UNIVERSIDAD VERACRUZANA
FACULTAD DE DERECHO
MAESTRÍA EN DERECHO
SERVIDUMBRES DE PASO EN LÍNEAS
CONDUCTORAS DE ENERGÍA ELÉCTRICA. (ANÁLISIS
DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD,
DIVISIÓN DE DISTRIBUCIÓN ORIENTE).
T E S I S
Que para obtener el Grado de:
MAESTRA EN DERECHO
P R E S E N T A
Claudia Daniela Palacios Liévana
Directora de Tesis:
El trabajo de investigación “SERVIDUMBRES DE PASO EN LÍNEAS CONDUCTORAS DE ENERGÍA ELÉCTRICA.” (Análisis de la Comisión Federal de Electricidad, División de Distribución Oriente), tiene como objeto'estudiar la problemática por la instalación de líneas conductoras de energía eléctrica de CFE, en terrenos que ajenos, porque los propietarios ven limitado su derecho a la propiedad. Se requiere utilizar la figura jurídica “Servidumbre Administrativa”, pero la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, solo prevé la figura jurídica de la servidumbre de paso regulada por el Derecho Civil.
Es necesario modificar la Ley de Expropiación, el Reglamento Interior de la Secretaría de Energía, la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el Estatuto Orgánico de CFE, para construir una propuesta que represente un beneficio social.
La metodología para el desarrollo de la investigación se apoya con un enfoque cualitativo, la propuesta se formula en base al análisis del concepto de servicio público y los métodos analítico, de síntesis, el de educción, inducción y materialismo didáctico; las técnicas utilizadas fueron la ficha bibliográfica y la ficha de trabajo de: resumen, la textual, y la de opinión.
ABSTRACT
The present research work “RIGHTS OF WAY FOR POWER LINES” (Analysis done by the Federal Electricity Commission, División for the East Distribution) whose main objective is to study the problems raised by the installation of power lines of the FEC in plots of land belonging to somebody else since the owners consider their right to ownership to be affected. For this reason it is required to use the legal concept of "Administrativo Service”, nevertheless, the Regulations for Public Service of Electricity” only consider the legal institution of rights of way which is regulated by the Civil Law.
Statutes of the FEC, in order to make a proposal that might represent a social benefit.
Introducción... 1
CAPÍTULO I El estado y su relación con servicios públicos 1.1 Naturaleza jurídica del Estado, sus funciones y sus fines... 7
1.2 Función social de la propiedad... 10
1.3 El derecho a la propiedad y sus limitaciones... 17
1.4 El servicio público... 24
1.4.1 El servicio público como requisito para la limitación a la propiedad... 32
CAPÍTULO II La actuación de la Comisión Federal de Electricidad 2.1 La energía eléctrica como un servicio público... 34
2.2 Naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Electricidad... 38
2.2.1 Antecedentes de la naturaleza jurídica de CFE... 38
2.2.2 Funciones de la Comisión Federal de Electricidad... 41
2.2.3 Personalidad Jurídica... 43
2.3 Legislación y normatividad aplicable a Comisión Federal de Electricidad... 46
CAPÍTULO III Problemática derivada de la regularización de terrenos ocupados por líneas conductoras de energía eléctrica propiedad de la Comisión Federal de Electricidad 3.1 Derecho de vía requerido para el paso de líneas conductoras de energía eléctrica... 49
3.1.1 Ancho del Derecho de Vía... ... ... 51
3.1.2 Constitución del Derecho de Vía... 51
3.1.3 Diferencia entre Derecho de Vía y Servidumbre... 55
3.2 La Servidumbre... 57
3.3 La Indemnización y los requisitos para su procedencia... 69
3.4 Los avalúos y el conflicto del monto indemnizatorio... 73
3.4.1 Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales... 75
3.5 La servidumbre administrativa... 77
3.6 Seguridad jurídica para los afectados y su relación con la Ley 83 Federal de Responsabilidad Patrimonial... Conclusión... ... 87
Propuesta... 89
Fuentes de información... 94
INTRODUCCIÓN
La energía eléctrica sustenta la vida moderna en todos los países, no existe desarrollo tecnológico o científico en el que no participe de alguna forma. Cuando se oprime el botón de arranque de una computadora, de un motor, los componentes del sistema eléctrico interactúan para que el fluido eléctrico active los dispositivos deseados. Una de las cuatro funciones básicas de los sistemas eléctricos son la distribución y comercialización de energía eléctrica.
Para conducir la electricidad a los centros de consumo (casas, oficinas, escuelas, fabricas, hospitales, etc.,) a cientos de kilómetros de d ista n cia rse requiere aumentar la tensión eléctrica a cientos de miles de Volts, ésto se realiza con transformadores que conectan los sistemas de transmisión y distribución, a través de líneas conductoras de energía cuyas funciones son: a) transportar electricidad de los centros de generación a las subestaciones de distribución al menor costo y con menores pérdidas, y b) conectar los subsistemas de generación y distribución.
Los componentes de estas líneas son tres: 1) conductores, 2) estructuras y 3) aisladores.
Los conductores son cables de cobre o de aleación de cobre con acero por los que fluye la electricidad; las estructuras son torres ó postes de acero que se instalan cada 50 ó 100 metros de altura para soportar los conductores y su diseño se adapta al peso de los mismos, al tipo de terreno y a las condiciones ambientales. Los aisladores son de vidrio, porcelana ó material sintético, que sirve como un elemento aislante entre los conductores y las estructuras.
Los componentes de los sistemas o redes de distribución son similares a los de las líneas de transmisión, sólo que de menor tamaño, debido a su menor voltaje.
En México, la energía eléctrica se pone a disposición de los ciudadanos a través de un “servicio público” suministrado por el organismo público descentralizado denominado Comisión Federal de Electricidad, regulado por el derecho público y distribuido por instituciones de derecho público y especialmente de derecho administrativo.
Antes de la reforma al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de los terrenos de propiedad ejidal sólo procedía la expropiación, sin embargo en el momento en que se reformó éste artículo, el Congreso de la Unión expidió la Ley Agraria, promulgada el 26 de febrero de 1992, se atenúo el régimen de protección de los núcleos de población agraria, al dotar a la propiedad rural de libertad y seguridad jurídica, pues se reconoció la autonomía de la vida interna de ejidos y comunidades agrarias, con posibilidad de formar sociedades civiles o mercantiles.
Se consagró y reglamentó la libertad contractual de los ejidos, que prevé la supletohedad de la legislación civil federal o mercantil, según el caso, y la facultad de las asambleas de los núcleos agrarios para otorgar el reconocimiento de los derechos a otros campesinos.
En terrenos de propiedad particular, y en términos del artículo 23 de la Ley del Servicio Publico de Energía Eléctrica, la Comisión Federal de Electricidad realiza actos de derecho público y derecho privado para llevar a cabo la adquisición de los terrenos requeridos para sus obras e instalaciones y se destaca la posibilidad de constituir servidumbres de paso, de acuerdo a la legislación civil federal.
