1.- Definición, procesos básicos y actores en las políticas sociales
Este capítulo explora los antecedentes respecto de las dimensiones principales que definen la noción de políticas sociales y constituyen su contexto o escenario con el objetivo de, por una parte, mostrar dónde han puesto el énfasis los distintos autores y los modelos que han propuesto, según la función y los propósitos que le han asignado a las políticas sociales y en relación con los contextos sociopolíticos y de pensamiento social en los que se han implementado.
Por otra, busca dar cuenta de las principales perspectivas de análisis y de los procesos que forman parte de la formulación, implementación y cambio de las políticas sociales.
Así, se desarrollarán cuatro tipos de antecedentes. El primer apartado presenta una revisión de la noción y las diversas definiciones que se han formulado, así como los modelos y los marcos que determinan sus funciones y propósitos.
En el segundo se exponen los antecedentes correspondientes a los procesos básicos que constituyen la formulación, implementación y cambio de las políticas.
En el tercero se ahonda en la relevancia que tiene la dinámica entre los actores relacionados e involucrados en las políticas.
Finalmente, el último apartado aporta una visión integradora de los diversos ejes que componen las distintas políticas sociales, con el propósito de describir las tensiones inherentes a realizar intervenciones sociales en el marco de políticas públicas.
1.1.- Distintas definiciones de política social
Titmuss (1981), un autor clásico en la materia, plantea que no existe una concepción única ni universalmente compartida del término y lo asocia con los servicios sociales, los sistemas de bienestar social, la administración de seguridad social y el Estado de bienestar en general.
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Además, señala que la política social tiene un carácter redistributivo, esto es, su objetivo es crear mayores márgenes de igualdad social, y que la responsabilidad pública no se agota en la provisión de servicios asistenciales, sino que también supone una política fiscal, para financiar la oferta de servicios sociales, una política de empleo, para regular su impacto en la distribución del ingreso, y la administración de los sectores sociales que, entre otras, comprenden la política educativa, de salud y de vivienda.
Por su parte, Montagut (2000) considera la política social como una expresión y concreción directa de la administración pública de la asistencia, es decir, como una forma de la política centrada en el desarrollo y dirección de los servicios específicos del Estado y de las autoridades locales en aspectos tales como la salud, la educación, el trabajo, la vivienda y la asistencia y los servicios sociales en general, cuya finalidad es paliar determinados problemas sociales o, al menos, al menos buscar respuesta a tales problemas.
En el mismo sentido, Girotti (2001) señala que, a lo largo de la historia, las políticas sociales y la protección social que conllevan han estado asociadas a asegurar las necesidades individuales y familiares mediante la intervención de distintos actores, públicos y privados, capaces de proveer, con diversos grados de eficacia, la tutela y el sustento a los más débiles.
También se la ha vinculado con el desarrollo de acciones públicas en respuesta a los niveles de vulnerabilidad, riesgo y la privación considerada socialmente inaceptable dentro de un régimen dado, tal como plantean Conway, de Haan & Norton (2000).
Otro autor clásico, Mishra (1981), da una definición más amplia de política social que apunta a los propósitos y objetivos de la acción social, satisfacer las necesidades, y a los patrones estructurales o de distribución a través de los cuales estas necesidades son satisfechas. Refiriendo no sólo a la acción estatal de los servicios sociales, en tanto entidades gubernamentales que se ocupan de cubrir las necesidades básicas en cualquier tipo de sociedad, sino que se amplia a las instituciones orientadas al desarrollo o promoción del bienestar o, mejor dicho, a las políticas de bienestar.
Intentando aclarar un poco esta diversidad de conceptualizaciones, Herrera y Castón (2003) realizan una aproximación analítica y entienden la política social como un
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conjunto más o menos coherente de acciones y principios gestionados por el Estado, orientados a la distribución y el control social del bienestar de una población, que combina múltiples funciones –entre ellas, la protección social, el sostenimiento y el fomento de la cohesión social y el desarrollo de ciudadanía– e incorpora lógicas sectoriales y programáticas, y diversos actores (privados, comunidades, ONG), cuya fuente principal de financiamiento es el Estado (sector público), al que suelen sumarse recursos privados y la cooperación internacional.
