Actos y Procedimiento Administrativo. Autores: Rafael Morales Illán. Página 3 de 146

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Actos y Procedimiento

Administrativo

2010

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Impresión. Depósito Legal. Diseño.

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Adquirir o actualizar conocimientos sobre el régimen jurídico del acto administrativo, con especial atención a su producción, eficacia y validez, centrando su estudio en la normativa básica y en la jurisprudencia que la ha interpretado, efectuando asimismo referencias a la normativa regional.

Incidir en las cuestiones que mayores problemas de aplicación práctica presentan en el quehacer diario de las oficinas administrativas, permitiendo la formulación de dudas y su resolución.

Fomentar la participación y reflexión, en grupo o individualmente, sobre las materias objeto del curso, para que cada participante pueda ajustar los contenidos a sus inquietudes, nivel de preparación o necesidades profesionales.

Módulos

Bloque I: El Acto Administrativo

Módulo 1: El Acto Administrativo.

Módulo 2: Elementos del Acto Administrativo: Contenido, Motivación, Forma y Procedimiento.

Módulo 3: El Silencio Administrativo. Módulo 4: Nulidad.

Módulo 5: La eficacia del Acto Administrativo. Módulo 6: Notificación y publicación.

Módulo 7: Ejecución del Acto Administrativo. Bloque II: El Procedimiento Administrativo

Módulo 8: El Procedimiento y sus fases: Iniciación y Ordenación. Módulo 9: El Procedimiento y sus fases: Instrucción.

Módulo 10: El Procedimiento y sus fases: Finalización. Módulo 11: La revisión de oficio.

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Bloque I: El Acto Administrativo

Módulo 1: El Acto Administrativo.

1.1 Concepto

Como casi toda realidad, también el acto administrativo admite diversas y variadas definiciones, en función de la característica o nota a la que se atienda de forma primordial. Prescindiendo de los numerosísimos conceptos que los autores han ensayado para intentar abarcar las diversas facetas del acto administrativo, nos limitaremos a dar un concepto amplio y otro estricto, para intentar precisar después mediante el análisis de las notas caracterizadoras de este último los perfiles del acto administrativo.

Para García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo. A pesar de la amplitud del concepto, ya permite distinguir el acto administrativo de la actuación no jurídica (es decir, la actuación puramente material de la Administración), de los actos producidos por los ciudadanos y de los actos de la Administración no sometidos al Derecho Administrativo, sino a otros ordenamientos como el civil (es tradicional el ejemplo del arrendamiento de un local por parte de la Administración para instalar una dependencia administrativa) o el laboral (un contrato de trabajo con personal no funcionario).

En una concepción algo más precisa y estricta, es clásica la definición doctrinal -no hay norma jurídica alguna que lo defina- del acto administrativo como toda manifestación de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por la Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa (ZANOBINI), a la que habría que añadir el inciso “diferente de la reglamentaria”, para distinguirlo de la disposición administrativa o norma emanada de la Administración.

Siguiendo las notas que ofrece esta definición podemos precisar algo más el acto administrativo y distinguirlo de otras actuaciones que, por emanar de la Administración o por presentar caracteres en parte similares con el verdadero acto administrativo, pueden ser confundidas con él. Así:

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La exigencia de tratarse de una manifestación de voluntad (la normal en las resoluciones administrativas, en tanto que decide resolviendo una situación jurídica concreta, declarando derechos e imponiendo obligaciones), de juicio (piénsese en el dictamen de un órgano consultivo), de deseo (la petición de un órgano a otro, por ejemplo) o de conocimiento (la inscripción en un registro), excluye de este concepto estricto de acto a la denominada actuación material, como sería la actividad puramente técnica de la Administración (atención sanitaria en un hospital público o impartición de clases en un centro público).

Que proceda de una Administración supone que no sea acto administrativo el que emana de un particular ni de determinados órganos públicos (Cámaras Legislativas y órganos del Poder Judicial), a menos que se dicten en ejercicio de potestades materialmente administrativas.

La exigencia de que se trate de actos dictados en ejercicio de una potestad administrativa diferente de la reglamentaria distingue el acto administrativo de la disposición reglamentaria, pues mientras ésta forma parte del ordenamiento jurídico, tiene vocación de permanencia en el mismo mientras no sea derogado, siendo por tanto susceptible de ser aplicada en múltiples ocasiones; el acto administrativo es particular, en tanto que dirigido a una o varias personas; no se integra en el ordenamiento jurídico, sino que se limita a aplicarlo; y carece de vocación de permanencia, pues se agota con su cumplimiento o ejecución.

Ha de advertirse, no obstante, que el expuesto es el concepto material de acto administrativo, que no coincide, por ser más extenso, con el denominado concepto procesal, que aludiría a qué concretos actos administrativos son susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En este sentido procesal, sólo se consideran actos administrativos las declaraciones de voluntad que, de forma vinculante, crean una situación jurídica, declarando o reconociendo derechos o imponiendo obligaciones.

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1.2. Elementos

Los artículos 53 a 55 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establecen los elementos básicos de los actos administrativos, aludiendo a su producción, contenido, necesidad de motivación y forma.

En esta unidad sólo será objeto de estudio el primero de los elementos, defiriendo el resto al Módulo 2.

1.2.1. La producción del acto: competencia y procedimiento

El artículo 53.1 LPAC establece que los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido. Dos son, pues, las cuestiones apuntadas: competencia del órgano y procedimiento.

