Elementos conceptuales para el análisis de
Gobernabilidad, gobernanza y gobierno
Para la conceptualización de la gobernanza resulta necesario distinguir en primer lugar el término gobernabilidad1 que está estrechamente ligado y se considera un concepto concomitante. Así, para Claudio Saínz (2005:
45), “la gobernabilidad es el conjunto de condiciones, distintas para cada región, que se traducen en un estado de armonía de trabajo conjunto de corresponsabilidad entre sociedad y gobierno, entre emprendedores y el territorio, entre las fuerzas económicas y las instituciones”.
Luis Aguilar (2007: 145) señala que “la gobernabilidad denota la posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad, mientras su opuesto, ingobernabilidad, significa la posibilidad o probabilidad de que el gobierno deje de gobernar a su sociedad o no la gobierne, pero connota que la probabilidad o improbabilidad de gobernar se deriva de la capacidad o incapacidad del gobierno de dirigir a su sociedad”. La articulación de la gobernabilidad o ingobernabilidad con la capacidad o incapacidad de gobernar del gobierno ha sido el enfoque dominante en la literatura desde 1975, cuando se publicó el libro pionero La crisis de la democracia (Crozier, M., S. Huntington y J. Watanuki, 1975), en el que por primera vez apareció en el discurso político el lenguaje binario gobernabilidad/ingobernabilidad.2 Ambos términos obligan a referirnos al gobierno como instancia ejecutora de acciones y a quien Bonnin (2003: 187) ubicaba como “la autoridad creada para dar movimiento al Estado (cuerpo político) y una dirección común a todos los individuos para la ejecución de las leyes”.
Hoy en día, ante los complejos problemas que enfrenta el mundo globalizado. se ha generalizado y desarrollado la noción de buen gobierno, enfoque que Pagden (1998) expone como búsqueda de una expresión con la cual caracterizar las nuevas relaciones internacionales. La teoría política anglo-
1 Numerosos autores, entre los que figuran Cerrillo (2005) y, Pascual y Pascual (2009), han subrayado la necesidad de clarificar conceptos (buen gobierno, gobernabilidad, gobernanza), ante la dificultad para identificar los límites entre gubernamental y no gubernamental, para asignar responsabilidades y delimitar legitimidades, para superar posibles riesgos de desafección o deslegitimación democráticas, para establecer mecanismos democráticos de rendición de cuentas o para garantizar una real participación de todos los actores políticos y sociales concernidos.
2 Lingüísticamente, “gobernabilidad” es el sustantivo derivado del adjetivo “gobernable”, que significa “la calidad de poder ser gobernado”, la calidad de que algo pueda ser gobernado por alguien. Ésa es la denotación del Diccionario de la Lengua Española de la RAE (22ª edición, 2001).
La posibilidad de que algo (una persona, una organización o la sociedad toda) sea gobernado dependerá: a) de que sus actividades puedan ser controladas por alguien que se impone sobre él y lo obliga a actuar de un cierto modo a pesar de su oposición y resistencia, o b) porque sus actividades siguen las normas y órdenes de alguien en razón de que se acepta su superioridad
estadounidense emplea la palabra gobierno para referirse a las instituciones oficiales del Estado y su monopolio de poder coercitivo legítimo. El gobierno se caracteriza por su capacidad de adoptar decisiones y de hacer que se cumplan. En síntesis, se entiende por gobierno a los procesos oficiales e institucionales que intervienen en el plano del Estado nacional para mantener el orden público y facilitar la acción colectiva.
Por su parte, el Banco Mundial (1997: 332) define al gobierno como el conjunto de gobernantes o administración pública: el uso de la autoridad política, la práctica de control sobre una sociedad y la gestión de sus recursos para el desarrollo social y económico. Así, el buen gobierno implica: 1) que estén garantizadas la seguridad de los ciudadanos y el respeto de la ley, especialmente a través de la independencia de los magistrados, es decir, el Estado de Derecho; 2) que los organismos públicos gestionen de manera correcta y equitativa los gastos públicos: es la buena administración; 3) que los dirigentes políticos respondan de sus acciones ante la población: es la responsabilidad y la impunidad (accountability); 4) que haya información y sea fácilmente accesible a todos los ciudadanos: es la transparencia. En síntesis,
“el concepto de gobierno va unido a lo que los grandes organismos de financiación han hecho de él: una herramienta ideológica para una política de Estado mínimo”.