De manera análoga, Fleury (2002) define las políticas sociales como mecanismos y reglas que permiten ejecutar, mantener, cambiar, concentrar o distribuir dimensiones relativas a las condiciones de vida y el bienestar y reducir las desigualdades, de acuerdo con los valores particulares de un proyecto social que posee determinados diseños operacionales, funciones y dinámicas para la relación entre los actores sociales. Para esta autora, los valores, tanto compartidos como en disputa, tienen un papel central en los procesos acumulativos de conquistas sociales formalizados en una determinada institucionalidad en la que el Estado es, al mismo tiempo, la arena de debate y un actor fundamental. De esta forma, las políticas sociales conforman un campo de lucha de poder entre actores, la cual, a su vez, constituye la dinámica de estabilidad, cambio e institucionalidad de una sociedad.
Por su parte, Meny y Thoeing (1992) plantean que la política social es un modelo particular (un recorte y una reconstrucción global) de los problemas de una sociedad que se estructura como una representación normativa. Sostienen, asimismo, que está conformada por un cuerpo de reglas que ordenan, segmentan y clasifican las situaciones y que crea y configura actores y categorías de sujetos, delimita estrategias e instrumentos de acciones públicas frente a estos problemas y conlleva un teoría del cambio social, que establece relaciones entre hechos, efectos, etc., traduce orientaciones valorativas y obedece a lógicas sociopolíticas e históricas que expresan un sistema social.
A partir de esta revisión general, un primer elemento común que destaca es la relevancia que se le asigna a la carga valorativa.
Según Fleury (2002), las políticas sociales se caracterizan y diferencian principalmente por los valores compartidos en los que se basa y que la configuran, de manera que aunque la política se exprese como una decisión gubernamental, tiene como
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fundamento la construcción colectiva de principios y valores. En particular, agrega, éstos poseen un papel crucial en la formulación y definición de la política misma dado que ésta se funda, sobre todo, en los principios valóricos sobre la sociedad que promueve y en los objetivos respecto de las mejoras que constituyen su nivel de mayor diferenciación e identidad. De acuerdo a estos esquemas axiológicos, para Fleury, la política social variará en función de la centralidad que se le dé a los modelos inclusivos o excluyentes, y de que se establezcan o no relaciones paternalistas, clientelares, corporativas o de ciudadanía.
Como señalan Gallego y Subirats (2011), las políticas públicas, merced a su dimensión simbólica –esto es, la producción de discursos y sentidos–, sustentan valores que implican el reconocimiento formal, o no, de determinados derechos y condicionan la experiencia social, la subjetividad de los beneficiarios, según el lugar en el que los ubiquen dentro del universo simbólico de la sociedad. Estos discursos también implican una dimensión sustantiva que tiene que ver con las estructuras de gestión y gobernanza, y las formas de intervención e implementación y el contenido de las políticas, según su dimensión operativa, es decir, dependiendo de la extensión e intensidad de la cobertura de prestaciones que ofrece.
Así, las políticas públicas a menudo integran una compleja trama que involucra, entre otros, los procesos simbólicos correspondientes a la ideología dominante, los valores socialmente consensuados y los intereses de los actores involucrados en ellas (Majone, 2001; Muller, 2000; Stone, 2002).
Tal como sostiene Roberts (2001), los discursos presente en las políticas sociales contemporáneas son significativamente heterogéneos e incluyen perspectivas divergentes y tienen en cuenta el discurso de los diversos participantes y sus dinámicas de relación. Por ejemplo, los discursos de los organismos internacionales de financiación proclaman la descentralización de la cooperación entre entidades privadas y públicas y ponen el acento en la participación de la comunidad. Los de las organizaciones no gubernamentales, por su parte, apuntan a temas como los derechos, la participación y las actividades a nivel local, en tanto los de los gobiernos y las elites, utilizan los símbolos y planteos presentes en el sentido común de los ciudadanos, al plantearlos como sujetos que participan y ejercen sus derechos.
