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TRABAJO FIN DE GRADO Grado en Derecho Facultad de Derecho Universidad de La Laguna Curso 2020/2021 Convocatoria: Julio
DICTAMEN JURÍDICO REFERENTE AL ESTADO DEL CONVENIO DE PERMUTA SUSCRITO ENTRE PARTICULAR Y ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA.
CONSECUENCIAS DERIVADAS DEL INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR CAUSA
SOBREVENIDA, NO IMPUTABLE A ESTA.
LEGAL ASSESSMENT CONCERNING THE STATUS OF THE EXCHANGE AGREEMENT SIGNED BETWEEN THE INDIVIDUAL AND THE PUBLIC
ADMINISTRATION.
CONSEQUENCES DERIVED FROM THE BREACH OF CONTRACT BY THE PUBLIC ADMINISTRATION DUE TO AN OCCURRED CAUSE, NOT
ATTRIBUTABLE TO IT.
Realizado por el alumno D. Rodrigo Alexander Paz García 43840045 - K
Tutorizado por el Profesor Dr. Antonio Aznar Domingo Departamento: Disciplinas Jurídicas Básicas
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ABSTRACT
A Public Administration and a private subject agree to a swap contract to satisfy their reciprocal interests. While the private party complies with the stipulations from the first moment, the counterpart - Public Administration, which has requested the drafting of this opinion - does not do so. As a result, the private subject intends to reach an out-of-court agreement to satisfy his interests, and also to put an end to the controversy generated due to the breach of contract by the Public Administration. Thus, the private subject seeks the resolution of the agreement, as well as the restitution of the considerations to the previous state of such agreement, and the compensation of the allaged damages, losses, expenses and interests. However, we will see how some of these last issues would not proceed.
Key Words: Contract, swap, breach, compensation, compensation, damages, expenses,
interests, causal nexus.
RESUMEN
Una Administración Pública y un sujeto privado convienen un contrato de permuta para la satisfacción de sus intereses recíprocos. Mientras el sujeto privado cumple con lo estipulado desde el primer momento, la contraparte -Administración Pública, que ha solicitado la redacción del presente dictamen- no lo hace. A raíz de ello, el sujeto privado pretende alcanzar un acuerdo extrajudicial para la satisfacción de sus intereses, y que además ponga término a la controversia generada debido al incumplimiento contractual por parte de la Administración Pública. Pretende así, el particular, la resolución del convenio, la restitución de las contraprestaciones al estado anterior de dicho convenio, y la indemnización de los supuestos daños, perjuicios, gastos e intereses que derivan de todo ello. Sin embargo, veremos como algunas de estas últimas cuestiones no proceden.
Palabras clave: Contrato, permuta, incumplimiento, resarcimiento, indemnización, daños y
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INTRODUCCIÓN
El presente documento tiene por objeto satisfacer la preceptiva entrega y defensa del Trabajo de Fin de Grado (TFG), con la finalidad de concluir la enseñanza oficial del Grado en Derecho por la Universidad de La Laguna, siendo este orientado, tal como se establece en el Reglamento del Trabajo de Fin de Grado de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Laguna (Aprobado en Junta de Facultad de 19 de enero de 2016, modificado en Junta de Facultad de 10 de diciembre de 2019) a la evaluación de competencias asociadas al título, encontrándome, concretamente, en la promoción de Graduados en derecho de 2017/2021.
El TFG es una asignatura de seis ECTS del plan de estudios del Título oficial de Grado en Derecho y del Grado en Relaciones Laborales, que consiste en un trabajo autónomo del alumnado, original e inédito, realizado de forma individual para demostrar la consecuente adquisición de las competencias propias de la titulación del Grado en Derecho, llevado a cabo bajo la supervisión de un tutor y que, en mi caso, ha sido el Dr. Antonio Aznar Domingo.
El presente TFG que se presenta, adopta la modalidad de “Dictamen Jurídico”, cuestión perfectamente posible en la medida que, tal y como lo indica el ya mencionado Reglamento de Trabajo de Fin de Grado, en su artículo tercero, apartado quinto, estipula expresamente que “5. El contenido de cada TFG corresponderá a uno de los siguientes
tipos: 5.1. Grado en Derecho: el TFG consistirá en un informe, un dictamen, una memoria, o un estudio, teórico o práctico, elaborado conforme a las pautas de la metodología y el análisis jurídico”.
El “dictamen jurídico” puede entenderse como el conjunto de argumentos que, fundados en derecho y a favor de una determinada tesis -favorable a quien pretende su elaboración-, elabora un jurista sobre, en nuestro caso, un negocio jurídico especifico procedente de una realidad fáctica palpable.
Es en este momento cuando he de aclarar que se me ha presentado la gran oportunidad de elaborar el presente dictamen jurídico, que ahora presento en forma de Trabajo de Fin de Grado (TFG) y que, tal como fue definido anteriormente, se realiza con el objeto de satisfacer una petición particular, procedente de una situación fáctica -que tiene existencia en la realidad-, y otorgar todos a-quellos argumentos fundados en derecho a favor de los intereses del solicitante.
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Una vez aclarado que el presente dictamen jurídico tiene por objeto valorar un negocio jurídico real, concreto y actual, debo comentar que, con el objeto de proteger todo tipo de datos de carácter reservado y exclusivo de sus titulares, he modificado toda aquella información que permita, o pueda permitir, identificar a los intervinientes en el expediente analizado. Por ello, he alterado todo tipo de datos, desde fechas, direcciones, nombres e incluso datos de publicaciones en boletines oficiales. Permaneciendo intacto, aun así, el núcleo jurídico del dictamen, las conclusiones alcanzadas y los antecedentes de hecho que acaecen en el expediente.
DICTAMEN JURÍDICO QUE PRESENTA D. RODRIGO ALEXANDER PAZ GARCÍA, ESTUDIANTE DE LA UNIVERSIDAD DE LA LAGUNA (TENERIFE), A FALTA DE PRESENTAR Y DEFENDER EL TRABAJO DE FIN DE GRADO (TFG) PARA SER GRADUADO EN DERECHO POR LA UNIVERSIDAD DE LA LAGUNA.
OBJETO DEL DICTAMEN:
ESTUDIO SOBRE EL ESTADO DEL CONVENIO ENTRE EL CABILDO INSULAR DE FUERTEVENTURA (CABFU) Y LA EMPRESA PRIVADA TRANSPORTES HERNÁNDEZ DE FUERTEVENTURA (THFU).
VALORACIÓN JURÍDICA SOBRE LAS CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO DE UNA RELACIÓN CONTRACTUAL, REDUCIENDO AL MÍNIMO DE LO POSIBLE LOS RESULTADOS ECONÓMICOS PERJUDICIALES.