Orígenes de la gobernanza3
El concepto de gobernanza tuvo su origen en el ámbito de la economía institucional y de la regulación. Nació con el objetivo de simplificar los procesos de regulación y de intervención de los poderes públicos y de facilitar la toma de decisiones del resto de agentes sociales, sobre todo los económicos. De acuerdo con Farinós (2008), algunos de los trabajos e indicadores de gobernanza, por ejemplo los desarrollados por el Banco Mundial (BM), son un claro ejemplo de este enfoque, el cual adquiere cada vez más trascendencia en los debates teóricos europeos y en la práctica política, en tanto nuevo modo de gestionar las políticas públicas, a partir de las reformas del sector público en los años ochenta.
La noción anglosajona de governance obedeció inicialmente a su uso para analizar los cambios recientes del “gobierno” de la sociedad doméstica, esto es territorialmente definida, en la disciplina de Ciencia Política y Administración Pública; sin embargo, ha sido considerada como adecuada también para
3 El desarrollo de los conceptos de gobernanza y sus diversas acepciones están asociadas a contextos político-administrativos heterogéneos, por lo que su exposición en este artículo se encuentra matizada por las particularidades e interrelaciones con la administración gubernamental en cuestión, aspecto que, vinculado a las necesidades sociales de la población,
explorar los fenómenos de “gobierno” de las emergentes relaciones sociales en espacios transnacionales. En una primera acepción, se puede entender el fenómeno de la governance, que traduciremos como gobernación, como más abarcador que el gobierno en tanto se refiere a “todas aquellas actividades de actores sociales, políticos y administrativos que pueden ser vistas como esfuerzos intencionados para guiar, orientar, controlar o manejar las sociedades” (Ferrero, 2010a: 104).
Cristina Zurbriggen (2012) destaca que el debate en América Latina ha tenido características diferentes al europeo, por lo que es necesario aportar una revisión crítica de la transformación del Estado en la región y la transferencia de la noción de governance por los organismos multilaterales, que en América Latina ha sido difundida por los organismos de la cooperación internacional, entre ellos el Banco Mundial (BM), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que han desempeñado una función central en el desarrollo y posterior transferencia de la noción de buen gobierno, pretendiendo, de ese modo, volver más efectiva la ayuda internacional en los países subdesarrollados.
Así, el BM define gobernanza como el conjunto de procesos e instituciones a través de las cuales se determina la forma en que se ejerce el poder en un país, para desarrollar sus recursos económicos y sociales. En este contexto, el buen gobierno se refiere a la transparencia y la eficacia en tres áreas fundamentales:
1) métodos de elección, control y reemplazo de los gobernantes (estabilidad institucional); 2) capacidad del gobierno para administrar recursos y aplicar políticas (marco regulatorio y eficacia del gobierno); y 3) respeto a los ciudadanos (transparencia, participación y garantía del Estado de Derecho).
Por su parte, el PNUD (2012: 58) define gobernanza como “el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para administrar los asuntos de un país a todos los niveles de gobierno; comprende los mecanismos, los procesos y las instituciones a través de las cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias”. Desde este punto de vista, la gobernanza adecuada se caracteriza como “participativa, transparente [...] con control público [...], efectiva y equitativa [...] promotora del Estado de Derecho [que]
asegura que las prioridades políticas, sociales y económicas estén basadas en un amplio consenso en la sociedad”.
