ASPECTOS GENERALES A CONSIDERAR

Desde la perspectiva de Kørnøv y Thissen (2000) se presenta el debate teórico existente, además de otros aspectos a considerar antes y durante el proceso de la EAE.

Kørnøv y Thissen (2000) cuestionan la suposición que plantea que tener al alcance mayor información brindará una toma de decisiones más racional. Es necesario distinguir entre las limitaciones y desafíos que una verdadera toma de decisiones conlleva a considerar aspectos como las limitaciones cognitivas, ambigüedades, comportamientos y preferencias del ser humano; creyendo que la lógica le llevará a una decisión con metas y objetivos superiores. En el mismo sentido, consideran primordial llevar a cabo un debate entre la racionalidad de la toma de decisiones y sus implicaciones entre el proceso y los resultados. El debate incluye aspectos como la toma de decisiones, la gestión del proceso, interacciones, participación y el diseño de un proceso mismo, todo esto a considerar en lo profundo para un proceso de la EAE. Un procedimiento racional debe considerar: 1) que se tendrá información imperfecta, es decir, con objetivos y preferencias distintas y dispersas o aún no establecidas con claridad, además de las distinciones entre el pensamiento y el actuar del ser humano; 2) no se debe olvidar que la información ha pasado por el proceso de la ciencia por un lado, pero también por el factor de la subjetividad por el otro y 3) la toma de decisiones a menudo no la conduce un procedimiento racional. Estas consideraciones por parte de Kørnøv y Thissen (2000) han sido compartidas por autores como Partidário (1996) y Haunke (1999).

Kørnøv y Thissen (2000) hacen hincapié en la distinción de la toma de decisiones a nivel individual y bajo un proceso colectivo, ya que las limitaciones a las que se enfrentan son

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diferentes. Las decisiones pueden ser complejas o simples interferencias por limitaciones de racionalidad, cognitivas y de recursos, así como las distinciones entre el comportamiento y los perjuicios. En las teorías de la racionalidad limitada se argumenta que ―los tomadores de decisiones -como todos los otros- tienen una capacidad mental limitada natural y por lo tanto sólo son capaces de hacer frente dentro de estos límites y con un volumen limitado de información‖ (Simon, 1957apud Kørnøv y Thissen, 2000:193).²¹ La toma de decisiones debe concebirse como una consecuencia de procedimientos y hechos establecidos en cada ser humano. En ocasiones en la toma de decisiones colectiva, la decisión corresponde a un proceso de negociaciones en conjunto, pero en otras la toma de decisiones ha sido hecha por un individuo con el poder de hacerlo, dependiendo aún de las preferencias e intereses individuales. Estos intereses podrían contradecirse unos con otros, ocasionando un alto grado de confusión y complejidad, desatando la posible formación de alianzas entre los participantes.

Existen varios modelos para identificar lo antes descrito, denominados como ‗policy soups‘,

‗garbagecans‘ o ‗policy arenas‘ (Kørnøv y Thissen, 2000:194). Este hecho podría dar pie a litigios por parte de organismos defensores de la sociedad o naturaleza que a la vez generarán costos y retrasos. Así se destaca la necesidad de un marco regulatorio establecido de acuerdo a las participaciones de los distintos actores. Estos podrían jugar dos papeles contradictorios, por un lado, generar valor al proceso de la EAE, o por el contrario ser contraproducentes a dicho proceso (Cohen et al., (1972) y Kingdon (1995) apud Haunke, 1999).

El formular una política ha sido descrito como el vínculo de un conjunto de corrientes independientes, donde la dimensión temporal es un factor importante ya que es un proceso que no ocurre en un tiempo específico, si no que conlleva un proceso gradual y de interacción, negociación y aprendizaje continuos. La formulación y ejecución de las políticas son el resultado de interacciones entre una diversidad de actores independientes, cada uno con sus objetivos y estrategias distintas (Scharpf et al., (1978) apud Kørnøv y Thissen, 2000).