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En síntesis, como plantea Titmuss (1981), para determinar qué es en esencia una política social es crucial atender a los valores dominantes en una determinada sociedad acerca de qué es lo justo, cuáles son los caminos para conseguir mayor justicia, y dónde se definen y jerarquizan los problemas sociales que una sociedad busca resolver y frente a los cuales realiza intervenciones públicas.
Definiciones según el marco contextual
La literatura también hace referencia a las distintas tradiciones teóricas y marcos contextuales desde las que se define el concepto de política social.
Para Titmuss (1981), resulta fundamental entender la política social en relación con su contexto social, y analizarla en sus particularidades históricas y culturales. Así, la define como una intervención pública en el marco de un determinado modelo de Estado, el Estado social, que utiliza instrumentos y apunta a ciertos objetivos.
Adelantado et al. (2000) introducen como factor y dimensión de variabilidad de la noción las tradiciones de referencia desde las que son concebidas y definidas, de las que distinguen tres.
En primer lugar, la tradición marxista (o neomarxista), que las concibe como una herramienta al servicio de la reproducción del modo de producción capitalista. Dicho de otra forma, como un espacio de lucha de clases. Desde esta perspectiva, la concreción operacional de una política social es resultado del creciente poder de presión y de los esfuerzos de la clase trabajadora; por tanto, las relaciones de producción capitalista y la contradicción capital/trabajo constituyen las dinámicas sustantivas que dan sentido y explican la emergencia de los Estados de bienestar y, en consecuencia, delimitan el alcance, las funciones y la naturaleza de sus políticas sociales.
En segundo lugar, ubican las nociones desarrolladas por las diversas tradiciones estructural–funcionalistas, de base epistémica positivista, que han orientado sus análisis en una dirección empirista. En esta tradición, las políticas sociales se definen como un plano de acción y concreción, que es el resultado y la expresión del desarrollo de los Estados del bienestar, cuya forma y desarrollo se explica a través de
“variables” tales como el nivel de industrialización, la presencia de partidos de
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izquierda en el gobierno, el desarrollo de las burocracias estatales modernas o de los derechos de ciudadanía, entre otras.
Por último, consideran las conceptualizaciones surgidas hacia fines de los años ochenta, instaladas y desarrollada fundamentalmente a partir del planteo de G.
Esping-Andersen, que caracterizan las políticas sociales en relación con dos factores:
el grado de desmercantilización de la sociedad, que es un efecto de la existencia de Estados orientados a garantizar los derechos sociales, y en función de en qué medida los ciudadanos resuelven sus necesidades fuera de la esfera del mercado.
Por otro lado, la tipología formulada por Esping-Andersen (1993), una de las más influyentes en la actualidad, está estructurada a partir del lugar que ocupan tres actores clave –el Estado, el mercado y la familia– en la provisión de bienestar social, lo que, a su vez, determina la concepción, formas, alcances y propiedades de las políticas sociales, y permite precisar cómo las formas de concebir y entender las políticas sociales varían en relación directa con los distintos tipos de Estados de bienestar que distingue este autor: el liberal, el corporativista o conservador y el socialdemócrata.
El modelo liberal está centrado en el mercado y la familia. El Estado estimula el mercado, mercantilizando la protección social y los sistemas de políticas sociales, y sólo cubre las necesidades mínimas de quienes no pueden proveérselas mediante el mercado o la familia. Es decir, interviene en forma temporal únicamente cuando esos dos agentes no logran cubrir las necesidades de la población.
En el modelo corporativista o conservador, por su parte, el Estado y la familia tradicional son las principales instituciones de bienestar, y, si bien ofrece beneficios a través de políticas sociales dirigidas a toda la población, éstas refuerzan las diferencias de estatus, puesto que promueven un tratamiento desigual según se trate de asalariados del sector público o privado.
Por último, el modelo socialdemócrata está caracterizado por una fuerte presencia del Estado, que lleva adelante políticas sociales universales desmercantilizadas y, en la medida en que es el principal encargado de la protección social, promueve la solidaridad y la reducción de las desigualdades mediante la redistribución del ingreso y
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políticas de pleno empleo. El cuadro que sigue sintetiza las características principales de estos tres modelos.