Es importante destacar que la gobernanza se encuentra estrechamente ligada a la toma de decisiones. Se trata de gestionar y dirigir los negocios de forma
que se obtenga la máxima eficacia económica. Su tránsito desde la economía a la ciencia política y a la administración, con el objeto de procurar una gestión más inclusiva y co-responsable de la cosa pública frente a los tradicionales modelos más impositivos o burocráticos, lo convirtieron en un concepto heurístico y abierto en su interpretación y uso. Koresawa y Konvitz (2001:
27) destacan que su carácter polisémico ha permitido que fuera desarrollado por muy diversas líneas y escuelas de pensamiento como la nueva gerencia pública, el neoinstitucionalismo de un nuevo estado social o el universalismo comunitario de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales.
Precisamente la reterritorialización del papel y de las responsabilidades del estado y de los diversos actores en la toma de decisiones políticas hicieron de la gobernanza el centro de diversas atenciones; también desde el campo de la política territorial, por otra parte uno de los campos predilectos para su aplicación y desarrollo, especialmente abonado en el contexto de la Unión Europea (Faludi, 2002).
Ahora bien, es importante destacar que en administración pública, en general y desde la concepción de Peters (2007), gobernanza significa dirigir la economía y la sociedad hacia algunas metas colectivas, mientras que, para Kettl (2002), es la nueva gerencia pública (ngp), la adopción de los valores y prácticas empresariales en el sector público.
Vertientes y enfoques teóricos de la gobernanza
La revisión bibliográfica permite ubicar dos variantes principales de la ngp que se concretan en el modelo Westminster (Nueva Zelanda, Australia, Canadá y Reino Unido) y en el modelo de la reinvención del gobierno (EE.UU.). Este segundo enfoque considera que la suma de los intereses particulares genera un resultado congruente con el de los grupos mayores de ciudadanos (consumidores). Ketl (2002: 71) destaca que las vertientes teóricas principales de la ngp son la “teoría gerencial racionalista (managerialism), la teoría de la acción racional para la maximización de utilidades (public-choice theory), la economía de los costos de transacción (transaction costs) y la teoría del agente principal (principal-agent)”.
La perspectiva de Aguilar (2007) precisa que, a partir del análisis de la política y de las políticas públicas, un nuevo concepto está emergiendo y se refiere al término gobernanza, entendida ésta como el proceso de dirección de la sociedad o mediante el cual sociedad y gobierno definen su sentido de dirección, los valores y los objetivos de la vida asociada que es importante realizar y definen su capacidad de dirección, la manera como se organizarán,
se dividirán el trabajo y distribuirán la autoridad para estar en condiciones de realizar los objetivos sociales deseados. Es decir, la gobernanza se refiere a un nuevo enfoque dentro de la nueva gestión pública, donde sociedad civil y gobierno son co-responsables del quehacer político ya sea a nivel federal, estatal o local. De esta forma, se propicia la participación activa de diferentes organismos tanto públicos como privados en beneficio del buen desempeño gubernamental; así como del logro de objetivos que mejoren la calidad de vida de la sociedad en general. Desde su visión, el concepto de gobernar por políticas públicas considera la idea de gobernar con el público ciudadano y promueve un estilo de gobernar más de coordinación que de mando; más de asociación público–privado que de protagonismo gubernamental y más horizontal que vertical.
Bajo estas consideraciones, gobernanza significa que ha nacido una sociedad gubernamentalmente independiente, autónoma y competente, poseedora de capacidades que el gobierno no posee y que requiere para poder conducir a la sociedad; por lo que la dirección debe ser una actividad compartida y asociada entre gobierno y sociedad, en una relación de interdependencia más que de dependencia y de coordinación más que de subordinación.
En este mismo orden de ideas, Uvalle Berrones (2005: 87) señala que
“la administración pública debe ser incluyente, democrática y responsable, y que debe considerar al ciudadano contemporáneo desde cinco puntos de vista complementarios: el ciudadano como contribuyente, como consumidor, como cliente, como evaluador y como elector”. De esta manera, los ciudadanos se sentirán responsables y serán solidarios, buscando tener una participación activa en los procesos de política pública, que se llevan a cabo en su comunidad.4 Además, podrán evaluar la calidad y satisfacción de los servicios que les otorga el gobierno; propiciando de esta manera que la participación del Estado sea más como facilitador que como proveedor y en la cual se tendrán incentivos para lograr una verdadera gobernanza, cuyo enfoque es un marco de referencia en el que las políticas públicas deben llevarse a cabo para obtener los mejores resultados; de tal manera que el ciudadano contemporáneo se involucre de manera responsable en todo el proceso, desde la identificación del problema hasta su implementación, ejecución y evaluación.
