IPEC - Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil
IPEC
Evaluación
Actividades preparatorias para la
eliminación de las peores formas de trabajo
infantil en la República Dominicana
Apoyo al Programa de Duración
Determinada sobre las peores formas de
trabajo infantil en la República Dominicana
DOM/01/P50/USA -DOM/02/P50/USA
Evaluación independiente de medio término
realizada por un equipo de consultores externos
La realización de esta evaluación fue coordinada por la Sección de Diseño, Evaluación y Documentación (DED) del IPEC siguiendo un abordaje participativo y de consulta. Las principales partes interesadas en esta evaluación han sido consultadas e informadas en todo momento. DED garantiza la independencia del proceso de evaluación.
La evaluación fue realizada por un equipo de consultores externos.*
La misión en el terreno fue realizada en octubre y noviembre de 2004. Las opiniones y recomendaciones incluidas en el informe corresponden a sus autores y no comprometen a la OIT o a otras organizaciones involucradas en el proyecto.
Esta evaluación fue financiada por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos. El informe no refleja necesariamente las opiniones o políticas del Departamento de Trabajo y las menciones de marcas, productos comerciales u organizaciones no implica apoyo por parte del Gobierno de los Estados Unidos.
* Violeta Ruiz, con la contribución de Sandy Wilcox y Roberto González y la colaboración de Josette Brawerman.
1. RESUMEN EJECUTIVO ... 2
2. INTRODUCCIÓN – METODOLOGÍA ... 7
3. PERTINENCIA Y CALIDAD DEL DISEÑO DE LOS PROYECTOS... 10
3.1.EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN... 10
3.2.CALIDAD DEL DISEÑO Y PERTINENCIA DE LOS PROYECTOS... 13
4. PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIÓN ... 19
4.1.LA OFICINA DE IPEC EN REPÚBLICA DOMINICANA... 19
4.2.EFICACIA Y EFICIENCIA DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN... 24
4.3.SEGUIMIENTO DE LOS PROYECTOS Y SISTEMA DE EVALUACIÓN... 27
5. APOYO AL PROCESO NACIONAL PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN PDD .... 29
5.1.LAS ACCIONES PARA GENERAR UN AMBIENTE PROPICIO... 29
5.2.LOS PROGRAMAS DE ACCIÓN... 35
5.3.LAS ACCIONES PARA LOGRAR SOSTENIBILIDAD ... 43
6. CONCLUSIONES ... 47
6.1.EN CUANTO AL DISEÑO... 47
6.2.EN CUANTO A LA EFICIENCIA Y EFICACIA DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN... 48
6.3.EN CUANTO A LAS ACCIONES PARA GENERAR UN AMBIENTE PROPICIO... 49
6.4.EN CUANTO A LOS PROGRAMAS DE ACCIÓN... 50
6.5.EN CUANTO A LA SOSTENIBILIDAD... 52
6.6.LECCIONES APRENDIDAS Y BUENAS PRÁCTICAS... 53
7. RECOMENDACIONES ... 55
7.1.EN RELACIÓN A LOS PLAZOS DE EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS... 55
7.2EN RELACIÓN A OFICINA DE IPEC Y LA GESTIÓN DE LOS PROYECTOS... 55
7.3.EN RELACIÓN AL MONITOREO DE LOS PROYECTOS... 57
7.4.EN RELACIÓN A LOS PROGRAMAS DE ACCIÓN... 58
7.5.EN RELACIÓN A LAS SALAS DE TAREAS Y LAS ARTICULACIONES CON LA IE ... 60
7.6.EN RELACIÓN A LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA CUESTIÓN DEL TI CON MIRAS A LA SOSTENIBILIDAD... 61
BIBLIOGRAFÍA ... 64
ANEXOS ... 65
ANEXO I: DISEÑO DE EVALUACIÓN... 65
ANEXOII:INSTRUMENTOSPARALARECOGIDADEINFORMACIÓN ... 71
GLOSARIO DE ACRÓNIMOS Y SIGLAS
ATP Asesor Técnico Principal
CN Coordinador Nacional
CDN Comité Directivo Nacional
CNA Código de la Niñez y Adolescencia CNUS Consejo Nacional de Unidad Sindical CONANI Consejo de la Niñez y Adolescencia CONEP Consejo Nacional de Empresas Privadas
CP Coordinador del Proyecto
DIGFARCIN Dirección General de las Fuerzas armadas de Albergues yresidencias para reeducación ciudadana de NNA
EDUCA Acción para la Educación
ENTI Encuesta Nacional de Trabajo Infantil ESCI Explotación sexual comercial infantil
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales IDEFA Instituto de la Familia
IE Iniciativa Educativa
INFOTEP Instituto de Formación Técnica y Profesional
IPEC Programa Internacional para la Eliminación del Trabajo Infantil MAIS Movimiento para el Autodesarrollo Internacional de laSolidaridad NNA Niños, niñas y adolescentes
OG Organización Gubernamental
OIM Organización Internacional para las Migraciones OIT Organización Internacional del Trabajo
ONAPLAN Oficina Nacional de Planificación ONE Oficina Nacional de Estadísticas ONG Organización No Gubernamental
PA Programa de Acción
PDD Programa de Duración Determinada PFTI Peores Formas de Trabajo Infantil REDTI Red Local de Trabajo Infantil SEE Secretaria de Estado de Educación
SESPAS Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social SET Secretaría de Estado de Trabajo
SIMPOC Programa de Información Estadística y seguimiento en materialde trabajo infantil SINAMOTI Sistema Nacional de Monitoreo del Trabajo Infantil
SPIF Strategic Programme Impact Framework
TI Trabajo Infantil
TOR Términos de referencia
UNAP Unidad de Atención Primaria
UNIBE Universidad Iberoamericana UNICEF Fondo de Naciones Unidas para la Niñez
USDOL Departamento de Trabajo de los Estados Unidos UTI Unidad de Trabajo Infantil
1. RESUMEN EJECUTIVO
El propósito de la evaluación fue proveer criterios para determinar si los proyectos están cumpliendo, o en vías de cumplir, con los objetivos planteados y en caso de existir “desvíos”, precisar las razones y formular las recomendaciones que permitan reorientar la gestión en procura de mayor eficacia y eficiencia.
El abordaje metodológico utilizado fue cualitativo e incorporó la perspectiva de todos los actores involucrados, incluyendo los técnicos y directivos de IPEC, representantes de las agencias ejecutoras, miembros del Comité Directivo Nacional, decisores políticos del actual y del anterior gobierno, técnicos y responsables de otras iniciativas vinculadas, en particular la Iniciativa Educativa (IE), padres, niños y niñas beneficiarios de las acciones de los proyectos, así como otros actores relevantes para la consecución de las acciones. Implicó la utilización de diferentes técnicas y fuentes para evaluar los mismos aspectos de la realidad estudiada.
Luego de analizada la información relevada, la evaluación concluye: En cuanto al diseño de los proyectos
El diseño se realizó en un contexto donde existían condiciones político institucionales favorables y experiencia acumulada en el país que constituyeron oportunidades aprovechadas en la formulación de los dos proyectos y de la enmienda. Los procedimientos, entre los cuales se destaca la contribución del SPIF, permitieron avanzar en el involucramiento de actores y la generación de consensos en torno a las estrategias y objetivos de los proyectos.
El producto de estos esfuerzos de diseño fue consistente con los lineamientos trazados por IPEC para promover la implementación de un PDD nacional y a la vez pertinente por su adecuación a las características específicas del contexto dominicano.
Presentó coherencia entre objetivos, resultados y las numerosas actividades programadas. Los indicadores y medios de verificación son adecuados para medir o apreciar el logro de los objetivos inmediatos, pero insuficientes para evaluar los avances en el logro de resultados intermedios. Se incluyeron supuestos de estabilidad política y de funcionarios poco realistas en un escenario como el dominicano.
En cuanto al proceso de implementación
La constitución de un equipo de excelente calidad profesional y humana imprimió al proceso de ejecución un ritmo dinámico para la puesta en marcha de múltiples acciones que contribuyeron al fortalecimiento y legitimación de su presencia en espacios diversos.
