La discusión sobre la multifuncionalidad de la agricultura (MFA)

algunos antecedentes

Un elemento esencial en el estudio de la multifuncionalidad es la conceptualización de la agricultura como un proceso de producción conjunta, es decir, un proceso en el que existen dos o más productos técnicamente interdependientes, como son la producción de bienes comerciales (v.gr.

alimentos y materias primas que constituyen la motivación central de la actividad) y productos no comerciales que se generan conjuntamente a los primeros (OECD 2001:27). Es en el contexto de estos últimos que se generan diversos bienes públicos³ y externalidades⁴.

Existen esencialmente dos formas de enfocar el análisis de la multifuncionalidad (Kallas y Gómez-Limón 2005:3, Niño de Zepeda y Miranda 2004:37). La primera consiste en interpretar la multifuncionalidad como una característica intrínseca de la actividad económica, asociada a la generación conjunta de productos, subproductos, servicios, externalidades y bienes públicos; cuyos efectos pueden ser positivos o negativos, intencionados o inesperados, complementarios o contrapuestos, reforzadores o compensatorios, pero que por la naturaleza técnica del proceso productivo que se trate, son generados conjuntamente al producto principal. Esta visión del concepto como una

3 De forma genérica los bienes públicos son aquellos que, no obstante ser de interés común de la sociedad, no cuentan con un mercado propio que garantice la asignación óptima de los recursos involucrados para su provisión, por lo que se requiere la intervención pública del Estado para regular y garantizar su flujo. Es importante tener en cuenta la diferenciación conceptual entre bienes comunes y bienes públicos, considerando que los primeros son aquellos directamente proveídos por la naturaleza (v.gr. el aire, la lluvia, la capa de ozono, etc.) (Friends of the Commons 2004:3), en tanto que los públicos, propiamente dichos, son aquellos en los que la mano del hombre ha intervenido, ya sea para su creación (como el faro de un puerto o las carreteras de libre acceso), su provisión (como el lenguaje y otras formas de comunicación no excluyentes) o su restauración (como en el caso de una área natural restaurada).

4 Se dice que una externalidad se presenta cuando una persona impone, intencionadamente o no, costos o beneficios a terceros afectando su bienestar (Edwards et al. 2000). Por ejemplo, una externalidad existe cuando una compañía o un individuo que genera contaminación carga este costo sobre otros agentes en la sociedad que se ven afectados por tal actividad. Cuando la empresa invierte en tecnología para reducir la contaminación o cuando repara el daño causado a terceros se dice que “la externalidad se internaliza” (en la estructura de costos de producción).

propiedad de la actividad económica es lo que puede definirse como enfoque positivo de la multifuncionalidad.

El segundo enfoque lo analiza a partir de las diversas funciones atribuibles a la agricultura (o a otra actividad económica) y que son deseables de fomentar, desde la perspectiva interna o externa del sistema. Así, la multifuncionalidad no se considera una propiedad intrínseca del sistema, sino la adición de múltiples objetivos a desarrollar a través de un mismo proceso de producción. Desde esta posición, más que una consecuencia propia de la agricultura (enfoque positivo), la multifuncionalidad es considerada como un propósito de lo que la actividad agrícola debería ser (enfoque normativo).

De acuerdo a Piorr y Müller (2007), mientras las dimensiones en la perspectiva de la multifuncionalidad como objetivos de la política en un enfoque normativo se refieren a funciones sociales, ambientales y económicas, las dimensiones desde la perspectiva de la teoría económica se concentran en cuestiones de distribución, asignación y estabilización, así como en la perspectiva positiva de la producción conjunta de bienes. Entre las funciones que la agricultura cumple o debe cumplir, se destacan las señaladas en el Cuadro 5.1.

Adicionalmente al enfoque adoptado es importante destacar que la discusión sobre las implicaciones de la multifuncionalidad comprende al menos tres puntos: primero, el concepto representa serias objeciones al modelo productivista derivado de la revolución verde, el cual ha permitido un espectacular incremento en el desempeño agrícola pero a un costo de crecientes externalidades negativas: daño a los recursos naturales, elevación de costos para manejar excedentes, reducción del número de agricultores, campesinos y trabajadores agrícolas, desertificación rural, etc. (Losch 2002).

Cuadro 5.1

Funciones y roles múltiples de la agricultura por ámbito de incidencia.

Carácter

ambiental • Proveer servicios ambientales valiosos: v.gr. abastecimiento regular de agua limpia, reducción de riesgos por sequías, inundaciones o avalanchas, y preservación de la diversidad biológica.

