Artículo
Potere degli elettori, rappresentanza, accountability
Pasquino, Gianfranco (Professore Emerito di Scienza Politica)
Università di Bologna
Artículo recibido: 13 noviembre 2017 Aprobado para publicación: 30 noviembre 2017
Sommario
Questo articolo affronta l'importanza dell'elezione di un sistema elettorale e sottolinea che non è mai un fatto tecnico semplice, in quanto si traduce in una decisione politica di notevole importanza. Nella vita politica contemporanea, la relazione tra attori statali, governatori, cittadini e rappresentanti non è mai stata più ampia. Tuttavia, è lodevole dire che il corso delle leggi che regolano le elezioni nella sto-ria dell'Europa è lungo (lasciandosi alle spalle la Gran Bretagna e le democrazie anglosassoni); L'articolo è composto da tre parti fondamentali: 1. Le motivazioni delle riforme elettorali in Italia; 2. Le leggi elettorali utilizzate in Europa e 3. Le conseguenze prevedibili della legislazione elettorale.
Parole Chiave
Sistema Elettorale, Rappresentanza, Responsabilità, Leggi
Abstract
history of Europe is long (leaving behind Britain and the Anglo-Saxon democracies); The article con-sists of three fundamental parts: 1. The motivations for electoral reforms in Italy; 2. Electoral laws used in Europe and 3. The foreseeable consequences of electoral legislation.
Key words
Electoral System, Representation, Responsibility, Laws.
Introduzione
La scelta di un sistema elettorale non è mai un semplice fatto tecnico. È sempre una decisione politica di no-tevole importanza. È politica nel senso pieno della parola poiché attiene ai rapporti fra coloro che vivono nella polis, nel sistema politico, più precisamente, da un lato, ai rapporti fra i cittadini e, dall’altro, fra i citta-dini, i rappresentanti e i governanti. È una decisione politica poiché i sistemi elettorali incidono sulla struttu-razione dei partiti e dei sistemi di partiti e sulle modalità di funzionamento delle istituzioni di rappresentanza e di governo. L’articolo di Sartori (1968) continua ad essere il miglior punto di partenza di qualsiasi, indis-pensabile, analisi delle conseguenze che un sistema elettorale ha sul sistema dei partiti. Purtroppo, la consa-pevolezza dell’insieme di questi rapporti è sostanzialmente sfuggita a tutti coloro – come Calderoli, Renzi-Boschi e loro consulenti, e Rosato –che, dal sottosegretario del governo fascista Giacomo Acerbo in poi, hanno proposto e fatto approvare le diverse leggi elettorali, con alcune molto significative eccezioni. Prima del fascismo la legge elettorale proporzionale fu fermamente voluta da Giovanni Giolitti proprio per dare vita ad un sistema politico a partecipazione estesa e per dare rappresentanza ai grandi partiti, socialisti e popolari, seppur nella speranza di conservare un ruolo chiaveper i “suoi” liberali. Nel 1945-1946, la rappresentanza proporzionale fu opportunamente considerata la legge elettorale preferibile in un contesto nel quale, da un lato, nessuno poteva conoscere adeguatamente la società italiana dopo vent’anni di fascismo e, dall’altro, i grandi protagonisti partitici non volevano creare le condizioni per uno scontro verticale nel quale i vincenti avrebbero potuto vincere troppo e i perdenti si sarebbero trovati troppo sottorappresentati. Le leggi eletto-rali proporzionali sono formule difensive che non consentono vittorie di enormi dimensioni né producono sconfitte irreparabili. Infine, quanto alla forma di governo, la storia politico-elettorale dell’Europa, con l’eccezione della Gran Bretagna (nonché, naturalmente, delle altre democrazie anglosassoni), insegna a tutti coloro che desiderano imparare qualcosa che le leggi elettorali proporzionali accompagnano la nascita e la vita delle democrazie parlamentari dell’Europa continentale. È la variante anglosassone dei governi del Primo ministro che si regge su leggi elettorali maggioritarie (che richiederebbero un discorso apposito e più appro-fondito).
ricostruzi-one sarà talvolta sommaria e molto selettiva, ma quel che conta è l’individuaziricostruzi-one dei punti di snodo che get-tino luce sugli obiettivi dei riformatori e sulle loro capacità o meno di perseguirli adeguatamente.