A) Competencia.

El término competencia alude a las atribuciones o facultades jurídicas que, sobre una determinada materia, corresponden a cada órgano, por venirles atribuidas por una norma jurídica.

La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia. No obstante esta declaración general, la Ley 30/1992 prevé supuestos de traslación de la titularidad de la competencia (desconcentración) o de su ejercicio (delegación y avocación) a órganos diferentes de aquéllos que la tienen atribuida por la norma. Asimismo, también existen mecanismos que, sin afectar a la titularidad de la competencia, afectan a algunos de los elementos determinantes de su ejercicio. Es el caso de la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia.

Antes de entrar en el análisis de cada una de estas figuras, debe recordarse que el artículo 12.3 establece una regla práctica para determinar qué órgano es competente cuando una disposición atribuye una competencia a una administración sin

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precisar a qué órgano concreto de ella corresponde ejercerla. En tales casos, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.

En la atribución de competencias pueden surgir conflictos entre órganos, bien porque ambos se consideren competentes para conocer de un determinado asunto (conflicto positivo), bien porque ninguno de ellos se estime competente (conflicto negativo). En tales casos, el artículo 20 de la Ley 30/92 establece las siguientes reglas:

El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si éste pertenece a la misma Administración Pública.

Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.

Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.

En los supuestos de órganos jerárquicamente dependientes, el superior jerárquico determinará quién es competente, como manifestación del principio jerárquico que ordena e inspira toda la organización administrativa.

Analizamos a continuación las diversas modalidades de traslación, con diversa intensidad, de la competencia a órganos diferentes de aquéllos que la tienen originariamente atribuida por la norma.

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a) La desconcentración.

Supone la traslación de la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los órganos superiores en los inferiores. Se trata de una operación de carácter permanente que se ha de llevar a cabo por medio de una norma, y en los términos y con los requisitos que se establezcan en las propias normas de atribución de competencias. Supone, en definitiva, un nuevo reparto de competencias por el que se descongestiona a los órganos superiores a favor de los inferiores.

b) La delegación.

De conformidad con el artículo 13 de la Ley 30/92, los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas.

Aquí ya se advierten diferencias con la desconcentración, pues mientras que aquélla había de realizarse en órganos jerárquicamente dependientes, aquí ya no es necesario, pues el órgano delegado puede depender o no del delegante. Además, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia, como en la desconcentración, sino sólo su ejercicio. Por eso, Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante, quien podrá revocarla en cualquier momento. A diferencia de la desconcentración, que exige norma jurídica para su realización, la delegación se lleva a cabo por un mero acto administrativo.

En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

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La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.

Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley1. Las

delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el "Boletín Oficial del Estado", en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste.

Salvo autorización expresa de una Ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.

No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.

La delegación de competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio ordinario se requiera un quórum especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum.

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c) La avocación.

Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.

Obsérvese que la Ley exige que se den unas determinadas circunstancias para poder efectuar la avocación, razón por la cual, habrá de realizarse mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte. No obstante, contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.

d) La encomienda de gestión.

Consiste en atribuir, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño, a otros órganos de la misma o distinta Administración, la realización de actividades de carácter material, técnico o de

servicios de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de

Derecho Público. Sin embargo, ello no supone la cesión de la titularidad de la competencia, ni siquiera de los elementos sustantivos de su ejercicio, por lo que sigue siendo responsabilidad del órgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.

1 El artículo 30.5 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del

Consejo de Gobierno de la Región de Murcia es un ejemplo de prohibición de delegación de diversas atribuciones del Consejo de Gobierno.

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La encomienda de gestión en los órganos administrativos o Entidades de Derecho Público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda (que habrá de incluir, al menos, la expresa mención de la actividad o actividades a las que afecte, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada) y su resolución deberán ser publicados, para su eficacia, en el Diario Oficial correspondiente.

Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas. Aunque nada dice la Ley 30/1992 acerca de la necesidad de su publicación, ésta deberá llevarse a cabo.

Finalmente, la Ley 30/92, consciente de la posibilidad de confundir el objeto de la encomienda de gestión con el propio de determinados contratos administrativos, dirá que la encomienda no será de aplicación cuando la realización de las actividades enumeradas en el apartado primero haya de recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ajustándose entonces, en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos de las Administraciones Públicas.

e) La delegación de firma.

En esta modalidad se traslada a un órgano dependiente únicamente la actividad material de firmar las resoluciones o actos administrativos, sin alterar la competencia del órgano delegante. No puede delegarse la firma en los mismos supuestos en que el artículo 13 impedía la delegación de competencias, ni en las resoluciones de carácter sancionador.

En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar la autoridad de procedencia, no siendo necesaria la publicación de la delegación de firma.

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f) La suplencia.

Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos.

Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa2.

La suplencia no implicará alteración de la competencia.

2 El inciso “por quien designe el órgano competente para su nombramiento”, no tiene

carácter básico, según el Tribunal Constitucional, que en Sentencia 50/1999, lo declaró contrario al orden constitucional de distribución de competencias, considerando que su regulación invadía el ámbito propio de organización de las Comunidades Autónomas.