Constitución en materia de electricidad al ámbito agrario y ayuda a resolver algunos problemas que se presentaban en la ejecución de las obras eléctricas.
Los obstáculos encontrados antes de la reforma constitucional de 1992, consistían en que la contratación de servidumbres, en los predios particulares, para establecer el derecho de vía, no era posible extenderla a los terrenos ejidales, de conformidad con el primer párrafo del artículo 52 de la Ley Federal de la Reforma Agraria,1 ya que cualquier contrato o acto de derecho privado respecto de los bienes inmuebles agrarios, se declaraban inexistentes.
En el año 2000, la Comisión Federal de Electricidad, inició el Programa de Regularización de Bienes Inmuebles en toda la Administración pública Federal, como un compromiso ante la Presidencia de la República. Su objetivo fue sanear los activos, a través de: a) Regularización de bienes inmuebles útiles y b) La enajenación de bienes inmuebles inútiles.
Los bienes inmuebles y derechos de vía donde se instalan las líneas conductoras de energía eléctrica, también fueron objeto de dicho programa de regularización, ya que antes del año 2000 no se regularizaba el derecho de vía.
El procedimiento de la Comisión Federal de Electricidad para llevar a cabo dicha regularización, origina una variedad de conflictos, por ejemplo: a) que el afectado se niegue o inconforme a la ejecución de la obra eléctrica en terreno de su propiedad, b) que pretenda un lucro evidente por concepto de indemnización, c) que se oponga al paso de trabajadores a tu terreno para el mantenimiento, d) inconformidad con los avalúos.
Se debe tomar e n . cuenta que no se transfiere la propiedad sino únicamente el uso y disfrute de una fracción de terreno, a través de un figura jurídica muy clara como es la servidumbre de paso.
De ahí la problemática para que los procedimientos legales y de ejecución se armonicen entre los afectados y la Comisión Federal Electricidad, por lo que es necesario concienciar a la población de que las obras eléctricas son necesarias para el desarrollo del sistema eléctrico nacional y que la servidumbre es una opción sana para su regularización.
La expropiación no es conveniente para el establecimiento de líneas de conducción de energía eléctrica, tanto por el tiempo que el procedimiento implica, por la superficie que se requiere y porque se transmite totalmente el derecho de la propiedad.
Las servidumbres de paso, como acto jurídico para la regularización del derecho de vía de las líneas de conducción de energía eléctrica un factor determinante entre el propósito y el logro del objeto de la Comisión Federal de Electricidad.
Entre lo planificado (objetivos) y lo que se logra (metas institucionales) existe una diferencia dada por la interacción de muchas factores, dan origen a la problemática en la instalación de estructuras eléctricas, a través de servidumbre de paso.
El reconocimiento de esta problemática, proporciona retroalimentación a los procedimientos para su solución y permite introducir cambios, tanto en las actividades y conductas de las partes involucradas, como los procedimientos. La importancia de esta información se basa en la forma de regularizar los derechos de vía a favor de CFE e influye en el comportamiento de las partes.
El método a utilizar en la presente investigación será descriptivo y analítico, ya que los estudios descriptivos buscan especificar las propiedades importantes de personas, grupos o comunidades o cualquier otro fenómeno que sea sometido a análisis.
miden de manera independiente los conceptos o variables para decir cómo es y cómo se manifiesta el fenómeno de interés y ofrece la posibilidad de predicciones aunque sean rudimentarias.
Los estudios analíticos sirven para identificar algo o alguien con una problemática ó variable de interés que se estudie y los compara con un grupo control apropiado que no tenga determinada característica.
La relación entre uno o varios factores relacionados con la problemática ó variable, se examina comparando la frecuencia de exposición a éste u otros factores. Es decir, se realizará el estudio de casos, para obtener información sobre las posibilidades de llevar a cabo una conclusión.
Se analizarán las partes que intervienen en la celebración del acto jurídico denominado servidumbre de paso y su relación con el servicio público de energía eléctrica, en una primera fase identificando el problema, y en una segunda fase, sugiriendo propuestas de cambio que puedan desarrollarse a través de la implementación de un procedimiento, para que con ello la CFE, de forma integral y permanente tenga un programa de mejora en esta materia, que le permita cumplir sus metas con eficiencia y beneficios para las partes involucradas.
El objetivo de la presente investigación es proponer un procedimiento eficaz y eficiente para la regularización del derecho de vía que requiere la CFE para la instalación líneas conductoras de energía eléctrica a través del acto jurídico de servidumbre administrativa, con el objeto de proporcionar el servicio público de energía eléctrica, con un marco jurídico y un procedimiento, que garanticen nulos agravios para los ciudadanos y la CFE.
para la regularización de los derechos de vía, el acto jurídico de servidumbre legal de paso que lo protege, la indemnización y requisitos requeridos, los avalúos necesarios para ello y concluir con la propuesta de la regularización del paso de líneas de conducción de energía eléctrica a través de la servidumbre administrativa.
CAPÍTULO I
EL ESTADO Y SU RELACIÓN CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS
1.1 Naturaleza jurídica del Estado, sus funciones y sus fines.
En el primer capítulo, se resalta la idea jurídica de la sociedad, como parte fundamental dentro del concepto holístico del Estado, y se vincula con el de servicio público y territorio, ya que para que exista el servicio público, es necesario: a) que exista una sociedad, b) que esta sociedad esté establecida en un territorio, c) que tengan necesidades inherentes a todo el grupo, c) que dichas necesidades tengan por objeto el bien común, d) que exista un ente superior que lo satisfaga, e) que exista la norma jurídica que lo regule.
Villoro Toranzo, afirma “Todas las nociones del derecho, incluso la del
sociologismo jurídico, no dejan de reconocer en alguna forma al derecho y al Estado el carácter de medios de que sirve el Estado para promover el bienestar de los ciudadanos”.2
El Estado es una sociedad estructurada que se establece en un territorio y se rige por determinadas normas jurídicas creadas y aplicadas por el poder soberano del propio Estado, con objeto de obtener el bien público.
La idea de Estado como parte fundamental de la estructura de una sociedad y para beneficio de ésta, se contrapone a otras corrientes ideológicas.
Hay diversas posiciones para entender el concepto de Estado, el grupo de los sofistas y Maquiavelo, que no se preocuparon por penetrar en la esencia del Estado; trataron acerca de él, pero solo lo hicieron para retenerlo y
acrecentarlo, se preocuparon por dar los medios necesarios a determinados grupos o grupo de hombres, para que se apoderaran del Estado y ejercer su dominación en una forma efectiva.3
2 Villoro Toranzo, Miguel, Introducción al Estudio del Derecho, 6a ed., México, Porrúa, 1984, p. 81.
Maquiavelo, utiliza la palabra Estado para referirse a las tiranías, principados y reinados en que se encontraba dividida Europa. Su obra El Príncipe, compila normas o políticas, organizadas conforme a una lógica que permitió al monarca mantener la situación que le había caracterizado al poder, para aumentarlo a efecto de reafirmar su soberanía y presencia en su nación.