SOLICITANTE DEL DICTAMEN:
CABILDO DE FUERTEVENTURA EXPEDIENTE: EXP 001/2021
ÍNDICE
ANTECEDENTES………..… Pág. 1
FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA………... Pág. 11
I. Régimen jurídico aplicable………... Pág.11
II. El contrato de permuta………... Pág. 13
III. Expediente previo al Convenio, que acredite la necesidad de la permuta. Artículo 112.2 del Real Decreto 1372/1986 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Consecuencias jurídicas……….. Pág. 14 IV. Situación urbanística de la parcela situada en Betancuria……….. Pág. 21 V. Incumplimiento del Convenio suscrito. Consecuencias jurídicas……….. Pág. 31 VI. Responsabilidad contractual derivada del mero incumplimiento. Resarcimiento de daños y perjuicios………... Pág. 36
VII. Responsabilidad contractual por los daños (gastos). Improcedencia…… Pág. 41
VIII. Pretensión de Transportes Hernández de Fuerteventura de ser indemnizada por el importe de una sanción dineraria, acordada por resolución judicial que le condenó como autor responsable de una infracción administrativa al desestimarse su recurso interpuesto………... Pág. 44
CONCLUSIONES………..……… Pág. 47
BIBLIOGRAFÍA
1
ANTECEDENTES.
Primero. –
El Excmo. Cabildo Insular de Fuerteventura (CABFU), en Sesión Plenaria Ordinaria, el día 07 de junio de 2002, adoptó acuerdo1, en cuya ejecución se generó el “Convenio de Colaboración suscrito entre el Excmo. Cabildo Insular de
Fuerteventura y la empresa “Transportes Hernández de Fuerteventura, Sociedad Limitada (THFU)”, el día 08 de noviembre 2002, cuyo OBJETO, en el tenor literal
de la estipulación primera, es “de una parte, la obtención de la dotación de suelo idóneo
para la construcción de una depuradora de aguas residuales de carácter comarcal, y, de otra, la puesta en funcionamiento de las estaciones de guaguas propiedad del Excmo. Cabildo Insular, ubicadas en los municipios de Antigua y Pájara”.
La obtención de tal suelo idóneo para la construcción de la depuradora de aguas residuales de carácter comarcal, se debía a que el “proyecto” de la citada depuradora la preveía en terrenos ubicados junto a la cabecera del aeropuerto, “por estimarse tal su
localización idónea”, se CONCRETÓ en la obtención de una finca perteneciente a
1 Acuerdo adoptado, por unanimidad, por el Excmo. Cabildo Insular de Fuerteventura:
«El objeto del convenio a suscribir es, de una parte, la obtención de la dotación de suelo idóneo para la
construcción de una depuradora de aguas residuales de carácter comarcal, y, de otra, la puesta en funcionamiento de las estaciones de guaguas propiedad de este Cabildo ubicados en los municipios de Pájara y Antigua.
El proyecto de la citada depuradora se prevé en terrenos ubicados junto a la cabecera del aeropuerto, por estimarse que es esta su localización idónea. Dicha finca pertenece a la empresa Transporte Hernández de Fuerteventura -en adelante THFU-, Sociedad Limitada, fueron adquiridos en fecha 3 de octubre de dos mil uno (2001) en escritura pública ante el Notario don Francisco Díaz Pérez, mide TRECE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS METROS CUADRADOS (13.832.-), que tras deducir expropiaciones practicadas y descontada asimismo la superficie que corresponde a la zona de influencia de las carreteras, resulta una superficie útil de ONCE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES METROS CUADRADOS (11.993.-).
[…] Asimismo, la empresa cedente se reserva una porción de DOS MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES METROS CUADRADOS […]
Descontando lo anterior, la cesión se concreta en NUEVE MIL TREINTA Y NUEVE CON SESENTA Y TRES METROS CUADRADOS (9.039,63,-), con destino a la construcción de la citada depuradora y a sus viales de acceso, cuyo valor se estima en 342.274,40€.
El Cabildo permitirá la utilización por parte de la empresa cedente de dichos viales, sin obligación de contribuir a su mantenimiento.
El Cabildo cederá a su vez una parcela/as de aproximadamente 4.745m2. en el Polígono Industrial comarcal de Betancuria, que habrá de situarse lo más cerca posible de la señalada como Centro de Mantenimiento de Transportes, valorada en 313.698,27€.
Asimismo, cede el uso de los centros de mantenimiento de vehículos de Antigua y Pájara, cuyo valor en
venta es de 286.682,77€, y 285.480,75€, respectivamente, por plazo de diez años, condicionado al mantenimiento de la concesión administrativa del transporte regular de viajeros por parte de la empresa. […]
Sometido a votación, el Pleno, por unanimidad, acuerda aprobar el Dictamen, tal y como ha sido transcrito».
2 Transportes Hernández de Fuerteventura (THFU), adquirida en fecha 3 de octubre de 2001 en escritura pública ante el Notario Don Francisco Díaz Pérez, ubicada en el municipio de Betancuria y con naturaleza jurídica de finca rústica2, tras deducir las expropiaciones practicadas, las franjas de terreno afectadas por la zona de influencia de la instalación aeroportuaria, además de haber reservado por la empresa “cedente” una porción de suelo de 2.953m23. Esto supone que la CESIÓN se CONCRETÓ en:
i. Una extensión de terreno de 9.039,63 m2, para la construcción de la citada
depuradora y a sus viales de acceso, con valor de 342.274,40€4.
Como CONTRAPRESTACIÓN aparente (en la medida que no se especificó con claridad en las estipulaciones contractuales) el Cabildo Insular de Fuerteventura (CABFU) asumió las siguientes obligaciones:
i. Permitir la utilización de los viales de acceso, sin la obligación de contribuir a su mantenimiento.
ii. Ceder una parcela de aproximadamente 4.745 m2 en el Polígono Industrial Comarcal de Betancuria, que “habrá de situarse lo más cerca posible de la
señalada como Centro de Mantenimiento de Transportes”. Valorada la parcela
en 313.698,27€5.
iii. Ceder el uso y explotación de las estaciones de vehículos de Antigua y Pájara, cuyo valor en venta era de 286.682,77€, y 285.480,75€, respectivamente, por plazo de diez años, condicionado al mantenimiento de la concesión administrativa del transporte regular de viajeros por parte de la empresa6. Hacemos constar que el Convenio se suscribió en fecha 08 de noviembre de 2002.
Segundo. –
Con fecha 15 de marzo de 2007 se presenta por el Servicio de Infraestructura del Excmo. CABFU, un INFORME DE VALORACIÓN, cuyo objeto es la tasación del terreno de 13.832 m2 que se encuentra situado en el término municipal de Puerto del
Rosario, propiedad de la empresa privada THFU, y que permuta al Excmo. CABFU,
2 Estipulación segunda del “Convenio de colaboración suscrito entre CABFU y THFU” de 08/11/2002. 3 Estipulación tercera del “Convenio de colaboración suscrito entre CABFU y THFU” de 08/11/2002. 4 Estipulación cuarta del “Convenio de colaboración suscrito entre CABFU y THFU” de 08/11/2002. 5 Estipulación sexta del “Convenio de colaboración suscrito entre CABFU y THFU” de 08/11/2002. 6 Estipulación séptima del “Convenio de colaboración suscrito entre CABFU y THFU” de 08/11/2002.