Si bien la división de tareas al interior de la oficina local se realizó de acuerdo a especialidades temáticas, sus miembros sumaron actividades de asistencia técnica y seguimiento de los PA, de coordinación con las iniciativas sub-regionales y de articulación con una amplia gama de actores gubernamentales y no gubernamentales susceptibles de involucrarse en la erradicación de las PFTI.
Se ha podido apreciar que el retraso de la puesta en marcha de los Programas de Acción Directa y los problemas de ejecución presupuestaria derivan de
cuellos de botella en los procesos de aprobación de propuestas, informes de avance y rendiciones. Se fueron encontrando vías de solución entre las cuales la delegación progresiva de decisiones administrativas en la oficina de RD, lo que permite prever una mayor eficiencia en el ritmo de ejecución
Sin embargo la acumulación de los retrasos anteriores, sumada a las nuevas actividades a encarar en el marco de la enmienda de trata/tráfico de NNA configuran un escenario futuro con fuertes responsabilidades y carga de tareas para los miembros del equipo local.
En cuanto a las acciones para generar un ambiente propicio
Las acciones emprendidas por los proyectos han sido eficaces en términos de generar un ambiente propicio para erradicar las PFTI y colaborar a sentar las bases para el desarrollo de un PDD nacional. Los esfuerzos de sensibilización han sido exitosos en términos de dar visibilidad al problema y han involucrado la colaboración de la SET, la SEE e incluso la CNUS.
Se han apreciado avances sustantivos en la generación de información, técnicamente adecuada que permitió dar cuenta de la magnitud, localización y características del TI, en especial de sus peores formas y adecuar las intervenciones a las necesidades detectadas. Esta información también ha sido útil como herramienta e insumo de las acciones de sensibilización.
Han sido significativos los logros en cuanto al compromiso asumido por actores clave en el tratamiento de la ESCI y queda pendiente un trabajo más intensivo con los jueces para una aplicación efectiva de las normas vigentes. Se ha logrado adecuar la legislación a los compromisos internacionales asumidos. Es apropiada la proyectada discusión académica para clarificar las discrepancias entre normativas vigentes (Código de Trabajo y de Protección a la Niñez fundamentalmente), y los vacíos que persisten en materia legislativa. En cuanto al desarrollo de políticas nacionales, sigue pendiente la aprobación del Plan Nacional contra las PFTI así como la concreción de compromisos asumidos por algunos actores gubernamentales. Si bien se pudo comprobar su adhesión a las acciones emprendidas, y fue explícita y unánime la visión de que el PDD es un proyecto nacional que en todo caso requiere la asistencia financiera y técnica de la oficina de IPEC, los compromisos asumidos, en un número importante de casos aún no trascienden la formalidad de participar en las reuniones del CDN u otras actividades a las que se los convoca.
En cuanto a los programas de acción
Las tres instituciones con las que se tuvo contacto mostraron tener suficiente capacidad de ejecución como para llevar adelante las acciones que fueron previstas en sus respectivos PA. Cuentan con conocimiento del terreno y estrategias ya probadas de trabajo con NNA trabajadores.
Entre sus fortalezas se pueden destacar metodologías apropiadas de identificación, acercamiento y selección de NNA beneficiarios, de trabajo con sus familias, y de articulaciones con actores institucionales locales y en algún caso con la comunidad. Las debilidades varían según el caso: en uno ausencia de contención comunitaria en las estrategias de retiro del trabajo, en otro dificultades en la implementación del componente de formación profesional para los jóvenes.
Pero comparten la falta de experiencia en el desarrollo de las salas de tareas, componente central no solo para mantener a los niños en la escuela y fuera del trabajo sino para adecuar sus aprendizajes al nivel escolar que están cursando. Cada PA está realizando esfuerzos propios en este sentido que deberían ser articulados aprovechando la implementación de la IE y los resultados de una evaluación en curso sobre otras experiencias de IPEC.
En cuanto a la sostenibilidad de las acciones
Se ha avanzado en el plano de la sostenibilidad social en términos de un indudable cambio en la visibilidad y conocimiento de la problemática del TI y se ha incentivado el involucramiento de diversas áreas de gobierno así como la creación de instancias de consulta y trabajo conjunto con otras organizaciones de la sociedad civil.
Se requiere avanzar en la sensibilización y fortalecimiento de algunos sectores aún poco presentes, como el empresarial. También falta generar mayor conciencia sobre el rol que a cada actor le compete en la erradicación de las PFTI y para que la ley se cumpla.
En cuanto a la dimensión político-institucional, la consolidación del rol coordinador del CDN, de liderazgo de la Secretaría de Estado de Trabajo, de creación de la Unidad de Trabajo Infantil han sido logros importantes. A nivel local, las autoridades de los municipios dónde se desarrollan los PA y las ONG’s contraparte han asumido compromisos de sostenimiento de las actividades que vienen realizando, sin embargo la promoción de redes sociales (REDTI) que asuman la continuidad de los programas cuando IPEC se retire es una estrategia que debería fortalecerse.
El armado de un sistema de monitoreo del TI es una cuestión pendiente y urge definir la modalidad de su inserción en el aparato gubernamental para que se encuentre funcionando al momento del retiro de IPEC.
No se evidencian resultados tangibles en cuanto a sostenibilidad económica: los escasos recursos de la SET hacen suponer como poco probable que en el mediano plazo se destinen fondos específicos del presupuesto nacional para atender las cuestiones que hoy son financiadas con fondos de los proyectos.
Por todo ello el equipo evaluador recomienda:
En relación a los plazos de ejecución de los proyectos, solicitar una extensión de los tiempos originalmente acordados que al menos igualen el plazo de finalización de la Enmienda de Trata/Tráfico, teniendo en cuenta la magnitud de la tarea emprendida por los dos proyectos evaluados a los que se agregan las actividades previstas por la addenda recientemente aprobada, y su estado actual.
En relación a la oficina de IPEC y la gestión de los proyectos, efectuar un reordenamiento que derive en una nueva distribución de responsabilidades y tareas entre los miembros del equipo. Además de la división por especialidad es necesario que sólo algunos se dediquen al seguimiento de los proyectos y otros se encarguen de las relaciones interinstitucionales y las políticas generales. Por otra parte, se propone establecer acuerdos con la SET para la contratación de más personal pagado por esa Secretaría, que se vaya formando en las especificidades del TI, que además de colaborar en la
distribución de tareas dentro de la oficina ayudaría en la transferencia de “know how” a los profesionales de la SET, favoreciendo la sostenibilidad institucional y la efectiva implementación del PDD nacional.
Además, elaborar una Programación Operativa de las acciones que se deben realizar a partir de enero de 2005, estableciendo prioridades y delimitando responsabilidades, para tener una clara visión de la tarea que se debe encarar.
En relación al monitoreo de los proyectos, diseñar un plan de monitoreo que apunte a apreciar el desempeño de los diferentes componentes de los proyectos con particular foco en los procesos, procurando identificar las causas de los problemas que van surgiendo de modo de revisar oportunamente la marcha del proyecto. Se deberán definir dimensiones, variables e indicadores, establecer técnicas apropiadas y fuentes de información así como desarrollar instrumentos que permitan homogeneizar la mirada. A tal efecto se recomienda la contratación de un especialista para diseñar las herramientas y facilitar o conducir el proceso evaluativo. La complejidad de los proyectos y de las temáticas de los PA y el monto de fondos asignados, ameritan considerar este recurso.
En relación a los Programas de Acción, realizar ejercicios de sistematización, comenzando en los PA que estén más avanzados ya que es imposible sistematizar lo que aún no se ha hecho. Asociado a la recuperación de la experiencia, se propone además la organizaciónde intercambios entre las agencias ejecutoras, realizando reuniones periódicas entre los equipos técnicos de los PA, con la participación de algunos miembros de la oficina de IPEC, en el lugar donde se llevan adelante las acciones. Por otra parte, en relación a las alternativas productivas, se sugiere volcar los recursos de este componente a la formación profesional de jóvenes y en el caso que sea posible, de sus padres y/o hermanos.
En relación a las salas de tareas, estandarizar los contenidos y metodologías que se brindan en las salas de tareas más allá de las particularidades con que después se desarrollen efectivamente los ciclos de enseñanza-aprendizaje.
