Gestión de calidad y cantidad del agua

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Gestión de calidad y

cantidad del agua

Medio ambiente, recursos naturales

y energía. Políticas y gestión pública

(ILPES, Santiago de Chile, 18 al 29 de mayo de 2009)

Por Andrei S. Jouravlev

Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e

Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Agua, derechos de agua y gestión del agua.

• Requerimiento de uso efectivo y beneficioso.

• Gestión integrada de los recursos hídricos.

• Instrumentos de gestión del agua.

• Pagos por servicios ambientales.

• Cobros por el agua.

• Patente por el no uso de las aguas en Chile.

• Mercados de permisos de descarga.

• Mercados de agua.

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¿Quiénes somos?

• División de Recursos Naturales e Infraestructura:

• Gestión de recursos naturales.

• Regulación y desarrollo de servicios de infraestructura.

• Temática hídrica:

• Gestión del agua y legislación hídrica.

• Servicios de agua potable y saneamiento.

• Formas de trabajo:

• Investigación orientada a la formulación de políticas públicas.

• Asistencia técnica a los países.

• Organización de reuniones de expertos y cursos de capacitación.

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Recientes investigaciones

• “Mercados de derechos de agua: entorno legal” por Miguel Solanes. • “Prices, property and markets in water allocation” por Terence Lee y

Andrei Jouravlev.

• “El Código de Aguas de Chile: entre la ideología y la realidad” por Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev.

• “Instrumentos económicos para el control de la contaminación del

agua: condiciones y casos de aplicación” por Andrei Jouravlev.

• “Los municipios y la gestión de los recursos hídricos” por Andrei Jouravlev.

• “Mercados (de derechos) de agua: experiencias y propuestas en

América del Sur” por Guillermo Donoso, Andrei Jouravlev, Humberto

Peña y Eduardo Zegarra.

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Recientes reuniones de expertos

• Conferencia Internacional “Objetivos y Alcances de la

Reforma del Código de Aguas de Chile” (Santiago, 2005). • Seminario sobre Regulación de Servicios de

Infraestructura “Agua y Electricidad” (Santiago, 2005).

• Conferencia Regional “Políticas para servicios de agua

potable y alcantarillado económicamente eficientes, ambientalmente sustentables y socialmente equitativos”

(Santiago, 2008).

• Seminario “Acuerdos Internacionales de Inversión,

Sustentabilidad de Inversiones de Infraestructura y Medidas Regulatorias y Contractuales” (Lima, 2009).

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Agua, derechos de agua

y gestión del agua.

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Naturaleza jurídica del agua

• El agua es normalmente un bien del dominio

público del Estado.

• Entonces, corresponde al Estado conceder derechos de su uso a los agentes económicos.

• En el diseño institucional de estos derechos de uso, conviene distinguir dos grupos de normas:

• Normas estructurales cuyo objetivo es asegurar la inversión privada en el desarrollo del potencial económico del recurso, así como su uso eficiente y conservación.

• Normas regulatorias que buscan asegurar la sustentabilidad del recurso, evitar transferencia de externalidades, y prevenir la constitución de monopolios y la especulación.

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Normas estructurales

• Estabilidad legal: los derechos de uso otorgados a los

agentes económicos deben estar protegidos por cláusulas constitucionales sobre la propiedad privada:

• sin estabilidad legal no hay incentivos para invertir y conservar con miras a largo plazo.

• El respeto a usos y derechos preexistentes a los cambios legislativos, incluidos los tradicionales e indígenas, sin

perjuicio de que se impongan normas de uso adecuado: • asegura estabilidad económica y social.

• Flexibilidad:

• transferencia de derechos de agua adquiere creciente importancia a medida que las fuentes se agotan.

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Normas regulatorias

• Control público del recurso que se expresa en la exigencia de

permisos de uso y de descarga.

• Asignación de derechos de agua bajo la condición de que se haga uso

efectivo y beneficioso de ella.

• determinación de los usos beneficiosos.

• Establecimiento de prioridades entre los usos. • Control público de la calidad de las aguas:

• responsabilidad por daños ambientales, normas de descarga y de calidad de cuerpos receptores, etc.

• Control público de los usos del agua:

• que ella sea utilizada de acuerdo con los permisos otorgados.

• Protección de cuencas y áreas de recarga. • Determinación de cobros por el uso del agua.

