políticos.
• Conflictos de las municipalidades. Los conflictos de competencia que surjan entre las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales, y entre ellas y los gobiernos regionales o con organismos del gobierno nacional con rango constitucional, son resueltos por el Tribunal Constitucional, con arreglo a su ley orgánica. Los demás conflictos son resueltos en la vía judicial.
• Regímenes municipales especiales. De acuerdo con esta norma, los regímenes municipales especiales se aplican en las siguientes comunas, en atención a sus características particulares.
Primero, municipalidades de centros poblados: creadas por ordenanza provincial, no deben estar dentro de área urbana. Sus concejos municipales están integrados por un alcalde y cinco regidores.
Segundo, municipalidades fronterizas: que funcionan en las provincias o distritos limítrofes con un país vecino. Pueden celebrar convenios y protocolos de integración entre sí y son sus similares nacionales.
Tercero, municipios ubicados en zonas rurales: ubicados en capitales de provincias o distritos cuya población urbana no supere el 50% de su población total. Su misión es promover el desarrollo rural sostenible; y, cuarto, la municipalidad metropolitana: tiene su sede en la capital de la República. Ejerce jurisdicción exclusiva sobre la provincia de Lima ( y sus respectivos distritos) en materias municipales y regionales.
• Transparencia fiscal y portales electrónicos
Para generar una mayor confianza de la ciudadanía en el accionar del Estado, así como también con el objetivo de alcanzar un manejo eficiente de los recursos públicos, la norma prevé la sujeción de los gobiernos locales a las disposiciones en materia de transparencia y sostenibilidad fiscal.
4.10. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
La norma en comentario aprueba 25 disposiciones complementaras, de las cuales son covenientes resaltar muy brevemente las siguientes:
• Asignación gradual de competencias.
• Tributos municipales «reclamados» por más de una jurisdicción.
• Se reputará válido el pago a la municipalidad a la que corresponda el predio según Registro Públicos.
• Acogimiento sin multas ni otras sanciones a la Ley N° 27157. • Emergencia administrativa o financiera
• Decretos de urgencia cuando la gestión financiera y presupuestaria de los gobiernos locales comprometa gravemente la estabilidad macroeconómica del país.
• Derogatoria expresa de la Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades. REFLEXIÓN FINAL
La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, es una norma impulsora del proceso de descentralización que vive el país. Se trata ciertamente de una disposición legal que va de la mano con la modernización del Estado y que prevé innovaciones que correctamente aplicadas por agentes que intervienen en la gestión municipal contribuirán a una mayor eficiencia en la prestación de los servicios locales.
Como aportes fundamentales resultan importantes destacar:
• La reasignación de competencias municipales a la luz del proceso de descentralización antes descrito. Ello busca evitaras! la superposición de dichas competencias, pues genera una evidente inseguridad jurídica.
• La figura de las municipalidades fronterizas y rurales. • Una regulación más detallada de la participación vecinal.
• Un título preliminar que sienta las bases y propósitos de la norma.
• La obligación de utilizar herramientas de Internet para fines de transparencia en la gestión.
• El dejar en manos de las municipalidades provinciales la regulación de otorgamiento de licencias de construcción, respetando así la autonomía municipal.
CAPITULO IV
RÉGIMEN TRIBUTARIO Y MUNICIPALIDADES:
“Las leyes demasiado benévolas, rara vez son obedecidas. Las leyes demasiado severas, rara vez son ejecutadas.” Benjamín Franklin Con la vigencia de la Ley N° 27972, nueva Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), se introducen cambios de materia de tributación que se deben destacar. A continuación un breve comentario de los principales aspectos.
Primero, se remite el sistema tributario de las municipalidades al Código Tributario y leyes especiales. Así, el primer párrafo del artículo 70° de la nueva LOM remite la regulación del sistema tributario municipal al Código Tributario y a la ley especial (esto es, la Ley de Tributación Municipal - Decreto Legislativo N° 776).
A nuestro parecer, esa renuncia a regular el régimen de los tributos municipales es adecuada, toda vez que mediante ley orgánica se legislan temas como la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, y no materia tributaria.
Al respecto, debe tenerse presente que es la Constitución la que establece aquellas materias que deben ser objeto de regulación mediante ley orgánica, y la tributación no es una de ellas.
Segundo, se otorga a los gobiernos locales facultad para celebrar convenios de estabilidad tributaria. Esta disposición está regulada en el último párrafo del artículo 40° de Ja nueva LOM, que permite la estabilización de tributos municipales.
Sobre-particular, debe tenerse en cuenta que la norma no precisa que esa facultad se limite a contribuciones y tasas, sino que, por el contrario, al referirse a "tributos municipales" deja abierta la posibilidad de incluir los impuestos recaudados por las municipalidades en los convenios de estabilidad.
Si bien es cierto, además, que esa función facilita el fomento por los gobiernos locales de la inversión privada en su respectiva circunscripción (mediante la garantía a los inversionista de que el régimen tributario municipal vigente a la fecha de suscripción del convenio no se alterará durante el plazo de éste), esto podría resultar perjudicial si no es correctamente utilizada.