En relación a las articulaciones con la IE, utilizar los insumos que está generando la IE en RD, para lo cual se deben fortalecer las relaciones con Dev-Tech Systems en términos de aprovechar las capacidades que está desarrollando en el campo educativo para coordinar acciones en las salas de tareas o utilizar los insumos por ellos producidos para mejorar la calidad de los contenidos ofrecidos.
En relación a la institucionalización de la cuestión del TI con miras a la sostenibilidad, establecer estrategias de trabajo para que las autoridades nacionales y demás actores relevantes conviertan los compromisos asumidos en políticas y acciones concretas. Dada la tendencia a la fragmentación de las políticas es necesario generar articulaciones que permitan potenciar los recursos disponibles en cada espacio. Particularmente con el Plan Nacional de Acción contra las PFTI con el Plan de Lucha contra la Pobreza y el Plan por la Niñez.
Continuar y profundizar la capacitación a los niveles intermedios de la SET y en particular a los funcionarios de la UTI y la Subsecretaría, recién llegados a la gestión. Una estrategia similar debería darse con los jueces
Por otra parte, insistir en la sensibilización de otros actores relevantes que actualmente están poco presentes, en especial las asociaciones empresariales y los empresarios en general. Para ello, pensar en algún sistema de incentivos que los “ayude” a tomar conciencia del problema y a colaborar activamente en la erradicación de las PFTI.
Involucrar a los municipios utilizando estrategias específicas para informar y convocar su participación utilizando las instancias de coordinación de políticas municipales.
Desarrollar una línea de acción específica para la búsqueda de ayuda económica. Las acciones incluirían el rastreo y actualización permanente de un listado de organizaciones nacionales e internacionales que apoyen iniciativas dirigidas a la niñez y adolescencia y la organización y desarrollo de actividades que permitan recaudar fondos, como donaciones de empresas y organizaciones.
Para la efectivización del Sistema Nacional de Monitoreo del TI se propone la contratación específica de un especialista en sistemas de información que pueda articular los datos de las distintas fuentes que lo van a conformar y en consulta con todas las instancias involucradas diseñe un sistema adecuado, sea responsable de la primer recolección de información y realice los ajustes que resulten de ella.
A nivel local, la construcción o consolidación, según sea el caso, de las REDTI es sin lugar a dudas la cuestión en la que hay que invertir esfuerzos y recursos. Se recomienda instar a la definición de alguna modalidad organizativa y de gestión, que permita que se transformen en el instrumento más idóneo para monitorear tanto las políticas como los avances y las dificultades que surjan.
2. INTRODUCCIÓN – METODOLOGÍA
El propósito del IPEC es la eliminación progresiva del trabajo infantil, dando prioridad a la eliminación urgente de sus peores formas. El apoyo que el IPEC proporciona a los países se basa en una estrategia que incluye la sensibilización sobre las consecuencias negativas del trabajo infantil, la promoción de la movilización social contra este fenómeno, el fortalecimiento de las capacidades nacionales para combatir el trabajo infantil, y la ejecución de Programas de Acción (PA) de carácter demostrativo para prevenirlo, retirar a niños y niñas trabajadores de ocupaciones nocivas y proporcionarles alternativas adecuadas.
El IPEC viene desarrollando actividades en la República Dominicana desde 1995. Este país ejecuta en la actualidad un Programa de Duración Determinada (PDD) contra las Peores Formas del Trabajo Infantil (PFTI) en el marco del Convenio Nº 182. La ratificación de este Convenio implica el requisito de ejecutar medidas de duración determinada para eliminar las PFTI. Un PDD es esencialmente un marco programático estratégico de políticas y programas estrechamente coordinados para prevenir y eliminar las PFTI en un país en un período de tiempo determinado. Los PDD enfatizan la lucha contra las causas profundas del trabajo infantil, integrando sus acciones en el esfuerzo nacional de desarrollo, particularmente las políticas económicas y sociales de reducción de la pobreza y la universalización de la educación básica.
El objetivo del PDD en la República Dominicana es la eliminación de las PFTI dando inicialmente prioridad a tres sectores: la explotación sexual comercial infantil (ESCI), el trabajo peligroso en agricultura y el trabajo urbano informal. Se espera que la acción en estos y otros sectores se amplíe para que los progresos en la urgente eliminación de las PFTI en el país sean significativos. Recientemente, el tráfico y contrabando de niños y niñas ha sido reconocido como una PFTI contra la cual se requiere urgente acción. En consecuencia, un nuevo componente contra el tráfico de menores ha sido incluido en el PDD.
El IPEC está ejecutando dos proyectos en apoyo al PDD, ambos con el financiamiento del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos (USDOL). Estos proyectos promueven la creación de un entorno favorable en el ámbito nacional para facilitar la acción contra las PFTI e incluyen acciones directas con niños, niñas y sus familias en los sectores priorizados por el país. Los proyectos son: “Actividades preparatorias para la eliminación de las PFTI en la
República Dominicana” que comenzó en septiembre de 2001 y cuya
finalización está prevista para julio de 2005. En base al primer año de esta experiencia, el IPEC preparó el proyecto “Apoyo al Programa de Duración
Determinada sobre las PFTI en la República Dominicana”, que comenzó en
septiembre de 2002 y está programado para concluir en diciembre de 2005. En el curso de este año se incluyó el componente de trata/tráfico de NNA en el PDD, cuya fecha de finalización está prevista para julio de2006.
Por ello, la evaluación de estos proyectos debe proveer información confiable no sólo de los aspectos administrativo-financieros y de cumplimiento de metas programadas, sino también de otras dimensiones que den cuenta de los procesos político-sociales que se deberían desarrollar globalmente en el país y en especial a nivel local durante la ejecución de los proyectos.
En ese sentido el presente documento brinda información referida a la ejecución de las actividades, la utilización de los recursos disponibles, los procesos desencadenados a partir del diseño y la ejecución de los proyectos, así como de los resultados obtenidos en relación a lo planificado, pensando en que una buena parte de los datos relevados en esta instancia serán insumos para una posible evaluación final. Se incluyen además elementos que contribuyan al fortalecimiento de las acciones emprendidas, así como a orientar la reprogramación de los recursos disponibles y las estrategias implementadas.
Teniendo en cuenta lo antedicho, el propósito de la evaluación de medio término es el de proveer criterios para determinar si los proyectos están cumpliendo, o en vías de cumplir, con los objetivos planteados, precisando las razones, tanto de los aciertos como de los “desvíos”. Para ello los objetivos fueron:
• Revisar la ejecución de los proyectos IPEC, considerando los cambios necesarios en la estrategia de acuerdo con la experiencia acumulada
• Examinar las actividades propuestas actualmente para analizar su contribución potencial a la estrategia global
• Revisar las estructuras institucionales creadas y la capacidad de ejecución del equipo del proyecto
• Evaluar los vínculos existentes y potenciales entre el IPEC y otras agencias que apoyan el PDD, proponiendo estrategias de cooperación
• Revisar el nivel y la naturaleza de la contribución de los proyectos de apoyo al PDD a la creación de un entorno favorable o propicio para la eliminación de las PFTI en el país
• Proponer ajustes a la estrategia de los proyectos IPEC cuando sea necesario.
El abordaje metodológico
Se trata de una evaluación externa e independiente realizada por un equipo conformada por 3 consultores, dos de ellos internacionales y un tercero nacional1. La misma apuntó a apreciar los procesos y resultados desde una
mirada “ajena” al proceso mismo de ejecución lo que en este caso es fundamental para valorar la situación en este momento de implementación para recomendar las acciones que deberán tomarse.
El abordaje metodológico utilizado fue cualitativo e incorporó la perspectiva de todos los actores involucrados, incluyendo los técnicos y directivos de IPEC, representantes de las agencias ejecutoras, miembros del Comité Directivo Nacional, decisores políticos del actual y del anterior gobierno, técnicos y responsables de otras iniciativas vinculadas, en particular la Iniciativa Educativa (IE), padres, niños y niñas beneficiarios de las acciones de los proyectos, así como otros actores relevantes para la consecución de las
1 El equipo fue coordinado por la evaluadora internacional Violeta Ruiz, secundada por Sandy Wilcox y Roberto González quien fue el evaluador nacional. Durante la etapa de procesamiento y análisis de la información se contó con la colaboración de Josette Brawerman.
acciones. Implicó la utilización de diferentes técnicas y fuentes para evaluar los mismos aspectos de la realidad estudiada.