3 para la ejecución de la ya mencionada “Depuradora Comarcal y un Punto Limpio”, entregando el Cabildo, como contraprestación, “una parcela de terreno situada en el
Polígono Industrial Comarcal de Betancuria que contiene un garaje para guaguas”7. En ese informe se valoraron las fincas de cara a una modificación futura del convenio previamente suscrito, pues se tiene en consideración medidas superiores a las estipuladas en el mismo (del año 2002), esta modificación del convenio se plasmará en el documento denominado “Modificación y actualización del Convenio suscrito entre el
Excmo. CABFU y la empresa privada THFU, Sociedad Limitada”, cuyo estudio
pormenorizado posponemos a un momento posterior, atendiendo a su fecha. Ese
informe de valoración recoge los siguientes datos:
A. Finca propiedad de Transportes Hernández de Fuerteventura.
Se indica el municipio en el que se encuentra (Puerto del Rosario), la naturaleza (Finca rústica), la descripción (características, linderos, dimensión e inscripción), además de establecer el valor de la tasación, entendiendo que la parcela de 13.832m2 tiene un valor de 495.047,28€8.
B. Finca propiedad del Cabildo Insular de Fuerteventura.
Se indica el municipio en el que se ubica (Betancuria), la naturaleza (Industrial), la descripción (habla de Parcela global número 5 del Polígono Industrial, linderos,
7 En este punto, debemos plasmar que existe una “modificación”, por decirlo de alguna manera, de la
parcela objeto de permuta por parte del Excmo. CABFU, en la medida que, en el “Convenio de colaboración entre CABFU y THFU”, se mencionaba, en su estipulación Sexta que “El Cabildo cederá a
su vez una parcela/s de aproximadamente 4.745 m2, en el Polígono Industrial Comarcal de Betancuria, que habrá de situarse lo más cerca posible de la señalada como Centro de Mantenimiento de Transportes, valorada, la parcela, en 313.698,27”. Mientras que en la estipulación del convenio suscrito
se refiere a una “parcela que habrá de situarse lo más cerca posible de la señalada como Centro de Mantenimiento de Transportes”, en el informe de valoración, así como también en la “Modificación y
actualización del Convenio de 22 de Mayo de 2007”, que a posteriori entraremos a examinar, la parcela
cedida no se encuentra ya “próxima al Centro de Mantenimiento”, sino que la parcela “contiene un
Centro de Mantenimiento de Transportes, de superficie en planta de 515 m2”. Lo mismo ocurre con
respecto a la parcela cedida por THFU. Por lo que, es evidente que el informe de valoración se realiza de cara a la modificación posterior del acuerdo.
8 El tenor literal de la valoración del terreno es el siguiente:
«Para la valoración se tiene en cuenta el acuerdo del Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura, de fecha 7 de junio de 2002 por el que valoró la permuta de 9.039,63m2 de la citada finca para la construcción de la Depuradora Comarcal al precio de 37,86m2. Asimismo, se ha tenido en cuenta el valor que consta en la escritura de compraventa de la referida finca, de fecha 03 de octubre de 2001, al precio de 36,06m2. Atendiendo al tipo de suelo y a lo que se podría realizar sobre el mismo, así como referencias de precios de suelos similares en la zona y teniendo en cuenta el acuerdo del Pleno y la escritura de compraventa reseñados anteriormente, se ha aplicado un valor por metro cuadrado de terreno de 35,79€/m2. Valor Total = 13.832m2 x 35,79 €/m2 = 495.047,28 €».
4 superficie y sobre la inscripción registral afirma que “No consta”). Se establece el valor de tasación, entendiendo que la parcela de 7.716 m2 (con una superficie útil de 5.875m2 y superficie no útil 1.841m2), que contiene un Centro de Mantenimiento de 515m2, tiene un valor de 814.627,72€9.
Así pues, la diferencia de valoración a favor del Cabildo Insular se cifró en 319.489,33€, lo que significó una diferencia del 39,21%, porcentaje inferior al previsto en el artículo 112.2 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes
de las Entidades Locales10.
Es en ese momento, así como en momentos posteriores, cuando se obvia la
“cesión de uso y explotación de las estaciones de vehículos de Antigua y Pájara, cuyo valor en venta era de 286.682,77€, y 285.480,75€, respectivamente, por plazo de diez años, condicionado al mantenimiento de la concesión administrativa del transporte regular de viajeros por parte de la empresa”. Cuestión cuyo análisis se realiza en
apartados posteriores.
Tercero. –
Con fecha 22 de mayo de 2007 es realizada una “Modificación y actualización del Convenio suscrito entre el Excmo. CABFU y la empresa THFU”.
En primer lugar, en tal acuerdo de modificación, se realizó una recapitulación de las prestaciones cedidas a través del contrato de permuta mediante el Convenio suscrito en fecha 07 de junio de 200211 y, tal como he mencionado con anterioridad, se obvia
9 El tenor literal de la valoración del terreno es el siguiente:
«Para la presente valoración, se ha tenido en cuenta el acuerdo del Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura, de fecha 7 de junio de 2002 por el que valoró la permuta de 4.742m2, de la citada finca al precio de 66,11€/m2. Asimismo, se ha tenido en cuenta el valor de adquisición de dichos terrenos por el Cabildo Insular de Fuerteventura y los presupuestos de obras ejecutadas en los mismos. Se ha tenido en cuenta para la valoración del garaje construido en estructura el presupuesto de ejecución de dichas obras. Atendiendo al tipo de suelo y a lo que se podría realizar sobre el mismo, así como referencias de precios de suelo similares en la zona y teniendo en cuenta el acuerdo del Pleno y las referencias anteriores, se obtiene la siguiente valoración. Valor total de 5.875m2 x 66,11€/m2 = 388.396,25€; Valor total de 1.841m2 x 3,00€/m2 = 5.523,00 €; Total terreno = 393.919,25€. Centro de Mantenimiento = 420.708,47 €; Valor total = 814.627,72 €».
10 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales. Publicado en: «BOE» núm. 161, de 07/07/1986. Artículo 112.
«2. No será necesaria la subasta en los casos de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, previo expediente que acredite la necesidad de efectuarla y que la diferencia del valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor». 11 A) THFU cedió al CABFU de la finca de su propiedad 9.039,63 m2, ubicada en el municipio de Puerto
del Rosario, reservándose porción de suelo de 2.953m2, y el uso compartido de los viales de acceso. El valor se cifró en 342.274,40€. B) CABFU cedió a THFU una parcela de 4.745m2, en el polígono industrial comarcal de Betancuria. El valor se cifró en 313.698,27€.
5 cualquier tipo de pronunciamiento respecto la cesión de uso y explotación de las estaciones de guaguas o autobuses de Antigua y Pájara.
La modificación del Convenio suscrito tiene por OBJETO la obtención de suelo idóneo para la construcción de un Punto Limpio junto a la Depuradora Comarcal, en
la finca propiedad de THFU, ubicada de manera colindante con la anteriormente cedida
en Convenio de 07 de junio de 2002. Las estipulaciones fueron las siguientes:
i. THFU cedió a CABFU la parcela que se había reservado con motivo del anterior Convenio, que mide 2.953m2. Cedió también el derecho a la utilización de los viales en construcción para la Depuradora Comarcal, y la parcela de 1.839,36m2 que se encontraba en zona de afección aeroportuaria12. La suma de tales porciones de parcela, agregando la porción previamente cedida por THFU a CABFU, supone que la cesión se concretó 13.832m2. Con una valoración total cifrada en 495.138,39€13.
ii. CABFU cedió a THFU una parcela de 7.716m2, superficie útil de 5.875m2 y superficie no útil de 1.841m2, que contiene un Centro de Mantenimiento de Transportes construido con superficie en planta de 515m2, parcela con dotación de suelo industrial referido al Polígono14. Tal parcela fue valorada en la cantidad de 814.627,72€15.
iii. Por la diferencia de valor entre tales parcelas objeto de cesión, THFU debía abonar a CABFU la cantidad de 319.489,33€16.
