Lecciones aprendidas del papel de la comunidad internacional en los procesos de paz en Colombia
Autora: Claudia Marcela Rodríguez Rodríguez, [email protected] Universidad Nacional de Colombia
Área Temática: Política Internacional, Relaciones Internacionales, Política Exterior e Integración Regional Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Montevideo, 26 al 28 de julio de 2017.
Resumen
El papel de la comunidad internacional en los procesos de paz es considerado de suma importancia para salvaguardar la objetividad de los acuerdos a alcanzar. El respaldo de países o instituciones de orden internacional que apuestan por la resolución de conflictos a través del diálogo genera más credibilidad en estos procesos. De igual manera es claro que la participación de la comunidad internacional da también tranquilidad a las partes, ya que propicia un ambiente de confianza para el acercamiento de éstas y provee cierta objetividad en los acuerdos. En el caso colombiano, a lo largo de su historia y de sus procesos de paz evidenciamos que en aquellos procesos que se dieron a mediados de los años cincuenta hubo una incipiente participación de la comunidad internacional en su conjunto, pues es realmente a partir de los sesenta cuando empieza a darse un mayor interés de su parte por participar y generar puntos de encuentro. El presente documento tiene entonces por objetivo ofrecer una mirada de revisión histórica de la participación de la comunidad internacional en los diferentes procesos de paz adelantados entre el Gobierno nacional y los grupos armados en Colombia para extraer un aprendizaje del papel que ha jugado la comunidad internacional en los diferentes procesos de paz adelantados en Colombia. Para ello es importante analizar los roles que la comunidad internacional ha asumido en propender por la solución pacífica a la tan dura historia de conflicto de 50 años en nuestro país.
Colombia afronta en la actualidad el conflicto armado interno más antiguo del hemisferio, pues ha sido una guerra prolongada de lenta incubación y desarrollo, originada en las causas y problemáticas de la violencia de mitad de siglo, que se traducen en una desigualdad estructural. Esto llevó a que la confrontación armada escalara sobre todas las formas de lucha del Estado para contenerla. Según Castellanos (2008), en sus comienzos la represión de los movimientos sociales hizo crecer la guerrilla, y sus abusos contra la población dieron legitimidad social a las autodefensas. Es importante entonces revisar la historia de los últimos cincuenta años de acuerdo con ciertos hitos importantes que ha identificado Castellanos en su estudio: el primero, de la llamada “violencia” caracterizada por abiertos enfrentamientos bipartidistas (1947-1957); el segundo, referido al desarrollo y consolidación de la insurgencia entre 1960 y 1988; el tercero determinado por acercamientos, diálogos, negociaciones y en varios casos la concreción de procesos con la firma de acuerdos de paz (1989-1994) y un último periodo que va desde 1994 hasta hoy, caracterizado por grandes intentos de generar procesos de paz y donde la participación de la comunidad internacional ha sido mayor.
El presente documento tiene entonces por objetivo ofrecer una mirada de revisión histórica de la participación de la comunidad internacional en los diferentes procesos de paz adelantados entre el Gobierno nacional y los grupos armados en Colombia para extraer un aprendizaje del papel que ha jugado la comunidad internacional en los diferentes procesos de paz adelantados en Colombia. Para ello es importante analizar los roles que la comunidad internacional ha asumido en propender por la solución pacífica a la tan dura historia de conflicto de 60 años en nuestro país.
En esta directriz intentaremos revisar cuál ha sido el papel de la comunidad internacional durante cada una de las etapas en las que ha participado del acercamiento entre las partes del conflicto. Para ello, el escrito se basará en fuentes secundarias y en investigaciones de estudiosos del tema con el fin de extraer los principales aprendizajes de cada una de las etapas.
¿Qué se entiende por participación de la comunidad internacional?
Antes de realizar el recorrido histórico, es importante definir de forma más clara lo que significa el concepto de comunidad internacional, el cual puede ser ambiguo o equívoco. En
este marco; Pardo, García y Gaitán (2012) afirman que es importante que una definición incluya sus aspectos formales e informales y rinda cuenta no solo de los Estados e
instituciones intergubernamentales, sino de organismos, Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) y de la opinión pública internacional.
En lo referente al tema de la mediación internacional, Vicenç Fisas (2012) nos dice que la mediación es un proceso en el que intervienen múltiples actores ejerciendo diferentes roles, todos complementarios; y que cuanto más quede completado el mapa de funciones mejor se desarrollará el proceso. En tanto que Pardo, García y Gaitán (2012) afirman que reviste crucial importancia la adecuada selección de un mediador de las más altas calidades y representatividad política, así como la oportunidad para que este desarrolle su mandato. En todo caso, la mediación debe estar caracterizada por la capacidad de persuasión, fuerza y credibilidad, y contar con las garantías y el respaldo necesario, tanto interna como externamente, para poder realizar su misión.
En este marco, es importante retomar un estudio de ideas para la paz; en el cual se destaca que
La participación de la comunidad internacional parece un hecho irreversible por diferentes motivos: en primera instancia, por su creciente presencia en los procesos de negociación que se han adelantado hasta el momento; en segundo lugar por los mismos componentes internacionales del conflicto (vínculos con el fenómeno de las drogas ilícitas, violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho humanitario, depredación del medio ambiente, migraciones y desplazamiento de personas, etc.). (Pardo, García, y Gaitán, 2012, p. 35)
Recorrido histórico
Para realizar el recorrido histórico nos basaremos fundamentalmente en el estudio de Castellanos (2008), pero también de otros autores que han analizado el tema del conflicto en Colombia y de la participación de la comunidad internacional en el mismo. Gracias a estos estudios podremos establecer aprendizajes en torno al papel de la comunidad internacional en el actual contexto.