Le motivazioni delle riforme elettorali
Più di trent’anni fa proposi di classificare le riforme istituzionali in “partigiane” e “sistemiche” (Pasquino 1982). Le prime perseguono obiettivi particolaristici indicati da leader, partiti, coalizioni. Le seconde riguar-dano il sistema politico. Mi pare che questa distinzione sia utilizzabile anche, forse persino di più, nell’ambito delle riforme elettorali (per un’ampia panoramica si veda Regalia 2015). Non ci sono dubbi che la legge A-cerbo (1923) fu congegnata deliberatamente edesclusivamente per favorire il Partito Nazionale Fascista e i suoi possibili alleati consegnando loro una maggioranza cospicua gonfiata dal premio in seggi alla Camera dei deputati. Aggiungo subito che qualsiasi paragone di leggi elettorali successive con la legge Acerbo deve essere effettuato con grande cautela tenendo conto che l’Italia si trovava già in una situazione autoritaria e che le elezioni del 1924 non furono certamente né libere né competitive. In nessun modo, la legge elettorale del 1953 nota come legge truffa può essere legittimamente paragonata alla legge Acerbo (Piretti 2003; Quaglia-riello 2003). Approvata da un Parlamento democraticamente eletto, attribuiva un premio in seggi a quell’insieme di partiti che, avendo dichiarato di essere una coalizione, ottenessero la maggioranza assoluta dei voti. Come ho avuto variamente modo di evidenziare, quella legge era “truffa” per le sue eventuali conse-guenze. In una fase in cui la DC praticava, come scrisse opportunamente Piero Calamandrei, “l’ostruzionismo di maggioranza” per non attuare la Costituzione (ad esempio, per non istituire la Corte Cos-tituzionale e non dare vita all’ordinamento regionale), con i due terzi dei seggi in Parlamento avrebbe potuto riformare la Costituzione rendendo impossibile il ricorso al referendum oppositivo. La legge truffa non scattò perché mancarono circa 54 mila voti ai partiti centristi per conseguire la maggioranza assoluta. Non fu affat-to, come intitola Piretti, un fallimento dell’ingegneria politica, ma la sconfitta di una discutibilissima propos-ta elettorale e di una improvvisapropos-ta strategia politica.
Gal-li/Sartori, proseguo rilevando che la sconfitta della legge truffa pose in stallo per quasi trent’anni qualsiasi inclinazione e qualsiasitentazione di riforma elettorale.
Il tema riemerse quando, a cavallo fra gli anni Settanta e Ottanta del secolo scorso, Bettino Craxi, segretario del Partito Socialista, accusò il “bipolarismo” DC/PCI come responsabile dello stallo dell’intero sistema poli-ticoe fece intendere che una legge elettorale diversa dalla proporzionale, probabilmente il doppio turno fran-cese che tanto aveva giovato ai socialisti di François Mitterrand, sarebbe stato auspicabile anche in Italia. La motivazione di Craxi fu, quindi, in parte derivante dal suo desiderio di acquisire vantaggi per il PSI, ma in parte anche dall’obiettivo di sbloccare il sistema politico migliorandone il funzionamento. In una certa, lar-gamente imprevista, misura, la discussione sulla riforma elettorale approdò nella Commissione Bicamerale per le Riforme Istituzionali presieduta dal deputato liberale Aldo Bozzi (novembre 1983-1 febbraio 1985). Coerentemente con tutta la storia della DC e con le sue convinzioni personali e politiche, il capogruppo de-mocristiano, mio caro collega universitario, Sen. Roberto Ruffilli perorò, senza scendere in particolari tecni-ci, soprattutto la causa di una legge elettorale che, accompagnata da una “cultura della coalizione”, incorag-giasse la formazione e la competizione fra coalizioni alternative e che attribuisse la carica di Presidente del Consiglio al leader del partito più votato della coalizione vittoriosa.
Sono costretto, ma, ovviamente, lo faccio con grande piacere e compiacimento personale e professionale, a ricordare qui la proposta di legge elettorale che presentai in Commissione il 4 luglio 1984, poi apparsa in un articolo sulla rivista “il Mulino” e, ovviamente, pubblicata nella successiva Relazione di Minoranza firmata dal Senatore Eliseo Milani della Sinistra Indipendente e da me (ora in Pasquino 2014). Non intendo entrare nei particolari, ma evidenziarne i punti salienti: sistema a doppio turno, per partiti o coalizioni, con premio in seggi per chi vincesse al ballottaggio fra i due contendenti più votati e premio di opposizione per il perdente. L’obiettivo era totalmente e doppiamente sistemico: incoraggiare la formazione di coalizioni pre-elettorali che consentissero all’elettore di scegliere a ragion vedutafra le alternative che si fossero costruite; attribuire all’elettore il voto decisivo al ballottaggio, da me ritenuto essenziale; spingere verso una competizione bipo-lare che contenesse in sé la possibilità di alternanza. Per la piccola, ma non del tutto insignificante, storia de-lle proposte di riforma dede-lle leggi elettorali credo sia opportuno aggiungere che l’on.Stefano Rodotà corse a Botteghe Oscure a denunciare che qualcuno attentava alla proporzionale e che il neo-eletto segretario del PCI Alessandro Natta mi disse: “sono proporzionalista, ma tu vai avanti con la tua proposta”.
