Restricciones a vehículos más contaminantes

concentración de NO₂ en el aire supera unos determinados lími- tes. Además de este protocolo, en Madrid existe una zona de bajas emisiones llamada Madrid Central, puesta en marcha en noviembre de 2018 en un área de 4,72 km², en el marco del Plan A de Calidad del Aire y Cam- bio Climático del Ayuntamiento de la capital. Esta medida implica restricciones de tráfico a los ve- hículos más contaminantes, no pudiendo acceder los vehículos sin etiqueta y con etiquetas B y C a no ser que aparquen en un parking público o privado.

Por su parte, el Ayuntamiento de Barcelona puso en marcha el protocolo de episodios de con- taminación atmosférica en di- ciembre de 2017, que supone restricciones a la circulación en la zona de bajas emisiones (ZBE) para los vehículos más contami- nantes. Estas restricciones han sido temporales, ya que desde el 2 de enero de 2020 se crea la zona de Bajas Emisiones de Barcelona de manera perma- nente, con una superficie de 95 km², que restringe la circulación de los vehículos más contimi- nantes (de momento, los que no poseen etiqueta ambiental de la DGT). Para ofrecer un transporte alternativo, se ha creado un tí- tulo de transporte especial para esos días, la T-aire, orientada específicamente para aquellos usuarios que decidan prescindir de su vehículo y desplazarse en tes en la periferia de la ciudad,

a modo de aparcamientos de disuasión. En todo este proce- so hay que destacar la labor de comunicar e involucrar al ciuda- dano en todas las iniciativas que le afectan, consiguiendo que los residentes entiendan por qué se hacen las cosas y cuáles son los beneficios asociados. Hoy en día, los pontevedreses son los pri- meros en defender que la ciudad es para los ciudadanos, y no para el coche.

3. Restricciones a vehículos más contaminantes El aumento de la contami- nación en los centros urbanos está obligando a las autorida- des locales a poner en marcha ciertas medidas, entre ellas, la implantación de zonas de bajas emisiones o áreas en las que se restringe el acceso a los vehículos más contaminantes. Numerosas ciudades europeas tienen sus zonas de bajas emisiones, como es el caso de Londres, Bruselas o Berlín, aunque los enfoques, las restricciones y el control de acce- so es diferente entre unas y otras (Amundsen y Sundvor, 2018).

En España, la Dirección General de Tráfico (DGT) estableció hace unos años una clasificación de los vehículos en función de sus emisiones contaminantes (12).

Este «etiquetaje ambiental» se está utilizando en algunas ciu- dades como llave para acceder a las zonas de bajas emisiones.

Es el caso de Madrid y Barcelo- na, donde es obligatorio el uso de estas etiquetas para detectar si el vehículo puede acceder a determinadas zonas, o si puede circular por determinadas vías en períodos concretos.

El 1 de febrero de 2016 entró en vigor el protocolo de medidas

(9) Metodología propuesta en la guía CHALLENGE Monitoring and Evaluation Ma- nual: Assessing the impact of measures and evaluating mobility planning processe.

(10) De una media de 54 viajes en transporte público por año y habitante de 2008 se pasa a un valor de 87 en 2015.

(11) La OMS establece un nivel máximo de NO_x de 40 mcg/m³, mientras que Pontevedra alcanza los 21 mcg/m³.

(12) Esta categorización tiene su origen en el Plan Nacional de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera 2013-2016 (Plan Aire) en el que se afirma que tanto las partículas como el dióxido de nitrógeno tienen en el tráfico rodado la principal fuente de emisión en las grandes ciudades y propone la clasificación de los vehículos en función de los niveles de contaminación que emiten.

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Por último, el ejemplo de Vitoria-Gasteiz pone de mani- fiesto la importancia de la par- ticipación ciudadana en la pla- nificación de la movilidad, así como la necesidad de comunicar de manera efectiva las medidas a implementar, exponiendo los problemas que hay que solucio- nar y los beneficios que se espe- ran tener; solo así se conseguirá la aceptación de estas actuacio- nes por parte de los ciudadanos y el éxito de las mismas.

NOTAS

(1) Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Má- laga y Bilbao.

(2) 7 S’s of Sustainable Urbana Futures:

Short distance travel, Slow modes, Safe, Sus- tainable (green) propulsion, Shared, Smart and Social inclusive.

(3) Noticia del 19/11/2019: https://sevilla.

abc.es/sevilla/sevi-ayuntamiento-sevilla-retira- y-denuncia-mas-170-patinetes-electricos- alquiler-201911190729_noticia.html (4) Áreas consideradas en el estudio: Madrid, Barcelona, Valencia, Área de Sevilla, Bizkaia, Asturias, Área de Málaga, Mallorca, Área de Zaragoza, Bahía de Cádiz, Gipuzkoa, Camp de Tarragona, Alicante, Área de Granada, Área de Almería, Comarca de Pamplona, Campo de Gibraltar, Área de Lleida, Jaén, León y Cáceres.

(5) Metro, tranvía, metro ligero, cercanías de ancho métrico y ancho ibérico, y ferrocarriles autonómicos.

(6) Se corresponden con los servicios de pa- sajes de Bizkaia y de lanchas de la Bahía de Cádiz, integrados en la red de transporte me- tropolitana de ambas áreas metropolitanas.

(7) Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Málaga y Granada.

(8) https://ec.europa.eu/environment/eu- ropeangreencapital/winning-cities/2012- vitoria-gasteiz/

El análisis de la movilidad en las principales áreas metropoli- tanas españolas pone de mani- fiesto que cuanto más densa es la ciudad, más sostenible es su movilidad y menor es el gasto que dedican los hogares al trans- porte, por lo que es necesario planificar las ciudades definien- do modelos que fomenten la compacidad y garantizando la mezcla de usos. Este es uno de los aspectos prioritarios que hay que tener en cuenta, puesto que por mucha tecnología que haya, sin una planificación adecuada y coordinada del uso del suelo y transporte, seguiremos teniendo ciudades insostenibles.

La entrada en el mercado de nuevas formas de movilidad obli- ga a replantearse el reparto del espacio en las calles, dándole al peatón el sitio que se merece y sin olvidar que el transporte colectivo es el que mueve más pasajeros por hora, por lo que hay que darle prioridad absoluta frente al resto de modos motorizados, combi- nándolo cuando sea necesario con otros modos de transporte.

Igualmente, la tecnología y la in- novación son una oportunidad para modernizar los sistemas de transporte público, de manera que sean atractivos y competitivos frente al coche particular.

Las ciudades que están consi- guiendo reducir los impactos ne- gativos del transporte apuestan por la movilidad peatonal, por optimizar las redes de transporte público, por potenciar los des- plazamientos en bicicleta, y por restringir la circulación de los co- ches en el centro urbano, espe- cialmente a los más contaminan- tes. Las zonas de bajas emisiones deben convertirse gradualmente en zonas de cero emisiones y complementar con políticas que promuevan un cambio a alter-

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ROCÍO CASCAJO

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Elisa SAINZ DE MURIETA (*) Marta OLAZABAL

Estíbaliz SANZ

Basque Centre for Climate Change (BC3)

marcos y metodologías comunes y enfoques sistemáticos para la recopilación de datos (Araos et al., 2016; Ford y King, 2015;

Olazabal et al., 2019b; Tompkins et al., 2018). Además de las difi- cultades ya mencionadas, existen problemas adicionales relaciona- dos con la propia naturaleza de los impactos del cambio climáti- co y la adaptación a los mismos (Craft y Fisher, 2016): i) los hori- zontes temporales a largo plazo;

ii) la incertidumbre en torno a las proyecciones climáticas, así como el tiempo, la frecuencia y la intensidad de los impactos; iii) las líneas de base, que pueden cambiar en el tiempo; y iv) la naturaleza intersectorial de la adaptación.

Existen cada vez más estu- dios que analizan el progreso de la adaptación en diferentes contextos de gobernanza. En general, son estudios que abor- dan el reto de medir el progreso en materia de adaptación con objetivos y enfoques diversos, y también a diferentes escalas.

Algunos de estos estudios son de carácter conceptual y tienen como objetivo reflexionar y de- sarrollar marcos metodológicos para medir el progreso hacia un objetivo de adaptación global.

Ford y Berrang-Ford (2016) por ejemplo, proponen cuatro prin- cipios que deben considerarse en el seguimiento de las políticas de adaptación: i) consistencia en

forma una importante parte de la agenda internacional en política climática. Mediante la monitorización de la adaptación, institu- ciones públicas y privadas pueden distribuir y priorizar sus inversiones de forma efectiva, evaluar la consecución de objetivos y desarro- llar procesos de aprendizaje. En este artículo revisamos el progreso de la adaptación en 54 ciudades que representan el 17 por 100 de la población española. Hemos identificado once planes de adaptación al cambio climático, relativamente recientes. Hemos evaluado el proceso de planificación, identificando fortale- zas, áreas de mejora y oportunidades. Los re- sultados proporcionan información relevante para procesos locales en estas ciudades, tam- bién sirviendo de ejemplo para otras urbes.

Igualmente, este análisis puede ser utilizado a escalas superiores para identificar áreas de actuación prioritarias con el fin de cubrir nece- sidades de financiación o capacitación.

Palabras clave: resiliencia urbana, ciuda- des, adaptación al cambio climático, credibili- dad, indicadores de adaptación, gobernanza.

Abstract

After the Paris Agreement and the incorporation of national commitments in adaptation, the measurement of progress in adaptation has become an important part of the international climate policy agenda.

Monitoring the progress of adaptation provides relevant information for public and private institutions to strengthen strategies, effectively distribute and prioritise their investments, assess the achievement of established objectives and develop learning processes. In this article we review the progress of climate change adaptation planning in 54 provincial capital cities. We have identified 11 relatively recent climate adaptation plans. We have evaluated the progress in adaptation planning, identifying the strengths, areas for improvement and opportunities for each city. The results provide information relevant to support planning processes in these cities as well as serve as example to others. The results can also be used at upper policy scales to identify priority areas that require funding or capacity building.

Keywords: urban resilience, cities, climate change adaptation, credibility, adaptation tracking, governance.

JEL classification: Q51, Q54, Q56.

I. INTRODUCCIÓN

E

XISTE un consenso gene- ral de que hacer frente al cambio climático requiere la combinación de estrategias de mitigación y adaptación (IPCC, 2014). El papel fundamental de la adaptación para responder al reto del cambio climático se reconoció de forma explícita en el Acuerdo de París, que en su artículo 7.1 incluye la necesidad de establecer «un objetivo mun- dial relativo a la adaptación»

(UNFCCC, 2015). Sin embargo, el proceso hacia la consecución de este objetivo global presenta, al menos, tres dificultades im- portantes: definir el objetivo de adaptación global en sí mismo, lidiar con las barreras políticas y establecer criterios para su se- guimiento y medición (Magnan y Ribera, 2016).

Ante estas dificultades, para la medición y seguimiento del progreso en materia de adapta- ción es necesario el desarrollo de marcos, métodos y herramientas específicos (Ford y King, 2015).

La vaguedad del concepto de adaptación en sí, se extiende a múltiples niveles y escalas de decisión, afectando, a su vez, a responsables con diferentes valores y percepciones (Hinkel, 2011). Esto implica la necesi- dad de trabajar con definicio- nes consensuadas, indicadores y líneas de base comparables,

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ELISA SAINZ DE MURIETA · MARTA OLAZABAL · ESTÍBALIZ SANZ

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 163, 2020. ISSN: 0210-9107. «TRANSICIÓN HACIA UNA ECONOMÍA BAJA EN CARBONO EN ESPAÑA»

más de un millón de habitantes.

En su análisis detectaron que solo el 20 por 100 de las ciuda- des tenía algún plan de adapta- ción en curso, la mayoría de és- tos en países desarrollados, aun- que muchas están desarrollando sus planes. Otro estudio reciente a gran escala analizó 885 ciuda- des europeas, donde solo el 47 por 100 tiene planes de adap- tación establecidos (Reckien et al., 2018), bien sean exclusivos sobre adaptación (26 por 100) o en combinación con medidas de mitigación. Olazabal et al.

(2019b) evalúan la planificación de la adaptación en 136 ciu- dades costeras en el mundo e identifican un desequilibro sig- nificativo entre países desarrolla- dos y en desarrollo, así como una falta clara de implementación de estas políticas. Este estudio, además, muestra que el uso de la información climática en las políticas locales actuales es aún limitado. En algunos casos, las instituciones locales no generan la información climática nece- saria o carecen de la capacidad para hacerlo; en otros casos esa información existe, pero no es di- rectamente utilizada en la toma de decisiones (Olazabal et al., 2019b). Otros estudios compa- rativos desarrollados en Canadá, Estados Unidos, Italia y el Reino Unido (Georgeson et al., 2016;

Heidrich et al., 2013; Olazabal et al., 2014; Pietrapertosa et al., 2018; Woodruff y Stults, 2016) concluyen que, aunque existen diferencias entre países y se ob- serva un aumento en el número de planes desarrollados en los últimos años (Olazabal et al., 2019b; Reckien et al., 2018), la planificación en materia de adaptación es aún incipiente en comparación con las políticas de reducción de emisiones. Este es el caso también de las ciuda- des españolas, cuyas políticas Sainz de Murieta, Galarraga

y Sanz, 2018). Debido a la natu- raleza local de los impactos del cambio climático, considerar e involucrar a distintos niveles de gobernanza en el desarrollo e implementación de las políticas de adaptación resulta especial- mente relevante. Por ejemplo, los gobiernos regionales tienen un papel cada vez más activo en las políticas climáticas en todo el mundo, ya que a menudo están a cargo de muchas políticas sec- toriales como el medio ambien- te, el transporte, la industria, la salud, la energía, la educación y otras que son pilares centrales de políticas climáticas (Galarraga, Sainz de Murieta y França, 2017).

Con respecto a la adaptación, Ribeiro et al. (2013) presentan un inventario de las estrategias de adaptación desarrolladas por diversas regiones europeas.

A escala urbana, ciudades pioneras como Londres (Reino Unido) y Durban (Sudáfrica) co- menzaron, ya en 2006, a inte- grar el cambio climático en sus políticas y planes para preparar sus infraestructuras, comunida- des, ecosistemas e instituciones a los principales impactos climá- ticos. Desde entonces, ciudades grandes y pequeñas en todo el mundo han seguido su ejemplo.

Se han creado importantes redes de ciudades a nivel mundial y regional para promover accio- nes contra el cambio climático (por ejemplo, C40 Cities [1]) y se han firmado compromisos globales, como el Pacto Glo- bal de Alcaldes por el Clima y la Energía (2). Un buen ejemplo de medición del progreso de adaptación a escala urbana se puede encontrar en Araos et al. (2016), que llevaron a cabo una revisión sistemática de los planes locales de adaptación en 400 aglomeraciones urbanas de el uso de los conceptos sobre la

adaptación al cambio climático;

ii) coherencia en la definición de las acciones de adaptación y lo que realmente constituyen estas medidas; iii) comparabilidad, centrando el análisis en unida- des que sean comparables; y iv) exhaustividad, a través del uso y desarrollo de bases de datos sobre acciones de adaptación que sean exhaustivas. Berrang- Ford et al. (2019) establecen un marco general de evaluación y monitorización de las políticas e iniciativas de adaptación por parte de gobiernos públicos, en el que se enfatiza la necesidad de evaluar tanto el proceso como los resultados directos y la conse- cución de los objetivos globales de la adaptación a través de esos resultados.

Hasta hace poco, la mayoría de los trabajos empíricos para evaluar el progreso de la adap- tación, se han realizado a esca- la nacional. Lesnikowski et al.

(2016), por ejemplo, se centran en la evolución de las políticas de adaptación en 41 países entre 2010 y 2014. En otras ocasiones, los estudios abordan sectores específicos, como Lesnikowski et al. (2011), que evalúan las políticas de adaptación a los impactos del cambio climático en la salud contenidas en las Partes del Anexo I de la Con- vención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (UNFCCC), o Kamperman y Bies- broek (2017) que analizan las políticas de adaptación de las Juntas Holandesas del Agua.

A partir del Acuerdo de París, se reconoce, en mayor medida, el papel de los actores no estata- les, tales como ciudades, gobier- nos regionales, empresas y orga- nismos no gubernamentales, en la política climática (Hale, 2016;

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