Politicas publicas al final del presente milenio

Hemos descrito las caracteristicas mas importantes del proyecto de Ley de Presupuesto de la Naci6n para el 2000. Este nuevamente persevera en una expansi6n razonable de la inversi6n social en la gente, reiterando con mucha fuerza la focalizaci6n de la labor estatal activa en el campo social.

Algunos han querido ver en esta focalizaci6n social, una cierta "obsesi6n" social de los·

gobiernos de la Concertaci6n. Esa caracterizaci6n podria ser certera, pero debe entenderse en un contexto mas amplio: el que describe nuestra preferencia estrategica para impulsar el desarrollo nacional a mediano y largo plazo.

z,Por que buscar y privilegiar una accion preferente del Estado en la inversion en capital humano, yen la lucha contra la pobreza e indigencia?

z,Por que no - a cambio de 10 anterior - perseguir un Estado mas reducido, con alguna menor tributacion sobre los ciudadanos, y mas "atrincherado" s610 en la funcion mas basica de provision de bienes publicos centrales (seguridad, defensa, justicia y relaciones exteriores)?

Esa parece ser la opcion preferible por ciertas posiciones de derechas.

0, al reves, como dice algunos sectores extremos de corte populista: z,por que no intentar un Estado mas amplio, con sinnumero de funciones nuevas, emprendedoras en 10 gerencial, y audaz a atreverse hacia campos no explorados par el dominio fiscal?

La raz6n es simple, pero poderosa y elocuente: pOl·que sencillamente Chile ya posee un acervo rico en experiencias historicas desde donde recoger un conjunto delimitado, prioritario, y muy preciso para el dominio de 10 publico. Enfocar la labor principal del Estado de Chile en 10 que no parece posible delegar a los privados, y donde su acci6n y fruto este proveyendo de resultados dedsivos para el d'esarrollo social del pais.

Nos referimos al 70% del gasto global. fiscal, que ho)· ya se radica en los sectores sociales:

en aquellos cuyos beneficiarios directos son los des[Joseidos, los ausentes de los mercados pecuniarios, los exc1uidos de la modemidad, y los g,rupos vulnerables.

l..,Que rostros son aquellos?

los ancianos pobres, los discapacitados, las jeres de hogar marginalizadas por la ciudad modema, las madres pobres abandonadas en sus embarazos,

los campesinos y artesanos de la infom"lalidad rural, los pequenos mmeros y los habitantes de villorri'(}s fronterizos,

los h~jos de obrems que no podrian p agar educaci6n secundaria, los pre-escolares desnutridos, los maestros no capacitado~;,

los pobladores asociados para pavimen tar las polvorientas aceras, las familias que deben todavia vivir en Gl:.'1mpamentos-basuraJ.es, los sectores indigenas desplazados,

los pequei';os y heroicos funcionarim) de entes judiciales y fiscalizadores,

los jovenes motivados por la capacitacion en talleres y centros de excelencia y

los sectores de la sociedad civil organizada que promueven a miles y miles de habitantes de la calle en la busqueda de sus derechos ciudadanos.

Hemos querido hacer este breve pero elocuente recuento, porque a veces parece que las politicas presupuestarias publicas no son mas que datos en miles, en centenas, y en decimas.

Detras de cada partida, glosa y asignacion que ustedes van a analizaI', deben recordar que hay rostros humanos. Seres de carne y hueso, que de alguna manera confian en las prioridades que la interaccion entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo decide, en el ejercicio fiscal, que vamos a acometer jWltos.

El Presupuesto publico de una nadon, representa la quintaesencia de Ia priorizacion de metas e instrumentos dentro de un Estado organizado, para una sociedad democratica y racional. Una sociedad que mira el futuro y se organiza para ello.

Pensamos que, hay aqui un excelente material para debatir a fondo y en profundidad, sobre las tareas fiscales del aPio 2000. Creemos que un Presupuesto centrado en 10 social, apunta al corazon del tema de fondo del debate politico, mas atm cuando se nos viene con velocidad una eleccion presidencial.

Este tema central no es otro que el del avance hacia una efectiva igualdad de oportunidades: en Ia reforma educacional, en el esfuerzo de pensiones, en incrementos para una salud publica mejorada en cobertura y en calidad, en mas y mejores 'soluciones habitacionales basica.s, para un mejor habitat comunal, para esfuerzos acelerados en sanidad y electrificaci6n rural, para capacitacion juvenil y becas, para perfeccionar a nuestros maestros, nuestros jueces, y nuestros trabajadores sociales.