La presente modificación del convenio se suscribió con fecha 22 de mayo de 2007.
Cuarto. –
Con fecha 02 de julio de 2010, La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias acuerda, junto con el Cabildo Insular de
12 Estipulación segunda de “Modificación del Convenio de colaboración suscrito entre CABFU Y THFU de fecha 22/05/2007”.
13 Estipulación cuarta de “Modificación del Convenio de colaboración suscrito entre CABFU Y THFU de fecha 22/05/2007”.
14 Estipulación quinta de “Modificación del Convenio de colaboración suscrito entre CABFU Y THFU de fecha 22/05/2007”.
15 Estipulación sexta de “Modificación del Convenio de colaboración suscrito entre CABFU Y THFU de fecha 22/05/2007”.
16 Estipulación séptima de “Modificación del Convenio de colaboración suscrito entre CABFU Y THFU de fecha 22/05/2007”.
6 Fuerteventura el “Acta de traspaso y puesta a disposición al Excmo. CABFU, del Punto
Limpio de Puerto del Rosario cofinanciado por el Fondo de Cohesión”.
Resulta del referido acuerdo que “por Orden del Excmo. Sr. Consejero de Medio
Ambiente y Ordenación Territorial, de 16 de enero de 2009, publicada en el B.O.C. nº 01 de 01 de enero de 2001, se adjudica a la empresa “Tractores, S.L.” el contrato para la ejecución de las obras del Punto Limpio de Puerto del Rosario (Fuerteventura), cofinanciado por el Fondo de Cohesión, siendo formalmente recibidas las obras de referencia por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial con fecha 16 de marzo de 2010”17.
De tal manera, se entiende que la ejecución de las obras de construcción del referido Punto Limpio18 fue cofinanciado por el Fondo de Cohesión. Ahora bien, en cuanto a la construcción de la Depuradora de aguas residuales de carácter comarcal no se indica, o al menos no consta en el expediente físico, de dónde provienen los fondos para su construcción, por lo que se puede deducir que fue financiada en su totalidad con recursos económicos del CABFU.
Quinto. –
El Director-Gerente de THFU, remitió sendos escritos en fecha de 10 de febrero
de 2012, así como también en fecha 23 de abril de 2012.
En el primero de ellos, de fecha 10 de feb 2012, tras realizar una síntesis de los Convenios suscritos entre THFU y CABFU, indica que “…con posterioridad encarga escritura de permuta a la notaría, en este punto se paraliza la actuación.
El Cabildo realiza todas sus actuaciones en nuestra parcela mientras que THFU carece de Documentación para poder inscribir su parcela, es por lo que SOLICITA que ante lo expuesto, el CABFU certifique a THFU la parcela que se determinó en todas las
17 Punto Sexto (VI), de la referida “Acta de Traspaso y puesta a disposición al CABFU”.
18 La Ley 1/1999, de 29 de Enero, de Residuos de Canarias, en su artículo 4.s) define el punto limpio
como “Punto limpio: Instalación en la que, a través de la colaboración voluntaria de los ciudadanos, se
facilita la recogida o separación selectiva de determinados residuos”. Por otra parte, el Decreto 29/2002,
de 25 de marzo, por el que se regula el funcionamiento de las instalaciones denominadas Puntos Limpios, los define como, art. 2.1 “Punto limpio: instalación adecuadamente equipada para la recogida y
almacenamiento de residuos urbanos, salvo basuras domésticas, y de determinados residuos de origen industrial asimilables a urbanos, quedando excluidos los residuos de origen industrial que tengan la consideración de peligrosos o industriales, de conformidad con la planificación vigente en materia de residuos. En el mismo se reciben los residuos relacionados en el listado de residuos admisibles vigente previamente seleccionados, aportados de forma voluntaria por los ciudadanos, quienes los depositan en los contenedores correspondientes para su posterior reciclado, reutilización o valorización”.
7
negociaciones, al objeto de poder tanto vallar para evitar el vertido de escombros, como poder desmontar el material sobrante y dejar el solar preparado para una vez
aprobado el Plan General de Betancuria, solicitar licencia para efectuar las obras pertinentes”.
En el segundo de ellos, con fecha 23 de abr de 2012, dado que no recibió respuesta al primer escrito presentado, se vuelve a dirigir, en esta ocasión ante la Presidencia, Vicepresidencia y Consejería de Transportes de CABFU para que “…se
den las actuaciones necesarias para resolver esta situación que lleva muchos años sin solucionarse. Entendemos que las obligaciones asumidas por el Cabildo en el marco del convenio que se cita no se han materializado, siendo así que la empresa que represento no ha podido formalizar registralmente la inscripción de la parcela permutada. Siendo aún más gravoso el hecho de que el aprovechamiento de dicha
parcela haya sido nulo, debido a la falta de gestión urbanística del Polígono en que está ubicada, lo cual nos viene produciendo unos perjuicios que están aún por evaluar
derivados de la situación “fuera de ordenación” de las instalaciones, lo cual determina una situación “sin salida” ya que no podemos cerrar esta infraestructura conflictiva
porque la parcela permutada por el CABFU no resulta al día de hoy, idónea para soportar el uso que nuestra empresa pretende. De no llegarse a alguna solución
factible y ante la imposibilidad de lo convenido, podría resultar procedente la denuncia del Convenio y su impugnación ante los Tribunales de Justicia competentes para la anulación del mismo”.
Sexto. –
En fecha 07 de noviembre de 2014, el Director-Gerente de THFU, presenta escrito de reclamación19 ante el Excmo. Sr. Presidente de CABFU, cuyo tenor literal, tras la reiterada realización de una síntesis de lo ya suscitado anteriormente, expuso:
“…Sin embargo, llegado el momento de escriturar lo convenido, no pudo
otorgarse la correspondiente escritura pública al no tener el Cabildo inscrito a su nombre las parcelas que cedía a THFU, tal como consta en el borrador de escritura en el que puede apreciarse cómo el terreno de THFU, está inscrito en el Registro de la
8
Propiedad a su nombre y, sin embargo, los terrenos del Cabildo no figuran ni en el Registro, ni en el Catastro a su nombre.
El CABFU ha ocupado los terrenos de THFU, construyendo una estación depuradora y un punto limpio. Sin embargo, está no ha podido usar los terrenos cedidos en el Municipio de Betancuria por carecer de la titularidad dicha entidad.
Las anomalías expuestas han producido evidentes perjuicios económicos a THFU, pues al no poder utilizar los terrenos cedidos en Betancuria, se ha visto precisado a alquilar otros para desarrollar los servicios de transportes, gastos que a diciembre de 2013 ascienden a la cantidad de 310.453,76 €.