Con la ilustración, la concepción de Estado y sus fines, cambiaron su foco hacia el humanismo, con una tendencia individualista que fue sustentada por el liberalismo que apenas se gestaba.
Montesquieu, a partir del análisis que realizó a la organización política británica, patentizó que en todo gobierno existen tres funciones fundamentales e indispensables para la efectiva realización del acto de gobernar, éstas son la legislativa, la ejecutiva y la judicial.
Con Hobbes se aprecia que al Estado se le deja de dar una explicación desde el ámbito teológico y se concibe a la población como un elemento que tiene la posibilidad de imponer al gobernante que dirija la nación, mediante una serie de normas generales a las cuales debe someterse.
El Estado dice Hobbes, puede nacer por dos procedimientos: a) institucional ó b) por adquisición. En el Estado por adquisición, los hombres por temor a la guerra, aceptan someterse a quien detenta el poder con la esperanza de que actúe como si se le hubiese nombrado para ese fin. En el Estado por Institución sostiene que es cuando a un hombre se le otorga por mayoría, el derecho de representar a la persona en nombre de to d o s .4
Hobbes entendía al Estado de naturaleza como un estado de barbarie, a diferencia de él, Locke sostiene que en el estado de naturaleza imperan el orden y la armonía, donde nadie tiene mas que el otro5, y supone buena convivencia y por ende bienestar común.
4 Hobbes, citado por González González, María de ia Luz, en Valores del Estado en el
Pensamiento Político, 2a ed., México, McGraw-Hill, p. 167.
5 Locke, John, Ensayo sobre el Gobierno Civil, Biblioteca Aguilar de Iniciación Política, México, 1983, p.5.
El concepto de Estado es la organización jurídica de una sociedad bajo el
poder de dominación que se ejerce en determinado territorio. Tal definición revela que son tres los elementos de la organización estatal:6 a) La población,
que es la que requiere los servicios públicos vitales, que originan un bien común, b) El poder, (del Estado soberano) que se encarga de elaborar la norma jurídica que regule el servicio público y c) El territorio, que es el lugar donde se encuentra-establecida la población y es donde se aplicará la norma jurídica.
Para ampliar la idea y relacionar el concepto de territorio con el de Estado y servicio público, se puede decir que en las sociedades con autoridad
centralizada, el territorio constituía propiamente la unidad, la demarcación de la actividad administrativa jurídica y social de la comunidad.7 Como afirma
Jellineck, el Estado consiste en:
“ ...relaciones de voluntad de una variedad de hombres, unos que mandan y otros que obedecen, pero el Estado además posee un territorio, que es un elemento que va adherido al hombre y todos los efectos jurídicos del territorio tienen su raíz en los hombres, por consiguiente, prescindiendo del sujeto humano, no hay territorio, sino que solo una parte de superficie de tierra.8
El Estado es un concepto social que tiene funciones que debe hacer, por lo que no se debe confundir las funciones con los fines del Estado, ya que las funciones del son “derechos y obligaciones” que la ley otorga al Estado, es decir las facultades expresas a órganos del Estado y los fines son “las tareas” que realizan los órganos estatales al ejercer dichas facultades.
Una de las características de los fines del Estado, es que la definición de servicio público les es a todos inherente, son tareas que realizan los órganos
6 García Maynes, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, 24a ed., México, Porrúa, 1975, p.98.
7 Sánchez Andrade, Eduardo, Teoría General del Estado, 4 a ed., México, Oxford University Press, 2001, p. 24.
del Estado para la sociedad, para obtener el bien común y en general pueden definirse tres tipos: a) los de policía, b) los de fomento y c) los de servicio.
El estado garantiza la realización de la atención de las necesidades de la sociedad y los servicios públicos que se transforman en las cometidos del Estado, es lo que el hombre pretende conseguir al convivir inmerso en la sociedad al amparo de un Estado que es la sociedad políticamente organizada, que vela por el bien común, dentro de un territorio determinado.
La función jurídica se desarrolla mediante el fin, que la actividad que puede estar en manos del Estado directamente ó concesionada por el Estado a los particulares. Se requiere de una ley porque incide en derechos fundamentales, por ejemplo, la ley que establece cómo se regula el servicio
público de energía eléctrica.
El Estado no debe actuar más allá, de su cometido exclusivamente jurídico, pero generalmente no se limita, sino que asume tareas concretas, con actividades complementarias requeridas para obtener un mejor resultado, éstos son aspectos administrativos de regulación.
El presente estudio, solo hace referencia a los fines de servicio, que son tareas sustentadas en una norma jurídica, que se desarrollan de acuerdo a procedimientos determinados que obran como una garantía para la sociedad y asignadas a las personas y órganos públicos, para lograr el interés general.
Por ejemplo producir y comercializar energía eléctrica es un cometido que se desarrolla mediante una función jurídica del Estado, ya que la energía eléctrica no se desarrolla mediante la legislación, la jurisdicción o creación de normas constitucionales, si no que surge del ejercicio de la función administrativa.
1.2 Función social de la propiedad
necesidad, utilidad pública o interés social, por ello es necesario abundar acerca de la función social de la propiedad.
A parir de la revolución francesa volvió a imperar la concepción romana de la propiedad llevada al extremo, tendencia liberal entró en crisis pues se estimó que la ley podía limitar las facultades del propietario. Así que apareció otra concepción que la supeditaba al interés colectivo.
En la época contemporánea surge la tesis de la propiedad como función social, que romperá con el carácter sagrado e imprescriptible que pretendió darle el liberalismo. Los defensores de esta corriente lo consideraban el más importante hito dentro de la evolución del concepto.
Autores como Von Ihering, Augusto Comte, León Duguit, y en México Francisco H. Ruiz, no discuten el carácter social de la propiedad, aunque insisten en no desligarlo del aspecto individual o natural de la propiedad.
Von Ihering da las bases de lo que habría de ser la teoría de la propiedad como función social al señalar que:
“La propiedad, después de todo, pide protección jurídica, porque es el resultado de una manifestación de la actividad humana para cumplir los fines racionales: acción de su actividad sobre la naturaleza con el objeto de aprovechar toda utilidad que la naturaleza le ofrece como conjunto de medios.”9
El concepto liberal de propiedad privada, en el orden constitucional, suponen que la propiedad es libre, ya atribuye bienes, confiere facultades y sirve al interés legítimo de la persona, cumpliendo con ello su función social.
La función social de la propiedad revestiría un sentido positivo frente al concepto negativo de la misma que entraña un límite del derecho de propiedad.
El concepto de “función social” implica un límite negativo del derecho de propiedad privada, por lo que debe ser, en buena técnica jurídica, interpretado restrictivamente, es decir, teniendo en cuenta no sólo el criterio de la utilidad
publica (utilitas publica) o utilidad social, sino también el de la utilidad privada
(utilitas privata).
Las garantías individuales implican un robustecimiento a libertades individuales a través de su propia limitación, la propiedad solamente puede realizarse a través de su función social, de donde emerge la noción misma de la propiedad privada y su correspondiente garantía.