4 Bajo este nuevo enfoque, las políticas públicas no son un instrumento de la gobernanza, sino que esta última representa una condición necesaria, mas no suficiente, para que las políticas públicas logren su objetivo, en donde el papel de la burocracia, de los actores políticos, así como
Por su parte, Alfonso Iracheta (2012: 39) considera que la gobernanza “expresa el proceso en el que los actores sociales deciden organizadamente sus objetivos fundamentales de convivencia y la forma de coordinarse para realizarlos […]
busca reivindicar, recuperar y reconstruir la naturaleza pública del Estado así como su capacidad para gobernar y administrar, ambas basadas en la centralidad de la ciudadanía”. Como consecuencia, la acción pública ocurre por la coordinación de la acción colectiva y no por la subordinación de la ciudadanía al aparato gubernamental. Esto es así porque se reconoce que el Estado no lo puede todo. Su papel relevante es coordinar la acción pública con la participación de los actores sociales. Esta coordinación deja de ser vertical para convertirse en una red de relaciones horizontales.
En síntesis, la gobernanza es el proceso en el que los ciudadanos resuelven colectivamente sus problemas y responden a las necesidades de la sociedad, empleando al gobierno como el instrumento para llevar a cabo su tarea. Sus implicaciones en la práctica política son, cuando menos, cuatro:
La gobernanza se configura como un “nuevo arte de gobernar” que tiene como sujeto a la ciudadanía y sus organizaciones, actuando de manera responsable con el gobierno.
Los gobiernos deben operar mucho más en red y menos con estructuras verticales y autoritarias.
Las decisiones de gobierno y la ejecución de las políticas públicas tienen como ámbito central a los territorios, lo que significa el rescate de las regiones y las ciudades como espacios vitales para gobernar.
La estructura institucional de los gobiernos federal, estatal y municipal ha sido rebasada por la realidad, requiriendo de nuevas formas participativas y con visiones de largo plazo para la aplicación de las políticas de desarrollo;
surgen, entonces, figuras como los Institutos de Planeación, los Consejos Ciudadanos, los Observatorios del Desarrollo, entre otros.
Evolución de la gobernanza
Desde la visión de De Miguel Barcena (2010: 56), la gobernanza es “un paradigma gubernamental que trata de transformar el viejo gobierno institucional y democrático, en un nuevo gobierno donde los institutos convencionales que han servido para presentar la democracia, como un proceso que se realiza en el curso de la historia, se vean replanteados de acuerdo a las relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercados, que impone la globalización”. La fuerza motriz de la gobernanza reside en la recuperación de una vieja idea liberal que
había sido desechada tras la crisis del periodo entreguerras: el mercado es una instancia de ordenación no sólo económica, sino también social. En las nuevas relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado, la acción gubernamental clásica, caracterizada por su verticalidad institucional, debe transformarse en una gobernanza de tipo horizontal, que intente involucrar a todos aquellos intereses de los actores sociales, administrativos y empresariales, que dirigen y gestionan la sociedad y la economía. Es así como De Miguel Barcena acota que la gobernanza propone reconstruir la idea clásica del gobierno, a través de novedosas formas de elaboración, ejecución y control de las políticas públicas.5
Rojo Salgado Argimiro (2010) destaca que el Estado, y después de muchos siglos de andadura y de progresivo afianzamiento a lo largo y ancho del planeta, empieza a dar muestras evidentes de agotamiento, incapacidad e insuficiencia para garantizar, al menos por sí solo, la gobernabilidad de las sociedad humanas, situación que conduce que el poder político actual, aunque todavía es predominantemente estatal y nacional, se encuentre en una fase de transición, debido a la aparición de problemas, realidades y desafíos que, definitivamente, ya no pueden ser absorbidos y resueltos exitosamente en el marco del Estado. Así, las insuficiencias del Estado son evidentes respecto a una serie de cuestiones que ya ocupan un lugar destacado en la agenda actual de la humanidad.
