Pueblos indígenas y establecimiento de agenda:

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(1)De Pedro el Grande a Putin. Un ensayo sobre la búsqueda rusa de dominio y hegemonía. Javier Alcalde Colapso de los partidos nacionales y auge de los partidos regionales. Manuel Seifert Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismos de control político en el Poder Ejecutivo. Milagros Campos. Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. Cambios en la estructura institucional en el Estado Peruano (2000-2011). El sistema electoral durante la República Aristocrática (1985-1919). Daniel Luna. Carlos Alza Barco / Gustavo Zambrano Chávez. OTRAS PUBLICACIONES. OT. 14817 / UNIVERSIDAD CATÓLICA- PUEBLOS INDÍGENAS Y ESTABLECIMIENTO DE AGENDA.../ MEDIDA 57.2x24cm / LOMO OK 8mm 132pp Bond Marfileño 83gr.. Pueblos indígenas y establecimiento de agenda: Cambios en la estructura institucional en el Estado Peruano (2000-2011) Carlos Alza Barco Gustavo Zambrano Chávez. Carlos Alza Barco Candidato a doctor en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú y Magíster en Regulación por la London School of Economics and Political Science. Docente de la especialidad de Ciencia Política del Departamento Académico de Ciencias Sociales y Director de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú. También coordina el Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública de la PUCP. ([email protected]). Gustavo Zambrano Chávez Master of Arts en Applied Ethics por la Universidad de Linköping en Suecia, actualmente es alumno de la Maestría en Filosofía con la mención en Ética y Política por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya en Lima. Es investigador del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la PUCP IDEHPUCP, docente del Departamento Académico de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y forma parte del Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública de la PUCP. ([email protected]).

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(4) PUEBLOS INDÍGENAS Y ESTABLECIMIENTO DE AGENDA: CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL EN EL ESTADO PERUANO (2000-2011).

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(6) Carlos Alza Barco Gustavo Zambrano Chávez. PUEBLOS INDÍGENAS Y ESTABLECIMIENTO DE AGENDA: CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL EN EL ESTADO PERUANO (2000-2011).

(7) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda: Cambios en la estructura insititucional en el Estado peruano (2000-2011) Carlos Alza Barco Gustavo Zambrano Chávez © Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez, 2014 De esta edición: © Pontificia Universidad Católica del Perú Escuela de Gobierno y Políticas Públicas Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú Teléfono (51 1) 6262000 (2689) [email protected] www.pucp.edu.pe/escueladegobierno © CLACSO Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Estados Unidos 1168, C1023AAB Ciudad de Buenos Aires, Argentina Teléfono (54 11) 43049145 [email protected] www.clacso.org Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Escuela de Gobierno y Políticas Públicas Diseño de carátula: Tarea Asociación Gráfica Educativa Primera edición: julio de 2015 Tiraje. 500 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2015-09301 ISBN: 978-612-4206-73-3 Impreso en: Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú.

(8) Índice. Introducción. 11. Capítulo 1: Estudiando los cambios en la estructura institucional en materia indígena en el Perú 15 1.1 El reto de los Estados: la institucionalidad estatal en materia indígena 17 1.2 Apuntes generales sobre el marco jurídico peruano 26 1.3 Aspectos metodológicos 31. Capítulo 2: Generando evidencia sobre los cambios en la estructura institucional para los pueblos indígenas entre los años 2000 y 2011 39. 2.1. Evaluando la SETAI en el gobierno de Valentín Paniagua 41 2.1.1. Iniciando la evaluación de la SETAI 41 2.1.2. Desarrollando las mesas de negociación y presentando el Plan de Acción 44 2.2. Capitalizando el sentimiento indígena en el gobierno de Alejandro Toledo 49 2.2.1. Creando la CONAPA y poniéndola a funcionar 49 2.2.2. Revisando el PDPIA y buscándole un gestor de proyecto 51 2.3. Intentando recuperar la confianza de los pueblos indígenas en el gobierno de Alejandro Toledo 57 2.3.1. Presentando una nueva propuesta de institucionalidad indígena 57 2.3.2. Creando el INDEPA 58 2.4. «Desempoderando» a los pueblos indígenas en el segundo gobierno de Alan García 65 2.4.1. Quitándole el rango ministerial al INDEPA 65 2.4.2. Discutiendo el tema en el Congreso de la República 71 2.4.3. Perdiendo lo recuperado: la aprobación de la LOPE 72 2.5. Reestructurando el INDEPA para invisibilizarlo en el segundo gobierno de Alan García 80.

(9) . 2.5.1. Reorganizando el INDEPA para convertirlo en una OTE de la PCM 80 2.5.2. Incorporando al INDEPA en el Ministerio de Cultura 82. Capítulo 3: analizando los cambios en la estructura institucional en materia indígena entre los años 2000 y 2011 85. 3.1. El establecimiento de la agenda del cambio institucional: un espacio complejo 88 3.2. Los factores explicativos 90 3.2.1. La formación de coyunturas críticas: el contexto importa 90 3.2.2. Los emprendedores de políticas 94 3.2.3. Racionalidad económica 97. Conclusiones 107 A manera de colofón. 111. Bibliografía 115.

(10) Glosario. Acuerdo de Promoción Comercial APC Área Natural Protegida ANP Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana AIDESEP Banco Interamericano de Desarrollo BID Comisión de Asuntos Indígenas CAI Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuano, Ambiente y Ecología CPAAAAE Comisión Indígena Nacional Amazónica CINA Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano CONAPA Comunidad Andina de Naciones CAN Conferencia Permanente de los Pueblos Indígenas del Perú COPPIP Consejo Nacional de Juventudes CONAJU Decreto Supremo DS Dirección General de Pueblos Originarios y Afroperuano DGPOA Federación de Comunidades Nativas Yanesha FECONAYA FENAMAD Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes Instituto Indigenista Peruano IIP Instituto Nacional de Cultura INC Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección INDECOPI de la Propiedad Intelectual Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos INDEPA y Afroperuano Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA Ley Orgánica del Poder Ejecutivo LOPE MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano PROMUDEH Organización de Estados Americanos OEA Organización Internacional del Trabajo OIT Organismo Público Descentralizado OPD Organismo Público Ejecutor o Especializado OPE.

(11) Organismo Técnico Ejecutor OTE Presidencia del Consejo de Ministros PCM Proyecto de Desarrollo para los Pueblos Indígenas y Afroperuano PDPIA Proyecto Especial de Titulación de Tierras PETT Pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial PIACI Reglamento de Organización y Funciones ROF Reserva Indígena RI Reserva Territorial RT Resolución Ministerial RM Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas SETAI Servicio de Comunicación Intercultural SERVINDI Tratado de Libre Comercio TLC Viceministerio de Interculturalidad VMI.

(12) Introducción. Del contenido al proceso decisional. Discutir desde la academia las políticas públicas en la región latinoamericana exige preguntarnos sobre el qué pero también sobre el cómo. Pensar el cómo implica reconstruir, problematizar y analizar los procesos de toma de decisiones teniendo en cuenta la formación de entidades, normas e instrumentos de política a partir de la generación de evidencia. De este modo, al complementar la mirada teórica y crítica sobre los resultados, contenidos y formas de las políticas, se puede analizar académicamente y aportar en la formulación de las políticas públicas. Las estructuras institucionales creadas para resolver problemas públicos a través de las políticas públicas cambian, se transforman y adquieren o pierden funciones, lógicas de operación y criterios sobre los que se toman decisiones. Nos preguntamos, entonces, ¿qué factores influyen en estos cambios? Esta investigación analiza, precisamente, cómo se ha ido estableciendo la agenda de cambios de la estructura organizacional en materia indígena en el Estado peruano a lo largo de tres gobiernos, entre los años 2000 y 2010. No se trata, por tanto, de un estudio sobre asuntos indígenas, sino sobre la reforma de la estructura estatal que le da soporte y los factores que explican sus cambios. Narrar para explicar. Para reconstruir el proceso decisional, se utiliza la estrategia narrativa de la metodología de estudio de caso de Michael Barzelay, actual Jefe de Departamento de Management de la London School of Economics and Political Science. El enfoque cualitativo permite contar con técnicas etnográficas, realizar entrevistas a profundidad, revisión documental y revisión de noticias en medios de comunicación. Con la información recogida se elabora un cuadro de eventos (estructura del caso) que guiará la reconstrucción narrativa de los procesos decisionales. Esto no se trata, por.