El derecho de propiedad se muestra como un instrumento en aras de la consecución del bien común, superadora de la exclusiva y absoluta relación entre el dueño y la cosa, relacionando armónicamente el provecho del propietario con la utilidad general, resultando por tanto inadmisible el ejercicio antisocial de este derecho.
El propietario solo está legitimado para percibir las utilidades socialmente neutras, es decir, aquellas que no impliquen un perjuicio para la sociedad, tanto por causa de un mal uso del derecho como por la inactividad de éste cuando a ello se está obligado; en definitiva, se trata de una gestión socialmente útil de los bienes.
Hay que ver a la propiedad como un concepto dominical que exige del titular del derecho la utilización del bien en el sentido que más convenga a la colectividad, lo que va más allá de un goce no dañino o socialmente neutro, si no que supone, la utilización de los bienes para fines socialmente útiles.
Son las concepciones propias del Estado social las que han conseguido transformar el contenido esencial del derecho de la propiedad, encontrando ahora éste su auténtica legitimación en el principio de solidaridad, eje conductor del total Estado constitucional.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege facultades individuales sobre las cosas, pero también, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidas.
Por ello, que la fijación del contenido esencial de la propiedad no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales, sino que debe incluir una referencia a la función social, entendida ésta no como un límite, si no como parte integrante.
El principio de la función social se encuadra, junto con el principio de la garantía de la propiedad privada, en el orden público económico diseñado por la Constitución en el que coexisten, por lo demás elementos procedentes del individualismo liberal.
Puede hablarse entonces de una estrecha relación entre el interés individual y la función social, al punto que corresponde a los poderes públicos determinar la dimensión del contenido del derecho de propiedad.
El derecho subjetivo resulta del reconocimiento del interés general y el Estado tiene el deber de inducir las condiciones para la igualdad entre los ciudadanos, señalando un límite constitucional de la propiedad privada frente a una indebida interpretación ó un exceso del sistema de distribución de la propiedad.
En la teoría social de la propiedad, se distinguen dos variantes: a) una considera que la propiedad es una función social y b) otra que afirma que la propiedad cumple una función social. La corriente que considera a la “propiedad como función social”, afirma que corresponde al Estado regular la propiedad y los conflictos que se originen entre el interés publico y privado. Aquella que considera que la propiedad cumple una “función social”, impone deberes pues no queda su función al arbitrio del dueño ó interés de un particular.
La función social, es una formula de armonía que intenta concordar los intereses del individuo con los de la sociedad, impidiendo que el ejercicio del propietario pueda menoscabar o afectar en forma alguna el bien común.
Se combina la libertad del individuo y las facultades que la propiedad concede, con la obligación de hacer uso de ella de manera conveniente al interés social.
El fundamento o base de la función social de la propiedad esta en el cumplimiento de fines encaminados al beneficio de la sociedad, un interés social basado en la necesidad, apremiante y universal para conseguir la satisfacción de las necesidades inherentes a la familia.
El aceptar la función social como aspecto central de la propiedad supone que esta tiene como presupuesto su posible correlación a un fin no individualizado de suerte que esta conexión llega a ser fundamento del derecho de propiedad.
Puede hablarse entonces de la propiedad como un poder funcional en el que las facultades de goce y disposición, para ser merecedoras de la tutela del derecho, no pueden ir acompañadas de cualquier interés, sino tan sólo de aquellos intereses predeterminados por la propia Constitución10, para cuya satisfacción ha sido funcionalizado el derecho mismo.11
Actualmente la propiedad supera la concepción individualista y liberal que se fija en la idea de poder por otra concepción social que contempla la propiedad no sólo como institución jurídica, sino también como institución económica, destacando en ella la idea de función.12
La función social de la propiedad refleja la idea de subordinación o dependencia de la colectividad, vinculada al interés de la comunidad que ha de
10 Cfr. Sobre el alcance configurador de la función social de la propiedad puede verse López López, Ángel M. La Disciplina Constitucional de la Propiedad Privada, Madrid, Tecnos, 1988. p. 53.
11 Cfr. Añade el autor que el propietario no es el exclusivo titular del bien (como, recordemos una vez más, acontecía en el período liberal), aunque resulta evidente que goza de ciertos poderes sobre el mismo. Es, por otro lado, la satisfacción de la finalidad social del derecho la que legitima el otorgamiento, conservación y tutela de la propiedad. Al no ser el exclusivo titular, porque tan sólo goza de algunos poderes que tienen por objeto el bien y al ser delimitados éstos -por la misma sociedad: el legislador- para alcanzar un fin social, la colectividad ostenta, por así denominarlo, un derecho primario sobre los bienes. Vázquez, Barnes, La Propiedad
Constitucional. El Estatuto Jurídico del Suelo Agrario, Madrid, Civitas, 1988. Pp. 87 - 89.
pugnar con un uso peligroso del derecho de propiedad alejado de la responsabilidad de su titular.13
La concepción de la función social de la propiedad que subordina a las personas en lo individual a la colectividad, se fundamente en el ejercicio del derecho y no en la atribución.
La intervención del Estado en la economía, refleja su contenido y límites fijadas por las Leyes, su uso debe estar a la vez al servicio del bien común.
En este sentido el derecho sirve como freno a las facultades del propietario. La propiedad obliga a usar los bienes en armonía con el interés social, en armonía con el bien común.
La función social del derecho a la propiedad se delimita por las leyes, al garantizar que nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Es la función social la que cumple el papel unificador, que se sitúa jerárquicamente por encima del Código Civil y también por encima de las leyes especiales, pero con una diferencia de contenido; así, mientras el Código Civil describe técnicamente cualquier derecho de propiedad como facultad de gozar y disponer, lo que hacen las leyes especiales es perfilar las concretas formas de goce y disposición, fijándolos cualitativamente y en sus límites; y al hacerlo, esas leyes especiales en materia de propiedad, existentes, y las que se promulguen en el futuro, por una parte se están sirviendo del contenido del Código Civil y por otra, se sujetan al mandato constitucional de que la función social delimite el contenido del derecho de propiedad, o sea ese goce y disposición de su titular.
Esta idea funcionalista del derecho de propiedad implica la capacidad o aptitud que poseen los bienes para con su particular naturaleza, atender los
requerimientos colectivos que expresan necesidades propias de la comunidad en el marco armonizador derivado.de la subordinación a éstos del ejercicio de las facultades dominicales que integran la función individual de dicho derecho.
Es precisamente a través de nociones instrumentales como las de "interés general", "interés o utilidad pública", "interés o utilidad social" o "interés o utilidad nacional" que se hace efectiva esa función social, entendida no como un concepto jurídico, sino como una idea que sirve para poner en relación conceptos jurídicos, como la propiedad y la libertad de empresa en el marco de la actividad planificadora del Estado y de los entes públicos.
Sin embargo, la idea de función social no se puede conducir a una formulación absoluta hasta llegar a un concepto de propiedad socialista que excluya toda idea de propiedad individual.
La confluencia de planteamientos éticos, filosóficos, económicos, sociales y jurídicos sientan las bases de un nuevo régimen jurídico de la propiedad privada, donde se nota la presencia o intervención del Estado en las relaciones económicas y sociales.