Pero es que además, pese a no haberse llevado a efecto la permuta de los terrenos, el Cabildo se ha cobrado la diferencia resultante de los valores de dichos terrenos, de forma que los 319.489,33€ los han descontado de las cantidades adeudadas a THFU por los servicios prestados.
Al carecer los terrenos de infraestructura necesaria, ante la denuncia formulada por el Seprona, hubo de realizarse obras por importe de 40.000€, teniendo la necesidad de alquilar en Betancuria unos terrenos que han supuesto hasta diciembre de 2013 unos gastos de 282.539,46€, más 27.914,30€ de obras de acondicionamiento.
Además, ante la necesidad de contar un con un centro de mantenimiento, se adquirió en la zona de La Oliva un terreno por precio de 1.400.000€, amén de las obras realizadas para su adaptación por importe de 260.000€.
Ante la imposibilidad legal de llevar a efecto el convenio suscrito entre el CABFU y THFU, esta parte da por resuelto, por incumplimiento, dicho convenio, debiendo
reponerse las cosas al estado anterior a dicho convenio, por lo que deberá restituirse a
THFU el terreno sito en el municipio de Puerto del Rosario, indemnizarlo de los
gastos, daños y perjuicios causados por el incumplimiento de lo acordado entre las
partes; igualmente abonar la suma de 319.489,33€ aplicados por el CABFU conforme a lo consignado en el convenio que se denuncia”.
Siendo reiterado parte de su contenido en la reclamación posterior de fecha 06
de noviembre de 2018, aunque realizando en ésta ciertas modificaciones, como las
siguientes:
“Tercero.- En el momento de elevar a escritura pública lo convenido, no pudo
culminarse el trámite debido a que el Cabildo no tiene inscrito en su Inventario de Bienes, ni tampoco en el Catastro, la parcela que cede a THFU, debido a que el Plan
9 Parcial donde se ubica no ha sido objeto de reparcelación para la adjudicación definitiva de las propiedades resultantes de tal trámite preceptivo.
[…]
Como se puede apreciar, ante la imposibilidad legal de llevar a efecto el convenio suscrito entre el CABFU y THFU, y como ya se notificó con las cantidades de dicho momento (07 de noviembre de 2014 con Registro de entrada 2323245987) esta parte
dio y reitera resuelto, por incumplimiento, dicho convenio, debiendo reponerse las cosas al estado anterior a dicho convenio, por lo que deberá restituirse a THFU el
terreno sito en el municipio de Puerto del Rosario, indemnizarlo de los gastos, daños y
perjuicios causados por el incumplimiento de lo acordado entre las partes; igualmente
procede abonar la suma de 319.489,33€, las devoluciones de valor, los reintegros de los gastos que ha tenido que asumir THFU, aplicados por el Cabildo conforme a los consignado en el convenio que se denuncia […].
Por todo ello por lo que instamos al CABFU a valorar la situación de extremada urgencia con el ánimo de llegar a un rápido acuerdo dado que, si no fuera así, se acudirá a la vía judicial para hacer valer los intereses de THFU”.
Séptimo. –
Posteriormente a la presentación de tales escritos, consta la comunicación entre el CABFU y la entidad privada THFU. Hacemos referencia a un conjunto de correos que ponen en evidencia tal situación, y en concreto destacar el correo electrónico remitido el día 13 de octubre de 2020, en donde se remite el “DESGLOSE FINAL” de gastos reclamados por parte de THFU, que se concretaron en los siguientes:
✓ “Alquiler en Betancuria por importe de 362.660,07€ (desde 2002 hasta enero
2017).
✓ Alquiler en Villaverde por importe de 105.227,11€ + 14.220€ (desde 2002
hasta 2020).
✓ Asfaltado 16.405,51€.
✓ Obras 2013 en Betancuria por importe 9.100,13€. ✓ Obras 2013 de fontanería 4.012,98€.
✓ Obras de hidrocarburos 28.800€.
✓ Expediente sancionador APMUN por instalaciones no idóneas 30.000€. ✓ Obra de instalaciones en 2008 por importe de 3.542,30€.
10 ✓ Obras sobre imbornales en 2008, 18.914,70.
Total, 595.883,04€.
Por otro lado, los 319.849,33€ abonados por parte de THFU en mayo de 2007 como entrega a cuenta, a fecha actual supondría una cantidad de 481.472,49 €.
A esto habría que añadirle la valoración del terreno actual que nosotros tenemos en convenio de 495.138,39€”.
La reclamación por parte de THFU, que a su entender procede por los daños ocasionados debido al incumplimiento contractual del convenio de permuta pactado en 2002 y modificado en 2007, supone un total de 1.572.493,92€.
No obstante, una sencilla suma de las primeras cantidades indicadas en el desglose, da un total de 592.882,80€, por lo que difiere con los 595.883,04€ que se indican en tal correo electrónico (hay una diferencia de tres mil euros con veinticuatro céntimos, 3.000,24€).
Octavo. –
Finalizamos los antecedentes fácticos mencionando que también consta en el expediente físico un borrador de demanda de THFU, en la que, se ejercita de manera hipotética la acción procesal derivada del art. 1.124 CC, con base en el incumplimiento de la obligación esencial por parte del CABFU, al considerar THFU que se ha incumplido lo pactado con la entrega de la finca permutada.
Esa futura e hipotética demanda tendría por objeto que se declare resuelto el contrato de permuta celebrado entre las partes 20, formalizado mediante Convenios de fechas respectivas 08 de noviembre de 2002 y 22 de mayo de 2007, con devolución recíproca de las contraprestaciones aportadas por ambas partes, así como que se obligue al “Ayuntamiento” (sic) a indemnizar en los daños y perjuicios sufridos y que se cuantifiquen en el trámite de ejecución de sentencia, con los intereses de todo ello y
costas de la reclamación.
20 Demanda de juicio ordinario (art. 248 y 249 LEC) toda vez que la misma tiene con objeto la resolución
de un contrato de permuta cuyo precio era de 814.627,27€. Conforme a lo establecido en el art. 253 LEC y la regla 8ª del art. 251 LEC, se cuantifica la demanda en 814.627,72€.
11
FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA
I. Régimen jurídico aplicable.
Antes de entrar a valorar la institución de la PERMUTA, debemos diferenciar cuál es la rama del ordenamiento jurídico aplicable, pues en el presente expediente objeto de estudio, se produce la concurrencia de una administración pública -CABFU- y un sujeto privado -THFU-.
Debemos de considerar para resolver cuál es la rama jurídica aplicable al
contrato de permuta, que adelantándome a los sucesos indicaré que (a lo que nos
interesa) es aplicable el derecho privado, que la Ley de Contratos del Sector público, concretamente la Ley 9/2017, de 08 de noviembre, de Contratos del Sector Público21, estipula en su articulado22 la exclusión del ámbito de la misma de los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles […] que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. Así como también indica que23 las relaciones jurídicas, negocios y contratos citados en esta sección quedan excluidos del ámbito de la presente Ley, y se regirán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse. Ley que duplica el contenido regulado en disposiciones anteriores ya derogadas24.