Época de la Violencia (1947-1957)
Esta época se ubica en un periodo en donde la violencia crecía a raíz de la inequidad social existente a lo largo de la historia colombiana, llegó a uno de sus puntos máximos después del asesinato del caudillo liberal Jorge Eliécer Gaitán, quien siempre sobresalió por su fuerza, ideas innovadoras y por propender por un cambio estructural y social entre la población de base. Así, la confrontación partidista se agudizó en los años cincuenta con la participación de las Fuerzas Armadas, quienes respondieron a la persecución patrocinada por el Gobierno hacia los integrantes del Partido Liberal en las zonas rurales.
En 1953 el general Gustavo Rojas Pinilla asumió el poder (sin ser el típico dictador latinoamericano) y así, las guerrillas liberales suscribieron un acuerdo de paz que se limitó al desarme, la desmovilización y la vinculación laboral para algunos; a lo largo de este periodo vemos los primeros acuerdos de 1953. Según Castellanos (2008), la violencia que enmarcó esta década no fue una lucha contra el sistema, sino en contra de un Gobierno que abusó del poder y propició la persecución de sus adversarios políticos. El derrocamiento del general Rojas hizo fracasar su programa de pacificación, su caída se debió al éxito mancomunado de las élites de los dos partidos políticos imperantes.
El papel de la comunidad internacional en este proceso no se evidenció ya que se consideraba que el régimen era una marioneta de los Estados Unidos, por lo que no hubo participación alguna de actores internacionales.
En cuanto a los acuerdos de 1955, es necesario mencionar que este periodo se caracterizó por la conformación de autodefensas campesinas con definida línea marxista; quienes reforzaban su organización bajo las banderas de las reivindicaciones sociales en la lucha por la tierra. La violencia se recrudeció y adquirió un carácter más social que partidista, además creció la animadversión contra el Ejército ya que se consideraba representante de los intereses de los poderosos (Castellanos, 2008). En este proceso, el cese al fuego bilateral fue un compromiso importante, en el cual empezó a perfilarse el papel de la sociedad civil (además de la Iglesia católica y los medios de comunicación) como un elemento valioso para facilitar el acercamiento de las partes. La amnistía tardó un tiempo en consolidarse y no existió una influencia internacional en términos de apoyo al proceso que se había iniciado, algo que
llamó la atención; solo se evidenció que la repercusión del discurso estaba alineada con el contexto internacional. (Castellanos, 2008).
La insurgencia (1960-1988)
El Frente Nacional se concreta en un sistema de garantías para los partidos, Liberal y Conservador, como la solución de los conflictos que habían caracterizado la vida política de Colombia durante todo el siglo XIX y la primera de mitad del siglo XX. Con ello, se logró la paz política en una sociedad que había demostrado por mucho tiempo su capacidad de autodestrucción no revolucionaria, con poca represión política en comparación de otros regímenes militares en América Latina, dificultades para la expresión política de nuevos actores, grupos y problemas sociales, pues no permitía ampliar la ciudadanía más allá de las fronteras de los partidos tradicionales (Castellanos, 2008).
El Ejército Popular de Liberación (EPL) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) se insertaron precisamente en áreas de colonización campesina marginal, donde habían funcionado grupos de guerrillas liberales durante la violencia de los cincuenta, no integradas al sistema y sin expresión política cuando el Movimiento Revolucionario Liberal (MRL) se incorporó al liberalismo oficialista y al gobierno liberal.
La historia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (Farc-EP), es de más larga duración, pero está igualmente ligada a la colonización campesina, ya que recoge las luchas agrarias que el Partido Comunista había desarrollado en algunas regiones desde los años veinte y treinta, y prolonga los enfrentamientos de las guerrillas de tendencia comunista con el gobierno conservador y las guerrillas de orientación liberal.
El Frente Nacional no se ve como un pacto de paz ya que no contiene nada acerca de indultos ni amnistías. Sin embargo, se dice que la violencia erigida por el bipartidismo llevó al Frente Nacional pero generó más problemas que soluciones. (González, citado por Medina, 2003). El sistema político cerrado de este acuerdo bipartidista fue una de las razones para que se presentara la movilización de grupos armados durante los años sesenta y se reanudara la violencia. En este marco encontramos que aparecieron en una primera instancia grupos de corta duración (Movimiento Obrero Estudiantil Campesino (MOEC), Fuerzas Armadas de Liberación (FAL) Frente Unido de Liberación, (FUL) y Frente Unido de Acción
Revolucionaria (FUAR), que intentaron asentarse en zonas con amplia tradición de lucha campesina. Surgieron igualmente las Farc-EP (julio de 1964), de clara orientación comunista; el ELN (enero de 1965), más cercano a la experiencia cubana; y el EPL (diciembre de 1967), de tendencia maoísta (Castellanos, 2008).
Con una fuerte influencia del proceso político-militar centroamericano que se vivió entre 1975 y 1985, y con la participación de dirigentes y militantes provenientes de los grupos anteriormente mencionados, se formaron otros nuevos grupos, como el Movimiento 19 de Abril (M-19), primera experiencia de guerrilla urbana, Autodefensa Obrera (ADO), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Movimiento Armado Quintín Lame, el Frente Ricardo Franco y el Movimiento de Integración Revolucionaria, Patria Libre (MIR-PL). Estas organizaciones propiciarían un proceso de unidad guerrillera, expresado inicialmente en la Coordinadora Nacional Guerrillera y posteriormente en la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB).
Según Castellanos (2008), también a lo largo de todo este periodo se elaboró al interior del Estado una doctrina de seguridad nacional que facilitó el afianzamiento del fenómeno paramilitar. Incluso a través de leyes, como la Ley 48 de 1968, se autorizó la creación de patrullas civiles que recibían del Ministerio de Defensa armas de uso privativo de fuerzas de seguridad estatales. Posteriormente el fenómeno paramilitar cobró aún más importancia.