(13) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. tanto, de un recuento cronológico, sino que tiene como objetivo generar evidencia sobre la influencia de los tres factores mencionados en el desarrollo del caso. Sobre la base de esta narración se efectúa el análisis aplicando, en los factores, los marcos teóricos de las políticas públicas y los asuntos indígenas. Seis cambios en tres gobiernos. Este trabajo presenta lo ocurrido entre los años 2000 y 2010, en los que se realizaron seis procesos de cambio en la institucionalidad estatal indígena en el Perú, a saber: (i) de ser una Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI), pasó a convertirse en la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (CONAPA); (ii) la CONAPA elevó su nivel al crearse un Organismo Público Descentralizado (OPD) llamado Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA) con rango ministerial; (iii) el INDEPA OPD luego pasó a ser fusionado en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), convirtiéndose en la Dirección General de Desarrollo de los Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA); (iv) la DGPOA del MIMDES desaparece por decisión del Congreso de la República y se restituye INDEPA pero esta vez como un Organismo Público Ejecutor (OPE) dentro del mismo sector MIMDES; (v) el INDEPA OPE del MIMDES, luego de un proceso de reestructuración, pasó a ser un Organismo Técnico Especializado (OTE), pero pasando a estar adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); (vi) del INDEPA OTE de la PCM, y luego de un proceso de fusión, pasa al Ministerio de Cultura, desapareciendo cuando se crea el Viceministerio de Interculturalidad (VMI). Tres factores del cambio. Como resultado, la investigación permite reconocer que hay tres factores que influyen en las reformas de las estructuras institucionales: (i) La formación de coyunturas críticas, en tanto constituyen espacios propicios para plantear cambios en la política al configurar ventanas de oportunidad para la discusión de nuevos temas en el espacio público. Una coyuntura crítica, por ejemplo, fue la transición democrática posterior al gobierno de Alberto Fujimori en el año 2000. (ii) La participación de emprendedores de políticas, vale decir, actores que empujan un tema hasta que logre ingresar en la agenda de decisión gubernamental. Un emprendedor de políticas, por ejemplo, fue la ex primera dama Eliane Karp, esposa de Alejandro Toledo, que promovió la creación de la CONAPA, que serviría de plataforma para el desarrollo del tema indígena. (iii) La racionalidad económica de los tomadores de decisión. Esto conllevó a definir como prioridad del Estado la 12.

(14) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. prevalencia del modelo económico en desmedro del debilitamiento del tema indígena en la agenda. En síntesis, la investigación pretende invitar a recuperar el estudio de las estructuras del Estado pero no desde su formalidad o de su contenido, sino desde los procesos de su formulación, realización y cambios, para comprender así los intríngulis y los paradigmas de la política pública misma La estructura de la obra. El presente libro contiene la investigación realizada en el marco de la Beca del Concurso de Proyectos CLACSO-Asdi 2013-2016 para investigadores de América Latina y el Caribe: Estudios sobre políticas públicas en América Latina y el Caribe. Democracia, ciudadanía y justicia social, a la que los autores postulamos con la voluntad y la confianza de aportar en una discusión relevante para nuestro país y, en particular, para los pueblos indígenas con quienes tenemos el mayor compromiso profesional y ético. El estudio de caso fue presentado y pasó la revisión de los árbitros, se realizaron los ajustes solicitados, y fue aprobado con fecha 05 de febrero de 2014. El estudio de caso (capítulos 2 y 3, así como las conclusiones) fue publicado en la biblioteca virtual de CLACSO. Hoy sale a la luz en una publicación impresa, con la autorización de la institución convocante, que reúne, además, en la introducción y el capítulo 1, otras piezas producidas y presentadas, como son la línea de tiempo, el estado de la cuestión y el policy brief. La investigación y el libro son resultado de un trabajo conjunto de los autores, que contaron con el invalorable apoyo de numerosas personas a quienes agradecemos: al Ministerio de Cultura, en la persona de la Ministra, Diana Álvarez-Calderón, la Viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, y el apoyo de Mauricio Zavaleta, miembro del Viceministerio, por el acceso formal y oportuno a la información solicitada existente; a Bruce Barnaby, experto jurídico en derechos de los pueblos indígenas, por sus comentarios y sugerencias; a Alejandra Valverde Valverde, Licenciada en Ciencia Política, quien participó activamente en el trabajo de campo y la discusión sobre el análisis; y a quienes nos brindaron su tiempo para las entrevistas y nos compartieron información relevante para el estudio; también agradecemos al Grupo de Investigación en Políticas Públicas y Gestión Pública de la PUCP y a la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, que nos brindaron el apoyo institucional para la investigación y la publicación. Los autores 13.

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(16) I. C A P Í T U L O. ESTUDIANDO LOS CAMBIOS EN L A ESTRUCTURA INSTITUCIONAL EN MATERIA INDÍGENA EN EL PERÚ.

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(18) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. 1.1.. El reto de los Estados: la institucionalidad estatal en materia indígena. La inmensa diversidad cultural de los países latinoamericanos es innegable. Personas que representamos la riqueza humana en diferentes partes del continente, hemos estado desarrollando formas de vida propias que nos han caracterizado y consolidado como diversos en el planeta. Las culturas ancestrales de los pueblos indígenas han sido y son parte de esta riqueza, pero, además, son la base de nuestra identidad como región. Los pueblos indígenas han estado presentes durante siglos, viviendo y sobreviviendo a pesar de las dificultades históricas que han existido para su reconocimiento y desarrollo en nuestro continente; y que han generado un conjunto de demandas que, muchas veces, no han sido escuchadas por los grupos de poder o las visiones monoculturales de las autoridades. En muchos casos, luchas contra la discriminación, la defensa de los territorios tradicionales, el rescate de prácticas ancestrales e incluso la exigencia de ciudadanía diferenciada para participar en el debate político han estado en la base de las agendas públicas de los pueblos indígenas en su relación con los Estados latinoamericanos. En este proceso seguido por los pueblos indígenas de búsqueda de la reivindicación de sus culturas, los Estados han jugado un rol histórico particular. La historia del asentamiento del Estado (nación) significó, en muchos casos, visiones monistas del mundo que generaron enfrentamientos con la diversidad de la región. Ello determinó conflictos muchas veces no resueltos entre los Estados y los pueblos indígenas. Los Estados representan un ámbito de decisiones políticas permanentes. Son diversos los temas sobre los que deciden, entre estos el desarrollo y la lucha contra la pobreza o la seguridad ciudadana. Estas decisiones sobre temas de carácter público se harán efectivas sobre extensiones territoriales determinadas por sus fronteras y buscarán abarcar a las diversas realidades que dentro de esos límites fronterizos existen. Como consecuencia de ello, las culturas indígenas se podrían ver de alguna manera influidas por la forma en que los Estados y sus gobernantes toman decisiones dirigidas a toda la población, las que, casi siempre, han chocado con las visiones que los pueblos indígenas tenían sobre cómo establecer sus ideales de vida. En los últimos años del siglo XX, esta relación se ha caracterizado por la búsqueda, por parte de los pueblos indígenas y los Estados, de mejorías en sus 17.