Cuadro nº 2: Modelos de Estado de bienestar
LIBERAL CORPORATIVO SOCIALDEMOCRATA
Productor del bienestar
Mercado (central) y familia
Familia (central) y Estado Estado (central)
Características Opera en el mercado a través de seguros.
El Estado sólo cubre algunas necesidades mínimas.
El Estado se ocupa de los derechos sociales vinculados a la clase y el estatus.
El modelo de familia es el tradicional.
El Estado se encarga del bienestar de toda la población y posee estándares altos.
Se focaliza en los
derechos de ciudadanía.
Desigualdad Alta Media Baja
Gasto social Bajo Alto Alto
Destinatarios Selectivo
Centrado en los sectores pobres, que deben acreditar sus carencias.
Contributivo
Depende del nivel salarial (jerarquías, sexismo) y apunta a la clase media.
Universal
Se ocupa de las necesidades de las clases media y baja.
Países Estados Unidos, Canadá Italia, Alemania, Francia Países nórdicos
Fuente: elaboración propia en base a Esping-Andersen (1993).
Cada modelo da cuenta de la forma y el origen de las políticas sociales, de los servicios o prestaciones que éstas brindan, de la manera en la que las personas y sus necesidades se insertan en la economía, y si éstas son o no cubiertas por el mercado.
Esto es, cada uno estructura de manera significativamente distinta la distribución del bienestar y las formas en que se distribuyen las diferencias y jerarquías entre los distintos segmentos de la sociedad y, en consecuencia, produce diversos tipos de relaciones entre los ciudadanos: solidaridad, cooperación, adhesión, jerarquización o exclusión.
En el modelo liberal predomina la lógica del acceso a las oportunidades, la meritocracia o la retribución del esfuerzo individual como expresión de la movilidad social o como expectativa de ascenso. En el conservador la jerarquización social, es decir, , pertenecer a determinados gremios o empresas es lo que permite obtener ciertos beneficios. Por último, en el socialdemócrata, el mecanismo principal para adquirir beneficios es la ciudadanía social, la igualdad ante la ley y el ejercicio de derechos.
En un trabajo posterior, Esping-Andersen (2000) define el régimen de bienestar, y por tanto las orientaciones de la política social, como la forma conjunta e interdependiente
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de producir y distribuir bienestar, ya sea mediante el Estado, el mercado o la familia, de manera que en cada régimen uno u otro de estos agentes o instituciones cobra relevancia en tanto encargado de gestionar, compartir los riesgos sociales y proveer bienestar. De esta forma, determina tres modelos distintos de solidaridad –la familiar o corporativa, la individual y la universal– que reflejan la estructuración de la movilización política colectiva históricamente dominante en los distintos países y regiones.
Sin embargo, si el rango de los marcos sociales de referencia, sus formas, relevancia y la concepción misma de las políticas sociales se amplían, ya no se adaptan y difícilmente logran ajustarse a la tipología de Esping-Andersen (1993).
Como señala Gomá (1996), es posible constatar la existencia histórica de formas de organización social en donde se mezclan elementos conservadores y de informalidad, y en las que las familias y las redes informales tiene un rol diferente, y a veces determinante, en la protección social. A partir de diversos trabajos basados en las particularidades históricas de Europa del Sur, surge un cuarto modelo de régimen de bienestar, el latino- mediterráneo, en el que el individuo es el primer responsable de resolver sus problemas, luego la familia, las redes comunitarias y el mercado, a través de seguros, y, finalmente, la administración pública.
Desde esta perspectiva, son también cuatro los agentes, (aquí llamados esferas) que permiten determinar las políticas sociales y los regímenes de bienestar en los que éstas se basar: la esfera estatal, la mercantil, la doméstico-familiar y la relacional informal, en la que priman relaciones de redistribución, reciprocidad e intercambio entre sujetos que actúan en marcos los institucionales correspondientes a la acción colectiva (Adelantado & Gomá, 2000; Rodríguez-Cabrero, 2000).