Los recurrentes fracasos de los acuerdos de paz y las amnistías permitieron el desarrollo de este nuevo tipo de violencia expresado a través de grupos armados de campesinos más o menos organizados que desconocían los acuerdos de paz, posteriormente surgirían los grupos urbanos. Con el tiempo se consolidó el narcotráfico con el comercio de la droga, que empezó con el auge la marihuana y siguió con la producción y el tráfico de cocaína. En los enfrentamientos entre los narcotraficantes han estado incluidos los asesinatos políticos y otros actos de violencia y terrorismo, utilizados como medio para controlar la política y la acción del Estado en los asuntos vinculados al comercio de drogas (Castellanos, 2008).
Belisario Betancur (1982-1986)
En medio de la situación descrita anteriormente se presentaron esfuerzos por lograr la paz con la insurgencia. Este periodo estuvo cruzado de modo permanente por un agudo
enfrentamiento militar con los grupos alzados en armas, así como por un constante debate sobre los derechos humanos. Betancur estableció el diálogo nacional con las organizaciones guerrilleras y ofreció una amnistía incondicional y automática a sus miembros, ya sea que estuviesen en prisión o fuesen militantes activos, una vez desmovilizados. Solo el M-19 y las Farc-EP mostraron interés; el ELN y el EPL, recelosos del Gobierno y afectados por fisuras internas, rechazaron la oferta. Tras la liberación de cientos de rebeldes presos, en su mayoría miembros del M-19, el proceso experimentó retrocesos, pues los insurgentes oscilaron erráticamente entre las acciones armadas y los gestos de paz (International Crisis Group, 2002).
Sin embargo, el 28 de marzo de 1984 se alcanzó un primer acuerdo de 11 puntos con las Farc-EP1, entre ellos la orden de cese al fuego en todos los frentes y la disposición a impulsar un amplio movimiento político, lo que no significó que la guerrilla abandonara su fortalecimiento militar. Este partido se conoció como la Unión Patriótica, cuyo surgimiento fue seguido por un genocidio que registra entre sus víctimas más de 3500 militantes, lo que evidenció el fracaso de este intento debido a la intolerancia y falta de voluntad.
El núcleo de la propuesta de Belisario Betancur fue promover un diálogo nacional con la participación de las más diversas fuerzas políticas, tramitar en el Congreso una ley de amnistía generosa y crear una amplia comisión de paz, que sería la encargada de adelantar los diálogos y negociaciones que se debían llevar a cabo con la guerrilla. El efímero resultado que produjo el proceso de paz iniciado en 1982 consistió en los acuerdos de tregua firmados en 1984 entre el Gobierno y el M-19, las Farc-EP, el EPL, el ADO y algunos sectores del ELN. Dichos acuerdos de tregua se rompieron en menos de un año, con excepción de las Farc-EP (Castellanos, 2008).
En el caso de la participación de la comunidad internacional, según Vargas (2003), durante este gobierno encontramos dos fenómenos que se divisaron como los primeros pasos hacia una internacionalización del conflicto armado interno. En primer lugar, en el ámbito de la
1 Los Acuerdos de La Uribe o Acuerdos de Cese al Fuego, Paz y Tregua fueron acuerdos entre la guerrilla colombiana
Farc-EP y el gobierno de Belisario Betancur, firmados en el campamento conocido como Casa Verde en el municipio de La Uribe, Meta, el 28 de marzo de 1984, en los cuales las partes se comprometieron a un cese bilateral del fuego y a la búsqueda conjunta de una salida política al conflicto armado colombiano. El documento fue suscrito por la Comisión de Paz, Diálogo y Verificación, en representación del Gobierno, y por el estado mayor de las Farc-EP.
política internacional colombiana, Betancur pasó a ser recordado como quien de manera temporal permitió un replanteamiento de la doctrina del respice polum2. Al respecto, si bien
durante este periodo la relación bilateral con Estados Unidos continuó siendo relevante para Colombia, iniciativas como el Grupo de Contadora3 y la participación de Colombia en el grupo de países no alineados, permitieron otros escenarios de acción con un carácter multilateral. En segundo lugar, este escenario internacional generó en el plano interno un interés por pactar acercamientos con las guerrillas. Como resultado de este proceso España y México facilitaron un encuentro entre el Gobierno nacional y el M-19 para debatir una posible negociación de paz con esta guerrilla. En ese sentido, el M-19 solicitó en mayo de 1985 la mediación del Grupo de Contadora ante un eventual proceso, el cual nunca se llevó a cabo.
Virgilio Barco (1986-1990)
Con base en las experiencias anteriores, el presidente Virgilio Barco (1986-1990) organizó la Consejería Presidencial para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, convertida en piedra angular de una nueva estrategia para alcanzar la paz. Esta institucionalización del proceso formaba parte de su política de “Mano tendida y pulso firme”, complementada con el rediseño, ampliación y fortalecimiento del Plan Nacional de Rehabilitación (creado por su antecesor), con lo que intentó solucionar problemas y necesidades de la comunidad (García, 1992).
La administración Barco introdujo modificaciones a la política de paz que heredó; de ello vienen sus logros pero también sus limitaciones; de hecho, es en este Gobierno que surge el único modelo de negociación que se logró alcanzar en estos veinte años como resultado de unos acuerdos de paz. El proceso de paz se institucionaliza y se centraliza, con lo cual queda claro el liderazgo y dirección por parte del Estado y, en concreto, de la Presidencia de la República (García, 1992).
2 La doctrina respice polum (mirar hacia el norte) fue la doctrina que marcó la política internacional de Colombia en este
periodo.
3El Grupo Contadora fue una instancia multilateral propuesta en enero de 1983 por México a Colombia, a la que se invitó a Panamá y Venezuela con el fin de promover conjuntamente la paz en Centroamérica.
De esta manera, se desarrollaron procesos de paz exitosos con las guerrillas, en especial porque se generó una mayor organización e institucionalización del proceso al interior de las fronteras. Aunque, el papel de la comunidad internacional fue bastante limitado, se destaca el interés de Estados Unidos y de Venezuela por facilitar el diálogo entre el Gobierno nacional y la CGSB, de la cual hacían parte el ELN y las Farc-EP, y el aporte de Panamá en la posibilidad que tuvieron algunos sectores de la sociedad civil colombiana y el M-19 de discutir escenarios viables de paz.