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Necesidad de balance

• El desafío del derecho de aguas es encontrar un balance adecuado entre:

• las normas estructurales no deben desembocar en monopolios, deterioros ambientales y transferencia de externalidades; y

• las normas regulatorias no deben ahogar el sistema económico y paralizar el desarrollo socioeconómico.

• Gestión del agua es la regulación o control de su uso en

función del interés público.

• Asignación del agua: la definición y modificación de las

condiciones de acceso al recurso.

• Control de la contaminación hídrica: la definición y

modificación de las condiciones de devolución del agua al ecosistema después de su uso.

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Requerimiento de uso

efectivo y beneficioso.

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Uso efectivo y beneficioso

• Principio universal del derecho de agua:

• El agua otorgada en uso debe ser efectivamente usada en un fin socialmente beneficioso, o de otro modo se revocan los derechos:

• Prevenir la constitución de monopolios y la especulación.

• Generar un incentivo para transferir derechos en vez de acapararlos. • Chile (1981-2005):

• Los derechos se entregaban gratuitamente, a perpetuidad, sin obligación de uso, y no se debía justificar el caudal solicitado:

• Especulación y acaparamiento.

• Efectos negativos en el desarrollo regional.

• Uso de derechos de agua para ejercer un poder de mercado en los mercados de productos y servicios de los que el agua es un insumo, especialmente en el sector eléctrico.

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Derechos no consuntivos

• Una única empresa (ENDESA) tenía los derechos de agua necesarios para el desarrollo de casi 80% de los mejores proyectos hidroeléctricos futuros:

• Se impedía el ingreso de nuevos competidores al mercado.

• Los proyectos hidroeléctricos que lograron ser desarrollados

correspondían a “proyectos marginales”, originalmente desechados por ENDESA, pero cuya razón principal para que se hubieron

llevado adelante por otras empresas fue que sólo para ellos existían derechos de agua legalmente disponibles.

• 1996-97: Organismos antimonopolio recomendaron no

constituir nuevos derechos de agua para la generación hidroeléctrica hasta que la legislación fuera modificada.

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Reforma de 2005

• Objetivo de la reforma de 2005:

• Que las aguas estén disponibles para quienes tengan proyectos para utilizarlas, favoreciendo la competencia.

• Caducidad por el no uso (propuesta original):

• Se consideró que sería inconstitucional, pero está dentro de los atributos del Estado la facultad de imponer impuestos y patentes.

• La patente por la no utilización de las aguas:

• se permite que un titular renuncie total o parcialmente a sus derechos de agua;

• se introduce una patente por la no utilización de las aguas; y

• se permite imputar los pagos de la patente a los impuestos fiscales.

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Medidas adicionales

• La solicitud de un derecho de agua deberá incluir una declaración jurada sobre la cantidad de agua que se necesita extraer, según el uso que se le dará:

• Se podrá limitar el caudal solicitado, si manifiestamente no hubiera equivalencia entre lo solicitado y las prácticas habituales.

• Se podrá negar (en parte) una petición de derecho de agua: • Consuntivos: cuando sea necesario reservar el recurso para el

abastecimiento humano por no existir otros medios para obtenerlo.

• No consuntivos: circunstancias excepcionales y interés nacional. • Se amplía 2 a 6 meses el plazo para solicitar las mismas

aguas generando las condiciones de remate y se mejora la publicidad de los llamados a remate.

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Gestión integrada de los recursos hídricos.

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Gestión integrada del agua

• Según Asociación Mundial para el Agua (GWP):

• La gestión integrada es un proceso que promueve la gestión y el aprovechamiento coordinado de los

recursos hídricos, la tierra y los recursos naturales

relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales.

• Existen además otras definiciones que centran

atención en otros aspectos de la integración.

• La gestión integrada puede entenderse como varias dimensiones diferentes de integración.

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Dimensiones de integración

• La integración de la gestión para todos sus usos.

• De los intereses económicos, sociales y ambientales.

• De todos los aspectos del agua relevantes para su uso: • cantidad, calidad y oportunidad.

• De los diferentes fases del ciclo hidrológico:

• aguas superficiales, subterráneas y (eventualmente) costeras.

• A nivel de cuencas, acuíferos o sistemas hídricos interconectados.

• De la demanda de agua con la gestión de la oferta.

• El manejo del agua y de la gestión de la tierra y otros recursos naturales y ecosistemas relacionados.

