estudos em algumas correntes, mesmo sabendo que podemos correr o risco de cometer algumas imprecisões. Acreditamos que este esforço de análise crítica, certamente incompleto e não exaustivo, é essencial para traçar os contornos do campo científico e começar a compreender as concepções e as teorias que são subjacentes à produção bibliográfica difundida hoje no Brasil. Decidimos então correr este risco...
Finalmente, nas duas últimas partes, abordaremos os principais atores que compõem o campo, suas entidades representativas, principais objetivos e estratégias para manter sua posição e garantir a permanência nesse espaço, além das políticas públicas e os programas governamentais que apóiam a Economia Social e que são importantes elementos de legitimação dos atores e também do próprio campo.
seus benfeitores” (Neto, Stefani e Pezzi, 2003). A sociedade civil confundia-se então com os espaços da Igreja (Landim, 2002).
Apesar desse contexto desfavorável à mobilização da sociedade civil e, portanto, ao florescimento da Economia Social, observa-se a criação das primeiras cooperativas no país. Um fator primordial para esse movimento foi a Constituição Republicana de 1891, a qual assegurava o direito à liberdade de associação.
Assim, fundam-se algumas poucas cooperativas no setor de consumo em determinados centros urbanos: a Associação Cooperativa dos Empregados da Companhia Telefônica, na cidade de Limeira, no estado de São Paulo (1891);
a Cooperativa Militar de Consumo no Rio de Janeiro, em 1894; a Cooperativa de Consumo de Camaragibe, em Pernambuco (1895); e a Cooperativa de Consumo de Empregados da Companhia Paulista de Estradas de Ferro, em Campinas (1887). Esse tímido início do cooperativismo foi complementado a partir de 1902 pela organização das primeiras Caixas Rurais Raiffesen no Rio Grande do Sul (Pinho, 1982). Em 1907, é adotada a primeira lei voltada para a regulamentação do cooperativismo: o Decreto 1.637. Naquele ano, em Minas Gerais, foram organizadas as primeiras cooperativas agropecuárias. João Pinheiro, então governador do estado, lançou um projeto cooperativista que tinha como finalidade eliminar os intermediários no escoamento da produção agrícola, cuja comercialização era controlada por estrangeiros. O café era o foco principal desse projeto, e assim foi criada uma seção exclusiva para o produto, concedendo- lhe isenções fiscais e estímulos materiais (Gonçalves, 2005).
Em torno da década de 20, se iniciam as condições históricas que levariam à queda do regime oligárquico. Começa a surgir uma mobilização social e nesse contexto aparecem os primeiros movimentos sociais urbanos. Destacam-se neste período: a greve geral de 1917, o anarco-sindicalismo, a fundação do Partido Comunista e o Movimento Tenentista. Tais movimentos vão, no final da década de 20, se constituir como uma força política “anti-estatal”, se contrapondo ao regime vigente e, ao mesmo tempo, exigindo uma maior atenção por parte do Estado. Percebe-se nessa fase o surgimento dos primeiros movimentos sociais, criados a partir da influência das ideologias de esquerda (anarquismo, marxismo, sindicalismo, etc.) no Brasil. Tais movimentos sociais tinham sua identidade definida especialmente em relação à esfera do trabalho e se colocavam ainda numa relação direta com a esfera política. A sociedade civil se coloca nesse período numa posição “anti-estatal”, se definindo em contraposição à ordem vigente, mas ainda muito ligada ao aparelho do Estado.
A partir de 1930, a chamada “era Vargas” traz consigo o estabelecimento das bases institucionais de uma democracia nos moldes das sociedades fordistas3 da época, estabelecendo direitos trabalhistas, um sistema de ensino público, o sufrágio universal e a constituição de 1946. Essas iniciativas, que refletem a tentativa de instauração de um Welfare Statebrasileiro, serão acompanhadas da criação de grandes instituições para-estatais mediadoras entre o Estado e a sociedade (especialmente a esfera econômica), tais como o SESI – Serviço Social da Indústria, o SENAC – Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial e a LBA – Legião Brasileira de Assistência. Além disso, são criados os principais sindicatos, federações e confederações que congregam trabalhadores por empresa, região ou setor de atividade. Percebe-se então o fortalecimento dos movimentos sociais tradicionais que segundo Scherer-Warren e Krischke (1987:36) “surgem enquanto expressão típica da sociedade industrial (e de sua consciência), dividida em classes sociais, das quais uma delas — o proletariado — encontrava quase a totalidade de seu cotidiano submetida ao mundo da produção e à exploração da força de trabalho”. No entanto, o período que se inicia nos anos 30 vai se caracterizar pela atrelagem do sindicalismo e das organizações previdenciárias ao Estado, de acordo com o sistema autoritário da época. Como destaca Landim (2002), não é por acaso que surge nessa época a legislação que regulamenta as relações entre o Estado e as organizações da sociedade civil, as leis de assistência social4, as quais se mantêm em sua grande parte aplicável até hoje.