(19) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. relaciones interculturales. Lo anterior planteó reformular, de alguna manera, las formas cómo los Estados han establecido sus acciones y sus políticas (CEPAL 2007), esperando que con ello se generen aquellas condiciones que garanticen la continuidad de las culturas indígenas sin opresiones externas vinculadas a, por ejemplo, visiones asimilacionistas. Se trata de hacer efectiva una serie de condiciones políticas pluriculturales que reconozcan la diversidad. La pregunta detrás es si efectivamente ello ha sido así. En línea con lo anterior, la reflexión política nos exige preguntarnos sobre cómo los Estados deberán actuar en escenarios caracterizados por la pluralidad cultural. Ocurre que mantener ciertas formas monoculturales respecto a la manera de gobernar podría significar restricciones a las condiciones de vida de estos pueblos. Por ejemplo, si en disposiciones y medidas estatales se mantienen lógicas en las que predomina la idea de culturas superiores a otras, es más que probable que los problemas —históricos— de los pueblos indígenas continúen e incluso se agraven al ser invisibilizados. Lo contrario sería que los Estados incorporen en sus estructuras organizacionales y en la manera como toman decisiones, la visión de los pueblos indígenas, o conozcan al menos sus prioridades de desarrollo. Esto implicaría desde añadir el enfoque intercultural como parte del diseño de políticas públicas, incorporar la participación política de los pueblos indígenas en instancias de decisión, adecuar los propios programas y formas de participación política, hasta cumplir con una serie de exigencias normativas, como son los estándares de derecho internacional en cuestiones que les atañen. En este contexto, el reto de los Estados, entre estos el Perú, es edificar niveles de institucionalidad en materia de pueblos indígenas como parte de su actuación. Lo anterior implica no solo construir políticas, sino establecer una institucionalidad gubernamental que sea capaz de darle soporte. ¿De qué manera se logra instalar una temática (como puede ser la de los pueblos indígenas) como parte de las políticas públicas estatales? ¿Generar institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas representa un proceso lineal o existen diversos factores que facilitan e incluso dificultan su concreción y luego actuación? Los marcos normativos, ¿son suficientes? El estudio de la institucionalidad indígena en la región latinoamericana constituye un área de investigación que se encuentra en pleno crecimiento por su relevancia social y política en la construcción de los Estados pluriculturales. Esta temática ha buscado explicar cuál es el tipo de institucionalidad que se requiere en los Estados de esta región para asumir el rol rector en estos temas. Así, su punto de origen ha estado en analizar de qué manera se puede 18.

(20) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. ir construyendo el tipo de institucionalidad que acoja las agendas y demandas indígenas, y les de viabilidad. Cabe precisar, inicialmente, que la temática vinculada a estudios políticos sobre pueblos indígenas se ha venido dando desde los análisis sostenidos en teorías del multiculturalismo,11 la interculturalidad,12 así como nuevas vertientes epistemológicas, estudios desde el sur —en palabras de Boaventura de Sousa Santos (2010)—, los movimientos sociales,13 la cultura14 e incluso el derecho15 (el caso de los derechos humanos, y en especial la antropología jurídica y los estudios sobre el pluralismo jurídico son ejemplo de esto). Para el caso peruano, dos de los escenarios de estudio más evaluados para el tema indígena están vinculados, por un lado, a la conflictividad que existe en torno al uso del territorio y el aprovechamiento de recursos naturales,16 y, por otro, la ciudadanía y la garantía de derechos colectivos.17 Ambos responden a un desencuentro que deviene del interés político de los pueblos indígenas por la participación en espacios de toma de decisiones estatales, y de la poca capacidad del Estado para incorporar las agendas de los pueblos indígenas como parte de sus acciones. Este desencuentro se genera por el posicionamiento político indígena frente a un tipo de modelo político económico que para asentarse no coincidiría con sus demandas (en muchos casos históricas), por lo que empiezan a ser vistos como contrarios a las políticas estatales del desarrollo predominante. Se genera así la percepción en el discurso político y público de que los temas de los pueblos indígenas de defensa de sus territorios y de participación política serían contrarios a las lógicas no solo del desarrollo, sino también del crecimiento, sostenido muchas veces desde una visión de extracción de recursos naturales (Anaya 2013; Arrunátegui 2010; García 2010; Espinoza 2009). Uno de los elementos claves para entender los estudios vinculados a los temas indígenas es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), considerada la norma más importante en esta materia. El Perú, como otros países en la región, lo ratificó, por lo que se encuentra en la obligación de cumplir con los estándares normativos que en este se establecen. 11. Ver Bengoa (2007) y Villoro (2007). Ver Pitarch & Orobitg (2012). 13 Ver Giraudo y Sánchez (2011), Cárdenas y otros (2011). 14 Ver Varesse (1939/2010), Hopenhayn y otros (2006). 15 Ver Guevera (2009), Berraondo (2006) y Stavenhaguen (2008). 16 Ver García Hierro & Surralles (2009), Gray (2002). 17 Ver Boelens & Hoogendam (2001), Aylwin (2002). 12. 19.

(21) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. Entre estos están el de la implementación de procesos de consulta previa, y el de garantizar condiciones para el aprovechamiento tradicional de sus tierras y territorios. En materia de institucionalidad estatal, el Convenio 169 considera que aquella debe ir adecuándose a la realidad de estos pueblos, y que para ello deben realizarse acciones coordinadas y sistemáticas con los mismos pueblos indígenas (artículo 2 C169). De acuerdo con la OIT (2010), establecer este tipo de institucionalidad significa: 1. implementar revisiones integrales de leyes, políticas, programas y proyectos para garantizar que estén alineados con las medidas tendientes a velar por los derechos de los pueblos indígenas; 2. establecer mecanismos de monitoreo adecuados para evaluar continuamente la situación de los pueblos indígenas; y 3. garantizar la participación de los pueblos indígenas respetando su identidad social, cultural, costumbres, tradiciones, aspiraciones y formas de vida. Llevar acabo tales acciones representa una reforma significativa en la estructura del Estado. Para que se pueda alcanzar se debe asegurar, además, que existan instituciones (entiéndase entidades) u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que puedan afectar a estos pueblos (artículo 33 C169). Es decir, constituir entidades estatales encargadas de hacer seguimiento y dar cumplimiento a la serie de obligaciones asumidas, y que cuenten con obligaciones claramente establecidas y con los recursos presupuestarios necesarios para ello. A pesar de la claridad en el mandato del Convenio 169 de la OIT, la historia de su ratificación ha venido acompañada tanto de esfuerzos en su implementación como de cuestionamientos a la viabilidad de implementar lo que propone. Nos encontramos así ante una tensión constante: por un lado, cumplir lo que obliga el Convenio y, por otro, la oposición de modelos institucionales y políticos que lo ven como riesgoso a sus propios intereses. Pero en materia de institucionalidad estatal el tema no queda solo allí; si los temas vinculados a los pueblos indígenas incluyen, entre otros, la defensa de sus territorios para garantizar el aprovechamiento tradicional y uso ancestral de los mismos frente a modelos de extracción de recursos naturales que se ubican dentro de sus tierras, como a la asunción de acciones políticas que cuestionan el modelo de desarrollo imperante, entonces se espera que las instituciones estatales encargadas de sus temas velen por este tipo de intereses y asuman este 20.