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Módulo 2: Elementos del Acto Administrativo:

Contenido, Motivación, Forma y Procedimiento

Tras el reenvío efectuado en el Módulo 1, donde se trató el componente subjetivo del acto, continuamos el estudio de otros elementos del acto administrativo, centrándonos ahora en su aspecto material u objetivo -el contenido y la necesidad de motivación- y formal -forma de los actos y procedimiento-.

2.1. Contenido

El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

Nueva manifestación del principio de legalidad y del sometimiento pleno de la Administración a la Ley y el Derecho, impone el deber de que los actos administrativos sean lícitos, determinados, es decir que pueda conocerse con seguridad y precisión qué establecen o disponen, y posibles.

La indicada adecuación del acto a sus fines, contemplada también en la Constitución, cuando el artículo 106.1 impone a los Tribunales controlar la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican, tiene una doble dimensión:

- En primer lugar, la finalidad del acto debe ser siempre la satisfacción de un

interés público, en tanto que fin último de toda actuación administrativa.

- Pero también tiene una dimensión particular, en tanto que cada acto tiene asignado un fin específico que, caso de no perseguirse en el acto concreto, puede afectar a su validez, si incurre en desviación de poder (63.1 LPAC), es decir, en la utilización de las potestades administrativas y, por extensión, del producto de su ejercicio, los actos administrativos, para fines diferentes de aquél para el que se concibieron. Un ejemplo paradigmático es el de la sanción que se impone no para perseguir una infracción del ordenamiento jurídico (fin determinado por la norma para

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dicha potestad), sino para satisfacer un deseo de venganza personal del funcionario o con un fin meramente recaudatorio.

2.2. Motivación

La motivación consiste en la exposición, en el mismo acto, de las causas que han llevado a dictarlo.

El artículo 54 de la Ley 30/92 establece una relación de los actos que habrán de ser motivados, señalando que tal motivación consistirá en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, no bastando, sin embargo cualquier referencia, sino que los hechos y fundamentos de derecho han de ser concretos y suficientes para poder deducir que la resolución adoptada era la procedente y no otra3. Junto a la

motivación que debe constar en el propio acto, el artículo 89.5 LPAC admite que la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

Así, dispone el artículo 54 que serán motivados los siguientes actos:

Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

3 Según el Tribunal supremo, los motivos de hecho y de derecho del acto han de ser

sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa o, en otras palabras, debe tener la suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos de l acto para poder defender sus derechos e intereses.

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Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de la Ley 30/92

Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

Esta relación no es excluyente, en el sentido de que no puedan ser motivados aquellos actos que no se encuentren entre los enumerados. Al contrario, el espíritu de todo el Derecho Administrativo actual tiende a facilitar al interesado todos los medios necesarios para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses, garantizando su participación en el procedimiento. Dentro de estas medidas de garantía una de las principales es conocer las razones por las que la Administración ha actuado de una determinada manera, pues será la base de cualquier impugnación contra el acto desfavorable para el interesado. Por ello, la regla práctica general debe ser la de motivar siempre, aunque en puridad y de conformidad con la literalidad del precepto trascrito no exista obligación de hacerlo salvo en los casos expuestos.

Respecto de la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva (oposiciones, concursos, expedientes de contratación, etc.), la Ley es consciente de las peculiaridades que cada unos de estos procedimientos conlleva, por lo que deja a las normas reguladoras de sus correspondientes convocatorias la determinación de la forma de efectuar la motivación, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

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2.3. Forma

Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.

En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

Adviértase que, aunque el precepto admite la forma no escrita, en la práctica toda resolución administrativa deberá reconducirse a esta forma, consignándose por escrito para dejar constancia de la misma, para su notificación al interesado, para su incorporación al expediente administrativo y, en general, para conseguir la necesaria certeza acerca del contenido mismo del acto que su eficacia exige.

Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

2.4. Procedimiento

La necesidad de que todo acto sea producto de un previo procedimiento administrativo es una consecuencia de la finalidad garantista de éste, consistente en la necesidad de que la Administración ajuste su actuación a unos cauces formales predeterminados por la norma, que la dirigen y en los cuales se garantiza la participación de los interesados.

El incumplimiento de las normas procesales puede derivar en la invalidez del acto, bien la nulidad si la vulneración del procedimiento es tan intensa que puede interpretarse que se prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art.

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62.1, letra e, LPAC), bien la anulabilidad, si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión de los interesados (artículo 63.2 LPAC).

El estudio en detalle de las fases del procedimiento administrativo y de los sucesivos trámites a realizar para alumbrar actos administrativos, queda diferido a otras unidades de este curso (Bloque II), limitándonos ahora a dar un concepto de procedimiento administrativo y a enunciar los principios que lo inspiran.

Es clásica la definición del procedimiento administrativo como cauce formal a través del cual la Administración ejerce su actividad y produce los actos administrativos. La

plasmación documental de todo ese camino es el expediente administrativo,

entendido como conjunto ordenado de documentos a los que da lugar un determinado procedimiento y que, en tanto que meros documentos, no debe ser confundido con el procedimiento propiamente dicho.

Dos son las funciones esenciales que cumple el procedimiento administrativo:

Es un presupuesto de eficacia y objetividad de la actuación administrativa.

Es una garantía del ciudadano, en tanto que en el procedimiento se trata de dar entrada a la participación de los interesados, de forma que éstos pueda intervenir en la adopción de las resoluciones que afectan a sus derechos e intereses. Además, esta garantía también deriva de la primera de las funciones expuestas, en el sentido de que una actuación eficaz y objetiva de la Administración (artículo 103.1 CE) siempre servirá mejor al interés público que una actuación que no lo sea.