No cooperativismo não é diferente, ou seja, é a partir de uma iniciativa governamental, com a adoção do Decreto 22.239 de 1932, que se inaugura legalmente no país o cooperativismo baseado nos princípios dos pioneiros de Rochdale. Nesse decreto, as cooperativas são definidas como sociedades de pessoas e não de capital; além disso, outros princípios rochdaleanos tais como gestão democrática, adesão livre, retorno, juros limitados ao capital e singularidade de voto são incorporados ao texto legal. O estabelecimento de uma legislação especificamente voltada à organização e ao funcionamento das cooperativas e fundada nos princípios rochdaleanos representou um impulso para a expansão gradual do número de cooperativas fundadas no país.
Nessa etapa histórica há também uma busca de profissionalização da assistência social, com a criação de cursos e valorização dessa função na esfera pública.
3. Para um maior aprofundamento sobre o modelo de desenvolvimento fordista, ver LIPIETZ, Alain.
Audácia, uma alternativa para o século 21. São Paulo, Nobel, 1991.
4. Trata-se do Decreto-lei 525, de 01/07/1938, e do Decreto-lei 5.597, de 22/07/1943.
Entretanto, a concepção que é subjacente a essa valorização do social é de natureza clientelista e populista, características da ideologia do governo autoritário de Getúlio Vargas. A Igreja Católica manteve o seu papel na assistência social, sendo a sua atuação agora complementada pela “solidariedade administrativa”
do Estado. Este, por sua vez, tinha como estratégia atrelar as iniciativas autônomas nascentes da sociedade civil brasileira à ação do Estado, tutelando-as a serviço do fortalecimento do governo. Percebe-se, neste caso, que a sociedade civil é vista como um “braço do estado” voltado para a execução de políticas sociais e estas ainda são desenvolvidas a partir de uma concepção clientelista e filantrópica. Os cidadãos (em geral confundidos com os trabalhadores) ainda são percebidos como beneficiários da assistência religiosa ou pública. Desta forma, a sociedade civil é compreendida muito mais como “objetivação das estruturas e da ação do Estado” (Telles, 1987) do que como um ator político relevante.
Após um curto período de democracia — entre a segunda metade dos anos 50 e o início dos anos 60 —, o país volta a ser governado por um regime de exceção.
Esse novo período de autoritarismo é caracterizado por dois momentos interdependentes e fundamentais para a compreensão da composição da sociedade civil brasileira.
Por um lado, assiste-se ao recrudescimento da tutela do Estado nas questões civis, através da instauração do regime militar e, com ele, das estruturas hierarquizadas e centralizadas para a gestão do social, tais como o INPS – Instituto Nacional de Previdência Social, o BNH – Banco Nacional de Habitação, o MOBRAL – Movimento Brasileiro de Alfabetização, entre outros. Além disso, a ditadura faz com que muitas das iniciativas sociais que não pertenciam ao aparato governamental fossem consideradas clandestinas. Fernandes (1994) descreve esse período, ressaltando que “os mecanismos de comunicação civil com as esferas superiores da vida pública foram estrangulados (partidos, mídia, etc.) [...] o movimento sindical que constituía no passado a coluna vertebral das mobilizações populares, foi violentamente reprimido. Em suma, reduziu- se ao mínimo a participação cívica no Estado e nas empresas” (Fernandes, 1994:34).