La Commissione Bozzi chiuse le sue attività il 1 febbraio 1985 con l’approvazione di un ordine del giorno nel quale indicava il sistema elettorale tedesco come il miglior punto d’approdo di un’eventuale riforma. L’ordine del giorno fu firmato da Roberto Ruffilli (DC), Augusto Barbera (PCI), Gino Giugni (PSI), dai de-mocristiani Nino Andreatta, Mario Segni, Pietro Scoppola. Su pressione amichevole di Ruffilli e Barbera, lo firmai anch’io facendo mettere a verbale che consideravo il sistema tedesco il second best dopo la mia articolata proposta1. Chiunque avrà interesse a leggerla troverà in quanto scrissi nel 1984 molte anticipazioni di
1 Molti anni dopo, grande è stata la mia soddisfazione nel leggere l’articolo di Sartori, Il modello tedesco deve essere tedesco
te successive comparse nel dibattito pubblico in occasione della formulazione del testo divenuto noto come Italicum. Posso soltanto ipotizzare che l’assenza di riferimenti, ad opera di colleghi che si sono buttati a capo-fitto nell’argomento in tempi recenti, a quanto da me scritto che, a suo tempo, fu discusso su tutta la stampa comunista: da “l’Unità” a “Rinascita”, da “Democrazia e diritto” a “Critica marxista”,ma anche sulla stampa “borghese” a cominciare da “la Repubblica”, sia dovuta a semplice, ma grave e ad ogni buon conto assoluta-mente non giustificabile (per chi si occupa del tema), ignoranza.
Non posso esimermi dal ricordare come le tematiche sia della rappresentanza sia della governabilità fossero dibattute anche nella Commissione Bozzi. Quanto alla rappresentanza, nessuno dei componenti della Com-missione pensò che la si dovesse sacrificare alla governabilità. Anzi, la difesa da parte di molti di una legge elettorale di “rappresentanza” proporzionale, non necessariamente quella vigente (che, indubbiamente, pote-va essere migliorata in alcune clausole), si spiega proprio con la preoccupazione di non ridimensionare la rap-presentanza politico-parlamentare di una società che si stava “mobilitando”. Il dibattito sulla governabilità, che nessuno neanche per un momento ritenne di potere migliorare più o meno automaticamente restringen-do la rappresentanza, fu, però, fortemente distorto dall’impostazione formulata dai socialisti in Commissione (e fuori) per i quali governabilità significava quasi essenzialmente attribuire al governo e al suo capo (in quella fase il segretario del Partito Socialista, Bettino Craxi, che cumulava i due ruoli e le due cariche) il potere di decidere (Pasquino 1985).
La convulsa fase successiva porterà a due referendum elettorali, quello sulla preferenza unica (9 giugno 1991) e quello sul sistema elettorale del Senato (18 aprile 1993). Sembrano molto lontani, ma furono cruciali anche e soprattutto perché le loro motivazioni di fondo erano chiaramente e fortemente sistemiche. Infatti, la richi-esta di riformare la vigente legge elettorale proporzionale nasceva non da un partito e non da uno schiera-mento che si ponessero come obiettivo quello di puntellare o di aumentare il loro potere politico/di gover-no, ma da una diversificata aggregazione di parlamentari e di esponenti della società civile che sentivano che in Italia la proporzionale era diventata un ostacolo al recepimento di cambiamenti necessari che il pentaparti-to osteggiava e bloccava. In sostanza, seppure declinandole con modalità diverse, i faupentaparti-tori di una riforma del-la proporzionale volevano creare le condizioni elettorali perconseguire – userò del-la terminologia di Aldo Mo-roalla quale Ruffilli era particolarmente affezionato – una democrazia compiuta. Quella democrazia, variamente interpretata, avrebbe dovuto incoraggiare e garantire maggiore competitività fra partiti e schieramenti, a-vrebbe prodotto competizione bipolare e aa-vrebbe reso possibile l’alternanza al governo2. Non c’è nessun
riforma nel giugno 2017 il PD ha fatto spuntare il Tedeschellum che era uno stravolgimento balordo del sistema elettorale tedes-co quale esso è e tedes-come funziona. Al proposito, non si tratta affatto di un sistema misto nella erronea classificazione di Shugart e Wattenberg (2001), ma di un sistema proporzionale flessibile che consente una rappresentanza proporzionale commisurata alle percentuali di voto ottenute da diversi partiti che hanno superato la clausola di accesso al Bundestag: 5 per cento su scala naziona-le
2 L’effettuarsi dell’alternanza al governo non è in realtà, secondo Sartori, una caratteristica costitutiva della democrazia. Quello
dubbio che tutti questi obiettivisono effettivamente sistemici, vale a dire che riguardano la possibilità di dare vita ad un sistema politico che, invece di essere bloccato al centro – esito, peraltro, non attribuibile unica-mente alla ripartizione proporzionale dei seggi – offra la possibilità di alternanza.