Gobernanza multinivel
La perspectiva de Mariano Ferrero (2010a: 121) afirma que “la complejidad de los asuntos mundiales ha alentado que las actividades económicas se vean influenciadas por agentes institucionales de niveles territoriales múltiples, que interactúan entre sí en términos cooperativos y no jerárquicos”. Es así que emergen en la política global instancias de gobernanza multinivel en las cuales los agentes del nivel estatal pierden su papel privilegiado de “guardianes”
de la frontera entre lo doméstico y lo internacional en tanto estas fronteras se difuminan. En consecuencia, la noción de gobernanza multinivel se refiere a procesos de “intercambio negociado y no jerárquico entre instituciones de nivel transnacional, nacional, regional y local, e incluso puede extenderse a procesos de gobernanza público-privada”.6
5 El autor señala que la nueva gobernanza económica europea constituye una expresión privilegiada de lo que se ha dado en llamar top law, es decir, la implicación de una pluralidad de sujetos decisorios, pero mediante una selección discrecional de las instituciones implicadas y un diseño ad hoc de su funcionamiento, teniendo en cuenta los objetivos y los intereses previamente esbozados por los actores implicados.
Por su parte, Guy Peters (2011: 204) precisa que la gobernanza multinivel enfatiza “la complejidad de un sistema en el cual interactúan múltiples actores al interior del sector público; relaciona el concepto de red de gobernanza que se ha utilizado para describir el rol de los actores no-estatales en el proceso de elaboración e implementación de las políticas”. De la misma manera destaca que modos de gobernar descentralizados o descentrados, como es la gobernanza multinivel, puede que no produzcan una ampliación de la democracia como se sostiene a veces. Por ejemplo, los defensores de este tipo de gobernanza multinivel argumentan que ella permite lograr que algunos intereses, que de otra manera quedarían excluidos, tengan una mayor oportunidad de participar en el sector público. Sin embargo, la creciente complejidad de estos procedimientos relacionados con la gobernanza puede conducir a un proceso más difícil de toma de decisiones y, en los hechos, puede privilegiar aquellas organizaciones con mayor claridad en sus metas y con mejores instrumentos para lograrlas. Tal complejidad conduce a que los gobiernos tengan que ser más flexibles, innovadores y requieran una mayor capacidad de adaptación. Se incrementan las redes de tomas de decisiones involucrando un variado tipo de agencias y actores, pues son necesarias nuevas fuentes de conocimiento y experiencia.
Con base en lo anterior, es posible precisar que en tanto las ciudades concentran una enorme propor-ción de las relaciones globales, las autoridades municipales deben hacer frente en su escala territorial a gran parte de los desafíos que se derivan de la reorganización espacial de la vida social y económica, situación que conduce necesariamente a involucrar a las ciudades en estrategias de gobernanza multinivel.
Al respecto, Alonso Hernández (2010: 92) plantea que “el proceso de globalización se ha visto acompañado de una tendencia a confluir en espacios económicos, políticos y sociales más amplios, en donde el ámbito local constituye el terreno donde se perciben cada vez con mayor nitidez las nuevas exigencias de la globalización”. Lo que algunos autores han denominado multi- level-governance implica ponerse de acuerdo entre las diferentes instancias de decisión, de compatibilidad de acuerdos e intereses. Así, la importancia de la identidad de las regiones y metrópolis en el proceso de globalización presiona desde abajo desvirtuando el paradigma del Estado nacional clásico.
la organización política comunitaria y, de modo particular, la interacción entre los órganos comunitarios, los Estados miembros y los gobiernos subnacionales, abriendo una ventana de oportunidad para que los agentes regionales pudieran mejorar su posición en las diversas fases