En la gestión del proceso Kørnøv y Thissen (2000) argumentan que el poder político y los compromisos son tomados a menudo con mayor peso que la evidencia científica y la selección

21Traducción propia de: ―In theories of limited rationality (Simon, 1957), attention is seen as a scarce resource.

Decision-makers — like all other people — have a natural limited mental capacity and are therefore only able to cope within these limits and with a limited volume of information‖.

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de información e interferencias se ven afectadas por un sesgo inevitable. Puede ser productivo aumentar la comprensión mutua de las diferencias de los puntos de vista de los participantes e intentar un debate en el margen de una reflexión en el que los marcos se ajustan y los diversos puntos de vista se plantean como una base para la acción en la medida que exista una actitud abierta y constructiva hacia los demás. El estilo y la cultura del entorno político, son las condiciones contextuales que determinan el potencial de éxito de los enfoques discursivos. El diseñar un proceso implica la identificación de los distintos roles, nombrados por Kørnøv y Thissen (2000) como: el técnico, que es el que brinda la información científica; el mediador, facilitador o analista, quien adopta un papel neutro con el fin de comprender los distintos puntos de vista de los actores diversos; el empresario de la política, quien adopta una de las partes interesadas; y el defensor de la política quien deliberadamente funge como el abogado de la misma. De esta manera cuando existe un consenso social entre las distintas partes probablemente funcionará.

Para llevar a cabo la EAE es necesario considerar los aspectos de adaptación, integración y enfoque participativo. Este instrumento busca contribuir al enfoque de la sustentabilidad, sin embargo, dicho enfoque no es compartido por todos, lo que deberá ser enfrentado al abordar la consideración de los distintos actores. El dilema de la EAE es tener la posibilidad de adherirse en los objetivos iníciales, proporcionar análisis parciales y desempeñar un papel neutro, o dirigir la toma eficaz de decisiones al proporcionar evaluaciones generales equilibradas y de apoyo ―externo‖ al proceso de aprendizaje y negociación de las partes interesadas.²² De esta manera el papel del analista de la EAE debe dejar claro su papel neutral. Para hacer la determinación de la opción final, se debe prestar atención desde el inicio en el contexto de la decisión, el estilo, la cultura, la red de los involucrados, las dependencias e intereses de los mismos, requisitos en términos de apertura, democracia, y otros aspectos (Kørnøv y Thissen 2000).

En la actualidad la EAE se centra en estructuras formales, institucionales y jurídicas y no en las características de los actores y situaciones de decisión. Se debe prestar atención en el diseño del proceso, las características del problema y el contexto para así llevar a cabo la selección de

22SEA‘s dilemma is whether to stick to the original objectives, provide partial analyses and play an ad vocative role, or to aim at ‗good‘ decision-making by providing balanced overall assessments and ‗outside‘ support to the learning and negotiation process of stakeholders and policy-makers (Kørnøv y Thissen 2000).

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métodos y combinaciones de instrumentos en relación a las características del problema.

Según Thissen (2000) se deben incluir los impactos relacionados con el aprendizaje de los participantes y la estructura social (Kørnøv y Thissen 2000).

Tanto Partidário (1996) como Haunke (1999) coinciden en que la EAE es un proceso que va de arriba hacia abajo, además de que existe una fuerte conexión entre ésta y la EA a nivel proyecto lo que facilitará el trabajo de esta última. Haunke (1999) considera que debe existir un proceso de retroalimentación, ya que la evaluación es muy compleja considerando aspectos territoriales y de áreas geográficas. Sin embargo, aplicarlo en la planeación brindará objetivos estables y coherentes de política ambiental. Ambos autores argumentan la necesidad de que sea basada en el marco regulatorio para garantizar su cumplimiento eficaz.