Troppo affannati a criticare la recente sentenza sull’Italicum, i giuristi italiani e alcuni politologi non si sono curati di rintracciare le premesse delle diverse sentenze in materia elettorale della Corte Costituzionale, in modo speciale quella del 2011 sulla reviviscenza o meno della legge Mattarella in seguito all’eventuale abro-gazione totale della legge Calderoli. Fatto sta che nel 1991 la Corte ammise il quesito che appariva meno dirompente, ovvero quello relativo alla riduzione del numero di preferenze nella disponibilità degli elettori da tre/quattro a una soltanto con l’obbligo di scrivere almeno il cognome del candidato/a. L’intenzione es-plicita dei promotori del referendum era duplice: a) una sola preferenza avrebbe spezzato e reso impossibili le cordate fra candidati, prodromi e conseguenze della formazione di correnti nei partiti; b) la scrittura del cognome del candidato/a prescelto/a rendeva più difficili, se non molto improbabili, i brogli derivanti dalla possibilità di scrivere (aggiungere e manipolare) il numero di lista dei candidati, soprattutto ad opera di scru-tatori conniventi e impuniti (come era successo clamorosamente nella circoscrizione Napoli-Caserta nelle elezioni legislative del 1987). Tuttavia, con un facile e voluto slittamento propagandistico, la campagna elet-torale fu impostata dai referendari suggerendo che, finalmente, l’elettorato avrebbe davvero potuto sceglie-re, contro il volere/strapotere dei capi dei partiti, il suo rappresentante parlamentare come avviene laddove si utilizza un sistema elettorale maggioritario in collegi uninominali.
A fronte dei molti difensori delle liste bloccate, mi pare opportuno ricordare che, primo, in una certa misura il voto di preferenza, tutt’altro che una anomalia italiana (si veda la tabella 1), si configura come un po’ di potere nelle mani dell’elettore; secondo, le uniche elezioni svoltesi con la preferenza unica non furono carat-terizzate da speciali fenomeni di voto di scambio e di corruzione; terzo, l’affluenza a quel referendum segnalò che milioni di italiani ritenevano opportuno avere il potere di scegliere fra le diverse candidature (Pasquino 1993).
Tab. 1. Diffusione del voto di preferenza in Europa
Paese Obbligo N° preferenze Struttura Quota o % voti di preferenza necessari ai candidati per modifi-care l’ordine di lista del partito
Austria no 1 semi-aperta 17% dei voti ottenuti dal partito nel collegio o Quota Hare nella circoscri-zione regionale
Belgio no fino a 1 per
eletto semi-aperta Droop quota (voti del partito nella circoscrizione/numero di seggi vinti+1)
Cipro no da 1 a 5* aperta il leader del partito è eletto direttamente, mentre gli altri candidati in base alle preferenze
Danimarca no 1 semi-aperta decisione sull’adozione alle preferenze lasciata ai partiti (in tal caso, Droop quota per i candidati)
Estonia sì 1 aperta
Finlandia sì 1 aperta
Grecia no fino a 4* aperta
Lettonia no 1 per candidato aperta è consentita anche l’indicazione di preferenze “negative”.
Lituania no max. 5 aperta vale per la parte proporzionale del sistema elettorale misto (i partiti posso-no escludere l’opzione della preferenza soltanto se questa decisione è co-municata prima delle elezioni).
Lussembur-go no fino a 1 per eletto panachage Possibilità di concentrare tutti i voti su un solo candidato oppure dividerli tra più candidati, anche di diversi partiti.
Norvegia no 1 semi-aperta 50% dei voti ottenuti dal partito in una specifica circoscrizione (soglia mai raggiunta fino ad oggi da nessun partito norvegese).
Olanda sì 1 semi-aperta 25% del quoziente elettorale
Polonia sì 1 aperta
Repubblica
ceca no 2 semi-aperta il 10% dell’elettorato nel collegio deve aver espresso almeno una preferen-za (e il candidato deve aver ottenuto almeno il 10% di tutte le preferenze per poter scalare l’ordine di lista).
Slovacchia no fino a 4 semi-aperta il 10% dell’elettorato nel collegio deve aver espresso almeno una preferen-za (e il candidato deve aver ottenuto almeno il 10% di tutte le preferenze per poter scalare l’ordine di lista).
Slovenia no 1 aperta
Svezia no 1 semi-aperta 5% dei voti ottenuti dal partito nel collegio.
Nota: * = in base alla dimensione della circoscrizione elettorale nei vari collegi.Se escludiamo i casi in cui la “rappresentanza personale” deriva dal collegio uninominale (Francia, Regno Unito, in parte Germania e Ungheria) o dal ricorso al Voto Singolo Trasferibile
(Irlanda e Malta), i paesi che restano fuori, a far compagnia all’Italia, sono: Spagna, Portogallo, Romania e Croazia.