21 Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al
ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Publicado en: «BOE» núm. 272, de 09 de septiembre de 2017.
22 «Artículo 9. Relaciones jurídicas, negocios y contratos excluidos en el ámbito del dominio público y en el ámbito patrimonial.
2. Quedan, asimismo, excluidos de la presente Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial…».
23 «Artículo 4. Régimen aplicable a los negocios jurídicos excluidos.
Las relaciones jurídicas, negocios y contratos citados en esta sección quedan excluidos del ámbito de la presente Ley, y se regirán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse».
24 Lo mismo se establecía en el art. 4.1.p y 4.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, Real Decreto
Legislativo derogado por la antes mencionada Ley 9/2017. De igual manera se establecía tal contenido en el art. 4.1.p y 4.2 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, disposición derogada por el anteriormente mencionado Real Decreto Legislativo 3/2011.
12 Así pues, acudiendo a la Ley 33/2003, de 03 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas25, en cuyo articulado26 estipula que los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, por esta ley y sus disposiciones de desarrollo y, en lo no previsto en estas normas, por la legislación de contratos de las Administraciones públicas. Sus efectos y extinción se regirán por esta ley y las normas de derecho privado. Teniendo la consideración de bienes patrimoniales27, los permutados por el
CABFU a través del convenio suscrito el día 08 de noviembre de 2002, puesto que estos siendo de titularidad de tal Administración pública no tienen el carácter de demanial28.
Por esto, es de aplicación para el convenio objeto de estudio, en cuanto a su preparación y adjudicación la Ley del Patrimonio de las Administraciones públicas, su normativa de desarrollo, y en lo no previsto por tales por la legislación de contratos de las Administraciones públicas (derecho público), mientras que, en los ámbitos que ahora nos importan, efectos y extinción, se regirá por la Ley del Patrimonio de las Administraciones públicas y las normas de derecho privado (derecho privado).
Misma conclusión se extrae de la aplicación de la «doctrina de los actos
separables» que, entre muchas otras, podemos citar a la STS 410/201729.
25 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. Publicado en:
«BOE» núm. 264, de 04 de noviembre de 2003.
26 «Artículo 110. Régimen jurídico de los negocios patrimoniales.
1. Los contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación, por esta ley y sus disposiciones de desarrollo y, en lo no previsto en estas normas, por la legislación de contratos de las Administraciones públicas. Sus efectos y extinción se regirán por esta ley y las normas de derecho privado».
27 «Artículo 7. Bienes y derechos de dominio privado o patrimonial.
1. Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales».
28 Recordamos que los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas
pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimonial. Siendo los bienes demaniales o de dominio público aquellos que, a tenor del art. 5.1 de la ya mencionada Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.
29 STS (Sala de lo Civil) 410/2017, de 27 de jun (Rec. 758/2015). FJ Quinto. Véase sentencia completa en
el siguiente vínculo:https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/5ea5f28f8307feca/20170714 «QUINTO.- Con tales antecedentes, y en aplicación de la doctrina de los «actos separables», se ha de
distinguir entre la fase de preparación y adjudicación del contrato, cuya impugnación se habría de decidir ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, de aquellos conflictos que surjan entre la Administración y la aseguradora en cuanto a los efectos y extinción del contrato, que sería competencia de la Jurisdicción civil.
De ahí que se puede coincidir con la sentencia 781/2007, de 25 de junio , aunque el contrato sobre el que decide ésta no es de seguro, que el contrato cuyo incumplimiento origina la reclamación objeto de este proceso reviste carácter privado, y se halla sólo sometido a la legislación administrativa en todo cuanto afecta a los actos tradicionalmente considerados separables -los relativos a la formación de la voluntad
13 De esta manera, para determinar los efectos y las consecuencias de la extinción del presente contrato de permuta, nos debemos regir por el derecho privado, concretamente por el Código Civil30, artículos 1.538 y siguientes.
II. El Contrato de Permuta.
La permuta es el intercambio de cosa por cosa (trueque), es el antecedente histórico de la compraventa, la cual, como es evidente, es el intercambio de cosa por dinero. La permuta es el contrato por el que cada uno de los contratantes se obliga a dar una cosa para recibir otra, art. 1.538 CC31. De esta sencilla definición extraemos cuatro
características (GARCÍA CANTERO):
- Contrato consensual. Se perfecciona por la mera voluntad explícita en la manifestación del consentimiento de las partes contratantes
- Contrato sinalagmático. Genera obligaciones para ambos contratantes.
- Contrato oneroso. Aunque no haya prestación en dinero de por medio, ya que la prestación de cada una de las partes es la causa de la correspondiente contraprestación.
- Contrato traslativo del dominio. Porque el dominio pasa al otro contratante. Es posible que, en el contrato de permuta, exista una contraprestación en dinero (contraprestación en especie), es decir, que una de las contraprestaciones debidas sea parte en especie (dinero), y en otra parte cosa (bien). No obstante, ello no elimina o modifica el carácter de permuta, puesto que se atenderá a la manifestación explicita de las partes32, y si esta no se encuentra estipulada, se tendrá por permuta, si el valor de la
de la Administración, a su preparación y adjudicación-, en tanto que en cuanto a sus efectos y extinción se somete a las normas de derecho privado, correspondiendo, por consiguiente, a los órganos de la jurisdicción civil la competencia para conocer de los litigios relativos, como aquí sucede, a las consecuencias del incumplimiento contractual».
30 Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil. Publicado en: «Gaceta de
Madrid» núm. 206, de 25 de julio de 1889 -en adelante CC-.
31 Artículo 1538 CC: «La permuta es un contrato por el cual cada uno de los contratantes se obliga a dar una cosa para recibir otra».
32 Como establece MARTÍNEZ DE AGUIRRE ALDAZ, C.: “Compraventa y permuta” en AA.VV.
(MARTÍNEZ DE AGUIRRE ALDAZ, C., Dir.): Curso de Derecho Civil (II). Volumen II – Contratos y
Responsabilidad Civil, 5ª ed., Ed. Edisofer, Madrid, 2020, pág. 75.
«Intención manifiesta no equivale a mera voluntad de dar al contrato una u otra denominación. Como explica RIVERO, lo relevante es si quien recibe el dinero perseguía el bien concreto, o la cantidad, es decir, qué es lo accesorio para el contratante que recibió su contraprestación parcialmente en dinero».
14 cosa dada en parte del precio excede al del dinero o su equivalente; y por venta en el caso contrario33.
Verdaderamente, la regulación legal de la permuta es muy escasa (cuatro artículos), quizá debido a que los legisladores del Siglo XIX entendieron que la permuta estaba destinada a su extinción, o a quedar en segundo plano con respecto a la compraventa, lo cierto es que, independientemente de la voluntad del legislador, y debido a la cierta analogía o similitud que mantiene esta con respecto a la compraventa, como acabamos de comentar, el artículo 1.541 CC establece que “En todo lo que no se
halle especialmente determinado en este título, la permuta se regirá por las disposiciones concernientes a la venta”, entiéndase compraventa (art. 1.445 y ss. CC),
así como también se entenderá aplicable las disposiciones relativas a la teoría general de las obligaciones (arts. 1.088 y ss. CC).
