G ESTIÓN DEL AGUA EN M ÉXICO

La Ley de Aguas Nacionales (LAN, 2013), define a la gestión del agua como el proceso basado en un conjunto de principios, normas, políticas, instrumentos, bienes, recursos, derechos, responsabilidades y atribuciones a través de las cuales el Estado, usuarios y organizaciones civiles se coordinan para promover e instrumentar acciones encaminadas al control y manejo de cuencas hidrológicas y acuíferos, regulación de la explotación, uso o aprovechamiento del agua y a la preservación y sustentabilidad del agua en términos de cantidad y calidad. Considera también los riesgos de la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos, daños a los ecosistemas vitales y al ambiente. Dicha gestión del agua comprende a la administración gubernamental en su totalidad.

Históricamente la gestión del agua en México ha sido orientada a satisfacer la demanda del recurso bajo una visión técnica a través de la construcción de infraestructura hidráulica, dejando de lado en la planeación y administración de recursos hídricos la perspectiva ecosistémica integral, la cual considera la interacción del medio físico con los medios social, económico, tecnológico y político. Esta visión técnica de gestionar el agua favoreció a que con el tiempo aumentara la presión sobre los recursos hídricos subterráneos y superficiales, aunado al problema de contaminación (Perevochtchikova, 2010).

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La evolución de las instituciones encargadas del manejo del agua evidencia la transición de la gestión del agua en México desde la visión técnica orientada a proyectos, hacia un enfoque de gestión integrada del agua. En este sentido, a partir de la Revolución Mexicana se instauró el manejo público del agua de forma institucional, en el artículo 27 de la Constitución de 1917.

En este artículo se estipula el carácter nacional de la propiedad del agua, así mismo se le confiere al gobierno federal la competencia para intervenir en su manejo, iniciando la centralización de la administración de los recursos naturales (Rolland y Vega, 2010).

De acuerdo con lo anterior, durante la primera mitad del siglo XX y coincidente con el periodo revolucionario, los principales objetivos del manejo del agua estaban encaminados a la ampliación de la frontera agrícola, por lo que en 1926 se creó la Comisión Nacional de Irrigación (CNI) la cual constituyo el primer organismo encargado de los asuntos del agua y cuyos objetivos se enfocaban al desarrollo agrario. En 1946 este organismo se transformó en la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), posteriormente se realizaron modificaciones a las estructuras institucionales que llevaron a que en 1976 se creara la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), relacionando la cuestión agraria y la hidráulica (Rojas, 2009).

A finales de los setenta se llevaron a cabo reformas estructurales, dentro de las cuales se comenzó a discutir el carácter federal de la legislación y administración del agua, por lo que se buscaba la cesión de competencias hacia los estados y municipios. Esto quedó asentado con la reforma que se hizo al artículo 115 de la Constitución en 1983, cuyo propósito era la participación de los tres órdenes de gobierno de manera coordinada en los procesos de planeación, análisis y ejecución de las políticas fiscales (Conagua, 2009). Además se buscaba delegar a los municipios, en coordinación con los estados, el manejo de servicios del agua, alcantarillado y saneamiento. De acuerdo con Rolland y Vega (2010), esta reforma implicaba más una reducción económica y administrativa del poder federal, que una reducción del control federal sobre el sector, sin embargo esta sirvió como precedente a reformas más profundas que se llevaron a cabo después.

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A pesar de las reformas constitucionales, el poder aún estaba centralizado y las decisiones eran tomadas en los altos niveles, mientras que en el cumplimiento de responsabilidades, los gobiernos locales tuvieron dificultades pues en la mayoría de casos no tenían capacidad económica ni tecnológica para llevar a cabo las estipulaciones establecidas en dicha reforma.

Con el objetivo de descentralizar el manejo del agua, en 1989 se creó la Comisión Nacional del Agua (CNA), como un organismo descentralizado de la Secretaría Agricultura y Recursos Hidráulicos. Más tarde en 1992 se creó la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la cual constituyó el marco jurídico y regulador acorde a la realidad y al discurso político sobre la descentralización, sustituyendo a la Ley Federal de Aguas de 1972 (Rojas, 2009).

De acuerdo con la LAN (2013:2), la Conagua se constituye como un Órgano Superior con carácter técnico, normativo y consultivo de la Federación, en materia de gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio público hídrico. Además posee “autonomía técnica, ejecutiva, administrativa, presupuestal y de gestión, para la consecución de su objeto, la realización de sus funciones y la emisión de los actos de autoridad” que le corresponde conforme a la Ley de Aguas Nacionales.