En fin, buscamos respetar y solventar las funciones clasicas y tradicionales de to do Estado moderno (que se precia de su historia sin complejos), pero con una mayor fuerza y decision en su accionar y en su estilo, a sesgar positivamente hacia los desposefdos, los resultados - poderosos, frios e implacables - de un mercado competitivo y poco solidario en la hora del reparto.

He alIi la esencia del caracter que han de asumir las politicas publicas en un pais como Chile: avanzar siempre por el sendero de la inclusi6n social.

Sumemos aqui y ahora con orgullo tres factores de estas politicas publicas, de amplia importancia y oportunidad, a la hora del juicio final de los legisladores.

A saber:

i) Chile ha desarrollado, desde el albor de su nacimiento como Republica, una variada y utili sima experiencia acumulativa en materia de politicas publicas, bajo un aparato fiscal mejor organizado que el de cualquier otro pais en Latinoamerica;

Ii) Con pocas excepciones y con un cierto comportamiento ciclico en las asignaciones hechas a traves de las ultimas decadas, en la linea gruesa sin embargo, la acci6n fiscal directa ha tenido impactos muy positivos en el area social y en la redistributiva, mejorando los resultados que el mercado aisladamente hubiere podido general' para la sociedad chilena como un todo; eso esta mas que demostrado;

iii) Una de las fortalezas preciadas que hemos podido alcanzar como pais de economia emergente en el ambito de las naciones, es una experiencia eficaz, socialmente rica y muy racionalmente disefiada en la lucha por la solidaridad e igualdad de oportunidades en tres campos claves: en los logros en la educaci6n pre-escolar, basica y de tipo medias; en el progreso en los estandares de salud publica; en la soluci6n a los problemas de techo y de espacio habitacional digno. Estos han side tres elementos clave que debemos consoli dar hacia el futuro.

Estos factores de avance acumulativo en la politica fiscal, con aceleraci6n y consolidaci6n durante los afios recientes, nos otorgan una ventaja competitiva real y especial en el campo

8 Por ejemplo, entre 1990 y 1999 la tasa de reprobacion en la Educacion Media ha bajado 27%. A su vez, la tasa de abandono en este nivel de ensefianza ha caido en un 21 %. Todo 10 cual, refleja fuertes avances a una decada.

mas preciado del desarrollo humano^9, tal como 10 reflejan los indicadores de bienestar medidos por la caUdad de vida alcai'1zada perfodo tras periodo.

EI hecho cierto de que 15 mill ones de chilenos cuenten con este acervo jno es poca cosa!

Muchos Hderes mundiales buscan conocer nuestra experiencia y numerosas organizaciones internacionales aplauden y valoran nuestros esfuerzos.

No hay lugar para autocomplacencias: ique duda puede cabernos al exponer a ustedes en el contexto de un afio de estancamiento productivo! como 10 vimos al comienzo de esta Exposici6n.

Pero debemos ser justos - severos y generosos al mismo tiempo - con nosotros mismos.

Con los desaciertos y los aciertos de todos los que aqui estamos. No es adecuado dejarse lIevar por un infantilismo negativista. As! como tampoco fue correcto abandonarse a las sirenas del ex ito facil, en la epoca del crecimiento acelerado.

Este pais ha de construir sus estrategias futuras de desarrollo, sobre la base cierta de los cimientos de la politica fiscal ya presente. Una politica bien centrada en 10 que nos importa mas como ciudadanos solidarios, bien equilibrada en 10 macro-financiero, una politica con futuro, que de sefiales precisas al sector privado; una politica con transparencia.

Pido hoy a los legisladores del presente, que examinen los programas y partidas de esta ley con la severidad de un juez y con la serenidad de un sabio. Sin pasiones, con altura de mlras.

No vaya a ser que en arrebatamos por 10 transitorio ⁰ 10 coyuntural, y por dejarnos llevar por ciertas anteojeras anejas, ⁰ por el fragor de la lucha electoral de la hora actual, los legisladores del futuro digan despues con tono de reproche que esta legislatura se concentr6 en 10 pequeno y en 10 trivial, no estuvo a la altura de la oportunidad que les dio la historia en 10 sustantivo y en 10 profundo.

Los invito a trabajar sin vacilaci6n en este Proyecto de Ley Presupuestaria para el ano 2000.

9 En el ultimo infonne de Desarrollo Humano, Chile oeupa el Lugar 34, preeediendo a varios paises del sur y del este de Europa y a toda America Latina.