El alcance de la función social de la propiedad no es un límite del dominio, sino la razón de los límites y de los deberes de la propiedad y del propietario, expresado en otros términos, si la solidaridad social impone una reducción del contenido, pero que no altera la esencia.
El derecho subjetivo no aparece actualmente como señorío de la voluntad, sino que, por el contrario, al titular de los derechos subjetivos se le imponen una serie de obligaciones en razón de la función social que ha de cumplir.
La dinámica de la función social se ha acentuado por razón del principio de la solidaridad social.
1.3 Derecho a la propiedad y sus limitaciones
El reconocimiento del derecho a la propiedad en las constituciones modernas suele venir acompañado de dos consideraciones de distinta naturaleza. Por un lado la declaración de la función social de derecho de propiedad, que determinará su contenido; por otro lado la garantía patrimonial del propietario, que deberá salir indemne de un eventual despojo de sus bienes por razones de utilidad pública o interés social.14
Cuando cualquier administración necesita determinado bien de propiedad particular para el desenvolvimiento de los cometidos que tiene legalmente asignados, puede obtenerlo a través de procedimientos coactivos o voluntarios. Los procedimientos coactivos son los típicos de derecho público y, entre ellos, se destaca por su importancia el de la expropiación, pero aún para los inmuebles ésta no es una regla, de manera tal que la administración puede optar en orden al procedimiento que va a seguir para la obtención de un determinado bien, en atención a las circunstancias del caso, entre obtenerlo por. la vía convencional o, de no se ello posible, acudir al procedimiento coactivo15 que puede ser la expropiación, ocupación temporal, servidumbre administrativa o cualquier otra forma de limitación a la propiedad señala por la legislación respectiva.
El tópico que se abordará a partir de este momento, es importante para que la Comisión Federal de Electricidad pueda cumplir con su objeto; que es proporcionar el servicio público de energía eléctrica, para ello, es necesario que se realice una serie de actividades, entre ellas, transmitir y disminuir la energía en primer termino de las centrales generadoras a las redes de distribución, en segundo lugar para finalmente distribuirla a todos los centros de consumo.
14 Rodríguez - Arana Muñoz, Jaime, Derecho Administrativo Español, México, Porrúa -U N A M , México, 2005.
Ya se mencionó en la parte introductoria, que los sistemas de transmisión y distribución se conectan a través de líneas conductoras de energía eléctrica, que están constituidas por cables conductores, estructuras y aisladores.
La problemática consiste en que para la que la Comisión Federal de Electricidad pueda conectar dichos sistemas, es necesario hacer pasar los cables conductores, las estructuras que los sostienen por terrenos que no son de su propiedad.
Esta situación es lógica, toda vez que el Sistema Eléctrico Nacional, abarca toda la República Mexicana, ya sea por un lado o por otro, necesariamente se afectará la propiedad de algún ciudadano.
Por ello se parte del análisis de derecho a la propiedad de los ciudadanos y sus limitaciones, cuya regulación se encuentra contenida en el mandato constitucional.
Las actividades que realiza CFE en virtud de la facultad que tiene para realizar la instalación de líneas conductoras de energía, afecta terrenos que no son de su propiedad.
La construcción jurídica de la propiedad en México, cuyo origen no se constituye en la etapa de la conquista, pues ella solo fue un medio para tom ar la posesión de las tierras descubiertas, que desde antes de serlo tenían como titular a los reyes de España, y como consecuencia de que la propiedad de las tierras descubiertas correspondía a los monarcas españoles, ningún particular pudo tener derecho alguno sobre ellas.
Al consumarse la independencia, la propiedad fue adquirida por la Nación mexicana y el régimen establecido en la legislación fue la colonial, que subsistió en sus términos fundamentales, aunque por razones de organización política, la atribución para otorgar las mercedes se encontró en manos de la Federación.
intereses, contra el régimen de la legislación colonial en donde el particular tenia que aprovechar las tierras en beneficio de los intereses de la colectividad.
La Ley de 1894, prohibió al poder público molestar a los particulares y colocó al régimen de la propiedad territorial en la República en situación semejante a la de la propiedad romana, a la de la propiedad absoluta que no podía ser afectada por el poder público.16
Es necesario mencionar que en Roma se forjó la ¡dea básica de la propiedad, pasando por diversas etapas:
a) En el periodo arcaico fue la familia o gens la que tenía la titularidad sobre un primitivo derecho sobre el suelo, teniendo al frente de ella la Pater
Familias, quien tenia la potestad de sus derechos civiles, había una propiedad
colectiva, pero privada y no pública, denominada propiedad quintaría o plena propiedad romana, y los únicos que la ejercían eran los ciudadanos romanos.
b) En el imperio, la propiedad solo era la reconocida por el derecho civil romano; en esta época la posesión adquiere su mayor evolución, que por excelencia es el Possesio Civiles o posesión del propietario o del que cree serlo, en virtud, de un justo título de adquisición, para lo cual debía demostrar buena fe, justo título y duración.
c) Después de la caída del Imperio, la autoridad de los propietarios se convierte en más de hecho que de derecho, la crisis del Estado convierte al gran propietario en un dueño todo poderoso y hace de su propiedad una dominación.
La institución de la propiedad, consistió en el reconocimiento del derecho de cada persona para disponer de forma exclusiva de todo lo que pueda haber producido por su esfuerzo personal, o recibido por titulo de dadiva o de leal consentimiento, sin emplear ni la fuerza ni el fraude. Sin embargo, dichas características no son muy reales, puesto que en Roma la propiedad también
fue objeto de limitaciones puesto que existieron la copropiedad y las propiedades temporales.17
La ley de 1894 rigió hasta el año de 1917, en que la Constitución Mexicana, estableció un régimen para la propiedad, que significó una regresión a la legislación colonial, puesto que en el artículo 27se estableció el principio de que a la Nación le corresponde originariamente la propiedad, concediendo la facultad de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés publico: a) restituyendo el régimen implantado en la legislación colonial, b) la facultad de revisar contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores a 1876, c) la facultad del poder Ejecutivo para declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves al interés publico.
La Constitución de 1917, volvió el régimen de la propiedad a la situación que le impone su origen mismo, reconociendo que la propiedad territoral mexicana tiene una tradición jurídica diversa a la de la propiedad romana.
“ La propiedad originaria que la Nación tiene sobre las tierras del territorio mexicano, que constituye un elemento de su patrimonio, se rige actualmente por la Ley de Terrenos Baldíos y Nacionales del 30 de septiembre de 1950.18
Algunos autores afirman que no hay precepto de derecho natural que establezca la determinación de un bien a favor de una persona en particular, lo que establece la ley natural es aconsejar el establecimiento de la propiedad, requerido para una buena conveniencia de la sociedad humana.
No se puede hablar de propiedad privada de la comunidad, ya que solo es privada si se le atribuye a un solo individuo (legitimación frente a terceros) o propiedad privada del Estado o propiedad del pueblo. (O es privada ó es del Estado).