avessero superato la soglia del 4 per cento su scala nazionale. La doppia scheda, potenzialmente uno strumen-to in più nelle mani degli eletstrumen-tori, si prestò, invece, ad operazioni furbesche e truffaldine con il ricorso a liste civette per evitare lo scomputo dei voti (con l’esito, mai adeguatamente stigmatizzato, che la Camera dei deputati eletta nel 2001 non ebbe nel corso della sua esistenza il plenum mancandole undici e, poi, con la morte improvvisa di Lucio Colletti, dodici parlamentari). Ma, soprattutto, la legge, di cui fu relatore il depu-tato popolare Sergio Mattarella, rispose alla volontà dei capipartito, dei maggiorenti, di salvare il loro seggio parlamentare consentendo le candidature multiple (non possibili al Senato): una candidatura nel collegio uni-nominale e trecandidature nelle liste proporzionali. Mi pare opportuno ricordare che sia il relatore Mattarella sia il leader riconosciuto del movimento referendario Mario Segni furono sconfitti nei rispettivi collegi uni-nominali e recuperati grazie alle liste proporzionali. Questo elemento particolaristico non può in nessun mo-do offuscare il fatto che il Mattarellum3 aveva obiettivi sistemici, in primis, dare una vita ad una effettiva
com-petitività fra gli schieramenti e aprire la possibilità di alternanza al governo. Obiettivo non secondario fu an-che quello di migliorare la rappresentanza politica grazie ai collegi uninominali an-che permettevano ai candidati di esprimere e fare valere tutte le loro capacità personali e professionali e le loro eventuali previe esperienze politiche. Entrambi gli obiettivi furono largamente conseguiti anche se, purtroppo, soprattutto il centro-sinistra fece grande affidamento sui “paracadutati”, candidati senza nessuna attinenza né residenza nei collegi uninominali, per salvare larga parte del suo, non sempre eccellente, ceto politico. Una buona rappresentanza è altra cosa rispetto ad ottenere la vittoria elettorale perché paracadutati in collegi “sicuri”, in qualche caso addirittura protetti dalla possibilità della pluricandidatura, fino a tre, nelle liste proporzionali della Camera. Tecnicamente, non è corretto considerare le elezioni del 1994 come le prime elezioni dell’alternanza anche se al “vecchio” dei Popolari e dell’Alleanza dei Progressisti (PDS+Verdi) si contrappose almeno un protago-nista del tutto nuovo, quale Forza Italia, capace di costruire una doppia coalizione vincente con la Lega, fino ad allora mai partito di governo e con il Movimento Sociale Italiano, ugualmente mai partito di governo, tras-formatosi in Alleanza Nazionale.Neppure le elezioni del 1996 furono caratterizzate dal fenomeno che corret-tamente dovrebbe essere definito alternanza, vale a dire la completa sostituzione di un partito/schieramento al governo con un partito/schieramento interamente diverso. Il governo non-partitico di Lamberto Dini non si presentò alle elezioni; anzi, i suoi esponenti si dispersero nei due maggiori schieramenti. All’alternanza correttamente definita si avvicinarono di più le elezioni del 2001. Pur trasformatosi e diventato qualcosa di alquanto diverse dall’Ulivo vittorioso nel 1996, lo schieramento di centro-sinistra aveva portato a termine un’esperienza quinquennale di governo. Fu sconfitto e sostituito dall’opposizione di centro-destra con i
3 Quando Sartori coniò il termine Mattarellum per criticare la nuova legge elettorale intendeva soprattutto riferirsi
tro partiti – Forza Italia, Lega Nord, Alleanza Nazionale e UDC – riaggregatisi intorno alla leadership di Ber-lusconi (Pritoni 2011).
Indirettamente, il Mattarellum aveva conseguito un altro obiettivo, desiderato e indicato dai promotori dei referendum piuttosto che dal relatore della legge: dare più potere agli elettori. Anche se subordinatamente, il potere degli elettori sull’elezione dei candidati nei collegi uninominali si traduceva in un qualche migliora-mento della rappresentanza politica dei parlamentari che sentivano di doversi rapportare al loro collegio. Quando fu chiaro a Berlusconi che la sua coalizione era destinata a perdere le elezioni del 2006, unitamente alla riforma di 56 articoli della Costituzione, il leader di Forza Italia commissionò a quattro “saggi” designati da ciascuno dei partiti della coalizione al governo anche la riforma della legge elettorale Mattarella. Quello che ne risultò fu un reale ritorno ad una legge elettorale la cui proporzionalità fu temperata dall’inserimento di un premio di maggioranza4. L’obiettivo principale della legge Calderoli5 era assolutamente, platealmente,
deliberatamente partigiano: impedire l’annunciata vittoria della coalizione di centro-sinistra ovvero, comun-que, limitarne le dimensioni6. Non troppo subordinatamente, eliminando i collegi uninominali nei quali
4 In effetti, è più corretto parlare di premi di maggioranza: uno nazionale per la Camera dei deputati da attribuire alla coalizione