ANEXO. INCREMENTO DEL PATRIMONIO DEL ESTADO

A raiz de la situaci6n puntualmente deficitaria de las cuentas fiscales en 1999, y siendo esta 1a ultima Exposici6n de la Hacienda Publica de este Gobierno, es util destacar la contracara de esas cifras. El deficit es un concepto contable de flujo de recursos, el que se gira contra una determinada cantidad de activos. Es muy distinto que dicho giro se haga sobre un monto bajo de activos, a que se haga contra un nivel s6lido de acumulaci6n de los mismos.

En definitiva, la soIidez econ6mica de un Estado se estima rnejor sobre 1a base de sus activos acumulados; de su riqueza neta.

Efectuar un ca1culo preciso de la riqueza neta de un Estada es complejo. En el caso de las empresas es relativamente directo en la medida que sus estados financieros consolidados permiten hacer el cakulo. Sin embargo, ella es mucho mas complejo en los servicios del Gobierno Central 0 Regional. En este capitulo se hace una estimaci6n global y aproximada del incremento en el Patrimonio del Estado en sus principales componentes. Estos se descomponen en: aumento en e1 valor patrimonial de empresas publicas, en acumulaci6n de reservas en los fondos de estabilizaci6n y en la reducci6n de los pasivos del Gobierno Central.

Adicionalmente se hare referencia cualitativamente a1 esfuerzo de inversi6n realizado en estos ailos, ya sea en capital fisico directamente a traves de la inversion real del Gobierno Central como tambien en el capital humane de los funcionarios del Estado.

La conclusi6n a que se llega al final de este ejercicio es que entre 1993 (el ano antes de asumir el Presidente Frei) y 1999 (el ultimo ano del Gobierno actual), el Estado ha incrementado su patrimonio por un valor estimado y grueso del orden de US$ 29.900 millones. Este calculo implica que el Estado de Chile es mucho mas s6lido y solvente hoy, que cuando 10 recibi6 el Gobierno del Presidente Frei. Esta salidez de las cuentas del Estado es la mejor garantia de estabilidad de largo plazo para la economia naciona1.

Empresas

Durante el Gobiemo del Presidente Frei se han efectuado esfuerzos significativos para aumentar la capacidad productiva de las empresas estatales y para racionalizar y modernizar la forma en que operan. Entre las iniciativas de las empresas cabe destacar la expansion de sus inversiones: han permitido expandir la producci6n y disminuir los costos de producci6n; tambien, las transformaciones en los procesos productivos y organizacionales que han generado mejoras en la gesti6n e incrementos en la productividad. Y la incorporacion de capital y experiencia privado en sectores que tradicionalmente habian solo permanecido en poder del Estado. De acuerdo a estimaciones conservadoras, el patrimonio del Estado se ha incrementado en cerca de US$13.900 millones directamente y producto de las iniciativas adoptadas desde 1994. Los incrementos mas sustantivos se han producido en las empresas del sector minero, las sanitarias y los puertos.

Mineria

Los altos niveles de inversi6n y las modernizaciones efectuadas por el Gobierno en las empresas estatales del sector minero en los ultimos seis afios han, resultado en un enriquecimiento del Estado y, por ende, de todos los chilenos. En efecto, e1 valor economico de las empresas mineras credo en mas de US$8.1 00 mill ones con respecto al ano 1993. Este resultado se debe principalmente a los logros de la Corporacion del Cobre (Codelco) y, en menor medida, a los de la Empresa Nacional de Petr6leo (Enap), particu!armente los de su filial Sipetrol S.A., y a 1a inmensa y valiente re-estructuracion hecha durante 1996 y 1997 en la Empresa Nacional del Carb6n S.A. (Enacar).

Code leo

En Codelco, la principal empresa del Estado y la mas grande de las corporaciones del pais, se implement6 un programa que permitio optimizar el rendimiento economico de los vastos activos y recursos mineros de que dispone: reducir los costos unitarios de operacion, eliminar funciones 0 actividades ineficientes, y aumentar la productividad labora!.

Codelco recupero su lugar entre las empresas de mas bajos costos de la industria minera mundiaL En 1998 los costos directos promedio de la empresa rompen hacia abajo la barrera de los 45 centavos de d61ar por libra de cobre: en 1999 ya se ubican en 40,5 centavos. Ello

permite mostrar una rebaja acumulada de 16,9 centavos con respecto a 1993. Pocas empresas latinoamericanas pueden mostrar una caida de 29,4% en sus costos, en un p1azo tan breve.