Las principales técnicas de recolección de información fueron: análisis de documentación disponible sobre los proyectos y las acciones emprendidas, análisis de legislación, observación en terreno, encuesta de satisfacción a NNA, entrevistas a informantes clave, entrevistas grupales y taller.2
Durante el trabajo de campo, realizado entre los días 26 de octubre y 5 de noviembre se trabajó intensamente con todos los profesionales y directivos de la oficina de IPEC en República Dominicana, se administraron 16 entrevistas a representantes jerárquicos de dependencias gubernamentales y de instituciones y organizaciones no gubernamentales involucradas en la temática del TI, se realizó un taller de partes interesadas al que acudieron representantes de todos los organismos y organizaciones involucradas en el país en la erradicación de las PFTI3. Se visitaron dos de los tres Programas de
Acción en curso, donde se entrevistaron a equipos técnicos de las agencias ejecutoras, directivos de escuela y docentes, representantes locales y se encuestaron4 a padres y niños, niñas y adolescentes beneficiarios de las
acciones de esos programas.
Por otra parte, y para dar cumplimiento a los TOR de la evaluación, se analizaron las formulaciones de los dos proyectos evaluados, la de la Enmienda de Trata/Tráfico y la de los PA visitados.
Del análisis de toda esta información se desprenden las observaciones y comentarios que siguen.
2 Ver instrumentos utilizados en Anexo 2
3 Ver en Anexo 3 el listado de las personas entrevistadas y de los participantes del Taller de Partes Interesadas.
3. PERTINENCIA Y CALIDAD DEL DISEÑO DE LOS
PROYECTOS
Este capítulo se basa en la evaluación de los documentos originales de proyecto y en los testimonios recogidos en el taller con el equipo del IPEC sobre el proceso de formulación de los proyectos y opiniones expresadas en el taller de partes interesadas.
3.1. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
El diseño de los proyectos (actividades preparatorias y apoyo al PDD) se realizó en un contexto caracterizado por:
• La existencia de un compromiso político del Estado dominicano con el problema del trabajo infantil expresado no sólo en la ratificación de las Convenciones Nº 138 y 182 de la OIT sino en la creación de un Comité Nacional para la eliminación del trabajo infantil. En particular desde el año 2000, el nuevo gobierno entonces elegido compromete como una de sus prioridades la eliminación de las PFTI encarado a través de un proceso interinstitucional de implementación de un sistema integral de Protección de la Niñez. En febrero de 2001, la explotación sexual comercial de los NNA fue definida como una de sus más altas prioridades.
• La existencia de instancias interinstitucionales susceptibles de funcionar como ámbitos de discusión y planificación a nivel nacional: el Comité Directivo Nacional para la Eliminación del Trabajo Infantil (1997) y el Comité interinstitucional para prevenir y eliminar la explotación sexual comercial en áreas turísticas (1996) que implicaron ciertas acciones de sensibilización de la población y en particular de actores significativos como centrales empresarias y sindicales así como la formulación de un Plan Nacional contra la ESC de niños y adolescentes en el año 2000.
• El desarrollo de algunas intervenciones directas de IPEC, en particular algunas experiencias en el campo de la agricultura (café, tomate y arroz) y sobre todo la experiencia “exitosa” de Constanza.
• El involucramiento desde las etapas iniciales de la Secretaría de Estado de Trabajo.
• Una base de información progresivamente construida a partir de la encuesta nacional de trabajo infantil (ENTI) y de las acciones directas de IPEC (nacionales y regionales) en varios sectores de intervención.
El diseño del Proyecto de Actividades Preparatorias en el 2001 fue un proceso llevado a cabo básicamente mediante la asistencia técnica de personal de las oficinas de IPEC/OIT de Costa Rica y Ginebra a un coordinador local, con consultas ocasionales a actores gubernamentales y no gubernamentales pero sin un enfoque participativo sistemático.
Se basó en los resultados preliminares de la encuesta nacional de trabajo infantil (ENTI 2000) y en algunos estudios de líneas de base ya implementadas que permitieron estimar la dimensión y distribución geográfica del problema. También partió del consenso ya existente sobre la necesidad de abordar el problema de la explotación sexual comercial.
Aprovechando experiencias desarrolladas en otros países por IPEC, las actividades preparatorias fueron encaradas como una primera instancia para lograr un mejor y mayor entendimiento de las PFTI, difundir el conocimiento y promover la sensibilización de la población y actores significativos en la materia. Constituyó también una estrategia que permitió establecer y consolidar una oficina nacional e ir conformando un equipo técnico local del IPEC susceptible luego de articular el conjunto de actividades en ejecución y coordinar el programa de apoyo al PDD.
El diseño del Proyecto de Apoyo al PDD (2002) fue realizado un año después por un equipo técnico ya formado con un Coordinador Nacional de origen local y con el apoyo de personal de las oficinas de Costa Rica y Ginebra. Aunque sus fundamentos y objetivos fueron elaborados tomando como base los de las Actividades Preparatorias, contó con la participación activa de la Secretaría de Estado de Trabajo (SET), hubo debates con el Comité Directivo Nacional (CDN) para la definición de las áreas de intervención y conocimiento de la realidad local, producto del trabajo realizado y contactos con diversos actores relevantes.
Estos actores se involucraron en un Taller de Partes Interesadas utilizando la metodología de planificación estratégica del SPIF para el análisis del problema y la identificación y jerarquización en forma participativa de las principales estrategias5 requeridas para contribuir a la eliminación progresiva de las PFTI
en el país. Según las opiniones recogidas, el desarrollo de este ejercicio, cuyos resultados se vuelcan en el documento del proyecto, más que a definir contenidos del marco estratégico de las acciones a implementar, contribuyó a crear códigos comunes acerca del significado del PDD como enfoque de política nacional y sobre el compromiso conjunto requerido para su efectiva implementación.
“El gran aporte fue que se entendiera que era un proceso de todos...que dependía mucho de su participación...que era una decisión del país y sobre todo que era más que una suma de proyectos particulares..Era darle la dimensión de un proyecto de grandes actores interactuando en conjunto para la construcción de políticas” (entrevista grupal).
También generó consenso en el Comité Directivo Nacional y otros actores clave en torno a la definición de los objetivos inmediatos del proyecto de apoyo al PDD y legitimó la selección del eje de la explotación sexual comercial allanando de este modo el camino para el compromiso de actores significativos gubernamentales y no gubernamentales (ONG’s, empresarios y sindicatos).
El diseño de la Enmienda sobre trata/tráfico de NNA (2004) es producto del camino ya recorrido por el equipo local, de las evidencias de la asociación de esta cuestión con el problema de la ESCI, de intensas consultas previas con instituciones nacionales y agencias de la ONU y del reciente reconocimiento por el gobierno dominicano de que se trata de un problema a
5 Las grandes áreas estratégicas en las que debían enmarcarse las acciones ya habían sido definidas en un taller previo en Washington.
ser abordado como un asunto de urgencia6. Esta enmienda, sin modificar en lo
sustancial las estrategias ya definidas, incorpora un nuevo componente e implica una prolongación del proyecto en el tiempo. Nuevamente fue utilizada la metodología de planificación estratégica participativa del SPIF para, a partir de una visión compartida de la problemática específica del tráfico y trata de NNA, procurar alcanzar consensos sobre los objetivos necesarios para su erradicación y prevención así como especificar roles a desempeñar y acciones a llevar a cabo por los distintos actores e instituciones involucrados7.
El ejercicio permitió al equipo IPEC renovar compromisos, detectar nuevos actores significativos y establecer alianzas, avanzando además en la identificación de sus posibles contribuciones a cada uno de los objetivos consensuados. Se configuró así la base de un marco interinstitucional para la eliminación del tráfico y trata de NNA en el país.