Para Partidário (1996), con la EAE se asegura la plena identificación de los aspectos que integran el medio ambiente, como son consideraciones biofísicas, económicas sociales y políticas y brinda ayuda para responder a los planteamientos integradores de la política con objetivos sostenibles; obliga a la introducción de prácticas sistemáticas en la identificación de las principales cuestiones ambientales y la evaluación de los impactos ambientales antes, durante y después de las decisiones, es decir en las etapas de planificación e implementación;

requiere un análisis de la capacidad de adaptación y flexibilidad en el contexto de la decisión ya que son procesos que interactúan entre distintos elementos y en ocasiones con altos niveles de incertidumbre en sus resultados. Se deben establecer puntos de control en el proceso de la formulación y desarrollo que permitan la comprobación de su rendimiento real, previendo una mayor adaptación, competitividad y capacidad de respuesta en un proceso continuo y lograr una mayor eficiencia. A modo de evaluación, es más sencillo cuando se enfoca en un punto específico como es un programa, sin embargo, es mejor cuando se evalúa todo el ciclo que compone la política.

Para discutir los beneficios, perjuicios, retos y obstáculos Kørnøv y Thissen (2000) plantean la dificultad de identificar los vínculos existentes entre la EAE y las políticas, planes y programas. Partidário (1996) identificó algunos de los retos y obstáculos: el contexto político e institucional, la incertidumbre y vaguedad ambiental en la toma de decisiones, la necesidad de orientación y formación de capacidades, la rendición de cuentas y responsabilidades, la falta

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de recursos, la existencia de metodologías desconocidas o no comprobadas, los tomadores de decisiones con acciones de resistencia, inflexibilidad o incapacidades de revelar información necesaria, la confidencialidad y constitucionalidad en sistemas políticos abiertos y cerrados, la adopción y operacionalización y la existencia de diversos enfoques utilizados, entre ellos están las matrices, enfoques económicos, creación de escenarios, mesas de ayuda, manuales, listas de preguntas o checklists.

Según Haunke (1999) no existe un consenso sobre los requisitos de un sistema integral de la

EAE. Sin embargo, Partidário (1996) propone incluir aspectos como las cuantificaciones de los factores de amplio alcance, la consideración de aspectos directos e indirectos, así como los efectos acumulativos y sinérgicos, escalas, evaluación de diversos escenarios y participación pública, debido a que aún no se ha llegado a un consenso existen diversas metodologías. Las investigaciones indican que existen los recursos tanto en conocimiento como experiencia suficientes para llevar a cabo la EAE en todos los sectores y en todos los niveles. Sin embargo, debe reconocerse que aún se cuestiona los métodos para realizar la EA y en mayor medida en el ámbito político (Sadler y Verheem (1996) y Therivel y Partidário (1996) apud Haunke, 1999:06). La EAE se encuentra todavía siguiendo las formas básicas en que se hace una EIA, ya que no existe una metodología a seguir y que pueda funcionar para todos los casos, es decir no existe un patrón a seguir. Esta forma de tomar la EAE hace de su concepción un proceso sumamente existente para las políticas (Partidário, 2006). La EAE no será factible si el contexto político sigue considerando como prioridad el desarrollo social y económico (Wood y Dejeddour, 1992).

Después del análisis de la EAE se podrá cuestionar su factibilidad, tomando la referencia de Majone (2007) acerca de este concepto, definido como el proceso de plantear inicialmente desde el análisis y una evaluación crítica a las posibles soluciones propuestas para un hecho determinado, sin dejar de lado todas las restricciones relevantes, es decir, cuestiones sociales, administrativas, políticas, institucionales así como técnicas y económicas. Estableciendo el contexto para la toma de decisiones se relaciona directamente a la factibilidad con la eficiencia, definida como las soluciones que constituyen ―un subconjunto de las ideas factibles‖ (Majone, 2007:395-396).

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Imagen 2. Imagen de un Parque eoloeléctrico expuesta en el reporte anual de El Global Wind Energy Council.

El Global Wind Energy Council (GWEC) en la portada de su reporte anual 2009 publicado en el 2010.