La trascendencia del procedimiento administrativo ha tenido su reflejo en la Constitución que, en su artículo 105 ordena al legislador regular el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos. Con este mandato la CE excluye la posibilidad de que la Administración actúa sin someterse a un determinado procedimiento.

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La Ley 30/92 hace efectivo ese mandato constitucional regulando el procedimiento administrativo común, de general aplicación a todas las Administraciones Públicas, sin perjuicio de las peculiaridades propias de cada una de ellas y de las normas que regulen procedimientos específicos que, no obstante, siempre tendrán como referencia el procedimiento regulado en la LPAC. En este sentido, las Disposiciones Adicionales quinta a octava, ambas inclusive, remiten a normas específicas de procedimiento, excluyendo la aplicación del procedimiento administrativo común, salvo con carácter supletorio, en materia tributaria y de sanciones por infracciones en el orden social y extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social.

En materia de otros actos de Seguridad Social y desempleo, así como en la tramitación de procedimientos disciplinarios de personal al servicio de las Administraciones Públicas y de contratistas, se excluye la aplicación de la LPAC, sin prever la supletoriedad de la misma.

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Módulo 3: El Silencio Administrativo

I. Obligación de resolver

3.1. Obligación y excepciones

El artículo 42 LPAC establece de manera tajante que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, incluso en los supuestos de terminación anormal, es decir, cuando el procedimiento finaliza por la concurrencia de alguna de las siguientes circunstancias: prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento. En tales supuestos la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Sólo se exceptúa de esta obligación el supuesto de terminación convencional, es decir, cuando la Administración y el interesado ponen fin al procedimiento de mutuo acuerdo, alcanzando un pacto o convenio. Tampoco existirá obligación de resolver en los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

3.2. Plazo para resolver

El establecimiento de un plazo máximo que obliga a la Administración a resolver y notificar es una garantía del interesado, pues evita la pendencia indefinida de las solicitudes que presente ante la Administración.

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

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Dada la variedad de procedimientos y de trámites que éstos conllevan, la Ley remite a la normativa propia de cada uno de ellos la determinación del plazo máximo para resolver y notificar, aunque establece un límite máximo general de seis meses. Es decir, las normas reguladoras de cada procedimiento pueden fijar la duración máxima del mismo, pero no podrán superar los seis meses, salvo que así lo disponga una norma con rango de ley o así lo prevea la normativa comunitaria europea. Precisamente por ello, se dictó la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedimientos a la Ley 30/1992, para posibilitar la existencia de procedimientos cuya tramitación corresponde a la Administración Regional y cuya duración excedía del límite de seis meses impuesto por la LPAC.

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses.

Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. En nuestra Comunidad Autónoma, el artículo 32.2 de la Ley 7/2004, establece que se entiende por registro del órgano competente para la tramitación de una solicitud cualquiera de las unidades del sistema unificado de registro, es decir, que el plazo comenzará a computarse desde la fecha en que el escrito entre en cualquiera de los registros incluidos en dicho sistema4.

4 Ha de tenerse en cuenta, no obstante, la Disposición Transitoria segunda de esa misma

Ley, según la cual, hasta que se desarrolle reglamentariamente y se implante de manera definitiva el referido sistema de registro, se entenderá por registro del órgano competente para la

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3.3 Información sobre el plazo

La Ley prevé dos vías de comunicación o información a los ciudadanos acerca del plazo máximo de duración de los procedimientos:

Una general, según la cual, las Administraciones públicas deben publicar y

mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de

procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los

mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo5.

Otra, específica y particularizada para los interesados en el procedimiento, a quienes las Administraciones públicas informarán del plazo

máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los

procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio

administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación

del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

3.4. Suspensión del plazo para resolver y notificar

La Administración puede suspender el transcurso del plazo atendiendo a las causas contempladas en el artículo 42.5. De forma coherente con la finalidad de garantía al interesado que reviste el establecimiento del plazo de duración de los procedimientos, estas causas son tasadas, de forma que sólo cuando concurra alguna de ellas podrá suspenderse el cómputo del plazo. Además, el acuerdo de suspensión habrá de ser motivado (artículo 54.1, d). Las causas en que puede ampararse la Administración para suspender el transcurso del plazo son las siguientes:

5 Por Orden de 8 de mayo de 1997, de la Consejería de Presidencia, se publica la relación de

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Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la Ley (subsanación y mejora de la solicitud). De conformidad con el régimen de la subsanación, la suspensión tiene una duración limitada, coincidente con el plazo establecido para la subsanación, de diez días, ampliables por otros cinco.

Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o

dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para

la incorporación de los resultados al expediente.

Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el art. 88 de la Ley (terminación convencional), desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.

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3.5. Ampliación del plazo

La posibilidad de ampliar los plazos de duración del procedimiento se configura como excepción y como última solución ante la imposibilidad de cumplirlo.

En efecto, el artículo 42.6 LPAC establece que en el caso de los procedimientos

masivos (gran número de solicitudes o de personas afectadas), en primer lugar, debe

procederse a disponer los medios y recursos, tanto materiales como humanos, necesarios para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Sólo si ello no es posible o resulta insuficiente puede ampliarse el plazo mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes.