La doctrina moderna considera al derecho de propiedad (como a todo derecho subjetivo), como el poder unitario mas amplio sobre la cosa, como un señorío global, donde las llamadas facultades o derechos del propietario son
17 Gutiérrez y González, Ernesto, El Patrimonio, 4a ed., México, Porrúa, 1993, p. 225. I
aspectos parciales del señorío total que este es el máximo poder jurídico pleno sobre una cosa.
El poder pleno, no quiere decir ilimitado ya que es la misma ley es la que le pone límites al derecho de propiedad.
Es importante considerar las limitaciones y las modalidades a la propiedad, ya que por medio de ellas, en cada caso, y por exclusión, se podrá determinar el alcance del derecho de un propietario y por ello no se puede dar un concepto genérico de los derechos del propietario o un concepto positivo de la propiedad.
Gutiérrez y González, señala que si se insiste en un concepto de propiedad, que responde a una nueva concepción de ella, se puede decir que: “La propiedad es el derecho real más amplio, para usar, gozar y disponer de las cosas, dentro de un sistema jurídico positivo de limitaciones y modalidades impuestas por el legislador de cada época.”19
La propiedad o mejor dicho el derecho a la propiedad, tiene tres características: a) Es absoluta, en virtud de que el propietario tiene el derecho de usar su bien en la forma que estime conveniente, b) es exclusiva, porque el propietario es el único que puede gozar del bien y por lo mismo puede impedir que cualquier otra persona lo use sin su pleno consentimiento; c) es perpetua, en razón de que no desaparece, el propietario siempre lo es, use o no use el bien correspondiente.
En razón de lo anterior, la restricción recae en el carácter absoluto de la propiedad, con el fin de limitar el derecho del propietario de usar y disponer libremente del bien.
El artículo 27 Constitucional, establece que la propiedad de las tierras comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a particulares, constituyendo la propiedad privada y que el estado sujetándose a las leyes, podrá en caso de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de
bienes de dominio de la federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la utilización social de los bienes.
Son “modalidades” a la propiedad: a) la limitación o prohibición, que condicionan el ejercició de los atributos de la propiedad, b) las que limitan su titularidad, que obedezcan al interés general y se impongan por un acto legislativo, pero sin suprimirla.
Las “limitaciones” son: a) de derecho privado y b) de derecho público. Las primeras son de naturaleza civil y se imponen por razones de vecindad atendiendo a intereses privados que benefician a los particulares.
En cambio las segundas corresponden al interés de la colectividad y no favorecen singularmente a los particulares, ya que son situaciones que se originan cuando la ley impone a la administración una actividad destinada a satisfacer el interés general y que solo indirectamente, por acción refleja, satisface un interés individual.20
La antigua idea de que libertad y propiedad se exigían mutuamente es hoy cuestionada filosófica y económicamente y es un simple perjuicio metodológico, en rigor la propiedad jamás pudo asegurar la igualdad ni el bienestar de muchas personas que han vivido libremente sin propiedad.
Doehring es concluyente21 cuando afirma que la institución de la propiedad sólo puede realizarse a través de su función social, que por ello mismo tiene efecto que constituye el fundamento de la capacidad dispositiva que es el elemento integrante de la propiedad privada, al punto de erigirse en limitación social que evita la destrucción misma del poder dominical en cuanto éste no reconociera unas barreras, precisamente las que levanta su funcionalidad social.
20 (____ ), Derecho Administrativo, 43a ed., México, Porrúa, 2003, p. 423.
En cualquier caso, tampoco faltan posturas beligerantes frente a esta idea de funcionalización de la propiedad.
Arechederra22 se muestra bastante crítico con la cláusula de la función social de la propiedad, subrayando por ello la primacía institucional de la propiedad desde un punto de vista estructural y en este sentido afirma no compartir afirmaciones como a función social como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada, o la función social de la propiedad como parte integrante del derecho mismo.
Es importante distinguir lo que es un “límite” y una “limitación”, ya que sin su previo conocimiento, podemos incurrir en errores de interpretación. Los límites del derecho de propiedad son las fronteras, el punto normal hasta donde llega el poder del dueño, o sea el régimen ordinario de restricciones a que está sometido tal poder, lo que nos indica que es característico de los límites, estar determinados por la ley.
Las limitaciones, son las restricciones que reducen el poder que normalmente tiene el dueño sobre su bien; y se pueden originar por: a) causa de necesidad, b) utilidad o interés social y c) por la propia voluntad de las partes.
Así, cuando el Estado dicta una norma que restrinja el derecho de propiedad y su ejercicio, la cual tampoco debe ser arbitraria, lo que está haciendo es aplicar el lus Imperium, que evita la existencia un pacto en contrario contra esa norma de orden público.
Desde el punto de vista doctrinal las modalidades o limitaciones a la propiedad se dividen en: a) restricciones administrativas y b) servidumbres administrativas.
El uso peligroso de la propiedad es todavía antisocial, de aquí las restricciones que desde el Derecho Administrativo se imponen al ejercicio del derecho de propiedad que contrastan con la propiedad absoluta.
La propiedad individual es más un poder que una propiedad, en el
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moderno sentido del término.
El poder pleno es poder total, dentro de los limites en los que la ley le concede, la propiedad no tiene limites y tiende a absorber totalmente todas las posibilidades de utilización de la cosa, lo cual nos lleva a señalar que el derecho de propiedad no pierde su carácter de poder total, aunque las facultades del propietario estén reducidas, al tener otra persona algún otro derecho sobre el mismo bien.
Lo que existiría es una limitación por recaer sobre la cosa el derecho de un tercero (derecho real sobre bien ajeno), el cual se recuperaría apenas se extinga ese derecho.
I . 4 El servicio público
Es necesario distinguir las funciones públicas de los servicios públicos, ya que como dice Fos: “están de tal forma unidas a la esencia del propio Estado que solamente él puede desarrollarlas directam ente...”23
León Duguit propone la máxima dimensión del servicio público, por considerarlo como toda actividad que deba ser asegurada , reglada y controlada por los gobernantes. Posteriormente, Gastón Jeze modera un poco la magnitud, por estimar que viene a ser solo la actividad de la administración pública, en tanto que Maurice Hauriou reduce aún más el tamaño del servicio público al interpretarlo como parte de la actividad de la administración pública.24
Una vez diferenciadas las funciones de los fines del Estado, es preciso analizar el concepto de servicio público como un fin del Estado para irlo vinculando con el de “servicio público de energía eléctrica”, que en México es
23 García -Trevijiano Fos, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, 2 a ed., Vol. I, Tom o II, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1971, pp. 39 y 40.
exclusivamente proporcionado por el Estado a través de un organismo público descentralizado.