(22) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. tipo de agendas. Hacer efectivo el contenido del Convenio 169 exigiría un cambio de paradigma en la manera de entender la acción estatal que plantea reformas estructurales en el Estado sobre la manera de alcanzar el desarrollo y asumir el papel de compatibilizar los diversos intereses del Estado: la política de las políticas públicas (Stein et al. 2006). El Perú no es ajeno a la situación descrita. Aún existe una limitada actuación estatal en materia de pueblos indígenas en el contexto de aplicación del Convenio 169. Por un lado, si bien el marco normativo es formalmente adecuado, su cumplimiento no ha seguido la misma suerte, no habiendo, por ejemplo, políticas nacionales que garanticen efectivamente las condiciones de vida de estos pueblos. Por otro lado, tenemos una agenda histórica indígena de demandas sin corregir, lo que es la base de exigencias manifestadas en diversas situaciones de conflictividad social; demandas que se vienen tratando de responder a través de espacios no institucionalizados, gobernados por la coyuntura (mesas de diálogo, v.gr.). Quizás el problema principal está en que, precisamente, ese marco normativo e institucional al que hacemos referencia no es garantía suficiente para atender la agenda de los pueblos indígenas en tanto no se ha contado con una entidad con capacidad política real que se pueda hacer cargo de tal tarea. Tabla N° 1 Instituciones estatales en materia indígena en el Perú durante la República Año. Presupuesto establecido por Ley. 1921. Sección de Asuntos Indígenas dentro del Ministerio de Fomento.. 1929. Dirección de Educación Indígena. Ministerio de Educación.. 1935. Consejo Superior de Asuntos Indígenas.. 1935. Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social.. 1937. Dirección General de Asuntos Indígenas. Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social.. 1941. Procuraduría Gratuita de Asuntos Indígenas. Oficina dentro del Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social.. 1942. La Corporación Peruana del Amazonas y la Dirección de Asuntos Orientales. Colonización y Terrenos de Oriente. Ministerio de Agricultura.. 1944. Oficina de Migración de Colonos Indígenas de Puno. Dependiente de la Dirección de Asuntos Orientales, Colonización y Terrenos de Oriente del Ministerio de Agricultura, luego Ministerio de Fomento.. 21.

(23) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. Año. Presupuesto establecido por Ley. 19461996. Instituto Indigenista Peruano. Ministerio de Justicia y Trabajo.. 1946. Instituto para el Fomento de las Artes Manuales y el Departamento de Nacional de Fomento de la Pequeña Industria. Ministerio de Fomento.. 19491965. Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas. Sección de asuntos indígenas.. 19651971. Ministerio de Trabajo y Comunidades. (Antes Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas.). 1965. Consejo Nacional de Desarrollo Comunal dependiente del Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas.. 1987. Instituto Nacional de Desarrollo de Comunidades Campesinas INDECC.. 19971998. Unidad de Programas para Poblaciones Indígenas (UPPI). Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano.. 19982003. Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI). Ministerio de la mujer y desarrollo Humano.. 19982001. Comisión de Asuntos Indígenas. Ministerio de la mujer y desarrollo Humano PROMUDEH.. 20012005. Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos (CONAPA), Presidencia del Consejo de Ministros.. 20052007. Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA) (Organismo Público Descentralizado (OPD).. 2007. Dirección General de Desarrollo de los Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA) del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).. 20072009. INDEPA Organismo Público Ejecutor (OPE) adscrito al MIMDES.. 2009. INDEPA Organismo Técnico Especializado (OTE) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).. 2009. Viceministerio de Interculturalidad en el Ministerio de Cultura.. Fuente: Elaboración propia y completado sobre la base de Pedro Castillo et al. (2010:41).. La presencia y/o la ausencia de una autoridad estatal indígena ha sido un factor determinante para que la institucionalidad en esta materia logre concretarse como parte de la estructura del Estado peruano. Si bien el Viceministerio de Interculturalidad en el Ministerio de Cultura en los últimos cuatro años representa una oportunidad para los asuntos indígenas en el Estado, vuelve a andar por un camino recorrido por otras entidades que no han tenido la capacidad real de colocar la agenda indígena en sus 22.

(24) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. decisiones de políticas o de gestión. La Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI), la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (CONAPA), el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA) —en sus tres distintas modalidades institucionales OPD, OPE, OTE— y la Dirección General de Pueblos Originarios y Afroperuano (DGPOA), no lograron concretar acciones y ver resultados de su gestión puesto que su tiempo de existencia fue corto y con pocas capacidades institucionales adquiridas. Lo anterior no permitió que se integre la agenda de los pueblos indígenas en la política nacional, debido, entre otras cosas, a su volatilidad e inconstancia en el tiempo, así como su debilidad para establecer propuestas concretas de acción estatal ligadas con las demandas de los pueblos indígenas. El escenario de la institucionalidad estatal indígena peruana se ha caracterizado por estar liderado por entidades que no lograron desarrollarse, dificultando o impidiendo con ello que los asuntos indígenas sean parte prioritaria de la agenda del Estado, como se espera desde los propios pueblos indígenas. El debilitamiento permanente de la entidad estatal en materia indígena en el Perú ha constituido un elemento fundamental de análisis, pues evidencia también la permanente lucha ideológica y la ocasión para que otros actores políticos ingresen e intervengan en espacios poco institucionalizados. Por ello, nuestro interés radica en conocer a profundidad qué es lo que generó estos cambios; es decir, los factores detrás de decisiones que fueron determinando el cambio en las sucesivas entidades estatales en materia de pueblos indígenas en el Perú. Los marcos formales evidencian de alguna manera que el cumplimiento de las exigencias normativas se vienen alcanzando, pero, en la práctica, los marcos han resultado insuficientes en tanto los propios pueblos indígenas ven como sus agendas aún no se logran superar. En particular, en el caso peruano podemos afirmar que se ha investigado aún muy poco en materia de institucionalidad estatal indígena. Es posible mencionar algunos trabajos a nivel de la región, donde el caso peruano es uno de los estudiados, o artículos de investigación que si bien recuentan hechos y situaciones de manera cronológica, no logran un análisis adecuado ni a profundidad. Estos últimos trabajos, si bien son importantes para reconocer la situación actual sobre el tema, no son estudios que permitan evaluar las razones que sustentan esta poca solidez en la institucionalidad indígena; entre otras cosas, porque se ha considerado a la institucionalidad como un recuento de la serie de entidades que han asumido este rol. 23.

(25) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. De manera prioritaria, son dos los textos en materia de institucionalidad estatal indígena que merecen mención por su importancia y aporte a la discusión académica. El primero es una publicación del Fondo Indígena para el Desarrollo de los Pueblos de América Latina y el Caribe en el año 2007, titulado Tendencias de la institucionalidad estatal y las políticas públicas respecto al desarrollo indígena en América Latina y el Caribe; el segundo, de la autora de nacionalidad alemana y especialista en temas indígenas Angela Meentzen, del mismo año que el anterior, titulado Políticas públicas para los pueblos indígenas en América Latina. Los casos de México, Guatemala, Ecuador, Perú y Bolivia. De acuerdo con el documento del Fondo Indígena, las entidades encargadas del tema indígena en América Latina han tenido un eje central, que es la promoción del desarrollo. Resalta esta investigación que el contexto actual evidencia un giro en la visión del desarrollo. Inicialmente este era entendido como la realización de acciones caracterizadas por la integración/ asimilación de los indígenas a las sociedades nacionales a través de la disolución de sus identidades y culturas particulares, en tanto la idea predominante era que para desarrollarse, uno debía de dejar de ser indio. El giro en la visión estatal del desarrollo se habría venido dando hacia la posibilidad de que los indígenas gocen de los bienes sociales que disfrutan o que están disponibles para el conjunto de la población, pero conservando sus identidades y culturas particulares (Fondo Indígena 2007: 22-23). Evidencia de lo anterior permite al documento afirmar que en varios países de la región se ha avanzado en la definición e implementación de espacios de participación y/o concertación entre representantes de los pueblos indígenas y los representantes de la institucionalidad estatal, los que gozan de reconocimiento legal. Estos espacios pueden ser espacios en los que se delibera y se toman decisiones, o a través de procedimientos, mecanismos destinados a facilitar el ejercicio de derechos en la definición y gestión de políticas, planes, programas e iniciativas de desarrollo (Fondo Indígena 2007: 32). Así, lo que termina desarrollando el texto es la serie de marcos institucionales (normativos en su mayoría) que probarían que, al menos en forma, los cambios se estarían dando. Sin embargo, si bien el documento del Fondo Indígena presenta tal panorámica general sobre los avances en esta materia en la región, no deja de ser solo una revisión de las estructuras formales en materia de institucionalidad, sin profundizar en sus reales consecuencias como parte de la dinámica de vida de los pueblos indígenas. Se convierte por ello en un buen documento para acercarse a. 24.