DÍEZ PICAZO y GULLÓN BALLESTEROS34 señalan que, en realidad, en la permuta hay un trueque de derechos de propiedad, que puede recaer tanto sobre cosas como sobre derechos, añadiendo estos autores que la permuta tiene los mismos caracteres que la compraventa, de la que se diferencia sustancialmente por la falta de precio cierto, de ahí que, salvo las normas específicas contenidas en los artículos previamente citados, rijan las disposiciones legales relativas al contrato de compraventa (1.445 y ss. CC).
III. Expediente previo al Convenio, que acredite la necesidad de la Permuta. Artículo 112.2 del Real Decreto 1372/1986 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Consecuencias jurídicas.
La Ley 8/1987, de 28 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Canarias35, en su artículo 41.1 establecía que “los bienes inmuebles patrimoniales de la
33 Artículo 1446 CC: «Si el precio de la venta consistiera parte en dinero y parte en otra cosa, se calificará el contrato por la intención manifiesta de los contratantes. No constando ésta, se tendrá por permuta, si el valor de la cosa dada en parte del precio excede al del dinero o su equivalente; y por venta en el caso contrario».
34 DÍEZ PICAZO, L., y GULLÓN BALLESTEROS, A.: Sistema de Derecho Civil (Volumen II). Madrid
1983. Pág. 388, como se citó en LÓPEZ FERNÁNDEZ, F., J.: Régimen jurídico del Patrimonio de las
Entidades Locales de Andalucía: una aproximación práctica. Consejería de Gobernación. Junta de
Andalucía, pág. 135.
35 Ley 8/1987, de 28 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Canarias. Publicado en:
«BOE» núm. 126, de 27 de mayo de 1987. Disposición derogada por la “Disposición derogatoria única” de la Ley 6/2006, de 17 de julio, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Canarias.
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comunidad autónoma de canarias declarados enajenables podrán ser permutados por otros, previa tasación pericial y justificación de su necesidad, cuando de estas resulte que la diferencia de valor entre los bienes que se traten de permutar no sea superior al 50 por 100”, contenido normativo reproducido en el art. 51.1 de la Ley 6/2006, de 17 de
julio, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Canarias36, con la única diferencia que, mientras en la Ley 8/1987 hace referencia a “justificación de su necesidad”; la Ley 6/2006 hace referencia a “justificación de su conveniencia”.
Amén de lo anterior, el art. 112.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local37, establece que “2. No será necesaria la subasta en los
casos de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario,
PREVIO EXPEDIENTE que acredite la necesidad de efectuarla y que la DIFERENCIA del valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor”.
La jurisprudencia se ha venido asimismo ocupando de establecer cómo se justifica la necesidad de la permuta en Sentencias del TS como la de 1 de julio de 1988 (ponente: Delgado Barrio), 31 de enero de 1990 (ponente: García-Ramos Iturralde), 18 de octubre de 1990 (ponente: Oro–Pulido López), 16 de julio de 2001 (recaída en recurso núm. 1563/1996, ponente: Goded Miranda), 15 de junio de 2002 (recaída en recurso núm. 8239/1998, ponente: Enríquez Sancho) y 16 de febrero de 2005 (recaída en recurso núm. 1219/2001, ponente: Pico Lorenzo).
Así, la STS de 1 de julio de 1988 establece una doctrina seguida en Sentencias posteriores de la misma Sala, señalando en su Antecedente de hecho Tercero que una delimitación del concepto de “necesidad” la realiza la Sentencia de 18 de febrero de 1964, que se refiere a que se acredite la necesidad, no la conveniencia, de efectuar la permuta, pero como admite la jurisprudencia civil –en Sentencias de 17 de febrero de 1955 y 8 de marzo de 1948–, “por necesario ha de entenderse no lo forzoso, obligado o
impuesto por causas ineludibles, sino lo opuesto a lo superfluo y en grado superior a lo
36 Ley 6/2006, de 17 de julio, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Canarias. Publicado en:
«BOC» núm. 141, de 21/07/2006, «BOE» núm. 199, de 21 de agosto de 2006.
37 Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Publicado en: «BOE» núm. 96, de 22 de abril de 1986.
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conveniente para conseguir un fin útil y en el caso examinado la enajenación por permuta lo necesario ha de entenderse en el sentido de que sea útil al interés público”.
En atención a esta consideración, el Fundamento de Derecho Tercero declara que
“… la «necesidad» de la permuta integra un concepto jurídico indeterminado con un amplio margen de apreciación de la Administración y que se concreta en la valoración de dos extremos diferentes que atañen a la necesidad de la adquisición de determinados bienes y además a que, para tal adquisición, desde el punto de vista del interés público resulte indicada la permuta”.
La continuidad de tal criterio se puede identificar en Sentencias posteriores, citaremos, en concreto, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga 992/201238, que entra a valorar un contrato de permuta realizado entre un particular y un Ayuntamiento, para la construcción de una depuradora, estableciendo que:
«…Como claramente indica la STS de 5 de febrero de 2008 "En la permuta y más en el ámbito de los intereses públicos la razón de ser de su viabilidad jurídica viene determinada por la concreta necesidad pública de indeterminado bien de titularidad ajena al patrimonio municipal..."39.
38 STSJ de Andalucía (Sala de lo Contencioso de Málaga) 992/2012, de 16 de abril (Rec. 1922/2003). FJ
Tercero. Véase sentencia completa en el siguiente vínculo:
https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/b9455f47fe74b46b/20130906
39 Esta misma Sentencia expresa que:
“En relación con la interpretación del artículo 112 .2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1732/1986, de 13 de junio ---y no derogado por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público --- hemos de limitarnos a reproducir la doctrina establecida por esta Sala en su STS de 15 de junio de 2002:
La Sala de instancia no niega que las Corporaciones Locales puedan disponer mediante permuta de sus bienes patrimoniales. Simplemente declara que la regla general es la enajenación mediante subasta, y que la permuta sólo es admisible previo expediente en el que queda asegurada su necesidad , expediente que en el caso presente no se ha observado, pues como única justificación de la permuta aparece un informe de 31 de mayo de 1993, esto es, de fecha posterior a aquella en que se acordó la permuta , y esta tesis corresponde a la mantenida por esta Sala en sentencias de 31 de enero de 2000 y 24 de abril de 2001 , por lo que el presente motivo de casación ha de ser desestimado. En efecto, en la última de estas sentencias se declara que:
1) La subasta pública es la regla general en la enajenación de los inmuebles de los Entes locales, según resulta de lo establecido en el art. 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales ---RBEL --- (aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio ); y en términos parecidos se pronuncia el art. 168, citado por la sentencia recurrida, del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ---TR/LS 1976 ---.