Para ejercer sus atribuciones la Conagua está organizada en dos modalidades, en Nivel Nacional y en Nivel Regional Hidrológico-Administrativo, esta última opera a través de sus Organismos de Cuenca. La primera modalidad concentra gran parte de las actividades de gestión del agua ya que es la encargada de adoptar la política general del agua y de implementar estrategias hídricas a nivel nacional. Además regula la extracción y utilización de agua, administra los derechos de agua, entre otras actividades. Por otro lado, los Organismos de Cuenca tienen la responsabilidad de preservar los recursos hídricos, controlar su calidad así como manejar las cuencas hidrológicas y regiones hidrológicas que le correspondan en los términos de la LAN y sus reglamentos (LAN, 2013).

En este sentido Rolland y Vega (2010:2) mencionan que “los actos políticos, económicos y jurídicos relacionados con la gestión del agua responden a contextos geográficos, hídricos y demográficos, así como a la dinámica social, tanto en los ámbitos local, regional, nacional

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como internacional”. En otras palabras, el marco jurídico de la gestión de las aguas refleja la situación política y económica que ha prevalecido en México desde finales de la Revolución hasta las crisis económicas de los años ochenta y noventa. De esta manera, a grandes rasgos se puede identificar en la evolución de la gestión del agua en México dos etapas: la primera se caracterizó por un gobierno centralista el cual administraba el recurso a través de sus instituciones federales; la segunda etapa consistió en la búsqueda de la descentralización y la democratización de la gestión del agua.

Los efectos de esta última etapa de descentralización aún son objeto de discusión en relación al papel que sigue tomando el Estado en el manejo del recurso hídrico. Al respecto, Dourojeanni (2004:136) sugiere que deben reconocerse las capacidades de los gobiernos como determinantes de una buena gestión del agua, ya que “no hay opción de gobernabilidad sobre el agua y las cuencas si el sistema político institucional de un país no es lo suficientemente sólido y sus políticas macroeconómicas no son consecuentes con todas las tareas que debe realizar”.

Como se observa a través de la evolución de instituciones y reformas en la legislación del recurso hídrico, la gestión del agua en México ha sido objeto de transformaciones profundas.

Amaya (2009) señala que dichas transformaciones obedecieron a diversos elementos propios del sector del agua como el problema de la escasez, la crisis financiera de las agencias encargadas de la distribución de agua urbana y la presión que se ejerció al interior de la SARH para crear una institución especializada en temas de manejo del agua debido a la importancia y especificidad de dicho recurso, derivando en el establecimiento de la CNA a finales de los noventa.

Aunado a los factores antes mencionados, existen también factores externos al sector hídrico, referentes al entorno institucional. De estos, Amaya (2009) destaca tres elementos que influyeron en la transformación del marco institucional del agua: el primero es el acelerado crecimiento de las ciudades que dificultó la gestión de los servicios urbanos; en segundo lugar se encuentra la ola descentralizadora que se produjo en el mundo en la década de los ochenta, y que como se ha mencionado en los párrafos anteriores, llevó a que en 1983 se transfiriera la

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jurisdicción de los servicios urbanos del gobierno federal a los gobiernos locales; el tercer elemento se refiere a la influencia que ejercieron los organismos financieros internacionales en la adopción de medidas acordes a un modelo económico que favorecía al mercado la regulación del agua.

De acuerdo a lo anterior, resulta evidente que en sus inicios la gestión del agua en México dió prioridad al tema de servicios públicos, sin embargo la incidencia de diversos factores llevaron a establecer un enfoque integral de gestión del agua que incluye el componente ambiental.

Además este nuevo enfoque considera a la cuenca hidrológica como unidad de análisis y busca integrar la participación de los usuarios y de la sociedad en el proceso de gestión hídrica.

Chávez (2004) señala que es importante considerar todo lo que existe sobre la cuenca: el agua, los bosques, los suelos, la biodiversidad y los ecosistemas, la infraestructura y los servicios que el hombre ha construido para satisfacer sus necesidades. Sin embargo es fundamental considerar las complejas relaciones entre el hombre y el ambiente.

De acuerdo a lo anterior, el marco jurídico de la gestión del agua en México queda comprendido completamente en la Ley de Aguas Nacionales (LAN), por lo tanto la definición que ahí se ofrece servirá como eje de análisis para el presente trabajo. En dicha legislación se observa la evolución institucional hacia una gestión descentralizada del recurso concediéndoles atribuciones a los usuarios⁸ y a las autoridades locales. Este aspecto resulta destacable de la LAN, sin embargo como lo señalaban Rolland y Vega (2010), en los hechos las atribuciones conferidas carecen de operatividad y de recursos. Otro aspecto que es importante considerar es que la gestión del agua es que la gestión del agua responde a contextos geográficos, hídricos y demográficos, así como a la dinámica social, tanto en los ámbitos local, regional, nacional como internacional.