(26) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. conocer los distintos tipos de entidades que existen en Latinoamérica, pero no analiza sus reales dimensiones políticas y de actuación. Respecto al texto de Meentzen, este representa un estudio comparativo del estado actual de las políticas públicas para los pueblos indígenas en cinco países. De esta manera, el trabajo realizado presenta una revisión histórica detallada de la forma en que se han ido construyendo las entidades estatales en materia de pueblos indígenas en México, Guatemala, Ecuador, Perú y Bolivia. Su valor radica en que permite conocer la manera como estas entidades y luego los Estados revisados han podido establecer políticas públicas en materia de pueblos indígenas, tratando de revisar los impactos de estas en los modelos estatales. Resalta en ello el rol de los pueblos indígenas para que los Gobiernos y el aparato estatal incorporen sus agendas de demandas, lo cual vendría convirtiendo al Estado —en palabras de la autora— en un «escenario de lucha de diversos grupos de interés», en tanto grupos que se enfrentan porque sus temas se prioricen por encima de otros (Meentzen 2007: 16). El estudio específico del caso peruano representa un muy interesante repaso histórico de la institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas en el siglo XX e inicios del siglo XXI. De esta manera, recoge mucha información sobre cómo se ha ido incorporando la temática indígena en el Estado, con lo cual se permite conocer la situación actual de una serie de instituciones y entidades. Asimismo, presenta el conjunto de acciones estatales que le permiten afirmar que en el caso peruano hay un tipo de política en materia de pueblos indígenas que se ha evidenciado en diversos temas (conservación, descentralización, participación política, entre otros). A pesar de ello, dada la propia generalidad y amplitud de los temas que aborda, el documento no profundiza en las razones detrás de los procesos y las acciones estatales, solo presenta de manera detallada y ordenada el proceso histórico, lo cual permite al investigador contar con un muy importante insumo para acercarse a estos temas. Como complemento de lo anterior, la existencia de material bibliográfico respecto a la naturaleza que debería tener esta institucionalidad se ha construido principalmente sobre lo desarrollado por la OIT en lo referido a la implementación del Convenio 169. Estos documentos —guías y manuales— únicamente establecen los marcos sobre los cuales se debe pensar el diseño de este tipo de institución, así como los lineamientos que podrían seguir los Estados miembros y firmantes del Convenio para poder tener a estas entidades funcionando. Son los Estados quienes determinarán luego, sobre la base de. 25.

(27) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. sus estructuras internas, la manera en que plasmarán ese contenido en su estructura institucional. Un reciente artículo en materia de institucionalidad estatal indígena en el Perú fue elaborado por la abogada peruana, y funcionaria de la Defensoría del Pueblo, Alicia Abanto Cabanillas. El artículo, titulado «La institucionalidad indígena en el Perú» y publicado en la Revista Argumentos (2010), realiza un esfuerzo por ordenar la información respecto a los diversos cambios que ha tenido la institucionalidad estatal en el país a partir del reconocimiento de las distintas entidades en el aparato del Estado en el siglo XX. Este documento fue publicado en el contexto del debate sobre la creación del actual Viceministerio de Interculturalidad. A pesar de los esfuerzos realizados, el texto no deja de ser un articulado de hechos cronológicos que si bien aporta someramente a la historiografía de la institucionalidad en el Perú, no analiza ni explica los procesos detrás de los cambios ocurridos. En síntesis, los estudios acerca de institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas no solo son escasos, sino que los pocos que hay mantienen una estructura histórica que presenta información que permite conocer el proceso de cambio, sin explicarlos. Además, presentan los procesos en extensos espacios temporales, con lo cual si bien permite conocer la historia, no reflexiona acerca de la manera en que se toman las decisiones que generan tales cambios. En ese sentido, se hace necesario no solo establecer con claridad la línea de tiempo de los cambios en las entidades para reconocer el nivel de fuerza que va teniendo el asentamiento de la institucionalidad indígena en el Estado, sino analizar los factores que permiten que efectivamente ello se pueda dar.. 1.2.. Apuntes generales sobre el marco jurídico peruano. Identidad y pluralidad étnica y cultural El Perú es un Estado pluriétnico y pluricultural, tal como lo reconoce la Constitución Política de 1993: «Toda persona tiene derecho: a su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación» (artículo 2, inciso 19). El Tribunal Constitucional desarrolló este derecho señalando que la identidad étnica y cultural es: 19. [...] aquellas características, cualesquiera que puedan ser que, al prevalecer dentro del grupo y distinguirlo de los demás, nos inclinan a considerarlo un pueblo aparte. […] y, por otro, de la identidad cultural general, esto es, de la identidad de 26.

(28) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. todo grupo social que se genera en el proceso histórico de compartir experiencias y luchas sociales comunes para autodefinirse como pueblo. Por ello, puede afirmarse que entre identidad cultural e identidad étnica existe una relación de género a especie (Fundamento 19 de la STC 0006-2008-I/TC).. Asimismo, el Estado peruano ha aprobado la resolución ministerial 159-2000-PROMUDEH para garantizar el ejercicio del derecho a la identidad étnica y cultural que promueve y asegura el respeto a la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas. Para cumplir este fin, la norma en mención establece que el derecho a la identidad étnica es: […] el conjunto de valores, creencias, instituciones y estilos de vida que identifiquen a una Pueblo Indígena, Comunidad Campesina o Nativa y que tal comprende: a) El derecho a decidir sobre su propio desarrollo, b) El respeto a sus formas de organización, c) El derecho a ser escuchados y consultados en forma previa a toda acción o medida que se adopte y que pueda afectarles, d) El derecho a participar en la formulación, diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional, regional, o local que puedan afectarles […] (resolución ministerial 159-2000-PROMUDEH).. Así, este derecho obliga al Estado a garantizar, de manera efectiva, el ejercicio de la diversidad de cada persona que conforma la sociedad. Ello significa generar condiciones de respeto para que las personas que forman parte de grupos culturales distintos puedan desenvolverse sin problemas, por ejemplo a través del diseño de políticas y acciones de lucha contra la discriminación y el establecimiento de relaciones interculturales como parte de su acercamiento a la sociedad. Esta pluralidad étnica y cultural se ve evidenciada en las diversas manifestaciones sociales y culturales que se encuentran conviviendo en el territorio peruano, como los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial, las comunidades campesinas y nativas, los colectivos de migrantes de diversos pueblos indígenas en las ciudades o los colectivos de migrantes internacionales. Con relación a pueblos indígenas y tribales, cabe precisar que el Perú ratificó el Convenio 169 de la OIT en 1993, el cual está vigente desde 1995, y es vinculante para el Estado peruano puesto que las normas relativas a derechos humanos se interpretan de acuerdo con los tratados internacionales 27.