Por outro lado, é nessa mesma época que começam a florescer em diferentes partes do Brasil movimentos sociais de um novo tipo. Scherer-Warren e Krischke (1987) descrevem esses novos movimentos como organizações coletivas que lutavam contra as formas tradicionais de fazer política. Já Fernandes (1994),
os define como formas mais abrangentes e plurais de atuação na esfera pública, as quais não negam a luta de classes, mas a deslocam da posição central que esta assumia na ação dos movimentos tradicionais. Tais movimentos foram marcados pela diversidade de origens, de ideais defendidos e de práticas. Podemos aqui enumerar alguns dos mais importantes: as comunidades eclesiais de base, as associações de moradores e os grupos integrantes dos chamados “novos movimentos sociais”. As comunidades eclesiais de base, organizações populares impulsionadas por setores progressistas da Igreja Católica e propagadores da Teologia da Libertação, promoviam a ação coletiva ancorada fortemente no território. Redes de solidariedade eram criadas no espaço local das paróquias, incentivando práticas comunitárias que acabavam por instaurar verdadeiros espaços públicos independentes da ação governamental. A rápida ampliação do número de associações de moradores, ligadas à Igreja Católica ou não, marcou o cenário político notadamente nos centros urbanos; tratava-se também de associações ancoradas no território (bairros) que buscavam revigorar gradativamente a prática da cidadania. Por sua vez, o florescimento dos “novos movimentos sociais” intensificou mais tarde o processo de fortalecimento de
“novas” identidades coletivas ao propiciar a livre associação de indivíduos, tendo como finalidade a defesa dos direitos e interesses de índios, negros, mulheres, idosos, infância e juventude. A essas iniciativas, podemos adicionar os grupos ambientalistas, configurando o início do movimento ecológico no país.
No campo do cooperativismo, destaca-se a consolidação da sua institucionalização com a adoção da Lei 5.764, no ano de 1971, cuja vigência se estende até o presente. Além de reiterar os princípios de Rochdale, a Lei 5.764 “apresenta adequada flexibilidade à renovação e modernização estrutural das cooperativas brasileiras, possibilitando sua atuação como empresas modernas e dinâmicas”
(Pinho, 1982), e, sobretudo, dá forma ao CNC - Conselho Nacional de Cooperativismo e institui a OCB – Organização das Cooperativas Brasileiras.
O CNC é um órgão do governo federal encarregado da orientação geral da política nacional de cooperativismo, é presidido pelo ministro da agricultura e composto de mais sete membros, sendo quatro representantes de ministérios e três representantes da OCB. A Organização das Cooperativas Brasileiras é uma sociedade civil, de natureza privada, sem fins lucrativos. A OCB é o órgão máximo de representação, controle, registro e cadastramento do sistema cooperativo brasileiro. Esse sistema é constituído por uma organização das cooperativas (com as mesmas características da organização nacional) em cada estado do país e pelas demais sociedades cooperativas a elas filiadas. A
institucionalização do sistema resultou na difusão e expansão do cooperativismo, notadamente no setor agropecuário. Segundo Pinho (1982), em 1970, havia 1.160 cooperativas agropecuárias registradas no país, contando com 759.133 associados; já em 1980, o número de cooperativas passa para 1.480 e o de associados para 1.718.145.
Outro fenômeno de grande importância para o fortalecimento da sociedade civil e principalmente da Economia Social foi a proliferação de ONGs. Essas organizações, criadas ou apoiadas por técnicos com formação universitária atuavam (e ainda atuam) como entidades intermediárias entre as agências estrangeiras de cooperação internacional e os grupos ou comunidades pertencentes à esfera da sociedade civil. As agências de cooperação necessitavam de parceiros locais que fossem capazes de elaborar projetos e acompanhar a sua execução, em razão do baixo preparo técnico dos membros das associações civis em geral. As ONGs surgiram como forma de suprir esse despreparo e se espalharam rapidamente por todo o país, constituindo assim mais um ator representativo da retomada da ação política da sociedade civil organizada. É importante ressaltar que tais organizações nutriam uma forte relação com os movimentos sociais nascentes. Para Landim (2002) “a legitimidade dos agentes e das organizações adviria, sobretudo, de suas relações com os grupos e movimentos populares”.