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Nivel óptimo de integración

• El nivel óptimo de integración es transitorio y

depende de condiciones locales:

• Tiende a ser menor en cuencas con un bajo nivel de uso y con reducidos impactos antrópicos.

• Por el contrario, es mayor en cuencas con:

• una oferta inelástica de nuevos recursos, • elevada y creciente demanda de agua,

• externalidades y conflictos generalizados y en aumento, y • competencia cada vez más drástica y despiadada.

• Se trata de un proceso que se retroalimenta en función de nuevos desafíos y condiciones cambiantes.

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Instrumentos de gestión

del agua.

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Instrumentos de gestión

• Tradicionales o de

mando y control:

• prescriben conductas

(reglas) exactas que deben adoptar o seguir los

usuarios de agua; y

• si los usuarios de agua no siguen estas conductas, se aplican sanciones (multas, cese de actividades, etc.) que tienen como objetivo obligarlos a cumplir la regulación. • Instrumentos económicos: • se crean incentivos económicos y financieros para fomentar conductas adecuadas; y

• se deja a los usuarios de agua en libertad de acción para que ellos mismos decidan cómo responder a estos estímulos, dentro de los límites establecidos por la autoridad.

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Instrumentos económicos

16 de 36

Funciones de

gestión

Cobros, pagos

o cargos

Creación de

mercados

Asignación del

agua

Cobros por el

uso del agua

(cruda)

Mercados (de

derechos de uso)

de agua

Control de la

contaminación

Cobros por

descargas de

aguas servidas

Mercados de

permisos de

descarga

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Pagos por servicios ambientales.

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Gestión y manejo de cuencas

• Gestión del agua:

• Regulación o control de su uso en función del interés público (asignación y control de contaminación).

• Gestión del agua a nivel de cuencas:

• Cuenca es la unidad territorial de análisis en el proceso de toma de decisiones de gestión del agua.

• Manejo de cuencas (“watershed management”):

• El manejo de la superficie y subsuperficie de la cuenca (principalmente, los suelos y la vegetación) para regular la escorrentía en cantidad, calidad y oportunidad.

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Pago por servicios

ambientales

• Un usuario de agua

(empresa de agua potable) ubicado aguas abajo.

• Paga al usuario de recursos naturales

(agricultor) localizado aguas arriba.

• Para incentivar un cambio en sus prácticas de uso que causen impacto positivo aguas abajo.

• Pago por actividades de manejo de cuencas. Uso Uso aguas aguas abajo abajo Usuario de Usuario de agua agua (aguas abajo) (aguas abajo) Â Â Ã Ã Compensaci Compensacióónn Impacto Impacto aguas aguas arriba arriba Usuario de Usuario de recursos recursos naturales naturales (aguas arriba) (aguas arriba) Á Á R R í í o o R R í í o o Uso Uso aguas aguas abajo abajo Usuario de Usuario de agua agua (aguas abajo) (aguas abajo) Â Â Ã Ã Compensaci Compensacióónn Impacto Impacto aguas aguas arriba arriba Usuario de Usuario de recursos recursos naturales naturales (aguas arriba) (aguas arriba) Á Á R R í í o o R R í í o o

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¿Es esto bueno o malo?

• Pagos por servicios ambientales no se justificarían: • Obligación genérica del derecho es no causar daño a terceros.

• Pueden convertirse en una coima por buen comportamiento, o extorsión por parte de los usuarios localizados aguas arriba.

• ¿Quién decide qué merece protección y qué no? ¿Sustentable?

• Por otro lado, podrían justificarse:

• Si las medidas de regulación o control eliminan todos los usos económicamente posibles de una propiedad, o afectan en forma significativa su valor económico.

• Si no se trata de normas o regulaciones generales.

• Para evitar oposición y reducir costos de transacción.

• Especialmente, cuando la capacidad la hacer cumplir las normas es inexistente o muy limitada.

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Cobros por el agua.

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Experiencia internacional

• Hay ejemplos relativamente numerosos en países

desarrollados:

• Alemania, España, Francia, Italia, Suecia, etc.

• Sin embargo, los cobros:

• No han reemplazado instrumentos tradicionales de gestión, sino los complementan.

• No se han aplicado en su concepción teórica original:

• Nunca se cobra conforme al concepto de costo de oportunidad, ni costo económico completo, ni el costo marginal de los daños causados por la contaminación.

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¿Por qué?

• Para que los cobros sean eficaces en la generación de incentivos, deben ser fijados a niveles tan altos que los hacen política- y socialmente inviables:

• Se afecta la competitividad de los sectores usuarios del agua.