(29) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. de acuerdo con el artículo 3 de la Constitución y la Cuarta Disposición Final y Transitoria del mismo texto. En esa línea de pensamiento, haber ratificado el Convenio 169 OIT demanda al Estado garantizar los derechos de los pueblos indígenas del Perú, como lo son: derecho a su identidad cultural (Art. 5°.a C169), a la no discriminación (Art. 3°, 4°.3 C169), a la participación (Art. 5°.c, 6°.1.b C169), a ser consultados (Art. 6°.1.a, 6°.2 C169), a elegir sus prioridades de desarrollo (Art. 7° C169), a conservar sus costumbres (Art. 8°.2 C169), a la jurisdicción especial (Art. 9° C169), al acceso a procedimientos justos (Art. 12° C169), a la tierra y el territorio (Art. 13° C169), al uso de los recursos naturales que se encuentran dentro de sus territorios (Art. 15° C169), a no ser trasladados sin su consentimiento (Art. 16° C169), a condiciones justas para el empleo (Art. 20° C169), a la salud (Art. 25° C169), a la educación intercultural (Art. 27° C169), entre otros. Cabe resaltar que, independientemente de sus denominaciones, los pueblos indígenas del Perú encuentran en este marco legal una serie de parámetros que garantizan su desenvolvimiento como pueblo en el más alto rango normativo. Sin embargo, establecer quiénes son pueblos indígenas en el Perú es aún un asunto de controversia. El Convenio 169 de la OIT establece, en los artículos 1.b y 2, que serán considerados indígenas aquellos grupos humanos que pueden considerarse descendientes de los pobladores originarios de América antes de la invasión europea y que en la actualidad manifiestan características culturales que los distinguen del resto de la sociedad nacional. En tanto pueblo mantienen una cultura propia, un lenguaje común, poseen un territorio ancestral, cuyos miembros se autoidentifican como pertenecientes a dicho pueblo. Esta última es quizá la más importante de las características de un pueblo indígena: la construcción social de una identidad colectiva que los identifica como pertenecientes a un pueblo y distintos por ello de otros pueblos; en otras palabras, que sus miembros se consideren a sí mismos como indígenas y que dicha condición sea aceptada por los otros miembros del pueblo al cual dicen pertenecer. A partir de lo anterior debe considerarse que la condición de pueblo indígena es mucho más amplia que la de comunidad campesina o nativa. Recordemos que estas dos son formas de organización alrededor de un tipo de propiedad comunal. Por otro lado, la condición de pueblo indígena se establece a partir de la autoidentificación en tanto perteneciente a un grupo cultural y étnico distinto al del grupo dominante de la sociedad, con una identidad 28.

(30) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. propia, construida históricamente y existente más allá de la figura del Estado. Por ello, la condición de pueblo indígena debe entenderse no solo a partir de la pertenencia a un grupo colectivo en una propiedad (comunal), sino por la pertenencia a una cultura y/o etnia. Así, las comunidades campesinas y nativas podrán contener entre sus miembros, o ser la totalidad de estos, personas pertenecientes a algún pueblo indígena, lo que ocurre efectivamente en la práctica. En ese sentido, y de acuerdo a la ley 27811, Ley del Régimen de Protección de los Conocimientos Colectivos de los Pueblos Indígenas vinculados a los Recursos Biológicos, la denominación «indígena» comprende y puede emplearse como sinónimo de originario, tradicional, étnico, ancestral, nativo u otro vocablo (Art. 2° inciso a), es decir, ser indígena cubre una realidad innegable de identidades colectivas que se sostienen en la autoidentificación como tales. Ello ha sido efectivamente reconocido en la Ley de Consulta Previa, ley 29785, cuando señala que las comunidades campesinas y las comunidades nativas pueden ser identificadas como pueblos indígenas cuando cumplan con los criterios de identificación de esta ley, los que deben ser leídos a la luz de lo establecido en el Convenio 169 de la OIT. Sin embargo, el Convenio 169 de la OIT no es la única norma que establece estándares internacionales en materia de pueblos indígenas y que el Estado peruano debe consagrar. En las últimas décadas —debido a la paulatina consagración de los derechos humanos— se ha logrado que los pueblos indígenas pasen a ser reconocidos como sujetos de derecho y actores de su propio desarrollo. Ello implicó que se les reconozca una serie de derechos colectivos e individuales que buscan garantizar las condiciones necesarias para su subsistencia como pueblos. Lo anterior se encuentra reconocido en la Declaración de la Organización de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (DPI), que entró a formar parte del sistema internacional de derechos humanos de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007, y que el Perú comparte. Si bien este tipo de declaraciones no se ratifican por los Estados, sí deben ser tenidas en cuenta por los miembros de esta organización como reflejo de las opiniones de las Naciones Unidas, así como aquellas metas y objetivos que la comunidad internacional se impone. Así lo establece el artículo 42 de la Declaración, al señalar que las Naciones Unidas y los Estados promoverán el pleno respeto y aplicación de las disposiciones de este tratado y velarán por su eficacia. Por ello, el Perú tiene el compromiso internacional de interpretar los derechos constitucionales también sobre la base de la Declaración. 29.

(31) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. Sumando a la lista de normas internacionales, los derechos de los pueblos indígenas están reconocidos y garantizados también por otras normas del sistema de protección de derechos humanos que el Perú está obligado a cumplir, respetar y considerar al momento de la interpretación de los derechos fundamentales y constitucionales. Entre estas podemos mencionar la Carta de Naciones Unidas; la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; la Convención Internacional sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, de 1965; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Político y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos aprobados por la ONU en 1966; la Convención sobre la protección de la Diversidad de las Expresiones Culturales de 2005. En el sistema interamericano este reconocimiento se encuentra en la Convención Interamericana de Derechos Humanos de 1969 y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948. Obligación estatal de establecer y fortalecer una adecuada institucionalidad estatal en materia de pueblos indígenas Los artículos 2° y 33° del Convenio 169 de la OIT establecen la responsabilidad de los Gobiernos de desarrollar con participación y consulta de los pueblos indígenas acciones coordinadas y sistemáticas para proteger los derechos y garantizar la integridad de esos pueblos. Este punto exige —entre otras acciones— llevar a cabo la implementación de espacios y mecanismos de participación adecuados en cada una de las fases de las políticas públicas, planes y programas. Por ello, para cumplir lo previamente mencionado, será responsabilidad de los Estados partes garantizar la existencia de instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos indígenas, así como de la disposición de medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones. Así, al hablar de una acción coordinada y sistemática, lo que se espera es que, por ejemplo, los Gobiernos aseguren la implementación de revisiones integrales de leyes, políticas, programas y proyectos para garantizar —en lo posible— que estén alineados con las medidas tendientes a velar por los derechos de los pueblos indígenas, articulados con los representantes indígenas. Asimismo, implica el establecimiento de mecanismos de monitoreo adecuados para evaluar continuamente la situación de los pueblos indígenas, dependiendo de las circunstancias. Como consecuencia, esta acción coordinada. 30.