Apesar da repressão política perpetrada pela ditadura militar, paradoxalmente observa-se a formação de uma espécie de base do que poderíamos chamar de uma sociedade civil brasileira, caracterizada pela pluralidade de ideais e de práticas, pela multiplicidade de identidades coletivas, pela automobilização e autocriação de grupos e de redes. A esse ponto, o movimento começava a engendrar a sua própria institucionalização, desembocando mais tarde na fundação de um grande número de organizações formais, bem como no estabelecimento de leis que buscavam concretizar no espaço público a legitimação de seus ideais. Numa visão geral, podemos afirmar que o movimento tinha como foco a ampliação do político, através de um processo de re-significação das práticas democráticas. Para Telles (1987):
“É perante este ‘novo’ Estado, que surge em 1964, que a sociedade civil reaparece como tema de reflexão política e intelectual. Não mais como tradicionalmente ocorreu na prática e no pensamento político brasileiro, enquanto evidência de sua impotência, por onde se justificava e se exigia a existência de um Estado protagônico, sujeito exclusivo de uma ação capaz de
eficácia histórica. A sociedade reaparece como lugar de política, ou melhor, como alternativa política frente ao Estado” (Telles, 1987:60).
É nesse contexto que se fortalece e ao mesmo tempo se reconfigura a Economia Social no país, dando origem a uma nova e importante fase histórica que marca a sua trajetória, notadamente a partir de meados da década de 80.
O ano de 1985 constitui um marco decisivo na história recente do país: após vinte e um anos, desfaz-se a ditadura militar e as instituições democráticas voltam a prevalecer. Em seguida a um período de transição que durou até 1988, uma nova Constituição foi elaborada, restabelecendo as bases legais para o exercício da democracia. Após a adoção da nova Constituição, diversos mecanismos vêm sendo criados no sentido de promover a descentralização da ação governamental como também de atualizar as normas jurídicas face ao reconhecimento de direitos antes negados. Assim, um processo de municipalização da gestão pública foi desencadeado concedendo maiores poderes aos municípios. Houve a criação de Conselhos Municipais em várias áreas de interesse público tais como educação, saúde, agricultura, infância e adolescência, os quais permitem a participação da sociedade civil na resolução de questões antes restritas somente à intervenção da burocracia estatal. Muitos programas e políticas públicas passam a permitir e em alguns casos até exigir a participação dos Conselhos e de outras organizações da sociedade civil, como é o caso das políticas de fortalecimento da agricultura familiar (PRONAF), o Fundo Nacional do Meio Ambiente, o Fundo da Educação ou o Programa de Saúde da Família (PSF), para citar alguns. Além disso, a adoção do Estatuto da Criança e do Adolescente, bem como do Estatuto do Idoso passam a legitimar os direitos específicos dessas parcelas da população.
A redemocratização do país teve um impacto substancial na esfera da sociedade civil e conseqüentemente no campo das organizações da Economia Social.
Podemos apontar como um dos efeitos de maior impacto a intensificação do processo de institucionalização da sociedade civil. Esse processo foi caracterizado por várias iniciativas, dentre as quais destacaremos aqui a criação da ABONG - Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais e o estabelecimento do marco legal do terceiro setor. A ABONG, fundada em 10 de agosto de 1991, é uma sociedade civil sem fins lucrativos. A criação da entidade foi fruto da associação de organizações com um determinado perfil de atuação política caracterizado, dentre outros aspectos, pela busca de alternativas de desenvolvimento ambientalmente sustentáveis e socialmente justas, compromisso
de luta contra a exclusão, a miséria e as desigualdades sociais. Um outro processo que influenciou a institucionalização, no ano de 1999, foi a aprovação da Lei 9.790, que ficou conhecida como marco legal do terceiro setor. A referida lei instituiu uma nova figura jurídica para organizações civis – a OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público). Com essa regulamentação, podem ser enquadradas como OSCIP as organizações que realizam assistência social, atividades culturais, conservação do patrimônio histórico e artístico, educação e saúde gratuitas, preservação e conservação do meio ambiente, promoção do voluntariado, dentre outras. O aspecto essencial da lei é o estabelecimento de parcerias entre o Estado e as organizações enquadradas.
Dessa forma, o Estado financiaria projetos a serem implementados pelas OSCIPs, mediante uma relação contratual padronizada e expressa pelo Termo de Parceria.
Tal lei caracteriza um passo importante na regulamentação entre Estado e sociedade civil, pois ela é a primeira lei que vem tratar da temática a ser editada, após as antigas leis de assistência social. Entretanto, alguns anos depois, já na gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a Lei 9.790 perde sua força e tem um impacto reduzido em âmbito nacional (trataremos desse aspecto no item referente às políticas públicas).