Extraemos como aprendizaje de esta época que en los procesos de los años ochenta hubo una participación y acercamiento incipiente de la comunidad internacional, dividida ideológicamente. La influencia de la Guerra Fría fue evidente en la polarización. De otro lado, la división en el propio Gobierno no pudo generar la cohesión suficiente para dar fuerza al proceso y para la búsqueda de un mayor respaldo internacional.
César Gaviria (1990-1994)
Desde los años ochenta, los Gobiernos colombianos se empeñaron en negociaciones de paz con distintos grupos disidentes armados, incluso a principios de los años noventa concluyeron las negociaciones de paz con el M-19, el EPL y el Quintín Lame. Varios miles de integrantes de esos grupos fueron desmovilizados. Sin embargo, esta desmovilización, en particular en el caso del EPL, no fue completa.
Según García (2001), estos procesos fueron el resultado de la iniciativa para la paz que cobijó y sirvió de marco general y particular para el proceso de acercamiento, diálogos iníciales, negociaciones y acuerdos realizados durante esta etapa. Los acuerdos firmados, la apertura política presentada en 1990, la llegada a la presidencia de César Gaviria Trujillo (1990-1994), la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente y la elaboración de una nueva Constitución Política fueron el marco para otras organizaciones, que también adelantaron contactos y conversaciones. A la desmovilización del M-19 le siguieron las del PRT, el EPL y el Quintín Lame, organizaciones que alcanzaron una representación en el proceso constituyente directamente relacionado con esa apertura política. En la práctica, Gaviria había heredado de Barco su iniciativa para la paz, a la que adicionó una estrategia nacional contra la violencia.
De esta manera, Gaviria entabló conversaciones con la CGSB inicialmente en Caracas (mayo de 1991) y, posteriormente, en Tlaxcala (marzo de 1992). Se trataba de lograr un entendimiento con el EPL, el ELN y las Farc-EP, negociaciones que se desarrollaron en medio del conflicto y que se frustraron seis meses más tarde, a lo que sobrevendría la guerra integral. (García, 2001).
Aunque en un principio se descartó rotundamente la posibilidad de una mediación de la comunidad internacional ante un eventual proceso de paz, la participación de esta fue esencial en el desarme y desmovilización del EPL, el Quintín Lame y la Corriente de Renovación Socialista. Al respecto, se tuvo la participación del Partido Socialista Obrero Español y de la Internacional Socialista en el proceso de desmovilización del EPL. Por su parte, el Consejo Mundial de los Pueblos Indios facilitó el desarme del Quintín Lame. Asimismo, Venezuela aprovisionó su territorio para que se surtieran las negociaciones con la CGSB y los diálogos con el ELN en 1991 (Bayer, 2010).
Ernesto Samper (1994-1998)
Durante el periodo de Samper, hubo una incipiente intención de negociar con las guerrillas, pero se hicieron importantes avances principalmente con el ELN, por ello, el Gobierno declaró el inicio del proceso de paz con esta guerrilla y le reconoció carácter político. En este marco los diálogos de paz entre el gobierno Samper y el ELN se dieron a través de la Comisión de Conciliación Nacional, creada por la sociedad civil. En julio de 1998, la sociedad civil y el ELN se comprometieron a impulsar una convención nacional, que luego fue discutida por el gobierno de Pastrana y el ELN.
Durante el gobierno de Ernesto Samper la participación de la comunidad internacional frente al conflicto armado en Colombia tuvo su expresión en el apoyo ofrecido por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), representantes del Parlamento Centroamericano y algunos países europeos, en la facilitación y verificación de la liberación de cerca de sesenta soldados colombianos en poder de la guerrilla de las Farc-EP en junio de 1997 (Hernández, 2013).
Entre otros gestos de la comunidad internacional, se cuentan la facilitación ofrecida por el Gobierno español en la firma del Pre-acuerdo del Palacio de Viena entre el gobierno de
Ernesto Samper y el ELN. Asimismo, esta guerrilla y la sociedad civil colombiana debatieron en el encuentro de Maguncia, gracias a la facilitación del Gobierno alemán y la Iglesia católica de ese país, encuentro que posteriormente daría lugar al establecimiento del denominado Acuerdo Puerta del Cielo4 y de una convención nacional a modo de una hoja de ruta para discutir con el Gobierno nacional (Hernández, 2013).
Si bien durante este periodo no se logró concretar un apoyo de las Naciones Unidas para un eventual proceso de paz, esta organización creó en Colombia el cargo del Alto Comisionado Especial para los Derechos Humanos y la oficina para personas desplazadas del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur). Del mismo modo, que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) dieron los primeros pasos en la contribución al debate de la terminación del conflicto armado en Colombia. Por una parte, el BID estableció el proyecto de La paz es rentable en el que se generaban propuestas ante una eventual mesa de negociaciones con la insurgencia, mientras tanto, el BM creó una unidad de reconstrucción de posconflictos en Colombia y le aprobó al país préstamos para promover la paz y el desarrollo con miras al reconocimiento de que “la violencia constituía una barrera real para el desarrollo colombiano” (Bayer, 2010, citado por Hernández, 2013, p. 13).
Al final de su gobierno, Ernesto Samper recibió un ofrecimiento del Gobierno de Costa Rica para servir como facilitador de una negociación con la insurgencia, e incluso Guatemala puso a disposición su territorio para tal proceso, pero nunca recibió una respuesta positiva de Colombia. De igual forma, la reacción de Samper ante la propuesta de un grupo de países amigos conformado por España, México, Costa Rica y Venezuela dio paso a la no participación de la comunidad internacional durante este Gobierno para servir de facilitadores de un diálogo; con lo cual limitó sus servicios a buenos oficios. En este marco el mandatario afirmaría que el conflicto lo solucionarían los colombianos como comunidad a la forma colombiana (Bayer, 2010, citado por Hernández, 2013, p, 12). Concluimos que durante el gobierno Samper se presentó un error grande al tratar de mantener a la comunidad
4 “El Acuerdo de Puerta del Cielo revelaba que era inminente la humanización de la guerra y el fin de la voladura de
oleoductos, que los menores de edad y los mayores de 65 años no serían más víctimas de las cadenas del secuestro y que se haría una convención nacional para buscar soluciones por la vía pacífica a los problemas del país” (El Tiempo, 15 de julio de 1999).
internacional ajena a una negociación concertada del conflicto interno, con el fin de hacer ver que era un problema que solo le incumbía a Colombia y por tanto se resolvería sin ninguna injerencia de la comunidad internacional.