La produccion proyectada en 1999 supera las 1.600.000 de toneladas de cobre fino. Con ella el aumento acumulado en la produccion con respecto a 1993 alcanza al 42%, 10 que se explica fundamentalmente por la entrada en operacion de la nueva Division Radomiro Tomic, la operacion en regimen del yacimiento el Abra y el proyecto de expansi6n de Andina. Este ha side posible gracias al nivel de inversiones alcanzado en todos estos ailos.

La inversion en este campo durante el perfodo 1994-1999 asciende a US$3 AOO mill ones, 10 que representa un record en la historia de la Corporaci6n (sin considerar la parte proporcional correspondiente al proyecto El Abra).

Uno de los indicadores de gestion que cabe destacar es la productividad de la mano de obra que en Codelco que crecio de manera significativa. La productividad, medida en toneladas metricas por hombre ano, a1canza en 1999 las 86 toneladas. Ello representa un incremento de productividad acumulada en los ultimos seis anos de 84%: esa es una cifra decisivat Durante este ultimo sexenio han habido dos hitos de suma importancia para la empresa que deben ser destacados: la constitucion de sociedades conjuntas con el sector privado y la puesta en operacion de la nueva Division Radomiro Tomic.

El desarrollo de Codelco ha ofrecido al sector privado posibilidades de participacion en nuevos proyectos y negocios. Las principales asociaciones mineras implementadas durante este perfodo son: la Sociedad Contractual Minera El Abra, en la cual Codelco participa con un 49% de la propiedad; Agua de la Falda, compania aurifera en la cual Codelco tambien posee el 49% de las acciones; siete asociaciones de exploracion con distintas empresas del sector minero; la incorporaci6n de terceros a la propiedad de la ex Division Tocopilla y por Ultimo, la filial Complejo Portuario MejilIones que esta en pleno proceso de seleccion y adjudicaci6n.

La puesta en operacion de la nueva division Radomiro Tomic marc a un hito historico al tratarse de la primera mina de clase mundial que se desarrolla integramente desde su fase de

exploracion por ejecutivos, profesionales y trabajadores chilenos. En 1998, a pesar del bajo precio del cobre, la division aporto mas de US$75 millones al resultado global de Codelco.

Como resuItado de los Iogros en cuanto a reduccion de costos y expansion de produccion, Codelco incremento entre 1993 y 1999 su capacidad de generar utilidades anuales en 85%.

Ello ha significado un aurnento en el valor economico de Codelco de aproximadarnente US$7.500 millones.

Enap

La modernizacion de Enap, el fortalecimiento de Sipetrol y los elevados niveles de inversi6n efectuados en los ultimos seis afios por US$840 millones, han permitido mejorar el resultado operacional de la empresa desde US$108 millones que registro en 1993, a un promedio de US$200 millones en el perfodo 1994-1999. Este incremento de 85% en los resultados anuales de la empresa ha generado un aumento en su valor financiero cercano a los US$700 millones.

El cambio de mayor importancia efectuado por la empresa en estos ultimos afios ha sido el fortalecimiento de su filial internacional, la Sociedad Petrolera Internacional S.A.

(Sipetrol). Desde su creaci6n en 1950, la actividad principal de Enap fue la explotacion del erudo de Magallanes, las refinerias fueron creadas con posterioridad. Si bien es cierto que en 1982 la producci6n de crudo de Magallanes representaba mas del 57% de las necesidades de crudo de las refinerias del conglomerado, el agotamiento de las reserVaS ha significado que en la actualidad este porcentaje no supere el 6%. Para hacer £rente a esta tendencia la empresa ereo la filial internacional, Sipetrol.

La integracion vertical de la empresa ha sido fortalecida con Sipetrol ya que, a traves de ella, Enap ha incrementado sus negocios e inversiones internacionales. Ello Ie ha permitido generar una parte substancial de sus necesidades de erudo y, de este modo, redueir su exposicion a la volatilidad del precio internacional del petr61eo. Desde 1994 a la fecha, Sipetrol ha invertido US$272 millones en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Egipto y Venezuela. La filial tarnbien Ie ha permitido a Enap exportar los conocimientos acumulados en mas de 40 afios de experiencia en exploracion y produccion de crudo. Este ha sido un claro reconocirniento a la capacidad y expertise de obreros, tecnicos e ingenieros chilenos.

Enacar

El alto costa de extracci6n y los bajos pf'~clVS intemacionales del carb6n llevaron al Gobiemo del Presidente Frei a decretar la clausura definitiva de la mina de carbon de Lota.