(32) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. garantizará la aplicación de verdaderas políticas interculturales que garanticen los derechos de los pueblos indígenas y así su desarrollo con identidad.. 1.3.. Aspectos metodológicos. Desde el año 2000 el Estado ha venido generando nuevas instituciones y normas para responder a las demandas de los pueblos indígenas. A pesar de la serie de cambios y reformas alcanzadas, parece ser que tales esfuerzos habrían sido insuficientes. Las estructuras institucionales, para resolver problemas públicos a través de las políticas, cambian, se transforman, adquieren o pierden funciones, modifican sus lógicas de operación y los criterios sobre los que se toman decisiones. En este contexto surge una pregunta clave: ¿qué factores influyen en estos cambios? Nuestra investigación analiza cómo se ha ido estableciendo la agenda de cambios de la estructura institucional en materia indígena en el Estado peruano entre los años 2000 y 2010. No se trata, por tanto, de un estudio sobre asuntos indígenas, sino sobre la reforma de la estructura estatal que le da soporte y los factores que explican sus cambios. Para ello nos hemos planteado como objetivos: 1. reconstruir el proceso de establecimiento de la agenda de los cambios de la institucionalidad indígena en el Perú entre los años 2001-2010; 2. identificar los factores que explican el establecimiento en la agenda de los cambios en la institucionalidad indígena en el Perú entre 2001 y 2010; 3. analizar el rol de estos factores, con el fin de obtener conclusiones que permitan comprender cómo se establecen los cambios institucionales en el Gobierno peruano en esta materia. De este modo, se plantea generar evidencia consistente para entender el cambio en el establecimiento del tema indígena en la agenda pública peruana a través del estudio del cambio en la institucionalidad indígena. Para reconstruir los procesos decisionales de los cambios en la estructura institucional del Estado peruano, utilizamos la estrategia narrativa de la metodología de estudio de caso de Michael Barzelay y Juan Carlos Cortázar (2004).18 18. Barzelay aplicó esta estrategia metodológica a las políticas públicas de la gestión, también conocidas como las reformas de la nueva gestión pública en diversos países (Barzelay 2001). Hoy existen numerosas investigaciones con la aplicación de esta metodología para explicar casos, tales como las reformas de gestión en México (Cejudo 2003, 2008), Brasil (Gaetani 2002) y Perú (Cortazar 2007); 31.

(33) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. La metodología busca, principalmente, instrumentalizar (Yin 1994) experiencias concretas de la realidad que, convertidos en casos de estudio, permitan mostrar y analizar procesos de toma de decisión en las políticas públicas y en la gestión pública; en nuestro caso, la institucionalización de la temática indígena en el Estado peruano. La aproximación metodológica presenta una narración que no constituye una mera construcción cronológica del caso, sino, por el contrario, una serie de procesos denominados «eventos» que van construyendo y dando vida a las decisiones y a las políticas. Este enfoque parte de la idea de que en la ciencia política es necesario mostrar «evidencia» sobre lo que normalmente constituye un ejercicio de especulación, como son los actos de corrupción, la presión de intereses, el papel de los medios o la denominada «voluntad política». Por ello, el uso de técnicas cualitativas aplicadas al mundo de lo público, la aplicación de entrevistas a profundidad, revisión documental,19 el recojo de información no oficial y mediática, la revisión de noticias en medios de comunicación, la reconstrucción de los procesos decisionales, los argumentos retóricos y la explicitación de las condiciones en las que se da la política pública, ayudan a comprender y no solo especular sobre lo ocurrido «detrás de las cámaras» o la formalidad de una ley, un plan o una decisión política explícita. Se suele estudiar las políticas desde lo formal, desde el dato estadístico o desde la lectura de lo aparentemente evidente, cuando en realidad hay muchas cosas que ocurren en el mundo invisible de la política (Alza 2014). Asimismo, la narración se construye bajo el criterio de que dichos procesos o eventos aportan a la respuesta a una pregunta teórica central que guía la investigación, lo que permite seleccionar los hechos relevantes y observar el continuo decisional en un entorno complejo como el que suelen presentar las políticas públicas. No hay que desestimar la narración como algo asimismo, el INDES/BID la ha aplicado en varias investigaciones sobre procesos de políticas públicas y gerencia social en América Latina (Di Virgilio 2004; Isuani 2005; Guerrero 2006; Alza 2006). 19 Con fecha 09 de octubre de 2013, el Viceministerio de Interculturalidad atendió nuestra solicitud de información del 16 de setiembre de 2013 sobre las entidades estatales en asuntos indígenas, cuyo acervo documentario había sido transferido al Ministerio de Cultura. Habiendo solicitado información sobre la memoria institucional y los informes finales de resultados, funciones y sustento de su extinción institucional, la Ministra de Cultura, Diana Álvarez Calderón, nos respondió con total apertura, disponiendo la búsqueda y entrega de la siguiente información: normas del sector cultura y del subsector interculturalidad, y planes operativos, memorias institucionales y normas internas del INDEPA, y las gestiones entre 2006 al 2010. Asimismo, se revisaron los diarios de debates del Congreso de la República entre los años 2007 y 2010, y todos los informes que se emitieron durante esos años luego del conflicto de Bagua, también del Congreso de la República. 32.

(34) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. meramente descriptivo; para comprender hay que conocer, y para conocer hay que reconstruir la realidad con datos verificables, los mismos que son mucho más que el dato estadístico o el hecho cronológicamente ordenado. Con la información recogida se elaboró un cuadro de eventos (estructura del caso) que guió la reconstrucción narrativa de los procesos decisionales. Sobre la base de esta narración realizamos el análisis aplicando, en los factores identificados, los marcos teóricos de las políticas públicas y los asuntos indígenas. Gráfico N° 1 Instituciones estatales en materia indígena en el. EC1: gobierno de transición de Valentín Paniagua EC2: gobierno de Alejandro Toledo EC3: reformas de modernización del Estado - nueva LOPE EC4: atención de conflictos sociales activos y latentes EC5: suscripción del TLC con USA / reunión ALCUE EC1: Evaluación del SETAI en el gobierno de Valentín Paniagua 1.1 Iniciando la evaluación del SETAI 1.2 Desarrollando las mesas de negociación y presentando el Plan de Acción EP1: Desactivando el IIP. EC2: Capitalizando el sentimiento indígena en el Gobierno de Alejandro Toledo 2.1 Creando CONAPA y poniéndola a funcionar 2.2 Revisando el PDPIA y buscándole un gestor de proyecto. EP2: Entrada en vigencia del Convenio 169. EC3: Intentando recuperar la confianza de los pueblos indígenas en el Gobierno de Alejandro Toledo 3.1 Presentando una nueva propuesta de institucionalidad indígena 3.2 Creando INDEPA. EP3: Proyecto PDPIA del Banco Mundial. EC4: «Desempoderando» a los pueblos indígenas en el segundo gobierno de Alan García 4.1 Quitándole el rango ministerial al INDEPA 4.2 Discutiendo el tema en el Congreos de la República 4.3 Perdiendo lo recuperado: la aprobación de la LOPE EC5: Reestructurando el INDEPA para invisibilizarlo en el segundo gobierno de Alan García 5.1 Reorganizando el INDEPA para convertirlo en una OTE de la PCM 5.2 Incorporando INDEPA en el Ministerio de Cultura. Fuente: Elaboración propia.. 33.

(35) Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. Entrevistas20 Para complementar la información recopilada, sistematizada y analizada por los investigadores, se realizaron dos tipos de entrevistas semiestructuradas: unas de carácter exploratorio para reconocer los antecedentes históricos respecto a la institucionalidad estatal indígena y el panorama general en el que se realizaron los cambios identificados en los hitos; y otras precisas para profundizar sobre los factores que afectaron las decisiones referidas a los cambios que se sucedieron. Por esta razón, las entrevistas exploratorias se realizaron a personas vinculadas a la temática indígena y que por su conocimiento o expertise podrían ayudar a establecer mejor el detalle de antecedentes y de cada hito identificado. En el segundo caso, de las entrevistas más precisas, se entrevistó a personas vinculadas a las entidades que sufrieron los cambios, así como a funcionarios (y exfuncionarios) gubernamentales y personas vinculadas al sector con la finalidad de conocer sus perspectivas respecto a la incorporación del enfoque de derechos, complementando así la información recopilada y sistematizada, o completando la información faltante. Asimismo, se recogieron puntos de vista y sugerencias para mejorar la incorporación del enfoque de derechos en el trabajo de las instituciones materia de estudio. Para establecer con precisión las preguntas que servirían para la realización de las entrevistas, se elaboró el siguiente cuadro, en el que se puede apreciar que por cada hito con sus correspondientes hipótesis, se establecieron preguntas que sirvieron para ampliar aquella información que no se tenía, que era necesario verificar y adicionalmente sirvió para reconocer momentos que la revisión bibliográfica no presentaba.. 20 Se logró entrevistar a Ana Palomino, excomisionada y actualmente asesora del Programa de Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo; Miguel de Loayza, exasesor de la DGPOA y de INDEPA OPE del MIMDES, exsecretario técnico de INDEPA OT, exjefe de la unidad ejecutora Nº 004 INDEPA del VMI-MC; Vicente Otta, exasesor de la Comisión de Cultura del Congreso de la República; Gustavo Zambrano (entrevista exploratoria realizada por Carlos Alza y el equipo de trabajo), exjefe de la Unidad Ejecutora No. 004 INDEPA del VMI-MC; Hildebrando Ruffner, líder indígena exmiembro de CONAPA y exdirectivo de INDEPA OP; Haroldo Salazar, líder indígena y exmiembro de CONAPA, exdirectivo de INDEPA OP y expresidente de AIDESEP; Jaime Urrutia, líder indígena y exjefe de SETAI durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua y actual investigador del IEP.. 34.