Andrés Pastrana (1998-2002)
En el gobierno de Pastrana la relación con Estados Unidos se empezó a consolidar, lo cual se reflejó en la inclusión de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), las Farc-EP y el ELN en el listado de grupos terroristas después del ataque del 9 de septiembre de 2001, por pedido de Washington. Además, Colombia aceptó una versión más militarista del plan de ayuda norteamericano que el anterior, denominado Plan Colombia. Esto fue rechazado por la mayor parte de los países europeos, quienes se oponían a cualquier forma de ayuda militar porque percibían el conflicto armado colombiano, ante todo, como un conflicto social, económico y político, lo que no se puede resolver únicamente con las armas (PNUD, 2003).
En 1998 se inicia en Colombia lo que podría llamarse la diplomacia por la paz5. Durante el
gobierno de Andrés Pastrana la comunidad internacional se convirtió en un gran aliado en el logro de su política de paz. Su actuación fue variada, pues ayudó en el trabajo intelectual de comprender el conflicto (causas y consecuencias), sirvió de garante en la estabilidad y desarrollo de todo el proceso de negociación, denunció los atropellos comentados en la zona de distención y fue un actor clave en la crisis de enero de 2002 para reanudar el proceso. En marzo de 2001, se estableció el grupo de Amigos del Proceso con las Farc-EP, conformado por Canadá, Cuba, España, Francia, Italia, México, Noruega, Suecia, Suiza y Venezuela. Fueron 26 países que se hicieron “amigos” de los diálogos de paz durante la administración de Andrés Pastrana. En el 2000, cuatro jefes de las Farc-EP (entre ellos Raúl Reyes), y los delegados del Gobierno realizaron el llamado Eurotour, recorriendo siete países en 33 días para mostrarle el proceso al mundo6.
El proceso de internacionalización de la paz en el contexto que explica Borda (2007), hace referencia al proceso a través del cual un actor toma una decisión explícita y consciente: la
5 Se trató de la acción y la decisión del Gobierno de turno colombiano de compartir y entregar a la comunidad internacional
una visión clara y objetiva de la situación de conflicto que vive el país y del proceso de paz que se realiza. Consecuentemente con ello, y dentro del principio de no intervención que hace parte de la política exterior colombiana, la diplomacia por la paz busca conseguir el apoyo político y económico que se requiere para el proceso de paz que ha asumido Pastrana.
decisión de involucrar actores externos en cualquier fase del conflicto doméstico (durante las hostilidades militares o durante la negociación). La estrategia alternativa consiste en tratar deliberadamente de mantener el conflicto mismo dentro de los límites nacionales, de esta manera, aislar la confrontación y conscientemente excluir a los diversos actores internacionales.
De igual manera, Borda hace referencia al proceso de internacionalización, que abiertamente calculado y voluntario sigue una lógica y un cálculo puramente doméstico: convertir a Colombia en un frente fundamental de la guerra que libraba la administración Bush en contra del terrorismo internacional ayudaría al Gobierno colombiano a obtener más recursos (principalmente militares) para su guerra en contra de las guerrillas. Adicionalmente, dicha estrategia legitimaría y brindaría un piso político sólido (al menos a nivel regional/internacional) a la que era la actual estrategia militarista del Gobierno colombiano, y debilitaría fundamentalmente posiciones alternativas que apoyaban y abogaban por una salida negociada al conflicto (Borda, 2007).
En cuanto a las negociaciones con la guerrilla del ELN en 19987, las dos partes firmaron en Madrid un acuerdo de paz que preveía la celebración de una convención nacional. El mismo año, los negociadores del ELN se reunieron en Maguncia (Alemania) con miembros de la sociedad civil y firmaron el Acuerdo Puerta del Cielo, centrado en aspectos humanitarios. En 1999, el Gobierno y el ELN retomaron los contactos en Cuba, y al año siguiente, el Gobierno autorizó crear una zona de encuentro en el sur de Bolívar, con el acompañamiento de los países amigos de este proceso (Cuba, España, Francia, Noruega y Suiza) (Fisas, 2010).
Álvaro Uribe Vélez (2002-2010)
Tras el fracaso de la estrategia de internacionalización de la paz durante el gobierno Pastrana y ante el cada vez mayor respaldo a una solución militar para el conflicto armado interno, Álvaro Uribe logra la presidencia de Colombia en 2002. Con una marcada relación bilateral con Estados Unidos y una difícil convivencia con los vecinos de la región, la política
7 Comunidad internacional participante: delegado especial del secretario de la ONU para el proceso de paz Jan Egeland
James Lemoyne y Comisión Facilitadora G25 G10: Canadá, Cuba, España, Francia, Italia, México, Noruega, Suiza, Venezuela.
internacional en el gobierno Uribe generó espacios muy estrechos y altamente debatidos para la acción internacional a favor de una salida negociada al conflicto (Hernández, 2013).