Asimismo, Gough y Wood (2004) plantean que esta tipología sólo es aplicable a países en los que la mayoría de la población está protegida, ya sea por el acceso a los mercados laborales o por Estados legítimos, y en los cuales estas dos instituciones funcionan de manera complementaria en la protección. Por ende, no se ajusta a lugares en los que las redes de protección se centran en las familias y en redes sociales y comunitarias, es decir, aquellos en los que gran parte de la producción del bienestar descansa en mecanismos informales.
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Barrientos (2004), por su parte, quien utiliza las mismas lógicas y principios propuestos por Esping-Andersen para el caso de América Latina, establece que, en las últimas dos décadas la región pasó de un régimen de bienestar conservador- informal (similar al modelo corporativo) a otro liberal-informal, dado que el mercado y el sector informal (familias y redes sociales) se han convertido en los principales mecanismos de protección.
Por tanto, en los diversos tipos de sociedades, el bienestar social y las políticas sociales ponen de manifiesto distintas dinámicas que no se relacionan únicamente con la esfera estatal y que, sea por falta de responsabilidad del Estado, por la complejidad social o por una combinación de ambas, incluyen un conjunto mayor de agentes de la sociedad civil en sus políticas.
Definiciones según su función
Rodríguez-Cabrero (1992), a partir de un análisis histórico de las distintas teorizaciones acerca de las políticas sociales, plantea otro ángulo o punto de vista que permite determinar diferentes formas de entender la política social. Sostiene que, aunque en términos generales pueda ser considerada como un instrumento autónomo de reforma o cambio social, en su desarrollo histórico se entrelazan tres posiciones o corrientes diversas respecto de sus funciones esenciales.
La primera es la que corresponde a los enfoques pragmatistas, para los cuales las políticas son modos de gestionar la reforma social y de enfrentar problemas y riesgos sociales que poco tienen que ver con la concepción de Estado y de sociedad que se tenga.
La segunda deriva de propuestas modernizadoras que las consideran un recurso o instrumento compensatorio frente a los costes del crecimiento. En otras palabras, básicamente es un mecanismo para integrar a las clases trabajadoras en las sociedades industriales y, por tanto, un tipo de gestión institucional de los recursos humanos y la fuerza de trabajo.
La última corriente propuesta por este autor corresponde a los enfoques societaristas que definen la política social como un medio de expansión de los derechos sociales y
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como un complemento y una forma de evolución de los derechos civiles y políticos hacia los sociales.
Bonvecchi y Smulovitz (2007) parten de una diferenciación similar y distinguen tres perspectivas: la regeneradora, la derivada y la garantista. En la primera, las políticas sociales buscan mantener, restablecer y rearticular los lazos sociales para lograr la integración social mediante el acceso al empleo y la transferencia de ingresos a través de subsidios focalizados. Aquí lo central es estimular el vínculo entre los sujetos y su comunidad inmediata (la familia, el barrio, la ciudad) y recomponer el lazo entre los individuos y el mundo del trabajo, a fin de que los sectores más pobres cubran de manera autónoma sus necesidades.
En la segunda, la política social está subordinada a los objetivos económicos, es decir, contribuir al crecimiento económico, en tanto que la distribución del ingreso se da por derrame. Desde esta perspectiva, las políticas sólo deben proveer trabajo y su acceso está regulado por la competencia.
Estas dos perspectivas son dominantes y se oponen a la “visión garantista”, basada en los derechos, para la cual la política social es la herramienta central para garantizar ingresos mínimos y condiciones de vida dignas a todos los individuos que les permitan desarrollar sus propias estrategias de vida. En este caso, el vínculo social regulador es la solidaridad y las dos prioridades de las políticas son universalizar la protección social y transformarla en un derecho exigible.
El trabajo de Herrera & Castón (2003) enriquece, amplia y precisa esta propuesta y define la política social como el conjunto más o menos coherente de principios y acciones cuyas características dependen del encuadre general y de la orientación del Estado.
En este sentido, plantean que, desde un punto de vista sociohistórico, o mejor dicho, para el pensamiento social, existen cuatro grandes concepciones de la política social, que están presentes en el lenguaje y corresponden al sentido común, según el aspecto que se focalice, es decir, considerando si se le asigna una función asistencial, de control social, de reproducción de la fuerza de trabajo o de garante de los derechos sociales.