No obstante, dicha ampliación está sometida a un límite, ya que no podrá ser superior al plazo establecido para la tramitación del procedimiento, es decir, el plazo total una vez ampliado no podrá ser superior al doble del plazo ordinario establecido por la norma para cada procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

3.6. Responsabilidad

El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad

disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa

vigente.

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II. El Silencio administrativo

El silencio administrativo es una ficción jurídica, mediante la que el ordenamiento jurídico anuda unos efectos a la inactividad de la Administración, pues aunque viene obligada a resolver y notificar en plazo, en ocasiones transcurre éste y no se ha producido tal resolución y notificación.

Los efectos serán distintos según las circunstancias y los procedimientos en que se produzcan, pero, en general, su finalidad es siempre la misma, como es evitar los perjuicios que se podrían derivar para el interesado de la no resolución en plazo. La Ley 30/92, en sus artículos 43 y 44, dota de un régimen diferente al silencio según éste se produzca en un procedimiento iniciado a instancia de parte o de oficio. Incluso, en los procedimientos iniciados por solicitud del interesado los efectos serán distintos según el objeto del procedimiento. Con carácter general, la Ley prevé el denominado silencio positivo, es decir, que los interesados pueden considerar estimadas sus pretensiones una vez ha transcurrido el plazo para resolver y notificar sin haber recibido dicha notificación. Sin embargo, en determinados supuestos, que a continuación analizaremos, el silencio es negativo, es decir, la solicitud cabe entenderla desestimada.

En uno y otro caso los efectos de cada silencio son también diferentes, pues mientras el silencio positivo se equipara a todos los efectos a una resolución estimatoria expresa, y en la práctica es como si la Administración no hubiera callado, sino que hubiera dictado la resolución estimando la solicitud, el silencio negativo meramente permite al interesado abrir una vía para poder impugnar esa desestimación tácita, impidiendo que la resolución penda de manera indefinida en el tiempo.

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3.7. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud

del interesado

El artículo 43 LPAC establece que los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario.

Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución6, aquellos cuya estimación

tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio.

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá

estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo

competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

Adviértase que la regla general en los procedimientos iniciados por el interesado es el silencio positivo. Los supuestos de silencio negativo son fijados por excepción, conforme a dos criterios:

Que una Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo así lo establezca7, de forma que cualquier procedimiento puede ser excepcionado de

la regla general del silencio positivo, si así lo prevé una norma de Derecho

6 De conformidad con la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de

noviembre, las peticiones pueden incorporar una sugerencia, una iniciativa, una información, expresar quejas o súplicas, y pueden referirse a cualquier asunto de interés general, colectivo o particular. Para la Administración destinataria de la petición, atenderla es estrictamente discrecional o graciable, pues el ámbito de la petición es, en cierto modo, residual o supletorio respecto de aquellas materias que cuentan con un procedimiento especialmente regulado. Un ejemplo paradigmático de ejercicio del derecho de petición es la solicitud dirigida a un Ayuntamiento por un particular o un colectivo para que se le dé un determinado nombre a una calle o plaza.

7 Es lo que hace la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de procedimientos a la Ley

30/92, antes citada, que junto a la determinación de qué procedimientos tienen un plazo de

duración superior a seis meses (Anexo I), también determina en qué expedientes se da el silencio negativo (Anexo II).

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Comunitario y, en el caso de que la excepción se pretenda establecer por Ley, que responda a imperiosas razones de interés general8.

Fijar en la propia Ley 30/92 determinados procedimientos a los que se excepciona directamente del silencio positivo (derecho de petición, aquéllos por los que se puedan adquirir facultades relativas al dominio o al servicio públicos y los procedimientos de impugnación de actos). Respecto de estos últimos, la Ley contiene una excepción de la excepción, al referirse al recurso de alzada interpuesto frente a la desestimación presunta de una solicitud previa. El supuesto es el siguiente: Un interesado presenta una solicitud ante la Administración, que no contesta en plazo y que, por encontrarse dentro de los supuestos previstos por la Ley, es desestimada por silencio. Frente a esa desestimación, el interesado interpone recurso de alzada, que tampoco obtiene resolución expresa de la Administración. Nos encontramos, por tanto, ante un procedimiento de impugnación de actos que, según la regla general expuesta debería dar lugar al silencio negativo, a la desestimación del recurso, pero, como éste se interpuso frente a una denegación presunta, la Ley castiga la doble inactividad de la Administración otorgando efectos positivos a este segundo silencio y estimando el recurso. Todo ello, en definitiva, para evitar que se produzca un silencio sobre otro silencio.

8 La denominada Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE, de 12 diciembre), a cuya

trasposición o incorporación al ordenamiento español se debe la inclusión de este concepto en la LPAC, y que viene referido con carácter general a aquellas razones que pueden justificar la intervención administrativa sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, dice que el concepto de «razones imperiosas de interés general» ha sido desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia y abarca, al menos, los ámbitos siguientes: orden público, seguridad pública y salud pública, mantenimiento del orden en la sociedad, objetivos de política social, protección de los destinatarios de los servicios, protección del consumidor, protección de los trabajadores, incluida su protección social, bienestar animal, preservación del equilibrio financiero de los regímenes de seguridad social, prevención de fraudes, prevención de la competencia desleal, protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, protección de los acreedores, garantía de una buena administración de justicia, seguridad vial, protección de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural, incluida la salvaguardia de la libertad de expresión de los diversos componentes (en especial, los valores sociales, culturales, religiosos y filosóficos de la sociedad), la necesidad de garantizar un alto nivel de educación, mantenimiento de la diversidad de prensa, fomento de la lengua nacional, conservación del patrimonio nacional histórico y artístico y política veterinaria. En cualquier caso, es un concepto en permanente evolución, y la expuesta no es una lista cerrada.

