Seguridad Pública

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165 En un principio, el uso de la FAES se justificó porque “se tenía a una institución de seguridad pública joven, incipiente, con personal sin experiencia en el área de seguridad pública, y mal dirigida, lo que propició que la situación delincuencial sobrepasara la capacidad de los gobiernos para afrontarla” (Gómez, entrevista personal, 2 de septiembre, 2022). Incluso, hoy en día, se argumenta que “desafortunadamente la PNC ha sido incapaz de manejar el problema de inseguridad. Hoy por hoy no puede cumplir la misión constitucional por sí sola y esto no es culpa del militar sino del político” (Corado, entrevista personal, 29 de julio, 2022). Los considerandos de los decretos detallan algunas razones que han esgrimido los gobiernos para hacer uso de la FAES: altos niveles delincuenciales; una institución policial incipiente; sumar recurso humano, material y equipo para dar mayor cobertura y presencia a la PNC en los territorios y pueda realizar con éxito sus acciones; el riesgo de los centros educativos por el accionar de grupos delincuenciales; el crimen organizado. De la lectura no queda claro qué de todo podría solucionar el uso de la FAES. Es importante señalar que ningún mandatario ha manifestado si ha agotado los medios ordinarios para mantener la paz interna, tranquilidad y la seguridad pública. La violencia social, raíz de varias de estas razones en los considerandos de los decretos o como la excusa en los discursos de los gobiernos, “es compleja y es difícil entender las diversas causas que la subyacen” (Aguilar, 2019: 21-22), por lo tanto, es imposible que el uso de la FAES ayude a resolver un problema multicausal.

Con relación a la temporalidad, a excepción del segundo decreto ejecutivo,⁵⁷ el cual prorrogó el uso de la FAES por tiempo indefinido, estos han estipulado un tiempo determinado. A pesar de ello, al finalizar su vigencia se aprueba otro igual. En este sentido, los AP pueden entenderse como una puerta giratoria por donde la seguridad pública se desmilitariza (sale), pero al mismo tiempo mantienen viva la prerrogativa (entra). Es decir, se ha perpetuado la excepción (Molina, 2022) y la intervención militar no ha sido un hecho aislado sino más bien, una constante.

Es importante señalar que desde el 2009, en sintonía con una mayor participación de militares en la dirección de las instituciones de seguridad pública, el segundo decreto ejecutivo dentro del mandato de Mauricio Funes,⁵⁸ amplió “los ámbitos de intervención y actuación de la Fuerza Armada (…), así como también, el decreto previo a la finalización de su mandato autorizó incorporar un mayor número de elementos a labores de seguridad pública” (Amaya, 2012: 76).

57 Decreto ejecutivo N° 110, del 23 de noviembre de 2005, publicado en el Diario Oficial. N° 218, Tomo 369, del 23 de noviembre de 2005.

58 Véase el decreto ejecutivo N° 70, del 30 de octubre de 2009, publicado en el Diario Oficial N° 205, Tomo 385, del 4 de noviembre de 2009.

166 Esta amplitud de atribuciones como el mayor número de soldados en tareas de seguridad pública fue una constante desde entonces. Nayib Bukele derogó los decretos anteriores, pero sólo para emitir el propio. No hubo un cambio sustantivo en las razones que han justificado el uso de la FAES en la seguridad pública, ni en las atribuciones. Por lo tanto, la militarización de la seguridad pública ha logrado institucionalizarse a través de decretos ejecutivos, lo que pone en duda la excepcionalidad, subsidiariedad y temporalidad que señala el artículo 168.12°

de la Constitución de la República de El Salvador, elementos que un mandatario debe considerar al hacer uso de la FAES en tareas de seguridad pública. A pesar de la prolongación de decretos, éstos han sido ineficientes. La violencia social sigue siendo una constante y las pandillas también. El uso de los militares en seguridad interna ha impedido que la policía se profesionalice y solo ha hecho perenne el carácter represivo y autoritario de las políticas de seguridad pública (Bonilla, 2015). Además, el uso que los diferentes gobiernos han hecho de la milicia, les ha permitido obtener réditos políticos desde el ámbito de la publicidad, con una retórica de mano dura y la sensación de control que genera usar la FA.

Por otro lado, es importante señalar que desde los AP se buscó la desmilitarización de la seguridad pública. Una de las reformas trascendentales para lograrlo fue crear la Policía Nacional Civil, y disolver los cuerpos de seguridad (Policía de Hacienda, Guardia Nacional, Policía Nacional), cuyos cuadros habían recibido formación militar y entrenados más para la guerra que para tareas de seguridad pública. Sin embargo, “(…) los grupos dominantes de esas instituciones represivas opusieron resistencia (…) y el ejército colocó su personal en posiciones claves de la PNC (en los niveles ejecutivo y superior). La nueva institución surgió con mandos formados en la guerra” (Landeros, 2019: 248) y de los extintos cuerpos de seguridad. Además, estas estructuras de poder dentro de la policía han buscado que la institución policial esté supeditada a la FAES (Ávalos, 2014). Con el transcurrir de los años se esperaba que los diferentes gobiernos modernizaran la institución, pero no fue así. Es así como la relación entre el militar y el policía en tareas de seguridad pública adquiere relevancia, especialmente por la militarización de la seguridad pública y el populismo punitivo, que lejos de ayudar a modernizar la institución la han desnaturalizado y han reforzado la figura del militar dentro de la misma (Aguilar, 2016).