(36) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. Régimen político Construcción de democracia. Presidente Valentín PaniaguaAlejandro Toledo. Democracia en transición. Gobierno de Alejandro Toledo. Ultimo año del gobierno de Toledo.. Años 2001-2003 2003- 2006 2007. INDEPA OPD a INDEPA- DGPOA. CONAPA a INDEPA OP de la PCM. De SETAI a CONAPA. Hito. Cuadro N° 1 Preguntas e hipótesis para la guía de entrevistas. Hipótesis. Preguntas. Interés del Banco Mundial en construir institucionalidad lo convierte en un emprendedor de política a través del uso de evidencia para la formación de políticas públicas en materia indígena (consultoría Angela Meenzeen y sociedad civil/ think tanks involucrados). (H1 / H3). 1. ¿Qué finalidad tenían las consultorías realizadas en el tema de institucionalidad indígena? 2. ¿Seguían algún modelo de gestión internacional? 3. ¿El tema, en el país, existía en la agenda de alguna organización de investigación/ derechos indígenas o entra solamente por cooperación?. La definición de Alejandro Toledo como candidato que representa a las minorías culturales abre espacios para la discusión y la mejora de las condiciones de los pueblos originarios. Esto es respaldado por el liderazgo de Eliane Karp como «experta en el tema indígena». (H1 / H3). 4. ¿Considera que la imagen/ discurso presidencial sobre la diversidad étnica y la cultura influye en la institucionalización del tema indígena?, ¿de qué manera? 5. ¿Qué liderazgo se considera más importante: el de Alejandro Toledo o Eliane Karp?, ¿de qué forma? 6. En el gobierno de AT, ¿qué era la cultura? 7. ¿Cuál fue el rol de los pueblos indígenas en la formación de CONAPA? 8. ¿Qué espacios de diálogo considera UD. que fueron claves en este proceso?. Los pueblos indígenas, a través de acción colectiva, logran formalizar su organización a través de una mesa de trabajo que les permitió tener mayor agencia sobre los temas que les conciernen con relación al Estado. (H1). 9. ¿Cuáles demandas de los pueblos indígenas (a través de las organizaciones) se materializaron o cambiaron, y estas, tuvieron relación con el cambio institucional?, ¿cómo? 10. ¿El discurso del Gobierno en ese momento, era favorable, era indiferente o era negativo para la institucionalidad? 11. ¿Cree UD. que la organización del tema indígena está relacionado con la mejor organización de las instituciones indígenas? 12. ¿Conoce qué canales de incidencia en el Estado eran utilizados con mayor frecuencia en este contexto? 13. ¿Cuál fue el rol de la protesta pública?. 35.

(37) Régimen político Democraciasegundo gobierno de Alan García.. El Gobierno aprista baja el rango del INDEPA a una dirección del MIMDES porque resultaba menos problemático para la expansión de las actividades productivas y de explotación de recursos naturales. Reforma del Estado (modernización), Verónica Zavala implica la simplificación de la gestión del Estado. (H3). 14. ¿Qué significa para el tema indígena los alcances/espacios de las instituciones que operan el tema? 15 ¿Qué espacio de discusión existía? ¿Dónde se tomaban las decisiones en la materia? (espacio formal e informal) 16. ¿El modelo económico afecta el alcance del tema en el foro público o lo hace más visible? ¿Cómo lo afecta o lo potencia?. El Congreso decide subir de rango a INDEPA porque se hizo como estrategia para evitar/ controlar/ mitigar los conflictos socioambientales. Influencia de Ossio como asesor adhonorem del Presidente y Primer Ministro de Cultura. (H3). 17. ¿Qué se conocía a nivel de las poblaciones indígenas sobre el proceso de reforma del Estado?, ¿se los incluyó? ¿Buscaron incidir, participar? 18. ¿la regulación ambiental (o la desregulación), cómo afectan la institucionalidad indígena?. El Congreso decide que el tema indígena corresponde a una institución ejecutiva de cultura y dentro de ella debería corresponder a un viceministerio en su calidad de ente rector. El Congreso adjudica el tema indígena al VMI para separar el tema de otras instituciones (PE) estratégicas para el crecimiento económico.. 19 ¿Los PPII participaron en la formación del VMI? 20. ¿Qué significó esta institución? ¿A quién favorece? 21. ¿El Estado tenía más poder mientras la institución era más independiente de otros poderes del mismo?. Democraciasegundo gobierno de Alan García.. Hipótesis. Democraciasegundo gobierno de Alan García.. Años 2007-2008 2009 2010. INDEPA OT de PCM a VMI. INDEPA OPD del MIMDES a INDEPA OT de la PCM. INDEPA- DGPOA a INDEPA OPD del MIMDES. Hito. Pueblos indígenas y establecimiento de agenda. Preguntas. Fuente: Elaboración propia.. La reconstrucción de los hechos fortaleció la hipótesis de trabajo, dando lugar a los procesos narrados y que fueron materia de análisis: • El cambio en la estructura institucional se produce en coyunturas de cambio de gobierno; • los emprendedores de políticas tienen un rol importante dentro de la definición de estos cambios; y • la racionalidad económica imperante en el periodo de estudio define la lógica de los cambios institucionales. 36.

(38) Carlos Alza Barco y Gustavo Zambrano Chávez. En suma, se puede afirmar que estos tres factores son los que influyeron en la agenda decisional del Gobierno peruano respecto de los cambios en la estructura institucional en materia indígena. La lógica del análisis El análisis contiene una explicación de lo narrado. A diferencia de los trabajos académicos tradicionales, la separación entre narración y análisis obedece precisamente a la necesidad de limpiar la narración de subjetividades y comentarios explicativos que rompen la secuencia procesual de las decisiones, arriesga al investigador a la especulación en lugar de la búsqueda de información fidedigna y permite que otros autores puedan hacer lecturas diversas desde variadas disciplinas sobre el mismo caso. La explicación contenida en el análisis se obtiene de vincular teoría y evidencia, haciendo una lectura crítica de los procesos, a la luz de los enfoques teóricos aplicables y útiles para responder a la pregunta principal y teórica que guía la investigación. En este caso, el análisis vincula la evidencia sobre los cambios en la estructura institucional en materia indígena con la teoría sobre coyunturas críticas, emprendedores de políticas y racionalidad imperante, que corresponden a las explicaciones sobre los factores que han influido en los procesos de cambio narrados. El análisis constituye así un aporte académico relevante porque ayuda a comprender y explicar lo ocurrido en la narración y, eventualmente y dependiendo las condiciones o profundidad de la investigación, reacciona o contesta las posiciones teóricas utilizadas, reconstruyendo o planteando nuevas posiciones.. 37.

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