Por su parte, la Disposición adicional cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que modifica la LPAC para adaptarla a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios, establece que se entenderá que concurren razones imperiosas de interés general en aquellos procedimientos que, habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley por normas con rango de ley o de Derecho comunitario, prevean efectos desestimatorios para el silencio. Así, por ejemplo, se entiende que concurren razones imperiosas de interés general en todos aquellos

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Como ya adelantamos antes, la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimación por silencio tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Ello, a su vez, incide sobre la obligación, que subsiste, que el artículo 42 impone a la Administración de resolver de manera expresa. Es decir, a pesar de haberse producido el silencio en uno u otro sentido, la Administración debe dictar resolución expresa. Ahora bien, dados los diferentes efectos del silencio positivo y del negativo, el apartado 4 del artículo 43 dirá que en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo, lo que es lógico, pues ya existe un acto previo estimatorio que no puede ser desconocido por la Administración, que no puede ir contra sus propios actos9.

Por el contrario, cuando el silencio ha sido negativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio, es decir, podrá estimar o desestimar según proceda en Derecho. El carácter de verdadero acto que reviste el silencio positivo conlleva que pueda hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.

El silencio positivo produce efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver.

Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días. Obsérvese que, a diferencia de lo que ocurría en regímenes anteriores, ahora basta con el mero transcurso del plazo sin haber resuelto y notificado para que se produzca el silencio, no siendo necesario requerir a la Administración para que ésta acredite o

9 De tal manera que, para dejarlo sin efecto, habrá que acudir a una vía de revisión

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certifique que efectivamente ha nacido un acto por silencio, cuya existencia podrá probarse por cualquier medio, no necesariamente a través del certificado acreditativo del silencio10.

3.8. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de

oficio

Seguimos en el ámbito de la inactividad de la Administración, aunque ya no ante la solicitud de un interesado, sino en procedimientos iniciados de oficio por la propia Administración. También aquí se prevén efectos diferentes según el tipo de procedimiento de que se trate.

Así, en aquellos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

Esto es, ante procedimientos de los que pudieran derivarse efectos favorables para los interesados (por ejemplo, una convocatoria de subvenciones), aquéllos que hubieran comparecido (los que solicitaron la subvención, siguiendo con el ejemplo) podrán entender desestimadas sus pretensiones si transcurre el plazo máximo de duración del procedimiento sin que se haya dictado resolución expresa, pudiendo

10 Hasta la reforma de la Ley 30/92, operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, la única vía de

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acudir a la vía de impugnación procedente. Ahora bien, al igual que ocurría en el silencio administrativo negativo de los procedimientos iniciados a instancia de parte, la Administración continúa obligada a resolver de manera expresa, resolución que podrá dictar sin venir vinculada por la desestimación tácita producida por la falta de resolución en plazo (en el ejemplo, puede conceder las subvenciones).

Por el contrario, cuando la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92 de la Ley 30/1992, sin perjuicio de que la Administración pueda iniciar un nuevo procedimiento, pues la declaración de caducidad no extingue la acción de la Administración para ejercer sus potestades sancionadoras o de intervención11.

11 Así lo declaró el Tribunal Supremo en sentencia de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo de 12 de junio de 2003, que fijaba doctrina legal acerca de la interpretación a dar al artículo 44 LPAC.

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Módulo 4: Nulidad

4.1. Nulidad y anulabilidad

Estas dos figuras son las formas que puede adoptar la invalidez del acto administrativo. En general, es inválido todo acto que infringe el ordenamiento jurídico. La regla general es que los actos inválidos serán anulables, alcanzando la condición de nulos únicamente cuando concurran en ellos las circunstancias o causas tasadas relacionadas en el artículo 62.1 LPAC.

Para GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH12, las principales diferencias

que pueden distinguirse entre el régimen de la nulidad de pleno derecho y el de la anulabilidad son las siguientes:

La nulidad radical o de pleno derecho es la regla para la invalidez de las disposiciones generales (art. 62.2 LRJPAC), mientras que para los actos administrativos -como consecuencia de la preeminencia del principio de seguridad jurídica (que postula el mantenimiento o conservación del acto)- constituye la excepción. En el caso de los actos administrativos, los vicios determinantes de la nulidad de pleno derecho son tasados y de interpretación restrictiva (art. 62.1 LRJPAC), siendo la regla general la anulabilidad, que se encuentra definida genéricamente en el art. 63 LRJPAC como “cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluida la desviación de poder”.

La nulidad de pleno derecho puede ser instada en cualquier momento por cualquier particular interesado o de oficio por la propia Administración, puesto que la revisión de oficio se configura como una verdadera acción de nulidad (art. 102.1 LRJPAC), mientras que la invocación de la anulabilidad sólo puede realizarse por el sujeto afectado por el acto viciado y está sometida a plazos preclusivos, tanto para la Administración (cuatro años desde que se dictó el acto para declarar su lesividad, art. 103.2 LRJPAC) como para los particulares, los cuales deben cumplir los plazos del recurso de alzada (art. 116 LRJPAC,

12 GALLEGO ANABITARTE, Alfredo y MENÉNDEZ REXACH, Ángel: “Acto y Procedimiento

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tras la reforma por Ley 4/1999) y/o del recurso contencioso-administratiVo (art. 46.1 LJCA), de forma que transcurrido el plazo legalmente establecido sin la impugnación del acto, éste deviene consentido y, por tanto, firme.