Un claro ejemplo de lo anterior es el control de los militares en las instituciones de seguridad pública en los gobiernos del FMLN. A pesar de que la Sala de lo Constitucional trató de proteger la institucionalidad de la seguridad pública y evitó su militarización al declarar

167 inconstitucional el nombramiento de militares como titulares del ministerio de seguridad y la policía, Amaya explica que “la cúpula de la institución policial quedó conformada por fundadores provenientes de las Fuerzas Armadas. Incluso, algunos de ellos fueron introducidos de manera irregular en la institución” (entrevista personal, 5 de septiembre, 2022). Aunque no hay investigaciones que detallen el nivel de injerencia del militar en la institución policial y que constitucionalmente la policía siga siendo la institución con la responsabilidad primaria en la seguridad pública, Ortiz manifiesta que la FAES, especialmente en el terreno, “ha ido ganando autonomía para controlar territorios. Muchas veces ha sido coordinado y otras veces de manera autónoma” (entrevista personal, 23 de julio, 2022).

(…) Antes del 2009, existía una disciplina de la dirección operativa policial respecto del personal militar. O sea, los policías dirigían el terreno y los militares solamente acompañaban.

A partir del 2009, los decretos y la influencia militar permitieron que la institución policial comenzara a mostrar una anomalía funcional, referida a la autonomía militar en muchas actividades exclusivas de la policía (Amaya, entrevista personal, 5 de septiembre, 2022).

A pesar de que los AP separaron la defensa de la seguridad pública, adscribiéndolas a ministerios diferentes, donde el militar no tiene ninguna autoridad sobre la policía, el continuo uso de la FAES en tareas de seguridad pública ha fortalecido su prerrogativa, “poniéndola en igualdad o superioridad de condiciones sobre ciertas capacidades operativas de la PNC”

(SPASS, 2022: 35), lo que ha ido permitiendo que las competencias exclusivas de la PNC se vayan difuminando y existan límites ambiguos en el actuar de la Fuerza Armada en tareas de seguridad pública, por el otro lado, que el ámbito funcional de la PNC este orientado a acciones de represión por la misma inercia de las políticas de seguridad implementadas por los gobiernos.

Al hacer un balance de este componente, puede afirmarse que es un hecho que las reformas constitucionales establecieron claramente la subordinación militar al poder civil y los nuevos principios doctrinarios de la FAES. Esto implicó separar la seguridad pública de la defensa y adscribirlas a ministerios diferentes, así como también el fin del militarismo. Sin embargo, la militarización de la seguridad pública se ha mantenido desde los AP y el rol del militar cada vez ha sido más preeminente. No con la intención de retomar el poder, pero sí de perpetuar su rol en la seguridad pública. Es decir, como un legado autoritario. Aunque es importante valorar el hecho de la transición, lo que le permite a El Salvador cumplir con los requisitos del primer punto de referencia, no puede decirse que ha seguido avanzando. La DSN ha desaparecido,

168 pero se mantiene la idea que existe un enemigo interno en El Salvador, y por ello, los militares han ejercido funciones de seguridad pública para salvaguardar a la nación. Aunque los civiles decidan el uso que se les da a la FAES, esta ha sido capaz de influir de tal manera que siempre han sido un elemento importante en las políticas de seguridad pública, esto ha significado que el grado de autonomía militar en las operaciones de campo haya ido en aumento con el transcurrir de los años. Por lo tanto, el valor de los tres criterios del primer punto de referencia, le dan a este subcomponente un total de 0,075. En la escala ordinal de referencia, esto significa una puntuación de 0.75.

El segundo subcomponente no puede aislarse de la militarización de la seguridad pública. A pesar de que la seguridad pública cuenta con una institucionalidad nueva, esto solo permite tener certeza que la PNC no está adscrita al MD y decir que depende de un ministerio distinto y exclusivo de la seguridad pública, en este caso, del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública.

Sin embargo, como se señaló en los párrafos anteriores, tanto la estructura policial como la del ministerio han estado influenciadas por militares, y los mandos superiores han estado dirigidos por militares. Esto quiere decir que no hay una autonomía plena, sino que hay influencia militar.

Por esta razón, este criterio se completa en los primeros tres puntos de referencia, lo que sumado da un valor de 0,1125. Con relación al otro criterio, puede decirse que la falta de profesionalización de la policía, el mando dual que se ha ido creando por las operaciones conjuntas (PNC y FAES), el liderazgo de militares dentro de la institución, y la distorsión de la filosofía de la PNC al orientarla cada vez más a acciones de represión, son elementos que han propiciado que el militar tenga grados de control en lo funcional y burocrático de la policía.

Por lo tanto, este criterio puede verse superado solo en el primer punto de referencia porque, aunque la policía se separa del ejército, sigue respondiendo ante los militares en cierto grado.

Esto significa que el segundo criterio obtiene un valor de 0,0375. Sumados dan el valor del subcomponente: 0.15. Dentro de la escala ordinal de referencia esto se traduce en una ponderación de 1,5. Ahora bien, la puntuación del componente se saca sumando los puntajes de los subcomponentes (0,75 + 1,5) y se multiplica por 0,5, ya que cada una representa la mitad de la dimensión. El puntaje del componente de seguridad pública es de 1,125

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