che semplicemente avesse ottenuto più voti affinché potesse appoggiarsi su 340 seggi, poco più della maggioranza assoluta (316); un premio per ciascuna regione nella votazione per il Senato poiché, per un insieme di circostanze, fra le quali la fretta dei rifor-matori e il loro timore, forse suscitato da qualche consigliere giuridico, che il Presidente Ciampi avrebbe rinviato al Parlamento un testo che non tenesse conto del dettato costituzionale: “art. 57 Il Senato è eletto su base regionale”. A mio modo di vede-re,sarebbe stato sufficiente attribuire il premio alla coalizione che avesse avuto più voti in assoluto e poi “spalmare” i seggi regio-ne per regioregio-ne in base ai risultati conseguiti in ciascuna di loro. La distribuzioregio-ne regionale giocò fortunosamente a favore del centro-destra, molto votato in alcune regioni popolose, quindi dotate di più seggi da assegnare come premio: Lombardia, Sicilia, Veneto, Campania.Sui premi di maggioranza si vedano le riflessioni raccolte da Chiaramonte e Tarli Barbieri (2011). Qui mi limito a dire che i premi di maggioranza hanno un senso quando consentono ad una minoranza (purché) cospicua di accedere alla maggioranza assoluta. Aggiungo, poiché nel confuso e manipolato dibattito pubblico italiano qualcuno, come D’Alimonte e lo stesso Renzi, hanno variamente paragonato il ballottaggio dell’Italicum, con relativo premio in seggi, al ballottaggio presidenziale francese, che questo è un paragone improponibile e assurdo. Nel primo caso si elegge (va) un Parlamento (Camera dei deputati), nel secondo un Presidente senza dargli nessun premio, ma conferendogli una carica monocratica, come avviene in tutti i presi-denzialismi, i semipresidenzialismi e persino in alcune democrazie parlamentari: ad esempio, Austria e Islanda.
5 Ancora una volta, il nomignolo Porcellum affibbiato da Sartori alla legge Calderoli in un articolo sul “Corriere della Sera, 28
marzo 2006 (ora in Sartori 2009) ha molta sostanza. Infatti, intendeva mettere in rilievo quanto dichiarato da Calderoli, vale a dire che la sua legge elettorale mirava proprio a svantaggiare il centro-sinistra. Era non una semplice “porcheria” (cosa fatta male, uno sbaglio brutto), ma una “porcata” (parole di Calderoli) congegnata in vista di uno scopo semplice e chiaro. Poi, Prodi ci mise del suo con una pessima campagna elettorale che ridusse ai minimi termini il suo cospicuo vantaggio iniziale, conseguenza anche delle primarie del centro-sinistra. Anche Berlusconi ci mise del suo con l’annuncio dell’abolizione della tassa sulla casa
nell’ultimo dibattito televisivo tre giorni prima del voto.
6 Il ballottaggio era stato respinto dalla Corte con la motivazione che, senza la previsione di una percentuale minima di voti per
tualmente i candidati soprattutto di Forza Italia, privi di esperienza politica e di radicamento sociale, risulta-vano poco competitivi, Berlusconi ottenne anche la possibilità di designare i suoi candidati al Parlamento co-llocandoli nell’ordine da lui preferito in lunghe liste bloccate7. Con l’aggiunta della facoltà di consentire ai
candidati di esserlo addirittura in tutte le circoscrizioni (facoltà da lui, convinto di essere il massimo “racco-glitore di voti”, forse a ragione, sfruttata al massimo), Berlusconi pensava di assicurarsi contro le defezioni che si erano manifestate numerose (60-80 parlamentari) in occasione della formazione del primo governo D’Alema (ottobre 1998). Quanto successe nella seconda fase del suo governo iniziato nel 2008 con la nume-ricamente più consistente maggioranza governativa della storia repubblicana rivelò che c’è dell’altro, oltre all’obbedienza che segue alla nomina. Ci sono aspettative e previsioni che possono, nella ricerca della rican-didatura, tradursi in transumanza parlamentare. Non è un altro tema rispetto alla valutazione delle leggi elet-torali, ma, certo, contiene anche la specificità italiana del trasformismo (Valbruzzi 2015).
Quasi dieci anni dopo la sua approvazione, con la sentenza n. 1/2014, e dopo il suo utilizzo in tre tornate elettorali, la legge Calderoli fu dichiarata largamente incostituzionale. In particolare, la Corte cassò il premio di maggioranza e affermò la necessità che agli elettori fosse concesso di esprimere un voto di preferenza. Te-nendo soltanto parzialmente in considerazione quella sentenza il segretario del Partito Democratico Matteo Renzi e il capo di Forza Italia procedettero alla formulazione della legge diventata nota come Italicum (per tutte queste vicende, Tarli Barbieri 2017). Alcune delle modifiche rispetto alla legge Calderoli erano davvero marginali: non più possibili le candidature multiple in tutte le circoscrizioni, ma soltanto in dieci; non più possibile l’attribuzione del premio di maggioranza a prescindere dalla percentuale di voti ottenuti al primo turno, ma soltanto al partito/alla lista che ottenesse almeno il 40 per cento dei voti. A causa del divieto della formazione di coalizioni, questa soglia non appariva raggiungibile da nessuno dei partiti esistenti. Di conse-guenza, l’Italicum prevedeva un ballottaggio fra i due partiti/liste più votate, ponendo il veto su eventuali apparentamenti fra il primo turno e il ballottaggio. Le liste continuavano ad essere chiuse e bloccate.