Es importante relacionar el concepto de servicio público con el de suministro, en lo concerniente a la energía eléctrica ya que “la generación, conducción, transformación y distribución pueden llevarse a cabo sin que haya prestación del servicio público, mas no habrá servicio público si no se efectúa el suministro que satisface la necesidad de carácter general de disponer de energía eléctrica.”25 Se trata de un suministro de cosas o servicios, para satisfacer necesidades colectivas. “Se suministran cosas en el servivio público de farmacia si por ley se le declarara obligtorio, se suministran típicos “servicios” en el eléctrico.”26
El servicio público se crea por la necesidad individual generalizada, es decir, por ser la misma en todos los individuos, lo que la convierte en una demanda común, si no tiene el carácter de general, es absurdo crear o establecer un servicio público; si una ley lo hiciera, sería evidencia de un capricho o error del legislador por denominar con ese nombre a algo distinto.
Rodolfo Comadira señala que el servicio público es un título jurídico, en sí mismo exorbitante, invocado por el Estado para dar satisfacción o, en su caso, asegurar la satisfacción de necesidades consideradas esenciales para el logro del bien com ún...”27
Los servicios públicos están conformados por dos grupos: A) los propios y B) los impropios.
Los propios, son aquellos que están a cargo del Estado en dos formas: a) directa y b) indirecta.
25 Fernández Ruiz, José, Derecho Administrativo. Contratos., México, Porrúa - UNAM, 2000, p. 356.
26 Linares, Juan Francisco, “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, 1986, p. 511.
Éstos son proporcionados a través de dos tipos de entidades: 1) independientes y 2) particulares.
En forma directa son servicios públicos prestados por el Estado, en ejercicio de su administración.
En forma indirecta son servicios públicos prestados a través de una entidad independiente, es una expresión de la función (la facultad del estado), atribuida a dicho ente pero través de un particular.
La prestación se obtiene de dos modos, transfiriendo a un particular la potestad de prestar el servicio a través de la concesión y prescindiendo de toda transferencia de potestades, recurriendo a la locación.
Los impropios, son prestados por los particulares, bajo las condiciones del Estado, en la actualidad se estima la inexistencia de los mismos, ya que una actividad con carácter de inertes general que forzosamente debe ser respaldada por una ley, que dé la posibilidad al Estado de imponer condiciones para el servicio publico sobre diferentes actividades del sector privado, que en definitiva se trataría de una actividad privada de interés publico.
El concepto de servicio público varía entre formas de gobierno y Estados, pero se puede afirmar que es la actividad demandada por los ciudadanos y que es capaz de prestar el Estado a través de la Administración Pública.
El particular no puede exigir el cumplimiento de una actividad cuando ésta, tienda a satisfacer únicamente el interés particular, la ley reserva a la Administración Pública la facultad discrecional para apreciar la oportunidad de la medida, su alcance y contenido.28
El objeto de los servicios públicos, es prestar servicios permanentes, regulares, continuos, iguales, eficientes y eficaces para satisfacer las necesidades e intereses generales.
La regularidad y continuidad de los servicios debe brindarse de conformidad a normas positivas o reglas preestablecidas, significa que el servicio público tiene que ser permanente como lo es el caso del servicio
28
público de energía eléctrica, ya que no puede ser desatendido, porque su paralización afectaría gravemente a las personas.
Es obligación del Estado velar para que el servicio público se brinde de manera ininterrumpida, su interrupción es rechazada y es causa de protesta inmediata, su paralización atenta contra la vida y la seguridad nacional.
La Igualdad significa que todas las personas tienen el mismo derecho para solicitar la prestación del servicio público. El principio constitucional de igualdad ante la ley es una garantía ciudadana que indica que toda persona tiene acceso al uso de los servicios públicos, pero no al abuso.
Los usuarios son quienes tienen determinada necesidad, cuya satisfacción representa el objeto del servicio público, sin ellos la actividad satisfactoria sería estéril y por lo tanto el servicio injustificado.
El universo de usuarios potenciales de todo servicio publico, dado su carácter esencial de generalidad, será equivalente a la población localizada en el área o áreas de su cobertura.
Todos los habitantes del país tienen derecho a recibir el servicio público en igualdad de condiciones, por lo tanto la tarifa debe ser única para cada clase y categoría de servicio.
La eficiencia y eficacia del servicio público se ^traduce en el uso de recursos humanos, innovación y adaptación constante a los requerimientos de los ciudadanos, con la búsqueda de nuevos modos de gestión, es decir, de una adaptación constante a los requerimientos de la sociedad.
Se puede concluir que el objeto del servicio público, es satisfacer una necesidad de carácter general, con dimensión social, ya que son las necesidades sociales, demandas colectivas y reclamos populares los que protagonizan el nacimiento, la creación y el funcionamiento del indispensable servicio público. Todo lo que sea necesario, provechoso y pertinente para la sociedad, determina la creación de un servicio público.
por el derecho público para el ejercicio de prerrogativas públicas, ya que el derecho privado no permite la plena satisfacción del interés colectivo.
Por lo expuesto, la calificación de una actividad como servicio público, es sustraída del campo de la actividad privada individual, de aquí que el servicio público sea una actividad estatal que se presta directa o indirectamente a las personas individualmente consideradas, bajo un régimen jurídico especial de derecho público.
El servicio público influye de forma directa, sobre la vida cotidiana de los individuos a los que va dirigida, que son los ciudadanos de un Estado y evoca una acción y efecto de servir pero se califica su buena o mala prestación.
En la prestación de servicios públicos, el cliente es cautivo, no tiene libertad de elección, esto produce que su actitud sea bastante más crítico con el servicio que recibe, además siente que se trata de un servicio ya pagado, se utilice o no, por lo que cuando lo demanda, exige una respuesta rápida y eficaz.
El servicio público debe ser pagado a través de una tarifa o de manera indirecta'por medio de impuestos, el monto pagado deberá ser correspondiente con el costo del servicio para el Estado, o una ganancia no excesiva sino proporcionada a favor del concesionario.
El Estado produce servicios que, exceptuados aquellos a los que se accede mediante el pago de una tasa, no tienen precio de adquisición, sino un costo, el cual es deseable minimizar mediante una gestión eficaz de los recursos.
La doctrina no es unánime respecto a qué se entiende por servicio público, se define en un sentido amplio como similar a todo servicio estatal.
procedimientos específicos predeterminados; ya que la actividad técnica está destinada a producir efectos útiles en un cierto ámbito, la técnica orienta la actividad hacia un fin preciso, satisfactoria porque debe ser pertinente, capaz y adecuada, para conseguir su objeto.
Existe una ruptura cultural profunda con la idea tradicional del servicio público, la concepción del funcionario especializado, hoy se ve sustituida por la de alguien que tenga un enfoque multidisciplinario, a fin de abordar los problemas en su globalidad y complejidad y no limitarse a un tratamiento normalizado y esquematizado.
La imagen de un servicio público estandarizado o rígido sustituye por la de un servicio con soluciones.
El concepto de servicio público que trabaja para sí mismo, se sustituye por el de otro que requiere compartir la responsabilidad del bienestar social, en otras palabras, lo que hoy está en juego es la aproximación a los ciudadanos y sus necesidades.
En conclusión, de acuerdo a lo expuesto pueden definirse características fundamentales del servicio público así como sus principales objetivos que son:
a) Satisfacer necesidades colectivas de gran interés social e impostergables;
b) Dar continuidad ininterrumpida, en condiciones razonables de buen funcionamiento.