La definición pública de los miembros de las Farc-EP como terroristas marcó un cambio de estrategia, el Gobierno remueve el contenido social y político de la agenda de los insurgentes, debilita el principio bajo el cual estos grupos luchan (en nombre de los sectores marginales de la población) y, al contrario, presenta sus actividades como hostiles hacia la misma población que pretende proteger y, en general, hacia todo el país. Esta estrategia también contribuye a legitimar y justificar el uso de fuerza militar en contra de estos grupos insurgentes y elimina casi en su totalidad las posibilidades de una solución política al conflicto armado (Borda, 2007). De hecho, gracias a esta denominación se le quito la connotación de conflicto armado interno y paso a visibilizarse como un proceso de terrorismo mediatizado por la construcción de enemigo en el ámbito internacional, donde se incluían a todos los grupos que se consideraban terroristas en la agenda internacional, entre ellos las Farc-EP.
Entre los años 2003 y 2005, Uribe produjo acercamientos con el ELN y las AUC. Sin embargo, en el caso del primer grupo, estos no prosperaron a pesar de la intervención de México como facilitador y el apoyo de un grupo de países amigos, conformado por España, Francia, Suiza, Noruega y Cuba. En este marco, en diciembre de 2005 el Gobierno aceptó una propuesta presentada por la Misión Técnica Exploratoria (formada por los Gobiernos de Francia, España y Suiza) en la que se estableció un sistema de seguridad que podría permitir a los representantes del Gobierno y de las Farc-EP encontrarse en una zona de 180 kilómetros cuadrados, cercana al municipio de Pradera, Valle, pero la propuesta no fue aceptada por el grupo guerrillero. (Fisas, 2010).
Así, con una clara posición acerca de que cualquier diálogo con las organizaciones armadas se daría para su desmovilización y cese al fuego unilateral e incondicional, el 24 de enero de 2004 se firmó un acuerdo entre el Gobierno nacional y la OEA con el fin de asistir y verificar el cese al fuego, la desmovilización y el proceso de reinserción de las AUC, previamente acordado entre ambas partes. (Fisas, 2010).
La comisión de seguimiento al proceso de desmovilización de las AUC por parte de la OEA (Misión de Apoyo al Proceso de Paz (MAPP)) entra a jugar parte activa del proceso de paz en Colombia ante la negativa tanto de la ONU como de la Unión Europea a ofrecer sus buenos oficios, debido a las críticas que ambas tenían frente a este proceso. Entre otras razones, la ONU vio con escepticismo la “imposición de la paz” por parte de Uribe (Borda, 2012), así como su insistencia en la negación del conflicto armado interno.
Según Borda (2012), la Unión Europea argumentó su preferencia por una participación en un proceso de desmovilización más amplio, debido a que consideraba más útil su contribución en los acercamientos con el ELN, en la media en que este escenario parecía más realista.
Tras su reelección en 2006, Uribe se declaró abierto a un diálogo con las Farc-EP, quienes exigieron ante la comunidad internacional su reconocimiento como grupo beligerante y que de este modo fueran retirados de las listas terroristas. Sin embargo, ante la negativa de varios actores internacionales y del propio gobierno Uribe, esta relación con las Farc-EP se limitó a tratar lo humanitario a través de la mediación de otros Gobiernos.
En cuanto a las negociaciones con el ELN, en el año 2002, el Alto Comisionado para la Paz realizó nuevas rondas exploratorias con este grupo insurgente desde Cuba. A mediados del 2004, se iniciaron de nuevo conversaciones de prueba con la facilitación de México, con el fin de conseguir un acercamiento con la guerrilla del ELN. Después de una crisis temporal respecto al proceso de facilitación, a finales de marzo este grupo y el Gobierno colombiano intercambiaron propuestas encaminadas a alcanzar una negociación directa desde el exterior (en México o Cuba), superando la etapa de acercamientos e iniciando un proceso de paz en el que se reforzaría el acompañamiento internacional. A pesar de la buena situación, de repente el ELN dio por finalizada la facilitación mexicana al descalificar el papel de México por su voto contra Cuba en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU (Fisas, 2010).
En octubre de 2006, el Gobierno y el ELN celebraron en Cuba la cuarta ronda exploratoria, donde al final destacaron el avance en el diseño del proceso con el establecimiento de dos ejes estructurales hacia un acuerdo base: Ambiente para la paz y Participación de la Sociedad. A principios de marzo concluyó en La Habana la quinta ronda de conversaciones entre el
Gobierno y el ELN, contando con los buenos oficios del premio Nobel de Literatura, Gabriel García Márquez, y sin que las partes hicieran público el contenido de los encuentros (Fisas, 2010). En septiembre, delegaciones del Gobierno y del ELN se reunieron en Caracas, al aceptar los buenos oficios ofrecidos por el entonces presidente de Venezuela, Hugo Chávez, para ayudar a desbloquear el proceso. Los delegados del ELN iniciaron consultas con el comando central de la organización para determinar su posición en la futura ronda de negociaciones. A continuación, en la figura 1 se puede observar la disposición de dichas rondas.
Figura 1. Las rondas de negociaciones con el ELN. Fuente: Fisas (2010, p.13).
La participación de Venezuela y Brasil fue relevante junto a la del CICR. Sin embargo, en varias oportunidades este apoyo se vio afectado en el nivel interno por las desconfianzas del propio Uribe frente a estos mecanismos de participación internacional, lo cual devino en una fuerte descalificación hacia el Gobierno de Venezuela y su presunta complicidad con la guerrilla de las Farc-EP, que imposibilitaron la continuación de la mediación del presidente Hugo Chávez (Hernández, 2013).
Juan Manuel Santos (2010- )
Después de haber tomado posesión el presidente Santos, el presidente venezolano Hugo Chávez manifestó que la guerrilla colombiana debería estar del lado de la paz con demostraciones contundentes, como por ejemplo liberar a todos los secuestrados, pues para él la guerrilla en nuestro país no tenía futuro por la vía armada. También manifestó su satisfacción porque la senadora Piedad Córdoba había sido nombrada presidenta de la Comisión de Paz del Senado.