Sbandierata come la “legge che tutta Europa ci invidierà e che mezza Europa imiterà”, che consentirà di co-noscere il vincitore la sera stessa delle elezioni (chiaramente una millanteria poiché si sarebbe dovuto atten-dere l’esito del ballottaggio una o due settimane dopo il primo voto), una nuova sentenza della Corte Costi-tuzionale del 25 gennaio 2017 bocciava la legge in quello che era il suo cuore pulsante, ovvero il ballottag-gio8, aggiungendo che i candidati eletti in più collegi non avrebbero potuto scegliere quello nel quale
il Presidente della Repubblica poiché quel ballottaggio serve a designare un vincitore non ad attribuire seggi. Né il paragone tiene con il secondo turno nei collegi uninominali francesi che, di nuovo, eleggono un parlamentare e non “regalano” quote di seggi. Il paragone non è fra pere e mele, che possono essere legittimamente paragonate (peso, colore, costo, potenziale nutritivo), ma fra pere e pietre, ovvero tutta un’altra storia
7 Potendo scegliere dove insistere e dove desistere, i dirigenti di partito, che sono stati, naturalmente, coloro che hanno più
fre-quentemente utilizzato la facoltà di candidarsi in più circoscrizioni, decidevano della non-elezione del candidato a loro meno gradito. Questa era una non trascurabile conseguenza velenosa delle liste bloccate
8 Le clausole anti-coalizioni e anti-apparentamenti sono nelle democrazie parlamentari sostanzialmente assurde. Vanno proprio
re” , ma si sarebbe dovuto procedere ad un sorteggio9. Che la stabilità del governo (alla luce delle clausole
anti-coalizioni/anti-apparentamenti10 dell’Italicum non posso scrivere diversamente) dovesse essere affidata
al premio di maggioranza ricorda la legge truffa, la riabilita e la redime. L’autorevolezza di un governo, però, non dipendeda nessun premio, ma dalla sua capacità di rappresentare gli elettori, di avere correttamente e intelligentemente preso in considerazione le loro preferenze e i loro interessi, di saperli tradurre soddisfacen-temente e adeguatamentein politiche pubbliche. Nelle clausole dell’Italicum, ma ancor meno nelle motiva-zioni che lo accompagnavano e lo lodavano, non si può trovare nessun riferimento alle modalità di traduzione di preferenze/interessi in politiche. L’Italicum perseguiva ossessionatamente e ossessivamente un solo obiet-tivo: la formazione di un governo composto da un solo partito sostenuto da una maggioranza parlamentare più che assoluta prodotta (non “assicurata”, come pudicamente affermato dagli estensori della legge, ma “fab-bricata” dal premio di maggioranza) a scapito della rappresentanza. Tuttavia, stabilito che tutti i capilista era-no “bloccati”, ovvero assured, cioè, assicurati della loro elezione11 – questo era quanto, desiderava Berlusconi
e gli bastava –, le pressioni di molti parlamentari consapevoli che il meccanismo delle liste bloccate avrebbe distrutto le loro opportunità di rielezione costrinsero Renzi a concedere il ricorso alle preferenze, una o due, ma, in quest’ultimo caso, da esprimere per candidati di genere differente.
governi delle democrazie parlamentari non-anglosassoni ovvero, meglio, laddove la legge elettorale è proporzionale, sono go-verni di coalizione. Aggiungo che in Italia gli apparentamenti sono previsti e “premiati” dalla legge, quasi unanimemente conside-rata ottima, per l’elezione dei sindaci dei comuni al di sopra di 15 mila abitanti. Quanto al sorteggio, non sarebbe (stato) preferi-bile stabilire che il pluricandidato fosse obbligato ad accettare l’elezione nella circoscrizione nella quale aveva ottenuto la più alta percentuale di voti? Lì, ovviamente, è da considerarsi maggiormente “rappresentativo”. Misteri poco gloriosi della Corte Costi-tuzionale e dei suoi eventuali esperti informali.