• Se crean serios problemas en sectores tradicionales, como la agricultura.

• Se necesitan datos en muchos casos no disponibles:

• ¿Quién utiliza el agua, cómo, cuánta, cuál es su contribución a la producción, qué beneficio económico se obtiene, etc.?

• Determinar los cobros de acuerdo con los postulados teóricos es una tarea difícil y controversial:

• además, los resultados pueden variar significativamente dependiendo de las premisas empleadas.

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Experiencia regional

• Interesantes ejemplos y mucho interés:

• Colombia:

• el pago de la tasa retributiva por vertimientos puntuales. Se incrementa en 50% cada semestre, hasta que se alcance la meta de descontaminación fijada en forma participativa.

• México:

• el pago del derecho por el uso del agua por el volumen

consignado en el título de asignación, de acuerdo a la zona de disponibilidad de agua en que se efectúa su extracción.

• En muchos casos, los cobros no se pagan o son

casi imperceptibles para los usuarios.

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Cobros: recomendaciones

• Los cobros son recomendables pero su introducción tiende a ser muy conflictiva. Por consiguiente, las leyes de agua:

• Deben incluir, como condición de adquisición y mantenimiento de títulos de uso y de descarga, que los usuarios paguen los cargos financieros anexos al título.

• Normas efectivas para asegurar el pago de sumas en mora.

• Las únicas exenciones de pago deben ser en función del nivel de ingreso (o pobreza), y no de actividad, sector o uso.

• Para poder cobrar se requiere buena información.

• Se requiere una evaluación exhaustiva:

• cobros excesivos pueden llevar los costos de sectores usuarios a escalas no competitivas internacionalmente.

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Cobros: recomendaciones

• El objetivo de los cobros debería ser financiero:

• Cobros por el uso del agua: permitir mantener una estructura

administrativa eficaz de gestión del agua.

• Cobros por descargas de aguas servidas: invertir los recursos

recaudados en los programas de control de la contaminación, preferentemente en proyectos prioritarios y visibles en la cuenca donde se generan estos fondos.

• Los recursos recaudados deberían destinarse directamente a la autoridad de aguas para el cumplimiento de sus fines:

• tal vez con una cuota reservada para los organismos de cuenca.

• Ningún sistema de cobros será efectivo en la generación de incentivos, si existen subsidios generalizados.

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Patente por el no uso de las aguas en Chile.

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Experiencia de Chile con cobros

• Antes del Código de Aguas de 1981:

• A fines de los 1970s, existían propuestas de introducir cobros por el uso del agua, pero no fueron

implementadas principalmente por la fuerte resistencia de los regantes.

• Código de Aguas de 1981:

• Creó los mercados (de derechos de uso) de agua.

• No estaban previstos ni cobros ni patentes.

• Reforma de 2005 introdujo:

• La patente por la no utilización de las aguas.

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Patente por el no uso

• Se cobra si no existen obras de captación de aguas.

• La patente se diferencia por zonas geográficas:

• Valores más altos donde el agua es más escasa (norte) y más bajos donde el agua es más abundante (sur).

• Su valor se aumenta según el tiempo por el cual se prolonga la no utilización de las aguas:

• Entre los años sexto y décimo: la patente se duplica.

• Desde el año undécimo: su valor de cuadruplica.

• Para no desincentivar los proyectos que requieren un extenso plazo para su desarrollo, el pago de la patente puede imputarse a impuestos fiscales.

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¿Una patente por el uso?

• Afectaría a todos los titulares de derechos (350 mil), con la esperable reacción política adversa.

• La complejidad técnica de determinar su valor.

• ¿Cómo se compatibiliza este cobro con los sistemas tarifarios existentes?

• Pocos usuarios tienen regularizados sus títulos.

• Costos asociados a la implementación del cobro.

• Separar en el avalúo fiscal de los bienes raíces el valor de la tierra del valor del agua.

• Definir el destino de los fondos recaudados.

• No resuelve el problema inmediato y urgente.

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Mercados de permisos

de descarga.

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Experiencias internacionales

• Hubo varios intentos en los Estados Unidos:

• El Río Fox (estado de Wisconsin), el lago de Dillon y el embalse de Cherry Creek (Colorado), y la cuenca Tar-Pamlico (Carolina del Norte).