Cabe destacar que la propuesta no parece susceptible de afectar la estrategia general del proyecto de apoyo al PDD. Indudablemente significa la incorporación de nuevos actores8, resultados adicionales a obtener, nuevas
articulaciones tanto a nivel internacional, nacional como local para la generación de una base casi inexistente de conocimientos, para el desarrollo de políticas y legislación y para la sensibilización de la población y actores clave sobre el tema y para la provisión de servicios a NNA víctimas de trata/tráfico. Pero las actividades previstas se insertan en los mismos componentes estratégicos, apuntan a los mismos objetivos inmediatos, muchas de las instituciones y actores a involucrar ya son socios en las actividades contra la ESCI. Se incorpora un responsable de la coordinación de estas actividades pero no se introducen modificaciones en la estructura de planificación, administración y monitoreo del proyecto.
El diseño de los Programas de Acción Directa también se realizó con consultas a actores nacionales y locales y con un apoyo cada vez mayor del equipo técnico de IPEC lo que contribuyó a agilizar los procedimientos de aprobación. En los casos analizados, se evidencia un proceso de construcción de propuestas de tipo participativo, en el que se aprovecharon experiencias previas de las agencias ejecutoras con una fuerte retroalimentación de las sugerencias de IPEC para la versión final del diseño.
Merece destacarse en particular el diseño del PA de Sosúa en el que se utilizó la metodología del SPIF en la realización de varios talleres y reuniones de trabajo con representantes de las autoridades locales y de la comunidad. Este proceso participativo, auspiciado por IPEC, implicó un análisis de los problemas y una propuesta de soluciones y permitió crear consenso en torno a la magnitud y prioridad del problema de la ESC en dicho municipio,
6 Reflejado en la promulgación en agosto de 2003 de la ley contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de personas (ley 137-03) y la puesta en marcha de diversas iniciativas gubernamentales involucradas en el tema.
7 El informe de este taller está incluido como Anexo al Documento de “Enmienda sobre Trata/Tráfico de Niños, Niñas y Adolescentes al proyecto de apoyo al Programa de Duración Determinada para la eliminación de las Peores Formas de Trabajo Infantil en República Dominicana.”
8 Tales como la Dirección General de Migración, los servicios de inteligencia de las Fuerzas Armadas, Aduanas, ONG’s que trabajan en el tema.
situación que ya había sido detectada a través de un estudio previo realizado por IPEC.
3.2. CALIDAD DEL DISEÑO Y PERTINENCIA DE LOS PROYECTOS
El diseño de los proyectos siguió el marco conceptual y operativo de la metodología del Programa de Duración Determinada (PDD)9 para la
eliminación progresiva de las PFTI que predefine en forma estandarizada lineamientos generales y estrategias básicas. En consonancia con estos lineamientos el enfoque fue:
• Integral: los proyectos se estructuraron en torno a dos componentes básicos que se encaran en paralelo. El primero a nivel nacional, desde “arriba”, mediante la creación de un ambiente propicio a la eliminación de las PFTI que involucra sub-componentes de generación de información, de desarrollo de políticas y legislación y de sensibilización de actores clave y movilización social. El segundo, desde “abajo” mediante intervenciones directas focalizadas en sectores priorizados (los “programas de acción”). A este nivel, se plantean con acciones de protección social (educación y salud), alternativas para la generación de ingresos, sensibilización y creación de capacidades locales, que apuntan tanto a la prevención cuanto al retiro, rehabilitación y protección de niños y adolescentes trabajadores. La perspectiva de género es considerada tanto en el diagnóstico como en las propuestas.
• Participativo: la identificación de áreas y sectores de intervención es atribución del CDN. Se previeron acciones en sus diferentes etapas de implementación para involucrar una amplia gama de potenciales socios: agencias gubernamentales nacionales y locales, ministerios, sindicatos y organizaciones empresarias y ONG’s. Se diseñaron intervenciones específicas destinadas a los medios de comunicación y se identificaron socios nacionales e internacionales, estableciendo alianzas estratégicas (como por ejemplo con UNICEF) para la complementación de acciones en determinados sectores de intervención. Se procuró crear sinergias a través de arreglos para mecanismos de coordinación interinstitucionales y multisectoriales y se consideró la necesidad de una fuerte base social con participación de todos los actores y destinatarios locales. Asimismo se previó el aprovechamiento de los programas regionales ejecutados por IPEC.
Como elemento esencial del PDD, el enfoque consideró la creación de condiciones para su apropiación nacional, involucrando junto al apoyo político de los niveles decisorios a diversas agencias gubernamentales y no gubernamentales. Asimismo se previeron acciones tendientes a la consolidación del rol de coordinación interinstitucional del CDN y de liderazgo de la Secretaría de Estado de Trabajo. Este esquema se replica a nivel local, mediante acciones previstas de promoción y fortalecimiento de redes de actores (REDTI) que puedan asegurar la continuidad de los programas cuando IPEC se retire.
9 ILO/IPEC: Guide Book II: Time-Bound Programes for Eliminating the Worst Forms of Child Labour. An Introduction.
Las actividades preparatorias y el proyecto de apoyo al PDD compartieron el mismo marco estratégico aunque en el segundo aumentó la precisión en la formulación de algunos objetivos y se amplió la esfera de intervención a nuevos sectores y áreas geográficas.
En cuanto a la pertinencia y adecuación de los proyectos en relación a las características específicas del contexto de la República Dominicana caben los siguientes comentarios:
• Desde el punto de vista de las estrategias nacionales contra el trabajo infantil, de reducción de la pobreza, protección de la infancia y educación, se puede afirmar que, más allá del objetivo declarado de insertar el futuro Plan Estratégico Nacional de eliminación de las PFTI en el marco de las políticas de lucha contra la pobreza, de empleo y de bienestar infantil, el diseño de los proyectos no sólo fue pertinente sino que sus componentes se adecuaron a los avances existentes y a la brechas identificadas.
A nivel nacional recogieron los avances producidos en materia de trabajo infantil, sobre todo en cuanto a la ESCI, los esfuerzos recientes por articular una política nacional de protección de la infancia y las políticas educativas10 para aumentar el acceso y la retención en el sistema
educativo así como para mejorar su calidad e identificaron aquellos componentes relevantes del Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza tales como la asistencia alimentaria y el subsidio a familias pobres, administrado por la SEE, para promover la asistencia escolar de sus niños. Pero también identificaron las debilidades de la implementación de estas políticas (muchas vinculadas a la fragmentación institucional existente y otras a su estado aún embrionario) y previeron acciones específicas – basadas en criterios de viabilidad- para incorporar la problemática del trabajo infantil en los sistemas de información existentes y en las políticas sectoriales mediante asistencia técnica y capacitación de funcionarios así como para reforzar la coordinación interinstitucional aprovechando la existencia y el rol del CDN.
En el taller de partes interesadas, la gran mayoría de los actores participantes opinó que los proyectos eran coherentes con las estrategias nacionales en estos campos.
En los programas de acción, la estrategia básica planteada para el nivel local, fue tratar de no crear nuevos programas o servicios sino promover que ios existentes lleguen a las comunidades seleccionadas teniendo en cuenta además, en cuanto a posibilidades de acceso, las diferencias entre áreas rurales y urbanas.
• Desde el punto de vista de la identificación de las necesidades de los grupos meta, la fundamentación diagnóstica puede considerarse adecuada como primera aproximación a la realidad local. Los proyectos fueron diseñados teniendo como elementos básicos de información los resultados de la ENTI, lo que permitió estimar la dimensión del problema y su distribución espacial a nivel regional. Pero además fueron aprovechados
los resultados de los estudios de línea de base, producto de experiencias previas.
Las estrategias generales para los programas de acción directa se diseñaron en consonancia con estas necesidades incorporando los diferentes perfiles y características de cada uno de los sectores de intervención. De hecho, en el taller de partes interesadas, hubo total consenso en cuanto a la pertinencia de los proyectos en relación a las necesidades identificadas sin dejar de mencionar otras que se fueron detectando en el proceso de ejecución.