El objeto del servicio público de energía eléctrica en México, es proporcionado a través de la Comisión Federal de Electricidad, que genera y distribuye la electricidad de forma regular, continua, igual, eficaz y eficiente para satisfacer las necesidades e intereses generales.
A partir del año 2007 la Comisión Federal de Electricidad, deberá realizar sus actividades alineadas al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, sustentado en la perspectiva del futuro de México, proyectado para el 2030.29
El Plan Nacional de Desarrollo, se estructura en cinco ejes: a) Estado de Derecho y Seguridad; b) Economía Competitiva y Generadora de Empleos; c) Igualdad de Oportunidades; d) Sustentabilidad Ambiental y Democracia Efectiva y e) Política Exterior Responsable y se relaciona con el Sector Eléctrico, en tres temas: 1) Sustentabilidad Ambiental, 2) Energías Renovables y 3) Eficiencia Energética, que son áreas en las que la Comisión Federal de Electricidad, está directamente involucrada.
El servicio público de energía eléctrica, es un elemento indispensable para todas las actividades de la vida moderna, por ello, es necesario suministrarlo con la calidad requerida y a precios competitivos, ya que ello influye en el costo de producción de la electricidad, aumentando los cargos que enfrentan los consumidores.
Es un reto mejorar la calidad del servicio público de energía eléctrica, para alcanzar niveles de confiabilidad acordes a estándares internacionales, por lo que se busca desarrollar la infraestructura necesaria para su expansión de centrales generadoras y de la red de distribución, con eficiencia y mejores plazos de construcción de las líneas conductoras de energía.
En el área de transmisión y transformación, es imperativo el intercambio de energía entre regiones, ya que en el segmento de distribución 97 de cada 100 hogares cuenta con electricidad, lo que coloca al país en niveles cercanos a la cobertura de los indicadores que tienen los países desarrollados. Sin embargo, más de 3 millones de habitantes aún no cuentan con electricidad, cuya mayor parte se ubica en comunidades de difícil acceso.
La Comisión Federal de Electricidad, actúa de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo, en los ejes de Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable, con eficiencia y eficacia gubernamental, mejorando la regulación, la gestión, los
procesos y los resultados dentro de la Administración Publica Federal, para satisfacer las necesidades de energía eléctrica que requiere ser proporcionada a los ciudadanos.
Para ello, se ¡mplementará el Programa de Abatimiento de la Recurrencia de Observaciones en la Administración Publica Federal, con un enfoque preventivo, para abatir la recurrencia de observaciones de alto y mediano riesgo, mediante la atención específica de la causa raíz de las infracciones a la normatividad aplicable. Dicha atención, primero será en instituciones como Nacional Financiera (NAFIN), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), ¡a Comisión Federal de Electricidad (CFE), la Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT), Petróleos Mexicanos (PEMEX), Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA), la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL), Caminos y Puentes Federales (CAPUFE), la Secretaria de Hacienda y Crédito Publico (SHCP), la Procuraduría General de la República (PGR), la Secretaria de Educación Publica (SEP), el Instituto Politécnico Nacional (JPN), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y a partir del ejercicio 2008, en el resto de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal.
Para el sector eléctrico, se consideran, entre otras estrategias, las siguientes:
a) Estrategia 15.8.- ... “mejorar la competitividad del servicio eléctrico con un enfoque integral desde la planeación, la inversión, la generación, la transmisión, la distribución y la atención al cliente.”
b) Estrategia 15.9.- “Desarrollar la infraestructura requerida para la presentación del servicio de energía eléctrica, con un alto nivel de confiabilidad, realizando inversiones que permitan atender los requerimientos de demanda en los diversos segmentos.
d) Estrategia 15.13.- Promover el uso eficiente de la energía para que el país se desarrolle de manera sustentable, a través de la adopción de tecnologías que ofrezcan mayor eficiencia energética y ahorros a los consumidores.
e) Estrategia 15.14.- “Fomentar el aprovechamiento de fuentes renovables de energía y biocombustibles, generando un marco jurídico que establezca las facultades del Estado para orientar sus vertientes y promoviendo inversiones que impulsen el potencial que tiene el país en la materia”.
f) Estrategia 15.15.- “Intensificar los programas de ahorro de energía, incluyendo el aprovechamiento de capacidades de cogeneración.”
g) Estrategia 15.1.- “Aprovechar las actividades de investigación del sector energético, fortaleciendo a los institutos de investigación del sector, orientando sus programas, entre otros, hacia el desarrollo de las fuentes renovables y eficiencia energética.”
h) Estrategia 15.17.- “Fortalecer atribuciones de instituciones de regulación del sector.”30
1.4.1 El servicio público como requisito indispensable para la limitación a
la propiedad
Se puede iniciar este apartando citando a Arana - Muñoz, cuando afirma que “el elemento básico que determina la inclusión de bienes en el dominio público es el destino a una finalidad pública”31, como lo es el servicio público.
En el capítulo III se analizará la figura jurídica dé la servidumbre administrativa que se propone como solución a la problemática que se presente
30 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día Jueves 31 de mayo de 2007.
entre Comisión Federal de Electricidad y los ciudadanos que resultan limitados en su propiedad por la instalación de líneas conductoras de energía eléctrica, energía que es suministrada por CFE como un servicio público.
Por ello, es necesario establecer que el servicio público es un requisito indispensable para que el Estado pueda llevar a cabo una limitación a la propiedad.
Por ejemplo, junto algunas servidumbres administrativas clásicas, “aparecen otras, surgidas de innovaciones técnicas, como la de electroducto o pasaje de una línea eléctrica...”32
En el caso de la servidumbre administrativa que se verá más adelante, el servicio público sirve de fundamento y fija una diferencia con la figura jurídica de servidumbre regulada por el derecho civil, ya que como José Roberto Dormí señala “la servidumbre administrativa está destinada a servir no a una heredad o inmueble determinado...”33
“Las servidumbres administrativas se imponen y se justifican en tanto y en cuanto razones de interés público las hagan necesarias, siendo la prevalencia de ese interés general el que hace razonable la limitación del dérecho de propiedad de aquel sobre cuyo bien se constituyan.”34
Al igual que la expropiación que es otra de las limitaciones a la propiedad, la servidumbre administrativa tiene que fundarse, en todos los casos, en
y
motivos o finalidades de utilidad pública, que en nuestro ordenamiento jurídico lo es el servicio público, entre ellos el de energía eléctrica.
El servicio público es una prestación concreta de cosas y servicios, para satisfacer necesidades colectivas primordiales de la comunidad...bajo un régimen de derecho público.35
32 ( . ), Derecho Administrativo Argentino, México, Porrúa - UNAM, 2006, p. 1104.
33
Dromi, José Roberto, Derecho Administrativo, Tomo II, Buenos Aires, Astrea de Alfredo y Ricardo Desalma, 1992, p. 89.
34 (_______), Derecho Administrativo Argentino, México, Porrúa - UNAM, 2006, p. 1100.