Propuestas sobre Institucionalidad de los Gastos Tributarios

3.4.1 Obligatoriedad de elaborar el presupuesto de gastos tributarios

Los gastos tributarios debieran estar sujetos a los mismos controles y criterios de transparencia que el gasto público directo, pues al igual que este último, son una herramienta de intervención estatal, que busca conseguir determinados resultados. La ausencia de control sobre los gastos tributarios puede estimular su proliferación, en desmedro de los subsidios y las transferencias directas, y poniendo en riesgo la recaudación tributaria.

En ese sentido, los presupuestos de gastos tributarios tienen la virtud de hacer transparente el uso de las concesiones tributarias y facilitar el adecuado control de las mismas y la asignación más eficiente de los recursos. Si bien la Dirección de Presupuestos ha adoptado la práctica de publicar anualmente en el Informe de Finanzas Públicas una sección sobre gastos tributarios, se recomienda establecer la obligación legal de elaborar anualmente un informe o presupuesto, que contemple al menos los siguientes elementos:

 Definiciones, conceptos y cobertura

 Descripción de los impuestos de referencia

 Identificación y descripción de los gastos tributarios del IVA, el Impuesto a la Renta, el Impuesto a los combustibles y otros que se estime pertinente.

 Identificación de gastos tributarios nuevos y derogados durante el año anterior y el año en curso

 Estimaciones de los gastos tributarios del año anterior al de emisión del informe

 Proyecciones de los gastos tributarios del año en curso y el siguiente

 Metodologías de estimación

3.4.2 Integración con el proceso presupuestario

La completa integración del presupuesto de gastos tributarios con el proceso presupuestario no existe aún en ninguna parte del mundo, por la complejidad que significa clasificar los gastos tributarios por función presupuestaria y establecer límites para el gasto tributario total, entre otras cosas.

En una primera etapa, se considera razonable y suficiente establecer la obligación de que el informe de gasto tributario forme parte de la documentación anexa que deba acompañar al Presupuesto Anual de la Nación, para su discusión en el Congreso o en las instancias pertinentes.

Cabe señalar que esto ya se realiza en la actualidad, sin que medie una obligación legal.

En una etapa posterior, se podrá avanzar hacia la agrupación de los gastos tributarios por función presupuestaria y a una presentación frente a frente de las partidas de gasto directo y de gasto tributario, de tal manera de facilitar la discusión y la comparación de programas de uno y otro tipo.

57 3.4.3 Restricciones a la instauración de nuevos gastos tributarios

Respecto de la creación de nuevos gastos tributarios, se recomienda establecer las siguientes restricciones, las que idealmente debieran constituir restricciones legales o, en su defecto, restricciones administrativas:

 Todo nuevo tratamiento tributario preferencial deberá tener una vigencia máxima de cinco años o algún plazo que se determine en cada caso.

 El plazo anterior se podrá prorrogar por otro igual si es que previamente se realiza un estudio que demuestre que:

o Sigue existiendo una justificación para la intervención estatal.

o El tratamiento tributario preferencial ha sido efectivo en el cumplimiento del objetivo.

o El tratamiento tributario preferencial ha reportado beneficios superiores a los costos.

o No hay alternativas de gasto público o de otros gastos tributarios que sean más eficientes para cumplir el mismo objetivo.

3.3.4 Evaluación sistemática de los gastos tributarios

Para aquellos gastos tributarios históricos, que no queden sometidos a la evaluación recomendada en la sección anterior, se propone establecer procedimientos para su evaluación sistemática.

En este sentido, es necesario que la Dipres establezca un procedimiento de evaluación sistemático, transparente y periódico de las excepciones tributarias, de manera análoga al que actualmente aplica a los programas de gasto. Este proceso debe considerar tanto evaluaciones ex- ante como ex-post, las que deben ser públicas y realizadas por expertos independientes (Tokman et al (2006)). En el mediano plazo se puede incluso analizar la conveniencia de contar con una agencia independiente que haga estas evaluaciones.

3.4.5 Rol de la Administración Tributaria en la evaluación y control

Respecto de la evaluación y control de los gastos tributarios, se estima que el SII debiera cumplir los siguientes roles:

(i) Estimar la pérdida de recaudación de los gastos tributarios, o proveer información para tal fin.

(ii) Cautelar el correcto uso de las concesiones tributarias.

(iii) Proveer información para la evaluación periódica de los gastos tributarios.

En la actualidad, el SII cumple el primer rol, de realizar las estimaciones de los gastos tributarios.

También cumple el segundo, de cautelar el uso correcto de los gastos tributarios, pues éste se vincula directamente con su función fiscalizadora.

Respecto del tercer rol, es evidente que la mayor parte de la información útil para realizar estas evaluaciones, está en poder del SII, la que se recibe a través de las declaraciones de impuestos.

Además, el SII tiene la facultad para solicitar información adicional a los contribuyentes, que

58 puede resultar útil tanto para las actividades de control que le son propias como para la evaluación de los gastos tributarios.

Una información particularmente importante que el SII debe poner a disposición de los responsables de la política tributaria, o de las entidades que tomen el rol de llevar a cabo las evaluaciones periódicas, es la referida a los abusos efectivos y potenciales que los contribuyentes hacen de los gastos tributarios, sea que tomen la forma de evasión o de elusión tributaria, así como de las posibilidades de perfeccionamiento de las disposiciones legales, que apunten a cerrar estos espacios de evasión y elusión.

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