• Los sectores de intervención fueron seleccionados por el CDN en función de su relevancia en el marco de la problemática nacional, de criterios de vulnerabilidad de la población infantil y de consensos alcanzados. Mientras la ESCI constituía un problema prioritario ya reconocido, en el contexto de un país con un porcentaje importante de población pobre y el crecimiento de las áreas turísticas, la ENTI arrojó información sobre las dimensiones del trabajo infantil en labores agrícolas peligrosas y en el sector urbano informal seleccionándose el subconjunto de trabajadores en la calle, considerado como de mayor vulnerabilidad. • Para la selección de las áreas geográficas de intervención,
nuevamente se utilizaron las fuentes ya mencionadas y se siguieron no sólo criterios de prevalencia del problema (fundamento de la selección de la región de CIBAO y de Santo Domingo) sino de viabilidad, en particular la experiencia previa de IPEC en los municipios escogidos y de la existencia de ONG’s con conocimiento del área y expertise en el manejo del tema. • En el taller de partes interesadas, hubo consenso acerca de la adecuación
tanto de las PFTI como de las áreas geográficas seleccionadas.
• Las metas propuestas de beneficiarios en cada sector de intervención se consideran adecuadas, más allá de los fundamentos técnicos de las estimaciones, limitadas por la ausencia de información cuantitativa sobre el universo de NNA trabajadores en las áreas seleccionadas11. En particular
la ESCI y trabajo urbano involucran dos sectores complejos desde el punto de vista de la detección y de las posibilidades de acción para retirar a los niños del trabajo y las cifras planteadas parecen razonablemente alcanzables. En el caso del sector de la agricultura comercial, las metas constituyen un porcentaje relevante en relación al universo estimado en las áreas geográficas seleccionadas.
La experiencia desarrollada desde 1998 por IPEC en el país ha contribuido a la pertinencia y adecuación del diseño original de los proyectos a la realidad de la RD. Esta ha consistido sobre todo en actividades de intervención directa para retirar a niños y niñas de las PFTI en el sector agrícola, suministrando diversos servicios –educativos, de salud y otros- a estos niños/as y sus familias. Como ya se ha mencionado, fue aprovechada por un lado para contar con un diagnóstico más preciso de la situación y características del trabajo infantil en los sectores de intervención focalizada y
11 La formulación del PDD se realizó sin contar con la información de las líneas de base previstas en la fase preparatoria. Las metas fueron planteadas a partir de información anterior.
contribuyó a su mejor selección. Por el otro, se refleja en el diseño de las estrategias generales de los programas de acción directa.
El impacto positivo de Constanza ha sido, en el marco del proyecto de actividades preparatorias, la base de la segunda fase encarada con la SET que implicó una estrategia integral basada en un área geográfica (en lugar de un enfoque centrado en un problema) ampliando la cobertura de los servicios educativos, sanitarios y de generación de ingresos a otros tipos de trabajo peligroso e incorporando actividades orientadas a la sostenibilidad local del programa. También ha funcionado como caso exitoso demostrativo en áreas rurales que concitó adhesión e interés a nivel nacional.
Sobre esta base, se concibieron los nuevos programas de acción como intervenciones “modelo” susceptibles de ser ampliadas o replicadas y se recuperaron en su diseño aspectos como el involucramiento del Municipio y de la comunidad, la cooperación de los inspectores de trabajo en la detección y denuncia del trabajo peligroso. Finalmente, incidió en los criterios adoptados para la selección de las ONG’s ejecutoras de los programas (introduciendo nuevos requisitos, no contemplados en aquella experiencia, en cuanto a conocimiento de la comunidad y anclaje en la zona junto a capacidades para la ejecución de proyectos de trabajo infantil) y en el tipo de apoyo brindado por el equipo IPEC a las agencias seleccionadas en la formulación de sus respectivos programas.
Sin embargo, es necesario destacar que, pese a la recuperación de algunas lecciones aprendidas a partir de la experiencia de Constanza, la integralidad con que fue concebido y ejecutado el modelo de intervención no ha sido replicada. El objetivo de lograr un “municipio libre de todas las peores formas de trabajo infantil” no fue previsto en los programas de acción: aunque se seleccionaron áreas geográficas, prevaleció en el diseño e implementación de las intervenciones un enfoque sectorial –es decir, la eliminación de alguna de las peores formas priorizadas.
En cuanto a los aspectos que hacen a la coherencia interna de los proyectos, se puede afirmar que:
Los objetivos están claramente formulados y son coherentes con el marco estratégico global desde una lógica que permite abordar los problemas de modo integral. Los resultados reflejan consistentemente los productos a alcanzar a partir de las actividades programadas. Estas se estructuran en torno a los distintos componentes estratégicos diferenciando los dos niveles de intervención, el nacional y el local o focalizado. En síntesis existe correspondencia entre objetivos, resultados y actividades.
Sin embargo es necesario señalar que las actividades y sus respectivos resultados aparecen algo ambiciosos en función de los tiempos planteados y de los recursos humanos asignados. Si bien los cronogramas incluidos en el diseño fueron tentativos, y el de las actividades preparatorias tuvo una lógica de concentración de las acciones encaminadas a la creación de un ambiente propicio a nivel nacional en el primer año, la aprobación del proyecto de apoyo al PDD significó la continuidad y profundización de muchas de estas acciones en paralelo a la implementación de los programas de acción. La articulación y priorización de los problemas identificados no se tradujo en un
encadenamiento de acciones en el tiempo dentro de una estrategia de tipo incremental12. Solamente el proyecto de apoyo al PDD contempló un conjunto
de 75 actividades13 que involucraban un enorme esfuerzo de preparación y
organización así como negociaciones y coordinaciones con múltiples actores e instituciones. El producto es un proyecto acorde al marco conceptual del PDD pero que aborda todas las brechas identificadas y los niveles de intervención (nacional y local) simultáneamente.
Los supuestos han sido incorporados al diseño como una serie de condiciones externas positivas fuera del control de los proyectos que, de no verificarse, pueden poner en riesgo el logro de los resultados. Fueron formuladas algunas de estas condiciones, tanto a nivel general (básicamente de estabilidad política y de sostenimiento de compromisos institucionales con las actividades de los proyectos) como local (permanencia de funcionarios, arreglos institucionales a nivel nacional y municipal para la disponibilidad de determinados servicios, educativos, de salud y de generación de ingresos). Debe destacarse que estos supuestos aparecen como muy fuertes teniendo en cuenta las habituales turbulencias de los contextos políticos y económicos de países como República Dominicana. Se parte de un supuesto global de continuidad de políticas de Estado más allá de los gobiernos de turno14 así
como de estabilidad de los funcionarios de nivel político-técnico. Al momento del diseño, era posible prever al menos que en el 2004 se iba a producir un cambio de gobierno y que ello iba a implicar un esfuerzo adicional para la renovación de los compromisos ya alcanzados.
Cabe señalar además que no han sido incorporados explícitamente supuestos en la formulación de los Programas de Acción.
Siguiendo los lineamientos del diseño de los proyectos de IPEC/OIT, se han establecido indicadores y sus respectivos medios de verificación15 a nivel
de cada uno de los objetivos inmediatos. Los indicadores pueden considerarse apropiados para evaluar resultados a ese nivel, aunque algunos son muy complejos o formulados de modo poco específico con medios de verificación apenas esbozados. Es el caso de los cambios en la percepción del trabajo infantil, en las capacidades de las instituciones clave, o de la efectividad de los Planes Nacionales. Se trata de indicadores de índole cualitativa que requieren de una mayor desagregación y de estudios ad hoc, muchas veces de tipo antes/después, para su verificación. Por otra parte los indicadores relativos al objetivo de retiro y prevención de NNA de las PFTI son también de resultados finales y si bien permiten eventualmente monitorear el avance hacia las metas, el esquema no incluyó indicadores relativos a resultados intermedios a alcanzar para el logro de los objetivos finales, Tampoco se incorporaron indicadores para el seguimiento de los supuestos. En cuanto a
12 En el sentido de que el progreso en un conjunto de actividades y la solución del problema posibilite el inicio de otro.
13 Que se elevan a 110 con la enmienda sobre trata/tráfico de NNA aunque las nuevas actividades están prevista en su mayoría para el período 2005/2006. A ellas deben sumarse las actividades preparatorias.
14 Sin contar con los mismos cambios ministeriales dentro de un mismo gobierno.
15 Según sea el caso, se trata de fuentes secundarias o de técnicas específicas de relevamiento y análisis de información a producir ad hoc.
los medios de verificación, según la índole del indicador, se trata de fuentes secundarias o bien de técnicas específicas de relevamiento y análisis de información a producir ad hoc. Entre las primeras el SINAMOTI es una de las más frecuentes. Ello plantea una dificultad, a la luz de los resultados actuales pues el sistema recién está en sus comienzos.