Podemos indicar como mais um processo importante a partir da década de 90, o surgimento de um “novo associativismo e cooperativismo” fomentado de um lado pela democratização e pelo forte dinamismo da sociedade civil e, de outro lado, por programas governamentais específicos como é o caso do Programa Comunidade Solidária e do PRONINC (Programa Nacional de Incubadoras de Cooperativas), os quais abordaremos mais detalhadamente adiante. Essas novas associações e cooperativas, a maioria delas com atividades econômicas, vêm se juntar ao universo das ONGs já existentes e, de certa forma, concorrer com estas. As novas organizações trazem à tona novas questões e temáticas que pouco ocupavam a cena pública anteriormente (Teixeira, 2003).
Paralelamente, observa-se também o avanço da profissionalização e a mudança do papel das ONGs mais antigas. A lógica técnica e a racionalidade instrumental embasam cada vez mais a gestão e o funcionamento geral dessas organizações para responder às exigências dos seus financiadores, estes centrados no resultado e no impacto do trabalho das ONGs. Por outro lado, alterações na dinâmica sociopolítica internacional, como por exemplo, a reforma dos países do Leste Europeu e a situação difícil dos países africanos, causaram uma mudança no fluxo dos recursos da cooperação internacional, gerando uma diminuição gradativa do financiamento concedido às ONGs brasileiras. Tais fatores provocam
um impacto na própria sobrevivência das ONGs mais antigas: seu financiamento passa a ser obtido cada vez mais junto a fontes nacionais e, especialmente, o Estado. De uma postura de ruptura em relação ao Estado, na sua origem, elas passam a partir de então a atuar, cada vez mais, como agentes das políticas públicas, o que vai influenciar significativamente a mudança de seu papel. Além disso, percebe-se também uma ampliação considerável no número de redes entre as organizações. Essas redes permitem que as organizações tenham um impacto para além do local, se constituindo, assim, como mais um “ator” no campo.
Um outro aspecto de destaque na reconfiguração da Economia Social brasileira na última década diz respeito ao envolvimento crescente do setor privado com as questões sociais. A grave configuração social do Brasil — um país que tem uma economia entre as vinte maiores do mundo, porém com uma das piores redistribuições de renda do planeta — parece ter sensibilizado uma parte significativa do empresariado, o qual passou a investir em projetos sociais. Nesse movimento, nota-se a crescente adoção de práticas como o voluntariado corporativo e a articulação com organizações da Economia Social para ações compartilhadas em benefício de parcelas desfavorecidas da população, até então inusitadas na esfera privada. Na dimensão institucional, esse movimento produziu a criação de fundações e institutos por parte de grandes empresas privadas para desenvolver projetos sociais, assim como engendrou a constituição de organismos de representação, com raio de ação nacional e até internacional, como o GIFE – Grupo de Institutos, Fundações e Empresas e o Instituto Ethos de Responsabilidade Social. O GIFE é uma entidade sem fins lucrativos e de caráter associativo, criada em 1995 por 25 organizações pertencentes a grandes grupos econômicos privados que realizam investimento social no Brasil. Já o Instituto Ethos foi fundado, em 1998, por um grupo de empresários e executivos do setor privado com o objetivo de aprofundar os compromissos de suas empresas com a responsabilidade social corporativa. Essas organizações desempenham papéis muito importantes em certos aspectos da Economia Social no Brasil, voltaremos a abordá-las mais adiante.
Uma vez que a sociedade civil no país encontra-se em processo de recomposição, novos atores surgem na cena política, lançando-se no espaço público, compondo alianças e promovendo novas configurações à ação coletiva. No momento, percebe-se uma intensa dinâmica no espaço público visto como um todo e, em particular, no terreno onde se movem as organizações da Economia Social.
Nesse contexto, com uma nova configuração no plano nacional e no plano
internacional, um aparato legal em transformação e novos atores na cena institucional, a complexidade do campo da práxis da Economia Social é crescente.
Assim sendo, novos desafios e perspectivas se apresentam para os atores que dela participam e, por conseguinte, se refletem nos estudos que compõem um campo científico em formação, não menos complexo e heterogêneo.