Precisamente el grupo liderado por dicha senadora, Colombianos y Colombianas por la Paz, había gestionado que Unasur discutiera una alternativa que condujera a un eventual acuerdo de paz con las guerrillas. En agosto, las Farc-EP enviaron un comunicado a Unasur expresando su disposición a exponer en una asamblea de la misma su visión del conflicto colombiano (Fisas, 2010). Fue hasta mediados de junio de 2012, donde se empezó a vislumbrar el camino que se había abierto para establecer un nuevo proceso de paz que permitiera acabar con el conflicto armado de larga duración en Colombia.
El gobierno Santos incorporó de manera definitiva la comunidad internacional. Les asigno a unos países el papel de garantes (Cuba y Noruega) y a otros de acompañantes (Venezuela y Chile) (Bayer, 2010). En su calidad de garante, Cuba desempeño un papel fundamental en las conversaciones entre el Gobierno nacional y las Farc-EP. No solo por facilitar su territorio como sede de los diálogos, sino por haber gestionado el acercamiento entre las partes desde la primera fase del acuerdo hasta su firma, es por ello que Cuba sigue demostrando su relevancia como actor internacional dentro de la construcción de paz en Colombia (Hernández, 2013).
Muestra del entusiasmo que generó el anuncio del Gobierno colombiano fue que el presidente de Ecuador, Rafael Correa, dijo que históricamente había llegado el momento oportuno para que las Farc-EP dispusieran de las armas. Su voz no era la de un vecino indiferente, sino la de quien había sufrido el desborde de la guerra hacia su territorio. Esa circunstancia no existió durante el proceso de diálogo del Caguán. De igual modo el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, dijo que el anuncio de Santos “crea el acuerdo marco para unas negociaciones que ofrecen la promesa de poner fin a un conflicto de más de 50 años con las Farc-EP, para
así permitir que todos los colombianos vivan en mayor paz, seguridad, y prosperidad” (El
País, 4 de septiembre de 2012). De igual manera, otros países como Brasil, Ecuador,
Argentina, Venezuela, Cuba, Estados Unidos, Reino Unido y España le dieron el espaldarazo al actual proceso.
En términos generales en las negociaciones entre el gobierno Santos y las FARC, lo actores externos han tendido o han sido llamados a tener tres tipos de funciones: la de facilitadores y mediadores a lo largo de los diálogos, las de acompañar y legitimar el proceso, y las de vigilantes o cogestores en la implementación del acuerdo final.
Según Molano G. (2016)
1. Desde el anuncio inicial sobre el proceso se definieron dos países acompañantes -Venezuela y Chile- y dos países garantes -Cuba y Noruega-. Los primeros cumplieron el papel de facilitadores: sin tener el uso de la palabra en las negociaciones contaron con un amplio margen de influencia para propiciar los diálogos. Los países garantes fueron mediadores: intercedieron para construir o reforzar la confianza entre las partes, estuvieron informados de todas las conversaciones, se aseguraron de que las partes cumplieran lo acordado, y fueron propositivos en la resolución de crisis.
Garantes y acompañantes fueron decisivos en distintos momentos del proceso de La Habana:
En 2013, cuando las FARC suspendieron la discusión y el presidente Santos ordenó el regreso de sus negociadores, ayudaron a reiniciar las conversaciones.
En 2014 ayudaron a superar los obstáculos originados por el confuso secuestro de un general, una abogada y un cabo del Ejército en Chocó.
En 2015 también ayudaron a superar la delicada coyuntura producida por el ataque de las FARC a una patrulla del Ejército que produjo la muerte de trece soldados.
Y en 2016 gestionaron la salida a la crisis que siguió al proselitismo armado por la paz de las FARC en La Guajira.
2. Estados Unidos, la Unión Europea y Naciones Unidas estuvieron ausentes de La Habana pero no alejados del proceso. Estados Unidos en esta ocasión no solo respaldó el proceso
sino que designó un enviado especial (Bernie Aronson), como lo hizo la Unión Europea con Eamon Gilmore. Jean Arnault fue delegado por Naciones Unidas para trabajar junto a José Bayardi, el delegado de Unasur, en la Subcomisión Técnica para el Fin del Conflicto que sesionó en La Habana desde septiembre de 2015.
3. El pacto de paz entre las FARC y el gobierno Santos considera actores externos para efectos de su implementación o desarrollo. Por eso el pacto establece la Comisión de Implementación, Seguimiento y Verificación que está conformada por delegaciones de ambas partes y por un delegado de cada uno de los países garantes y acompañantes del proceso de La Habana. Además, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas creó una misión política para Colombia que está compuesta principalmente por delegados de países de la CELAC. Se trata de una misión que tiene carácter civil -no militar- y su función es acompañar a las FARC y al gobierno en la implementación del acuerdo
En cuanto al ELN, Desde el año 2013 se realizaron una serie de reuniones previas para el establecimiento de diálogos exploratorios entre esta guerrilla y el Gobierno. En enero de 2014 se inició una fase exploratoria confidencial, en Brasil, Ecuador y Venezuela, con sus gobiernos como garantes, que se extendió hasta marzo del mismo año, cuando se anunció, desde Caracas – Venezuela, el inicio de las conversaciones públicas entre las dos partes y el pronto establecimiento de una mesa de negociación.
En los diálogos exploratorios, se estableció un documento base para el inicio de la mesa de conversaciones que llevaría a un acuerdo de paz con esta guerrilla. La mesa se realizaría en 5 países: Ecuador (sede central), Venezuela, Brasil, Chile y Cuba. Todos estos países, más Noruega, actuarán como garantes.
El documento “Acuerdo de diálogos para la paz entre el Gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Nacional”, a diferencia del proceso con las FARC, no plantea una agenda con los temas a tratar para implementar un proceso de paz y sobre los cuáles se llegue a un acuerdo, sino una serie de “pasos” para la creación de un Acuerdo General, es decir, es una guía para establecer los temas y cuestiones a negociar en una futura mesa de conversaciones. (CIDOB, 2017). Venezuela, Brasil, Perú, Ecuador, Cuba, Recibieron con satisfacción y dieron sus respaldo total a este proceso. Por su parte, el secretario general de la ONU, Ban Ki-moon,
destacó que este “paso importante” refuerza el deseo de Colombia en favor de una “paz sostenible”, mientras que su par de la Organización de Estados Americanos (OEA), Luis Almagro, lo consideró un “paso concreto y esperanzador hacia una paz anhelada durante décadas por todo el pueblo colombiano, por nuestro continente y por el mundo”. Amnistía Internacional dijo que, aunque el anuncio del diálogo con los procesos paralelos con las dos guerrillas colombianas traen “la esperanza de que más de medio siglo de conflicto en Colombia terminará pronto”, se debe buscar “justicia para las víctimas de abusos y violaciones a los derechos humanos”.