Este conjunto de indicadores es el que se utiliza para evaluar semestralmente los progresos hacia el logro de los objetivos inmediatos y no han sido modificados aunque, como era de esperar, sí han sufrido cambios y limitaciones las fuentes y medios de verificación. Sería conveniente que el propio equipo IPEC efectuara una revisión de la utilidad y precisión de los mismos así como de la adecuación de los medios de verificación en base a la experiencia ya acumulada. En particular parece necesario procurar desarrollar herramientas alternativas para sustituir los medios que aún no están disponibles (como el SINAMOTI). También cabría especificar y operacionalizar más algunos indicadores complejos y poco precisos en particular aquellos relativos al fortalecimiento institucional.
Finalmente, como se verá después, no configuran un sistema de monitoreo y evaluación que permita apreciar los progresos hacia las metas, e identificar los problemas sobre la marcha.
El plan de seguimiento siguió los procedimientos habituales de IPEC y estableció algunos focos específicos de monitoreo de los procesos pero sin una mayor operacionalización de los mismos en el diseño.
No se explicitó la construcción de un sistema de monitoreo de la gestión (con sus indicadores, técnicas e instrumentos) que ponga el foco en los procesos, es decir en el modo en que se desarrollan las actividades a nivel central y local y que permita, sobre la marcha apreciar en que medida avanzan y son adecuadas para alcanzar los resultados programados o identificar las causas de los eventuales desvíos.
4. PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIÓN
Este capítulo del informe analiza en que medida la oficina de IPEC en el país cuenta con los recursos necesarios, tanto humanos como administrativos y financieros para ejecutar ambos proyectos y las múltiples actividades relacionadas a los programas subregionales que también se están desarrollando en el país16.
Por otra parte, se valoran los vínculos establecidos por la oficina con los actores, tanto nacionales como internacionales, relevantes para llevar adelante una política efectiva de erradicación de las PFTI.
En sendos apartados se analiza también la eficiencia de los procesos administrativos de ejecución y seguimiento de los proyectos.
4.1. LA OFICINA DE IPEC EN REPÚBLICA DOMINICANA
La oficina de IPEC en República Dominicana, como prácticamente todas las de la Subregión, nació unos meses antes que el proyecto de apoyo al PDD fuera aprobado. Es por lo tanto una oficina muy nueva y que como tal tuvo que sortear los desafíos de ponerse en marcha al mismo tiempo que continuaba las acciones de varios Programas de Acción que ya se estaban ejecutando, y ponía a funcionar dos proyectos (Actividades Preparatorias y Apoyo al PDD) que encaraban un tema del que, recién en ese momento, se comenzaba a hablar en el país.
La decisión de organizar la oficina es del año 2001. Hasta ese momento IPEC contaba con un Coordinador y un técnico que realizaban el seguimiento de las ONG’s ejecutoras de los primeros PA. Por otra parte había pequeñas delegaciones de IPEC en las áreas en las que los programas se desarrollaban.
“... había como pequeños núcleos de trabajo y no teníamos una Coordinación Nacional y se tomó la decisión de unificar todos los proyectos en una Oficina Nacional y de ahí en adelante estamos funcionando como equipo nacional, debajo del Coordinador Nacional que se contrató en 2002...” (Entrevista grupal)
A partir de octubre de 2001, se efectiviza la creación de la oficina y se han ido incorporando los profesionales y técnicos que al momento de realizarse la evaluación conforman el equipo de IPEC en el país. Se trata de un equipo técnico de excelente calidad humana y profesional, muy comprometido con la tarea que viene realizando y conocedor de las temáticas que en cada caso le compete.
La división de tareas al interior de la oficina se realizó de acuerdo a especialidades y capacidades. Cada uno de los profesionales se dedica al tema de su competencia, pero además en los hechos han tenido que sumar otras actividades. Si bien, esta división de tareas ha sido exitosa para llevar adelante las actividades necesarias para poner en marcha los programas de acción y desplegar las acciones de sensibilización y producción de información
16 Al momento de la evaluación estaban activos el Programa de Trabajo Infantil Doméstico, el de Agricultura Comercial y el de Explotación Sexual Comercial Infantil.
previstas, se hizo evidente a los evaluadores la sobrecarga de temas y tareas de las que cada uno se hace cargo.
Así, la Asesora Técnica Principal (ATP) más allá de cumplir con las tareas que como tal le competen, colabora con todos los Oficiales de Programa, con mayor énfasis en los temas de explotación sexual comercial infantil (ESCI), y trata/ tráfico de NNA.
Por su parte, el Coordinador Nacional (CN) se hace cargo de los aspectos de salud y peligrosidad del TI, vinculados a su especialidad, pero también monitorea algunos de los proyectos relacionados al TI peligroso en la agricultura, el programa de acción de TI urbano y trabaja en el armado del Sistema de Monitoreo de Trabajo Infantil (SINAMOTI). Un Oficial de Programa se encarga de los proyectos vinculados a la agricultura, su área de especialidad, pero también tiene a su cargo la cuestión educativa y los temas informáticos. Ambos, comparten la responsabilidad por el desarrollo de alternativas productivas para las familias.
Además, hay una especialista legal, Oficial de Proyectos de los temas vinculados a la legislación, los programas de explotación sexual comercial infantil (ESCI), trabajo infantil doméstico (TID), de trata y tráfico de NNA y la temática de género. En el momento que se realizó la evaluación se estaba incluyendo otra profesional, que hasta el momento apoyaba múltiples actividades, para colaborar en estos aspectos.
Todos estos profesionales tienen a su cargo el seguimiento de uno o más PA, cuyos avances y problemas se discuten luego en grupo.
Por otra parte, hay un especialista en Comunicación Social cuyas actividades están relacionadas a las acciones del resto del equipo, y que además se encarga de los vínculos con la prensa. La oficina se completa con el personal encargado de administración (2) y apoyo (2).
Si bien, cada uno está abocado a las tareas que le corresponden, han logrado complementarse conformando un equipo sólido, interiorizado de todos los temas que la oficina tiene a su cargo. Si bien la división de tareas al interior de la oficina se realizó de acuerdo a especialidades, sus miembros han sumado actividades de asistencia técnica y seguimiento de los PA, de coordinación con las iniciativas sub-regionales y de articulación con los actores gubernamentales y no gubernamentales susceptibles de involucrarse en la erradicación de las PFTI. Estos vínculos tienen especial relevancia por la diversidad de espacios que se fueron abriendo y por las sinergias obtenidas en el aprovechamiento de los recursos disponibles.
Finalmente, es necesario destacar que resultó claro a los evaluadores que el personal de los proyectos regionales no asentado en República Dominicana, brinda asesoramiento y apoyo técnico que no sólo es útil para la ejecución de esas iniciativas sino que además colabora en el mejor desarrollo del PDD. También es cierto que, dada la multidimensionalidad de la temática, el objetivo de eliminar las PFTI necesita de esta superposición de acciones en diversas áreas y con diferentes estrategias. Es en este sentido que incluir múltiples intervenciones es beneficioso para el logro del fin último del PDD. Entre todos han logrado crear un ambiente de aceptación social para ambos Proyectos, tanto a nivel nacional, donde se deciden las políticas, como en los niveles locales, dónde se llevan adelante los Programas de Acción y, como se
desarrollará más adelante, han contribuido a instalar el TI como problema en la sociedad.
Sin embargo, se está produciendo una sobrecarga de tareas que seguramente aumentará con el funcionamiento a pleno de todos los componentes de los proyectos, la puesta en marcha de nuevos PA y las nuevas actividades a encarar en el marco de la enmienda de trata/tráfico de NNA y el funcionamiento de las iniciativas sub-regionales. Ello plantea la necesidad de revisar la organización interna del trabajo entre los miembros de la oficina en un momento que requiere la profundización y afianzamiento de los espacios y áreas que fueron abiertos hasta ahora. Es necesario asignar responsabilidades que permitan distribuir funciones y tareas a fin de poder sostener las múltiples actividades y la diversidad de articulaciones y coordinaciones requeridas para el logro de los objetivos inmediatos de los proyectos.