Fue una decisi6n politica y social mente dolorosa, pero econ6micamente ineludible. Muchas familias se vieron afectadas por la clausura de la mina por 10 que, para compensarlas y facilitar su reinserci6n laboral, en 1997 se acord6 un protocolo de cierre de Lota, euyo cumplimiento signifie6 a la empresa un gas~o superior a los US$40 millones. Resultaba injustificable seguir financiando las perdidas de la carbonifera. En efecto, antes del cierre de Lota las perdidas operacionales anuales de la Empresa Nacional del Carb6n (Enacar) bordeaban los US$30 millones anuales. El cterre permiti6 reducir las perdidas de la empresa a solo US$4 millones en 1999, 10 que ha significado que el valor de Enacar, inc1uyendo a la Carbonifera Victoria de Lebu (Carvile) se haya incrementado en mas de US$80 millones, desde fines de 1993.

Empresas del Estado que incorporan Capitall'dvado

Despues de las sociedades mineras ya comentadas, las empresas que mas ha contribuido a incrementar el valor del patrimonio del Estado en estos ultimos seis afios han sido aqueUas con incorporaci6n del sector privado. Durante la prcsentc administracion se han realizado importantes reestructuraciones y cuantiosas inversiones en un numcro significativo de empresas publicas: haciendolas atractivas para los inversionistas privados. Esto ha permitido financiar incorporaciones adicionales de capital mediante la privatizacion de varias de ellas. Entre 1994 y 1999 fueron privatizadas dos empresas del sector minero, El Abra S.A. y Minsal S.A.; cuatro generadoras de electricidad, Colbun S.A., Edelnor S.A., Edelaysen S.A. e Inversiones Tocopilla Ltda.; cuatro empresas en el sector transporte, Fepasa S.A., Lan, Empremar S.A. y Ferront1r S.A.; tres empresas sanitarias, Esval S.A., Emos S.A. y Essal S.A., y Radio Nacional.

En la mayoria de los casos los precios de venta, fueron significativarnente superiores al valor libro de las empresas. Lo que signifieo una ganancia de capital para el Estado. En efecto, al comparar la valorizacion de las empresas por parte del mercado con el valor de sus patrimonios en los balances de 1993, se obtien~ una ganancia muy substantiva.

Sanitarias

En este sentido cabe destacar la reciente privatizaci6n de la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias S.A. (Emos S.A.). En el presente afio fue vendi do el 42% del capital de esta sanitaria. El valor de la transaccion fue de US$957 millones, 10 que implica que el valor de mercado del 100% del capital de la empresa seria de US$2.286 millones. Esta cifra es considerablemente superior al valor patrimonial que tenia a fines de 1993. Las inversiones, los cambios en la gestion y la apertura de la empresa a capitales privados llevaron a que el valor de la empresa aumentase en mas de un 600%, 10 cual significo al Estado de Chile casi US$2.000 millones en un perfodo de solo 6 afios.

Las sanitarias que aim no han sido privatizadas, Essat S.A., Essan S.A., Amssat S.A., Essco S.A., Essel S.A., Essam S.A., Essbio S.A., Essar S.A., Emssa S.A. y Esmag S.A., son las empresas que, despues de las mineras y las que ya han sido privatizadas, mas contribuyen a incrementar el valor del patrimonio del Estado. Efectivamente, los preparativos efectuados para incorporar proximamente capitales privados, como las cuantiosas inversiones y los procesos de modemizacion ya implementados, junto a los excelentes resultados obtenidos en las privatizaciones de Esval S.A. y Emos S.A. en el presente afio, permiten proyectar una ganancia estimativa sobre la base de esas empresas por sobre los US$2.200 millones.

Puertos

El Estado posee 10 empresas que operan 11 puertos. La carga transportada a traves de estos puertos en 1997 supero los 22 mill ones de toneladas, que en valor representa aproximadamente 80% de la carga general transportada a traves de los puertos del pais 10.

(El resto de la carga es transportada a traves de los 25 puertos del sector privado.)

Como parte del objetivo del Gobiemo de aumentar la participacion del sector privado en la administracion de carreteras, puertos, aeropuertos y ferrocarriles, el, Gobiemo ha privatizado los servicios auxiliares de los puertos public os otorgando concesiones a operadores privados. En 1997 fue promulgada una nueva legislacion portuaria que permiti6 dividir la Empresa Portuaria de Chile (Emporchi) en diez empresas public as autonomas, Y