9 Credo di essere legittimato a ritenere più che rappresentativa l’opinione di D’Alimonte (2015), variamente autodefinitosi “zio
dell’Italicum”, il quale, con mia grande sorpresa, ha sottoscritto nell’articolo citato il seguente Disclosure statement: No potenti-al conflict of interest was reported by the author (p. 291), vpotenti-ale a dire, ha negato di avere un conflitto d’interessi nel commentare una legge che aveva contribuito in non poca misura a formulare (e che ha difeso con le unghie e con i denti, in maniera spesso esagerata)
10 Come ho già segnalato, contro le critiche di alcuni professoroni, il ministro delle Riforme Istituzionali Maria Elena Boschi ha
orgogliosamente affermato la utilità/necessità dei capilista bloccati, sostenendo che quei capilista debbono essere considerati i rappresentanti del collegio. Qui aggiungo che un minimo di conoscenza della storia politica e elettorale italiana sarebbe sufficien-te per ricordarsi che normalmensufficien-te e comprensibilmensufficien-te nessuno dei moltissimi paracadutati nei collegi sicuri ha mai avuto e mostrato interesse a svolgere compiti di rappresentanza in quel (non) “suo” collegio. Mi limiterò ad un solo esempio, ma emble-matico, per il peso politico della persona. La siciliana di nascita e di residenza Anna Finocchiaro, in Parlamento ininterrottamente dal 1987, che nel dicembre 2016 succeduta a Boschi nella carica di Ministro delle Riforme Istituzionali, è stata Senatrice de-ll’Emilia-Romagna dal 2008 al 2013, e della Puglia dal 2013 al 2018
11 Il 29 dicembre 2014 sono sobbalzato sul mio divano quando il Presidente del Consiglio Renzi annunciò con totale sicumera e
Dopo avere malamente tastato il terreno con una variante che snaturava il vigente sistema elettorale tedesco (che si chiama ed è: rappresentanza proporzionale personalizzata), attraverso contatti fra Renzi e Berlusconi è stata elaborata e approvata una legge elettorale simile per entrambi i rami del Parlamento che porta il nome del capogruppo del Partito Democratico alla Camera dei deputati, Ettore Rosato. Non è questo il luogo per una analisi dettagliata. Mi limito ad una sintetica descrizione. Primo, nonostante allarmatissimi articoli sui quotidiani da parte di commentatori che confondono il premio di maggioranza con una legge maggioritaria, la legge Rosato non configura un ritorno alla proporzionale (e poi a quale proporzionale?). Al contrario, conti-ene, per quanto confezionati in maniera balorda, elementi di maggioritario che ammontano ad un terzo circa dei seggi in entrambi i rami del Parlamento.Duecentotrentadue deputati e centosedici senatori saranno eletti in collegi uninominali e trecentottantasei deputati e centonovantatre senatori nelle circoscrizioni proporzio-nali, piccole per i deputati, da due a quattro eletti per circoscrizione, e in circoscrizioni regioproporzio-nali, come im-pone la Costituzione, per il Senato. Oltre alla candidatura nel collegio uninominale sono ammesse fino a cin-que candidature nelle circoscrizioni proporzionali cosicché fin d’ora possiamo essere certi (assured), anche se in verità non ne sentivamo il bisogno, che nessuno dei dirigenti dei partiti e dei loro collaboratori più stretti perderà il seggio.
Finalità della riforma elettorale
Partigiana Sistemica
Promotore della
ri-forma elettorale Partiti Società/elettori Porcellum, Italicum, Rosato - Referendum 1991, 1993 Mattarellum
Tirando le Somme
Scardinata la legge elettorale proporzionale, fatta casualmente la scoperta che una legge elettorale incompiu-tamente maggioritaria come la legge Mattarella poteva consentire all’elettore, a determinate condizioni, an-che di scegliere fra coalizioni an-che si candidavano al governo, i politici e i loro esperti di riferimento non han-no tenuto in nessuna considerazione che il compito cruciale di un qualsiasi meccanismo elettorale consiste nell’eleggere bene un Parlamento. Ossessionati dall’obiettivo di avere governi stabili, hanno fatto ricorso a premi di maggioranza la cui unica conseguenza sicura era ed è stata quella di stravolgere la rappresentanza politica senza in cambio conseguire l’obiettivo che la maggioranza di loro definiva/definisce governabilità. Parlamentari che non rappresentano gli elettori, ma che sono debitori del loro seggio ai dirigenti di partito e ai capi delle correnti risponderanno a quei dirigenti e a quei capi almeno fintantoché avranno una ragionevole aspettativa che la loro ricandidatura è nelle mani degli uni o degli altri. Spezzata la rappresentanza non si in-nescherà in alcun modo il procedimento dell’accountability, della responsabilizzazione, del rispondere all’elettorato di quanto fatto, fatto male, non fatto, con conseguente assunzione di responsabilità. Non ci saranno elettori in grado di rivendicare al loro voto l’elezione di qualsivoglia parlamentare. Salvo lodevolis-sime eccezioni, non potranno esserci parlamentari che rendano conto agli elettori (a quali elettori?) delle loro proposte, delle loro attività, dei voti espressi spiegando perché e per come al fine di essere rieletti.
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About the author
Gianfranco Pasquino. Professor Emeritus of Political Science, University of Bologna. Professor of Political Science, University of Bologna (1969-2012). Member of the Italian Senate 1983-1992: 1994-1996; has served as a parliamentary observer for the plebiscite (1988) and presidential elections (1989) in Chile; was awarded the laurea honoris causafrom the Catholic University of Cordoba, University of Buenos Aires and University de La Plata; is also a member of the Editorial Board of the Enciclopedia Italiana, President of the Società Italiana di Scienza Politica and a member of the Accademia Nazionale dei Lincei..
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