4.1.a. Las relaciones interinstitucionales
Entre las actividades del IPEC en la República Dominicana, tienen especial importancia las relacionadas con el establecimiento de vínculos con todos los actores gubernamentales y no gubernamentales que puedan colaborar en la erradicación de las PFTI. Tanto las reuniones y entrevistas mantenidas por los miembros del equipo evaluador, como la amplia convocatoria lograda para el Taller de Partes Interesadas mostraron claramente el excelente trabajo realizado en este sentido.
El CDN se constituyó en el año 1997 por decreto presidencial, y fue una de las primeras medidas tomadas a nivel gubernamental para trabajar sobre el tema del TI. La conformación del mismo ha ido evolucionando con los cambios gubernamentales, lo que no ha impedido que funcione en forma regular y constante. En el mismo están representadas las instancias gubernamentales que tienen incidencia en el tema (SET, SEE, SESAP, entre otros), las organizaciones empresarias (CONEP) y sindicales (CNUS) y algunas ONG’s y organismos internacionales.
“... Es por un decreto presidencial que se crea, pero la práctica fue enseñando que había otros actores, por ejemplo, en el decreto no aparece la Secretaría de Agricultura, en un país donde el 70% es de agricultura, esta Secretaría debe ser protagonista. Entonces, estamos luchando para que se incluya. Otro ej. Ahora con el tema de trabajo en ESCI y trata, nos damos cuenta el peso específico que tiene el sector justicia, la Suprema Corte, los jueces, la procuraduría....” (Entrevista grupal)
Sus primeras actividades se centraron en lograr la ratificación del Congreso Nacional de los Convenios 138 y 182 y sensibilizar a las diferentes áreas.
“... es toda la campaña que hizo el Comité Directivo Nacional para lograr la ratificación del Congreso de los Convenios, tanto del 182 como el 138, el 138 se firma el 15/06/99 y el 182 el 15/11/2000.” (Entrevista)
“.... el papel fundamental del Comité Directivo Nacional fue hacer lobby para la aprobación de los convenios a nivel legislativo y sensibilizar en el país sobre un tema nuevo, totalmente inédito y, armar los vínculos entre los ministerios, como Educación que es el
más cercano a la tarea de IPEC. O sea, armando esa plataforma que serviría de base para lo que vendría a desarrollarse después”. (Entrevista)
A nivel gubernamental se ha logrado el total involucramiento de la Secretaría de Estado de Trabajo (SET), tanto a nivel de la conducción política del actual y anterior gobierno, en particular la Subsecretaría de Trabajo, que tiene a su cargo las acciones nacionales contra el TI, como a nivel de los cuadros técnicos, en particular del Departamento de Trabajo y la Dirección del Sistema de Inspecciones. Las entrevistas mantenidas mostraron un amplio manejo del tema y de sus implicancias entre los funcionarios que vienen del anterior gobierno y un enorme interés por conocer más entre los recién llegados. Tal es así que se puede afirmar que los cambios operados a nivel político no han resultado problemáticos para el desarrollo de los proyectos evaluados, fundamentalmente por el compromiso asumido por el anterior Secretario de Trabajo y la SET en general.
Dependiendo de la Subsecretaría, funciona una Unidad de Trabajo Infantil que si bien había sido formada durante la anterior gestión, ha sido totalmente renovada. Al momento de llevarse a cabo la evaluación se había designado dos funcionarios y se estaba por completar la planta de la Unidad con dos personas más. La intención de las autoridades del SET es construir un equipo técnico con capacidades y competencias para atender la temática, brindar los insumos necesarios para alimentar las decisiones del CDN y fortalecer internamente a la SET en cuanto a la asunción de las responsabilidades asignadas en la materia.
También se cuenta con la adhesión y colaboración, aunque con diferente grado de compromiso, de las Secretarías de Educación, de Salud y de Agricultura. Se están coordinando acciones con la Oficina de la Primera Dama y la Vicepresidencia de la República, actualmente a cargo de los programas sociales del gobierno y con el CONANI. También se han establecido alianzas puntuales con la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) y la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE).
En todos los contactos mantenidos durante el trabajo de campo, el equipo evaluador pudo comprobar la adhesión de los distintos actores gubernamentales a las acciones emprendidas, pero además fue explícita la visión de que el PDD es un proyecto nacional que en todo caso requiere la asistencia financiera y técnica de la oficina de IPEC.
“Estos proyectos son piloto todavía. Están en área muy limitada, y aún en esa área, no van a llegar a todos los niños y las familias que padecen el problema. Es claro que el problema es nacional y que lo que se está haciendo es sólo el primer paso. Estamos aprendiendo, ganando experiencia, pero hay que trabajar desde todas las áreas de gobierno”. (Entrevista)
“Este es un compromiso nacional, ratificado por los últimos gobiernos,... necesitamos el apoyo financiero, hoy no podríamos hacer nada sin ese apoyo, pero el problema es nacional y corresponde que el gobierno se haga cargo” (entrevista).
De todas formas, a pesar de esta comprensión, es cierto que los compromisos asumidos, en un número importante de casos aún no trascienden la
formalidad de participar en las reuniones del CDN u otras actividades a las que se los convoca.
IPEC ha establecido relación con las organizaciones empresarias, básicamente a través del CONEP. Esta institución forma parte del CDN y participa en diversas actividades relacionadas a las acciones de la oficina. Sin embargo, varios de los actores consultados coincidieron en considerar como escaso, el grado de compromiso logrado por parte del sector empresario.
Los técnicos de la oficina han establecido también buenos vínculos de trabajo con las organizaciones sindicales nucleadas en el Consejo Nacional de Unidad Sindical (CNUS). Más allá de las actividades que este sector realiza como miembro del CDN, ha formado un Comité Intersindical para la Erradicación del TI y ha participado activamente en acciones de sensibilización sobre la problemática dentro de los sindicatos y a la opinión pública. Incluso, como organización sindical ha ejecutado un proyecto financiado a través de IPEC, de sensibilización para la acción de los sindicatos con énfasis en el sector de trabajo doméstico.
Además, se han establecido vínculos de cooperación con organismos internacionales, en particular UNICEF. Con esta institución se intercambia información y se han acordado estrategias comunes, delimitando las funciones y especificidades de cada uno. El manejo de esta relación ha sido muy exitoso en términos de constituir una alianza entre dos organizaciones internacionales con enfoques y prioridades diferentes17 logrando legitimar la presencia de
IPEC en una temática no tradicional como es la ESCI. Así, se han unificado esfuerzos y uso de fondos generando de esta forma un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles.
“Tuvimos un proyecto con UNICEF, financiado con fondos del gobierno italiano, era para trabajar en explotación sexual comercial. Entonces nos juntamos para la planificación del trabajo, teníamos ambos por ejemplo capacitación para policías, juntábamos los recursos y hacíamos la capacitación; teníamos que hacer un manual y trabajábamos mucho juntos todo, los contenidos lo que era referencias, el perfil. Todo eso hizo que se convirtiera en una relación muy positiva.” (Entrevista grupal)
Los Programas de Acción han sido la oportunidad para desarrollar relaciones estrechas con varias ONG’s, lo que ha permitido establecer una amplia red de interlocutores con experiencia de trabajo en distintas zonas del país. Este conocimiento ha sido, como veremos más adelante, un punto importante al momento de seleccionar las agencias ejecutoras.
Un punto especial es la relación establecida con la institución responsable de la Iniciativa Educativa en República Dominicana. Este Proyecto, también financiado por USDOL, ejecutado por Dev-Tech Systems, consultora con antecedentes en materia educativa en el país, que tuvo que armar un equipo técnico de trabajo para hacerse cargo de la IE. El equipo está comandado por un profesional de amplia trayectoria que ya había trabajado en RD. Esto le permitió conformar un sólido equipo profesional para llevar adelante las
17 En la cuestión de la ESCI, UNICEF tiene un enfoque basado en los derechos con énfasis en la prevención y la investigación y no en la intervención contra el trabajo infantil.
![Benchmarking Sobre Redes Sociales desde la gestión de Relaciones Institucionales [ ]](data:image/gif;base64,R0lGODlhAQABAIAAAP///wAAACH5BAEAAAAALAAAAAABAAEAAAICRAEAOw==)