2) El significado de esa regla va más allá de ser una mera formalidad secundaria o escasamente relevante, pues tiene una estrecha relación con los principios constitucionales de igualdad y eficacia de las Administraciones públicas que proclaman los artículos 14 y 103 de la Constitución. Y la razón de ello es que, a través de la libre concurrencia que es inherente a la subasta, se coloca en igual situación a todos los posibles interesados en la adquisición de los bienes locales, y, al mismo tiempo, se amplía el
17 Lo cierto es que, la existencia o inexistencia de tal expediente previo que acredita la necesidad del negocio jurídico no consta en el expediente físico objeto de dictamen, pero presuponemos o deducimos su existencia, al ser considerado tal trámite una formalidad legal imprescindible para la adopción de tal convenio, cuya no constitución supondría, tal como establece la ya referida STSJ de Andalucía 992/2012, la anulabilidad del acuerdo impugnado40 ante la ausencia de formalidades legales
imprescindibles para la adopción del mismo.
El anterior estudio del expediente previo al contrato de permuta adquiere virtualidad (para lo que nos ocupa), en la medida que procedemos a continuación al análisis del art. 112.2 in fine del ya citado RD 781/198641. Tal precepto estipula expresamente un MARCO cuya diferencia de valores de los bienes permutados no
ha de superar un límite. Así se establece literalmente al establecer que “No será necesaria la subasta en los casos de enajenación mediante permuta… y que la diferencia del valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor”42.
Tal precepto fue puesto en evidencia en el INFORME DE VALORACIÓN de fecha 15 de marzo de 200743, que tasaba la diferencia de valoración a favor del CABFU en 319.489,33€, lo que significó una diferencia del 39,21%, porcentaje inferior al
abanico de las opciones posibles del Ente Local frente a los intereses públicos que motivan la enajenación de sus bienes.
3) Es en el marco de la idea anterior como ha de ser interpretado el apartado 2 del artículo 112 del RBEL.
Ello conduce a que la exigencia del expediente que en este precepto se establece para, a través de la permuta, excepcionar esa regla general de la subasta, únicamente podrá considerarse cumplida cuando, no sólo exista un expediente que autorice la permuta, sino también hayan quedado precisadas y acreditadas en él las concretas razones que hagan aparecer a aquélla (la permuta) no ya como una conveniencia sino como una necesidad.
Y esto último lo que exigirá, a su vez, será dejar constancia: de los intereses o necesidades públicas de cuya atención se trata; de las razones por la que para dicha atención son más convenientes que otros los bienes que se pretenden adquirir por permuta; y de la causa por la que tales bienes han de ser adquiridos por permuta y por otros medios…”.
40 «…anulación del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Casarabonela, adoptado en sesión ordinaria celebrada el día 29 de abril de 2003, sobre permuta de la finca registral nº NUM000 propiedad del Ayuntamiento por otra propiedad de D. Jesús Ángel, registral nº NUM001».
41 Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. «BOE» núm. 96, de 22 de abril de 1986.
42 Siendo establecido en un 50 por 100 en la Ley 6/2006, de 17 de julio, del Patrimonio de la Comunidad
Autónoma de Canarias (art. 51.1).
18 previsto en el artículo 112.2 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales44.
Ya hemos comentado en apartados precedentes que “es en este momento, así como en momentos posteriores, cuando se obvia la cesión de uso y explotación de las estaciones de vehículos de Antigua y Pájara, por plazo de diez años, condicionado al
mantenimiento de la concesión administrativa del transporte regular de viajeros por parte de la empresa”.
Esta cesión de uso, aparentemente, forma parte de la contraprestación que dio el CABFU (pues en el momento de redacción del informe objeto de estudio, ya habían transcurrido tres años de la constitución del Convenio entre CABFU y THFU de 2002), y cuya omisión en dicho informe se puede deber a diversas causas:
✓ A algún tipo de error.
✓ A que su valoración por parte del Arquitecto Técnico no procede al ya haber estado determinado su valor.
✓ O bien a que su inclusión podría suponer superar el marco establecido por el art. 112.2 RD 1372/1986 al tener entre los bienes a permutar, una
diferencia superior al 40%, pues en tal caso tendría concretamente una diferencia de 64,30 %45.
Asimismo, parece que, si tal valoración se hubiese realizado, incluyendo la cesión de uso y explotación en el primer convenio suscrito, también superaría tal marco. La consecuencia de la contravención del art. 112.2 in fine del RD 1372/1986, en concreto de “que la diferencia del valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor”, no podría ser otra que la anulación del acto que lo habilitó, puesto que, si se entiende por la jurisprudencia que la no constitución del expediente previo que acredita la necesidad del negocio jurídico se considera una formalidad legal imprescindible para la adopción de tal convenio, lo mismo debe entenderse con respecto al segundo requisito establecido en el último inciso
44 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales. Publicado en: «BOE» núm. 161, de 07 de julio de 1986. Art. 112.
«2. No será necesaria la subasta en los casos de enajenación mediante permuta con otros bienes de carácter inmobiliario, previo expediente que acredite la necesidad de efectuarla y que la diferencia del valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor». 45 Parcela de Betancuria (393.919,25€) + Centro de Mantenimiento de Betancuria (420.708,47€) + Cesión
de uso de estaciones de guagua de Antigua y Pájara (572.163,52€) = 1.386.791,24€. A tal cantidad se le resta el valor de la parcela de Puerto del Rosario (495.047,28€), y el resultado es igual a 891.743,96 €. Se aplica una regla de tres, y la diferencia supone ser superior en 64,30%.
19 del art. 112.2 RD 1372/1986. Cuestión que se pone en evidencia, entras otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero del 200046, al indicar expresamente que:
«La sentencia de instancia pone en duda la corrección de las valoraciones llevadas a cabo por el Arquitecto Municipal, pero no es la falta de corrección de dichas valoraciones la causa fundamental que determina la anulación del acto aprobatorio de la permuta. La sentencia toma en cuenta que el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales exige, para que sea posible la permuta de bienes municipales, que la diferencia de valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor. Pues bien, atendiendo a las valoraciones del Arquitecto Municipal, que atribuyó a los dos solares un valor total de 11.888.194 ptas., y al Cine O. un valor de 25.463.552 ptas., no se cumple el anterior requisito, por lo que se produce una infracción del artículo 112.2 del Reglamento de Bienes que conduce a la anulación del acto impugnado. Por ello, aun reconociendo que R. C., S.A. ofreció verificar la permuta desde el primer momento atribuyendo al Cine O. un valor de 16.750.000 ptas., hemos de concluir, con la sentencia de instancia, que no se ha cumplido el requisito de respeto de la diferencia máxima impuesto imperativamente por el último inciso del artículo 112.2. En efecto, para determinar tal diferencia era necesario para el Ayuntamiento acudir a las valoraciones efectuadas por el Arquitecto Municipal, no obstante la posible incorrección de las mismas, puesto que en el expediente no constaban otras, y, atendiendo a dichas valoraciones, resultaba incumplido el requisito exigido por el artículo 112.2 y la permuta incursa en causa de anulabilidad.
[…]
…el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales-- que exige dos requisitos sustantivos para que pueda llevarse a cabo la permuta de bienes municipales, excluyéndolos de la subasta: acreditar la necesidad de la permuta y que la diferencia del valor entre los bienes que se trata de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor. El incumplimiento de estos requisitos era insubsanable ya que no constituyen meros defectos formales del expediente, sino que
46 STS (Sala de lo Contencioso) de 31 de enero de 2000 (Rec. 6453/1993. FJ Cuarto y Quinto.
Véase Sentencia completa en el siguiente vínculo:
