Las transformaciones experimentadas en el patrón de acumulación de capital a partir de la década de 1980 en Latinoamérica tuvieron como efecto cambios de equivalente magnitud y proyecciones en el terreno de la política social. La fragmentación del mercado de traba- jo; el crecimiento de los niveles de desempleo y subempleo; el deterioro de los ingresos de
los trabajadores; los procesos de desindustrialización y reprimarización de las economías;
y la apertura indiscriminada y asimétrica hacia los mercados externos alimentaron el cre- cimiento de la magnitud de la pobreza y las desigualdades sociales. La política social pasó de la promoción al asistencialismo y de la universalidad a la focalización, dirigidos sus es- fuerzos fundamentalmente a la contención de los fenómenos más urgentes de pobreza y desigualdad (Vilas, 2011: 53-68). El elemento gobernabilidad, siempre presente en la ópti- ca de los gobiernos, adquirió notoria centralidad. Lo que estaba en juego no era la integra- ción social o el bienestar, sino el peligro de que el deterioro social se tradujera —como a la postre ocurriría al final de los noventa y a principios de este siglo en Venezuela, Argenti- na, Ecuador y Bolivia— en mayor conflictividad social y crisis política. La concentración de los recursos fiscales en el financiamiento del endeudamiento externo privó de recursos a la política social, que se convirtió en parte de los experimentos de reforma del Estado finan- ciados con mayor endeudamiento externo. Los organismos financieros que aportaban los recursos fueron también los que muy frecuentemente diseñaron los programas y las estra- tegias de política social.
En nombre de un federalismo fiscal de mercado, los instrumentos tradicionales de la integración social a cargo del Estado —la escuela, los centros de prevención y atención en salud— fueron derivados hacia las jurisdicciones subnacionales carentes de la experiencia necesaria, y no estuvieron acompañados por la consiguiente transferencia de los recursos pertinentes; esto permitió mejorar las cuentas fiscales que el gobierno central presentaba a los organismos financieros multilaterales, pero tuvo un severo impacto en el ahonda- miento de las desigualdades regionales y entre jurisdicciones subnacionales (provincias, departamentos, municipios) (Vilas, 2003; Willis et al., 1999). La privatización de algunos servicios de infraestructura —los ferrocarriles en el caso argentino— agravó el deterioro de la integración nacional. A su turno, esto se sumó a la fragmentación del mercado de tra- bajo y a la privatización de la seguridad social para introducir fracturas adicionales en el tejido social.
La lucha contra la pobreza fue, por lo menos en términos retóricos, el objetivo central de la política social de las décadas de 1980 y 1990. Su aspecto más notorio fue la enorme cantidad de programas, planes, acciones y estrategias para combatirla, o al menos conte- nerla, involucrando una masa importante de recursos financieros provenientes, básica- mente, de las agencias multilaterales de crédito.
Por el modo en que se llevó a cabo, la focalización en la pobreza dejó de lado su arti- culación con el mundo de los no pobres: vale decir, la atención a los procesos de transferen- cia de ingresos desde aquellos a estos. Transferencias que, por lo menos en las décadas de 1980 y 1990, incrementaron de manera sostenida el número de pobres como «daño cola- teral» del ajuste estructural y la reforma del Estado. La pobreza fue enfocada como una si- tuación que podía ser encarada en sí misma y no como el resultado de un proceso social conflictivo de apropiación y reasignación de ingresos, que genera empobrecimiento tanto como enriquecimiento, proceso en el cual intervienen tanto los actores del mercado co- mo los de la política. En consecuencia, la política social focalizó sus acciones en los indivi- duos y las familias que vivían los síntomas de la pobreza más que en el proceso de empo- brecimiento, es decir, el conjunto de factores conducentes a esos efectos.
En una adaptación ad hoc a la tesis de Kuznets sobre el crecimiento de las desigualda- des sociales en los momentos iniciales del crecimiento económico, la pobreza fue enten- dida como un fenómeno de desencaje individual o grupal, friccional y, por lo tanto, tran- sitorio, respecto de las transformaciones estructurales que estaban en curso. Se pensaba
que, superado ese momento, las intervenciones de política carecerían de sentido y el mer- cado y la racionalidad de sus actores volverían a fluir por el adecuado cauce. La política so- cial adquirió en consecuencia una marcada fisonomía asistencial, encaminada a ayudar a los afectados a salir del pozo del desempleo y la pérdida de ingresos al que los ajustes los sumergían. De ahí, por ejemplo, el carácter cortoplacista de los Fondos de Inversión So- cial (FIS), o de Emergencia Social (FES) típicos de la época. La dimensión promocional que desde la década de 1960 caracterizaba a la política social (por ejemplo, los programas de desarrollo de la comunidad, la expansión de la cobertura de los servicios de infraes- tructura, y otros) desapareció de la política social; en adelante serían los propios intere- sados quienes deberían hacerse cargo de esa cuestión a partir de las condiciones fijadas por el mercado. Desde una perspectiva fiscal, la focalización fue una respuesta adaptati- va a la prioridad asignada al gasto público dirigido al pago de los intereses de la deuda ex- terna; de ahí también su dependencia del financiamiento aportado por las agencias mul- tilaterales de crédito, las cuales también se encargaron, en lo fundamental, del diseño de la política.
Además de su acoplamiento a la estrategia de acumulación de capital por la vía de la valorización financiera, existió en esta estrategia de política social la evidente finalidad de dotar de un mínimo de gobernabilidad al esquema político-institucional producto de los nuevos acomodos de poder entre actores sociales y económicos. Se temió que el cambio abrupto en las condiciones de vida de amplios sectores de la población pudiera detonar situaciones de conflictividad —como a la postre habría de ocurrir—. Los programas y las acciones de emergencia fueron encarados asimismo como ingredientes de una estrategia de contención político-institucional y de fortalecimiento de la legitimidad de gobiernos carentes de suficiente sustento electoral, o cuyo sustento podía debilitarse a causa de las medidas emprendidas. Programas complejos como el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), de la presidencia de Carlos Salinas de Gortari en México, o el Fondo de Coo- peración para el Desarrollo Social (fonCodes), iniciado por la presidencia de Alberto Fu- jimori en Perú, fueron particularmente exitosos en este aspecto, y contrastan con lo que fue la tónica general en el resto de la región. Existe amplio consenso en reconocer que es- te diseño de la política social no contribuyó a resolver los factores estructurales o institu- cionales que habían contribuido a la generación de la nueva y explosiva cuestión social — ni estaba encaminado hacia tal fin—, pero muchos de sus programas mostraron eficacia en su función asistencialista, en experiencias locales y respecto de factores coyunturales.1
Un punto que considero importante relevar en esta estrategia es el involucramien- to, en la implementación de esos programas sociales, de una amplia variedad de organi- zaciones sociales, muchas de ellas creadas a tales efectos. Hubo aquí un contraste marca- do respecto de la estrategia desarrollista o populista anterior, donde el Estado diseñaba y también ejecutaba la política aun en sus dimensiones operativas, aportaba los recur- sos, remuneraba a los factores, etc. La sociedad civil (que en aquella época era denomina- da simplemente «sociedad») era la beneficiaria de un esquema en que el Estado era el gran proveedor; la participación de organizaciones no gubernamentales (cooperativas, sindica- tos, iglesias) fue marginal en la mayoría de los casos.
En el esquema que se está comentando, el involucramiento activo de organizaciones sociales obedeció a variados motivos. Ante todo, llenar siquiera parcialmente el vacío de- jado por la retracción del rol proveedor de las agencias estatales; en este aspecto, las or- ganizaciones fueron abastecedoras de la mano de obra demandada para llevar adelante
1 Ver la colección de estudios de caso compilada en Vilas (1995).
pequeñas obras locales, prestación de algunos servicios comunitarios de emergencia, dis- tribución de complementos alimentarios, campañas de vacunación, y similares, todo lo cual representó una significativa reducción de costos financieros y fiscales. Por sus pro- pias características, la participación directa se llevó a cabo sobre todo en niveles locales, y eso fue presentado como un ejemplo de descentralización y democratización de las accio- nes respectivas, por oposición al verticalismo del esquema precedente y a su concepción pasiva de la ciudadanía social. Fue sin embargo una ciudadanía empobrecida en su efica- cia, en cuanto se limitó básicamente a los aspectos operativos de los programas que eran
«bajados» desde las instancias gubernamentales o los organismos multilaterales de crédi- to. El redescubrimiento descontextualizado de la tesis de la ciudadanía social de Marshall permitió dotar de cierta respetabilidad teórica a un enfoque de política que respondía a intereses mucho más prácticos.2
Ello no obstante, el recurso a las energías laborales de la población afectada tuvo un efecto de potenciación de sus propias capacidades. Por necesidad más que por virtud, la gente ganó experiencia organizativa y de gestión de recursos, y desarrolló aptitudes de li- derazgo; comprobaron las ventajas de trabajar juntos y se potenciaron las redes de soli- daridad. Muchas de las organizaciones que habrían de desplegar gran beligerancia en los conflictos y confrontaciones de fines de la década de 1990 y principios de la siguiente tie- nen su origen en esas experiencias de acción comunitaria. El «capital social» así acumula- do probaría ser de extraordinaria utilidad para un enfoque promocional, y no meramen- te asistencialista o paliativo de la política social.
Con todo, los resultados de esta estrategia son conocidos. Al dejar de lado los factores estructurales e institucionales que se encontraban en la base de los problemas que se pre- tendía resolver —por el enfoque fiscalista y macroeconómico que la presidió—, se condenó a la ineficacia aun en las modestas metas que se propuso. Los fracasos en el combate a la pobreza y en el ataque a los aspectos más evidentes y preocupantes de la desigualdad so- cial —cuestión que, debe decirse, ingresó muy tardíamente a la agenda de los reformado- res neoliberales— son notorios (ver BID, 1999; De Ferranti et al., 2004; World Bank, 2006).
La población en condiciones de pobreza creció a lo largo de la década de 1980 y, aunque con ritmo menor, en la de 1990, a pesar de la relativa recuperación del crecimiento eco- nómico en los años iniciales de esta; circunstancia que cuestiona la afirmación del «derra- me» y llama la atención respecto del papel fundamental que cabe a las políticas públicas para que tal cosa ocurra. En consecuencia, también se agudizó la desigualdad social, en la medida en que los frutos del crecimiento se concentraron en los grupos de más alto in- greso individual y familiar.
Todos estos indicadores se agravaron con el estallido de las crisis de fines de los no- venta y principios de la década siguiente. El descalabro económico repercutió ante todo en los sectores que más habían sentido el impacto social regresivo del esquema que ahora se venía abajo, demostrando la vulnerabilidad y la superficialidad de la estrategia de po- lítica social complementaria de ese esquema. Quienes debieron pagar el pato de la fiesta neoliberal también tuvieron que hacerse cargo de los costos de la debacle.
El asistencialismo y la focalización permitieron hacer frente con desiguales resulta- dos a una coyuntura crítica tanto social como política, al mismo tiempo que arriesgaban a anclar a sus destinatarios en la precariedad. Por sus propias características, los progra-
2 Las críticas a la teoría de Marshall desde la perspectiva latinoamericana, o mejor dicho a los intentos de tras- poner sin mediaciones histórico-estructurales esa teoría a sociedades con otro tipo de desarrollo capitalista y estatal, son muchas y convincentes: ver en particular Franco (1993, 1997); y Holston (2008).
mas de emergencia no generan empleo medianamente estable o remunerador —cuestión que depende de otro tipo de factores—, ni distribuyen recursos suficientes para sacar a la gente de la pobreza o reducir las brechas sociales. Además, la prolongación de estos pro- gramas en el tiempo «fija» a sus receptores en la dependencia al asistencialismo y favore- ce el desarrollo de prácticas de clientelismo —sin perjuicio del discurso acerca de la ciuda- danía social (Vilas, 2011: 155)—.
2. ¿Un nuevo paradigma?
La reorientación del desempeño del Estado como efecto de las crisis económicas, sociales y políticas de fines del siglo pasado e inicios del presente en países como Argentina, Bo- livia, Ecuador, Venezuela, y de alguna manera también en Uruguay; el surgimiento o la reactivación de actores sociales que asumieron un protagonismo que contrasta con su an- terior marginación o subalternidad; y, como consecuencia de esto, las transformaciones experimentadas en la organización institucional y en la configuración política de los Esta- dos, permiten discernir el desarrollo de nuevos paradigmas de producción e implementa- ción de políticas públicas en general, y de política social específicamente, de acuerdo a los nuevos objetivos e intereses que, producto de aquellos factores, orientan las modalidades en curso de articulación Estado/sociedad.
Algunos análisis producidos a partir de esas transformaciones ponen énfasis en las herramientas de la política social a las que ahora se recurre —la cantidad y variedad de programas de transferencias condicionadas de ingreso, la sustitución de la focalización por la selectividad, el regreso de los subsidios, el retroceso del recurso a los fondos de inversión social, etc. (Sojo, 2007; Barrientos, 2012; Midaglia, 2012)—. Sin perjuicio de la utilidad y el interés académico de estos aportes, se pierde en ellos la vinculación del des- pliegue de nuevos instrumentos con las transformaciones señaladas en el párrafo ante- rior. En consecuencia, se presenta como una cuestión fundamentalmente técnica lo que es, ante todo, un asunto de política. Ahora bien, cambiando los objetivos de la políti- ca, es muy dificil que no cambien muchas de las herramientas en uso. Tanto más cuan- to que los problemas que deben enfrentarse hoy son de mayor magnitud y complejidad que los del pasado reciente —entre otras razones, por efecto de las políticas ejecutadas en ese pasado reciente—. En resumen: nuevos sistemas de poder institucionalizados en nuevas configuraciones estatales implican otros objetivos y, en consecuencia, otras po- líticas y otras herramientas.
En esta perspectiva, la política social del «posneoliberalismo» se presenta con dos ras- gos fundamentales. El primero de ellos se refiere a sus proyecciones o alcances: una polí- tica social que va más allá del combate a la pobreza, en particular más allá del combate a la pobreza extrema. El segundo se relaciona con la complejidad de la política social: su in- tegralidad, vale decir, encarar las causas del empobrecimiento y la vulnerabilidad social, y no solamente sus manifestaciones.
2.1. Ir más allá de la lucha contra la pobreza parte de comprender que —sin desconocer los efectos de las políticas neoliberales y de las crisis a las que ellas contribuyeron— las víctimas no se ubican exclusivamente en el mundo de la pobreza, al tiempo que se registran bolso- nes de pobreza por ingresos y trayectorias de empobrecimiento dentro de los sectores o cla- ses medias. Los impactos nocivos de las políticas neoliberales y las crisis se explicitaron, cier-
tamente, en un aumento fuerte de la población en condiciones de indigencia y de pobreza;
pero también en la precarización de amplios segmentos de las clases medias (Franco et al., 2011; Choque et al., 2011; Arroyo, 2009; Kessler y Di Virgilio, 2008; Solimano, 2005). Si, en lo que le toca, la política social asume un perfil claramente resarcitorio, en lo que respecta a estos sectores empobrecidos adquiere una impronta claramente promocional que poco o nada tiene que ver con los dispositivos asistenciales tradicionales.
En los escenarios generados por las crisis del neoliberalismo, las fronteras entre la po- breza y la precarización de fracciones de las clases medias se diluyen, pero ello no significa que la variedad de situaciones pueda ser encarada con eficacia con una única batería de ac- ciones de política, precisamente a causa de la diversidad de las problemáticas. Una es, cla- ramente, la de la llamada pobreza estructural, derivada de la carencia de servicios básicos, sin vinculación o con vinculación deficiente al sistema educativo, con dificultades serias para ingresar en el mercado de trabajo, precariedad habitacional. Muchos de estos pobres estructurales, especialmente pero no exclusivamente en las áreas rurales, corresponden a grupos étnicos considerados originarios; en las áreas urbanas, una parte considerable es producto de las crisis de fines del siglo pasado y principios del actual.
Las políticas asistenciales tienen un amplio campo de acción en este sector, pero no son suficientes. La reducción de la pobreza estructural demanda una decidida interven- ción pública a través de la provisión de servicios, el diseño de programas especiales de edu- cación y formación laboral, la oferta de oportunidades de empleo de acuerdo a las capa- cidades individuales, la titulación de tierras, los programas de saneamiento ambiental.
Programas de transferencia condicionada de ingresos como la Asignación Universal por Hijo (y su extensión a embarazadas) en Argentina, la Bolsa Escuela/Bolsa Familia en Bra- sil, o el Plan Nacional de Emergencia Social (Panes) de Uruguay, dirigidos a este grupo de población, cumplen una múltiple función: transfieren ingresos al tiempo que condicio- nan el cumplimiento, por las familias, de determinados requisitos referidos a la infancia:
escolaridad y salud principalmente. En esta medida, apuntan a cortar los mecanismos de transferencia intergeneracional de la pobreza.
Dentro de este grupo de pobreza estructural se destaca la situación de los jóvenes que no estudian ni trabajan. Carecen de la cultura del trabajo y de la disciplina básica que de- riva de la obligación de cumplir horarios (de trabajo, de las instituciones educativas). Una proporción importante de este grupo está formada por la segunda generación de pobres estructurales urbanos. La precariedad de los ingresos, el hacinamiento habitacional y la tugurización colocan a estos jóvenes en situaciones de riesgo social, agravado por los pre- juicios sociales respecto de la pobreza, y al mismo tiempo por la generalizada difusión pu- blicitaria de los consumos sofisticados. Este panorama se acentúa en el caso de las muje- res, a causa de las desigualdades de género.
Otra es la situación de los sectores precarizados de las bajas clases medias urbanas, fun- damentalmente los individuos y grupos denominados informales, autoempleados o cuen- tapropistas. Se trata de personas que tienen un empleo y generan un ingreso que se encuen- tra por encima de la línea de pobreza, pero que es inestable y, en todo caso, insuficiente para cubrir las necesidades del hogar o la sustentabilidad de la actividad económica. Por su pro- pia informalidad, carecen de seguridad social y no son sujetos de crédito, lo que limita sus perspectivas de progreso, de adaptarse a la dinámica de los mercados en que operan, de me- jorar su dotación de recursos, de aumentar y dotar de mayor estabilidad a sus ingresos. Co- mo destaca Arroyo, son «los grandes olvidados» de la política social focalizada del neolibe- ralismo (Arroyo, 2007: 100ss). No califican para las transferencias condicionadas de ingreso
—ni estas son eficaces para atacar sus problemas— u otros tipos de subsidios. Requieren en cambio acceso a líneas de crédito para la ampliación de sus giros o la modernización de sus talleres y pequeñas empresas, formación y capacitación técnica, asistencia en materia de mercadeo.
Pobreza estructural, precarización y marginación juvenil son fenómenos predomi- nantemente urbanos; integran la problemática que plantean las grandes ciudades y le dan mayor complejidad: desorganización, fragmentación espacial, contaminación ambiental y auditiva, hacinamiento. En este nivel, la política social se entrecruza con la política de desarrollo urbano. La diversidad de situaciones hace imposible su tratamiento median- te la universalidad de la oferta de acciones o la simple asistencia social, incluso si está do- tada de mayores recursos. La masividad de los afectados hace ineficaz la focalización o la convierte en complementaria de enfoques más abarcativos. En consecuencia, la políti- ca social que pretende ir más allá de la lucha contra la pobreza, e incluso la que aspira a ser efectiva en esa lucha, debe recurrir inevitablemente a una sectorialización diferencia- da asentada en un diagnóstico confiable y permanentemente actualizado de esa diversi- dad de situaciones.
2.2. Lejos de limitarse a la asistencia y a paliar los síntomas del deterioro social, una políti- ca social integral apunta a superar o minimizar las causas generadoras de la problemática;
se dirige a remover los factores y a revertir los procesos de empobrecimiento y precarización, que suelen ser muy variados y que, al contrario de la concepción neoliberal, no dependen sustancialmente de las malas decisiones de los afectados. En estos escenarios, las transferen- cias de ingresos han probado tener un alto impacto inicial al poner dinero en el bolsillo de los hogares; contribuyen a resolver o manejar las situaciones de pobreza por ingresos pero son poco eficaces en el enfrentamiento a los factores ambientales (falta de infraestructura, hacinamiento habitacional, precariedad laboral...). De ahí que deban ser complementadas con visiones de más largo plazo que apunten precisamente a esos factores.
Una política social integral se asienta sobre dos premisas básicas: la necesidad de re- pensar las causas (estructurales, institucionales, culturales) y la naturaleza (coyuntural, estructural) de la problemática social; y de explicitar la interdependencia, señalada al ini- cio de esta exposición, entre la política social y el régimen político. La primera cuestión se relaciona con los enfoques teóricos y metodológicos de interpretación de los fenóme- nos sociales, y por lo tanto con la gravitación que ciertas teorías alcanzaron en las déca- das de 1980 y 1990, y su capacidad de encarnar en acciones e instrumentos de política pú- blica. La diferencia entre un enfoque de pobreza y otro de empobrecimiento ilustra acerca de los distintos alcances, teóricos y prácticos, de una y otra concepción. El primero fija la atención y los recursos en un momento puntual; el segundo discierne un proceso y ha- bilita un tratamiento más amplio del asunto. Enfocar la pobreza como efecto de un pro- ceso de empobrecimiento lleva, de una u otra manera, a reconocer en la pobreza el efec- to de determinadas configuraciones institucionales y estructurales, de la implementación de una variedad de políticas y en particular de una estructura de poder político que se ex- presa a través del Estado y de esas políticas: transferencias de ingresos entre clases y otros agrupamientos sociales, entre regiones y países. Este reconocimiento plantea como coro- lario que un enfrentamiento eficaz de la pobreza implica aceptar que los problemas socia- les son mucho más que sociales —en el sentido convencional del término— y, sobre todo y más en general, que el origen de muchos de esos problemas generalmente no está donde los problemas se manifiestan.