• Conclusiones de las experiencias:

• A pesar de los atractivos teóricos del sistema, se han producido poquísimas transacciones: estos mercados

prácticamente no han operado.

• Las posibilidades reales de su aplicación se reducen a sitios con condiciones geográficas, de emisiones y de mercado excepcionales.

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Principales dificultades

• Las fuentes de contaminación existentes en una cuenca normalmente descargan aguas servidas que tienen

diferentes características físicas, químicas y biológicas.

• La misma carga contaminante puede tener impactos muy diferentes dependiendo del lugar (o tiempo) donde se

efectúa la descarga.

• El número de participantes en un mercado de este tipo tiende a ser muy limitado (localizados en una zona

cercana, con emisiones de características similares, etc.), siendo muchos de ellos competidores y sin intensiones reales de colaborar entre sí.

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Contenido de la presentación

• Introducción.

• Mercados de agua.

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¿Qué son mercados de agua?

• El mercado de agua es un método de reasignación del agua

mediante el libre, pero sujeto a la regulación, intercambio de derechos de su uso:

• venta, contratos de arriendo, contratos de opción, etc.

• De este modo, los derechos de agua irán pasando de los usos menos rentables a los más rentables, maximizando así el valor económico obtenido del recurso.

• A medida que el agua disponible sea cada vez más escasa en relación con las demandas crecientes de la sociedad, la atención necesariamente se centra en su reasignación.

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Mercados en las Américas

• Mercados consolidados:

• Varios estados del oeste árido de los EE.UU.

• Mercado en vías de consolidación:

• Chile (Código de Aguas de 1981; reformado en 2005):

• Poco activo y con varios problemas debido a la falta de regulación y debilidad de la autoridad de aguas.

• Mercado incipiente:

• México (Ley de Aguas Nacionales de 1992/2004).

• Mercados propuestos:

• Bolivia, Colombia, El Salvador, Nicaragua, Perú, etc.

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¿Para qué sirven?

• Han sido relativamente eficientes, aunque poco

activos, en reasignar el agua desde los usos de

menor valor a los de mayor valor:

• para reasignar el agua de la agricultura de riego a los usos urbanos.

• Permiten dar una rápida respuesta a las demandas

de agua de actividades de gran importancia

económica y social.

• El arriendo de derechos ha ayudado a mitigar el

impacto de las sequías.

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¿Para qué no sirven tanto?

• Salvo áreas geográficas con características muy favorables, no se han generado mercados profundos y dinámicos.

• No reasignan grandes volúmenes de agua:

• Mercados “estrechos”, con pocos participantes y transacciones muy espaciadas entre sí.

• Los precios observables están fuertemente influenciados por transacciones individuales.

• Los mercados no han podido aumentar la eficiencia de uso de agua.

• Salvo casos puntuales, los mercados no han sido útiles para resolver los problemas sociales y ambientales.

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Necesidad de regulación

• Transferencias de derechos de agua

pueden afectar a:

• otros usuarios de agua (economía);

• medio ambiente y biodiversidad; y

• estabilidad social, valores culturales,

economía local y posibilidades de

desarrollo de las zonas desde las cuales el

recurso se transfiere.

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Contenido de la presentación

• Introducción.

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Nuevos temas

• Varios temas nuevos:

• Cambio climático.

• Planificación hídrica.

• Agua y políticas macroeconómicas.

• Agua y la crisis financiera internacional.

• Efectos de acuerdos internacionales de

protección a la inversión en la capacidad de los

países para gestionar el agua y regular los

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Nuevos temas

• Conflictos por el agua (y sus servicios) que antes

se sometían a la jurisdicción nacional ahora se

resuelven en tribunales arbitrales internacionales:

• que no tienen la integración, principios substantivos ni procedimientos, para afrontar este tipo de cuestiones.

• Argentina: demandas ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferendos Relativos a Inversiones (CIADI) en relación con concesiones de agua en algún momento: > US$ 3 mil millones.

• “Revisiting privatization, foreign investment, international

arbitration, and water” por Miguel Solanes y Andrei Jouravlev.

• Curso sobre acuerdos de inversión (Santiago, 2007).

• Seminario sobre acuerdos de inversión (Lima, 2009).

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¡Muchas gracias por su

atención!

Medio ambiente, recursos naturales

y energía. Políticas y gestión pública

(ILPES, Santiago de Chile, 18 al 29 de mayo de 2009)

Por Andrei S. Jouravlev

Oficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e

Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: [email protected])