Los efectos de la nulidad de pleno derecho se producen ex tunc (como si el acto nulo nunca hubiera existido); y los de la anulabilidad son ex nunc (desde el momento en que se declare por el órgano competente, por lo tanto, carece de efectos retroactivos).

El acto nulo de pleno derecho no se puede sanar por convalidación; sí puede sanarse, sin embargo, el que adolece de un vicio de anulabilidad (art. 67.1 LRJPAC).

4.2. Nulidad

4.2.1. Actos nulos

De conformidad con el artículo 62.1 LPAC, serán actos nulos de pleno derecho:

Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Es decir, los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 CE: igualdad ante la Ley de todos los españoles; derecho a la vida; libertad ideológica y religiosa; libertad personal; intimidad e inviolabilidad del domicilio, residencia y circulación; libertad de expresión; derecho de reunión, asociación y participación en asuntos públicos; tutela judicial efectiva; principio de legalidad penal; libertad de enseñanza; derecho a la educación; libertad de sindicación y derecho de petición. A ellos ha de añadirse el derecho a la objeción de conciencia reconocido en el artículo 30.

Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Adviértase que en ella no tiene cabida la incompetencia jerárquica, es decir, en la que incurre un Director General cuando dicta un acto que correspondería al Consejero. En este supuesto, no

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estaríamos ante un acto nulo, sino meramente anulable, pues la incompetencia puede ser convalidada por el Consejero.

Los que tengan un contenido imposible. La doctrina y la jurisprudencia, afirman que la imposibilidad ha de ser material, física, a la que suman también la imposibilidad lógica (por ejemplo, un acto contradictorio consigo mismo) o impreciso e ininteligible13.

Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Por infracción penal hay que entender tanto los delitos como las meras faltas. Adviértase que el acto nulo lo puede ser por

constituir él mismo una infracción penal, como también por dictarse como

consecuencia de ésta. Imagínese, en este segundo caso, la resolución administrativa adoptada como consecuencia de un previo delito de cohecho. En cualquier caso, como la determinación de qué conductas son constitutivas de delito o falta corresponde a los jueces y tribunales de lo penal, para poder apreciar esta causa de nulidad, será preciso contar previamente con una sentencia condenatoria firme que declare la existencia de delito o falta.

Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. En realidad, son dos causas diferentes aunque relacionadas entre sí. La primera, según la jurisprudencia, engloba los siguientes tipos de actos:

Los dictados omitiendo un trámite esencial del procedimiento, que tenga una función decisiva o determinante en el procedimiento, de forma que su ausencia se pueda equiparar a la inexistencia de procedimiento.

Los dictados tras la tramitación de un procedimiento diferente al que señala el ordenamiento jurídico. Supuesto típico es el de la revocación de un acto declarativo de derechos o favorable para el

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interesado, al amparo del artículo 105 LPAC, cuando en realidad el procedimiento adecuado sería el más complicado y rodeado de garantías, diseñado por los artículos 102 (revisión de acto nulo) ó 103 (declaración de lesividad de actos anulables) LPAC, según los casos. Respecto a las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, la jurisprudencia ha considerado como tales aquellas que se refieren a la existencia de quórum de constitución y de votación para la adopción de acuerdos, o la necesidad de que los asuntos a tratar consten en el orden del día, salvo justificada urgencia.

Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

La configuración de los actos presuntos obtenidos por silencio

administrativo positivo como verdaderos actos administrativos,

productores de efectos, lleva al establecimiento de esta causa de nulidad como garantía de la legalidad, pues es posible que por el mero transcurso del plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento puedan producirse situaciones jurídicas favorables al interesado, a las que de conformidad con el ordenamiento jurídico no tendría derecho. Sería el supuesto, por ejemplo, de una licencia urbanística concedida por silencio y contraria al planeamiento.

Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. Es una cláusula residual que permite establecer nuevas causas de nulidad por las leyes, estatales o autonómicas. Un ejemplo sería el contenido en el artículo 103.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece que serán nulos de pleno derecho los actos y las disposiciones administrativas contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.

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4.2.2. Disposiciones administrativas nulas

El apartado 2 del artículo 62 establece la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Los supuestos contemplados por el precepto aluden a la vulneración de los

principios de jerarquía normativa, de legalidad en su vertiente de reserva de ley

(el ordenamiento reserva a la Ley la regulación de determinadas materias, vedando al reglamento la posibilidad de normar sobre ellas, salvo como complemento indispensable de la propia Ley), y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, sancionados todos ellos por el artículo 9.3 CE.

4.3. Anulabilidad

Dispone el artículo 63.1 LPAC que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

La desviación de poder a que se refiere el precepto es el ejercicio de potestades

administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (art.

70.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), como ya se adelantó. Baste ahora señalar que no es más que un ejemplo de infracción del ordenamiento que exige, para su apreciación, una actuación administrativa que, en apariencia se ajuste a la legalidad, pero que en el fondo persiga un fin distinto del interés público querido por el legislador. La dificultad de probar la intención del autor del acto hace que no se exija una prueba plena, siendo suficiente acreditar aquellas circunstancias que puedan llevar a la convicción de que existió la actuación desviada.