• Asegurar la diversidad del paisaje y preservar el patrimonio natural.

• Favorecer prácticas agrícolas respetuosas con el medio ambiente.

• Contribuir a proporcionar al ciudadano una red de espacios naturales.

Carácter sociocultural

• Proteger las unidades de producción familiares de pequeña escala.

• Salvaguardar la riqueza cultural y las múltiples identidades regionales.

• Mantener paisajes rurales tradicionales.

• Mantener productos, costumbres y cultura rural tradicionales.

• Mantener el empleo y el ingreso adecuados en el medio rural.

• Proporcionar identidad y sentido de pertenencia a escala local y regional.

Carácter económico- productivo

• Proveer de bienes que intercambiables con otros sectores, así como generar excedentes exportables que aporten divisas a la economía.

• Asegurar que los alimentos sean sanos y saludables.

• Mantener un adecuado grado de autoabastecimiento alimentario.

• Fortalecer la economía contra los riesgos externos.

Carácter

territorial • Garantizar la soberanía del país y el fortalecimiento del mercado interno.

• Contribuir a la viabilidad de las áreas rurales y a un desarrollo territorial equilibrado interactuando con otras actividades.

• Ofrecer un espacio sano para que allí resida una importante parte de la población y se descongestionen las ciudades.

Fuente: Kallas y Gómez-Limón (2005), Ramírez (2003), Niño de Zepeda y Miranda (2004), Valdés y Foster (2004), OECD (2001) y Beatriz De la Tejera (com.pers.).

Segundo, la introducción del concepto de multifuncionalidad en la caracterización y definición de un modelo agrícola, como en el caso de la Unión Europea⁵, a menudo se ha considerado como una nueva forma de defender el mantenimiento de una política agrícola especialmente proteccionista y altamente subsidiadora⁶ (Regidor 2003, Cáceres 2004).

5 En el caso de la Unión Europea la aplicación de este reconocimiento a la multifuncionalidad ya está debidamente considerada y reglamentada dentro de la Política Agrícola Común que conjuntamente instrumentan los países de ese bloque económico.

6 Este punto en particular ha dado lugar a una fuerte discusión, desde la perspectiva normativa, en torno a si la MFA es un principio únicamente aplicable para los países desarrollados (i.e.

fiscalmente fuertes) que sí tienen la capacidad de diseñar y aplicar medidas compensatorias que la premien, frente a los numerosos países en vías de desarrollo (i.e. fiscalmente débiles) que pese a observar una MFA positiva no cuentan con los recursos para estimularla, regularla o sostenerla.

Y tercero, la cuestión medular en el plano técnico es el tratamiento de los productos y funciones no comerciales como las externalidades y los bienes públicos (Niño de Zepeda y Miranda 2004:39).

Adicionalmente, existen otros dos aspectos más que subyacen a la discusión sobre la multifuncionalidad, por un lado, la relación con otras actividades que se realizan en el territorio enfatizando en la diferencia entre la multifuncionalidad rural y la agrícola; y por otro lado, el debate en torno al reconocimiento de funciones y atributos a partir de agentes externos al sistema (De la Tejera com.

pers.)

Desde el punto de vista metodológico, ha sido señalado que la MFA se puede ubicar en línea afín con los numerosos estudios y propuestas metodológicas que se han realizado sobre los conceptos de desarrollo y sustentabilidad, considerándosele como la operacionalización del modelo de la agricultura sustentable (Losch 2002:4). De hecho, Hagedorn (2005) concibe a la MFA como una herramienta para incrementar la sustentabilidad de una actividad o región.

Sin embargo, existen todavía pocas experiencias concretas, sistemáticas y consistentes para hacer operativos los principios en los que se basa la MFA, dado lo relativamente reciente que es este concepto. A nivel teórico uno de los principales trabajos que se han realizado es el desarrollado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico al establecer un marco analítico sobre la multifuncionalidad (OECD 2001) y al argumentar las implicaciones de política sobre el mismo concepto (OECD 2003).

De igual modo, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) ha realizado una importante investigación sobre MFA (Proyecto ROA, por sus siglas en inglés) que ha consistido en definir con mayor claridad los roles de la agricultura en el desarrollo, no sólo respecto a la

producción, sino también con relación a las consecuencias sociales, culturales y ambientales de esta actividad. Con este proyecto la FAO (2001:3) ha evaluado los efectos que la agricultura puede producir más allá de las zonas rurales, es decir, en la sociedad y en la economía en general, a partir de explorar y documentar los beneficios de la agricultura en varios países en desarrollo.

5.3. La multifuncionalidad de la agricultura campesina como hipótesis