Cerrando este apartado encontramos que el papel de la comunidad en los procesos de paz no se circunscribe exclusivamente a la financiación, su principal aporte será servir de garantes del proceso de desarme y desmovilización, así como en el proceso de justicia transicional y restaurativa. Asimismo, se espera que apoye con su experiencia las cuestiones técnicas relativas al diseño e implementación de las políticas de postconflicto y de fortalecimiento institucional y participación ciudadana.
Se requiere una participación estructurada en la que se asuman distintas funciones en distintos momentos del proceso con una perspectiva de largo plazo y donde se amplíe la presencia de la comunidad internacional incluyendo también a la sociedad civil. Su presencia y respaldo serán claves para dar legitimidad al proceso, actuando como un puente indispensable para la comunicación con sectores sociales reacios al diálogo con el gobierno (Rodríguez, 2016)
A modo de conclusión
Colombia ha enfrentado más de 50 años de conflicto armado a raíz de diferentes luchas internas; la base esencial que podemos encontrar a lo largo de estas es, por un lado, la inequidad y brecha social existente a lo largo y ancho del país, de otro lado, las luchas partidistas y exclusión de terceras fuerzas, fuera de la contienda política que provoco el surgimiento de grupos al margen de la ley. Pocos han sido los acuerdos de paz que se han cumplido por las partes y de ahí que actualmente tengamos latente aún el conflicto armado. Es importante entonces aprovechar la coyuntura actual en donde hay un clima interno de respaldo al proceso de paz. La sociedad colombiana está cansada de tanto derramamiento de sangre, de la violencia que se ha entroncado en todas las instancias del poder, pero también
en la cultura de nuestro pueblo. Además, la región está preparada para dar el respaldo que Colombia necesita para una salida concertada del conflicto.
La región y países amigos están respaldando el proceso, es un momento propicio para acabar con un conflicto que desborda fronteras, cuya finalización puede ayudar a tener una región más integrada y fortalecida. Estados Unidos y la Unión Europea respaldan el proceso, independientemente de los intereses políticos o económicos en el país y en la zona; también lo ven conveniente en el clima actual de la política internacional. De otro lado, según Restrepo (2010), se evidencia que existen razones para que la comunidad internacional se involucre en la resolución del conflicto armado colombiano. Dado que hay una agenda internacional en el conflicto armado, tal como la crisis humanitaria, el narcotráfico, y la lucha antiterrorista, hay una necesidad de que la comunidad internacional acepte su corresponsabilidad y apoye los esfuerzos nacionales que se están haciendo en el momento.
En este marco, siguiendo a Bayer se espera que al fin de la negociación la comunidad internacional cumpla algunos papeles que se consideran importantes; entre ellos: a) fortalecer los alcances y seguir con el apoyo a intercambios entre el Gobierno y la guerrilla, para que no pueda haber sabotaje que destruya los alcances de los acuerdos a los que se ha llegado; y b) verificar la implementación del o de los acuerdos. Según Bayer (2010), es indispensable la presencia de un tercero neutral como garantía del éxito de las discusiones y del desarrollo de una paz sostenible y duradera, además de claridad del rol otorgado a la comunidad internacional, de acuerdo con el Gobierno y el grupo ilegal, sea el acompañamiento por un país individual o un grupo de países amigos, facilitación o mediación. (Bayer, 2010).
Referencias
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Lista de siglas y abreviaturas
Acnur Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados
ADO Autodefensa Obrera
Alba Alianza Bolivariana
AUC Autodefensas Unidas de Colombia
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CEI Comunidad de Estados Independientes
Celac Comunidad de Estados de América Latina y del Caribe
CGSB Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar
CICR Comité Internacional de la Cruz Roja
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CMSC Comité Mixto de Supervisión y Coordinación
CORIDH Corte Interamericana de Derechos Humanos
CPI Corte Penal Internacional
CPN Communist Party of Nepal
DI Derecho Internacional
DIDH Derecho Internacional de los Derechos Humanos
DIH Derecho Internacional Humanitario
ELN Ejército de Liberación Nacional
EPL Ejército Popular de Liberación
ETA Euskadi Ta Auskatusuna
FAL Fuerzas Armadas de Liberación
Farc-EP Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Ejército del Pueblo
FMLI Frente Moro de Liberación Islámica
FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
FRU Frente Revolucionario Unido
FUL Frente Unido de Liberación
Fula Frente Unido de Liberación de Assam
GCP Grupo Consultivo del Pueblo
M-19 Movimiento 19 de abril
MAPP Misión de Apoyo al Proceso de Paz (Colombia)
MFDC Movimiento de las Fuerzas Democráticas de Casamanza
MIR-PL Movimiento de Integración Revolucionaria Patria Libre
Moec Movimiento Obrero estudiantil Campesino
MRL Movimiento Revolucionario Liberal
NEP Nuevo Ejército del Pueblo
OCI Organización de la Conferencia Islámica
OEA Organización de Estados Americanos
OMC Organización Mundial del Comercio
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
OSCE Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa
OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte
OUA Organización para la Unidad Africana
PAC Patrullas de Autodefensa Civil
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PRT Partido Revolucionario de los Trabajadores
SIDH Sistema Interamericano de Derechos Humanos
TLC Tratado de Libre Comercio
TPI Tribunal Penal Internacional
UE Unión Europea
Unasur Unión Sudamericana de Naciones