En cuanto al defecto de forma, prescribe el artículo 63.2 LPAC que sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados. Es un supuesto de

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infraccción del ordenamiento jurídico que, sin embargo, no conlleva la invalidez del acto. Sería una mera irregularidad no invalidante.

Consagra de esta manera la tendencia jurisprudencial más antiformalista, que sostiene la improcedencia de declarar la anulabilidad cuando el nuevo acto que habría de dictarse si se considerara anulable aquél en que concurre el vicio de forma, una vez subsanado éste, tendría que ser idéntico en sentido material al anulado. El principio de economía procesal lleva a mantener la validez del acto.

Ahora bien, cuando el defecto de forma trascienda lo meramente procesal y afecte a los interesados de manera sustancial ya sí que puede producir la anulabilidad. Es el caso del acto que, debido a los defectos formales que presenta no puede llegar a alcanzar su fin, lo que lo convertiría en un acto inútil. Para la doctrina, son supuestos de actos anulables por esta causa aquéllos en los que el vicio de forma impide valorar la corrección del acto tanto desde la perspectiva de la legalidad (adecuación del acto al ordenamiento jurídico) como de la oportunidad (beneficios que se derivan para el interés público del acto adoptado). Normalmente los trámites en cuya omisión se basará la apreciación de esta causa serán informes técnicos y de oportunidad.

También se produce la anulabilidad del acto cuando la ausencia de determinados

trámites puede generar indefensión al interesado. La indefensión se produce

cuando ha existido una disminución efectiva, real y trascendente de las garantías, es decir, cuando el titular del derecho o interés discutido, a causa del vicio formal en que ha incurrido la Administración, se ve imposibilitado para su defensa (GALLEGO ANABITARTE Y MENÉNDEZ REXACH). Por ello, se entiende que no hay indefensión cuando el particular, a través de los recursos administrativos y contencioso-administrativos, ha podido formular las alegaciones y aportar las pruebas que hubiera podido presentar o acreditar en el trámite omitido.

Entre los trámites cuya omisión pueden lugar a indefensión y, en consecuencia, a la anulabilidad del acto, son clásicas las menciones al trámite de audiencia y la inmotivada ausencia de práctica de pruebas propuestas por el interesado.

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Finalmente, el artículo 63.3 dispone que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Consagra por tanto la idea de que los actos dictados fuera de plazo no son anulables, salvo que el plazo tenga un carácter esencial, de forma que la norma imponga forzosamente su cumplimiento en un determinado plazo, tras el cual ya no admita su realización, bien por generar indefensión o porque ya no pueda alcanzar su fin una vez transcurrido el plazo otorgado para su cumplimiento.

Con carácter general, por tanto, puede afirmarse que el vicio de forma, salvo en los casos en que se prescinde totalmente del procedimiento establecido o se vulneran las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados, (nulidad), y al margen de aquellos defectos que generan indefensión o que impiden al acto alcanzar su fin (anulabilidad), no conlleva la invalidez del acto, sino una mera irregularidad no invalidante.

4.4. El principio favor acti y su incidencia sobre la invalidez del acto

administrativo

La teoría del acto administrativo está presidida por un principio antiformalista, una de cuyas expresiones más claras es otro principio, el denominado favor acti, es decir, aquel que pretende salvar la validez y eficacia del acto, siempre que ello sea posible. Manifestaciones concretas de este principio las encontramos en los artículos 64 a 67 de la Ley 30/92, que tratan, por este orden, de la intransmisibilidad de la invalidez, de la conversión de los actos viciados, de la conservación de actos y trámites y de la convalidación. Veamos cada uno de estos supuestos.

4.4.1. Intransmisibilidad de la invalidez

Dispone el artículo 64 que la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. La

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ausencia de relación de causalidad entre ellos, es decir, que uno puede dictarse sin necesidad del otro.

La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

4.4.2. Conversión

Según el artículo 65, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Supone la

conversión o transformación de un acto nulo o anulable en uno de otro tipo, cuyos

requisitos, tanto materiales como formales, cumple. BOCANEGRA SIERRA14 cita un

ejemplo real de conversión decretado por el Tribunal Supremo (STS de 22 de abril de 1999). El supuesto es el de una Comunidad Autónoma que impone una sanción, ya prescrita, consistente en la repoblación de un terreno roturado ilegalmente. El Tribunal considera que la sanción impuesta es ilegal, al comprobar que la infracción había prescrito, pero declara la conversión del acto que impone la medida de repoblación, que de ser una sanción se convierte en una medida de policía forestal, independiente, por tanto, de la legalidad o ilegalidad de la conducta del propietario del terreno.

4.4.3. Conservación

El artículo 66 establece que el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. En definitiva, ordena

conservar los actos y trámites no afectados por la invalidez. En la práctica se suele

dar esta conservación en supuestos en que se anula el acto y se retrotraen las actuaciones hasta un determinado trámite, por ejemplo el de audiencia, que se hubiera omitido. Al declarar esa retroacción de actuaciones, el órgano conservará todos los trámites anteriores (informes, pruebas, alegaciones previas, etc.), evitando así tener que reproducir la instrucción completa del expediente.

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