En las últimas décadas, la intervención estatal en la economía y la sociedad se ha convertido en el centro de atención en toda América Latina, incluso en los países más avanzados. Por ello, es importante establecer algunos parámetros de análisis y partir de una primera periodización amplia de la intervención estatal en Argentina.
Primera fase: la intervención/participación estatal en el modelo de extraversión
La temprana construcción del Ferrocarril de Occidente (1857) es un ejemplo de este proceso: inicialmente realizado por capital privado, luego los aportes fundamentales vinieron de la Provincia de Buenos Aires. Otras líneas también fueron desarrolladas y operadas en la década de 1870 por organizaciones dependientes de la administración nacional, como la Central Norte o el Ferrocarril Andino.
Segunda fase: La intervención durante la industrialización dirigida por el Estado
La conformación de un complejo estatal-privado
- El núcleo duro: el complejo militar industrial
Este proceso se dio independientemente de las posturas antiestatistas de los gobiernos, especialmente los de la llamada Revolución Argentina, que irradiaban un fuerte discurso de eficiencia. Dentro de la cúpula, la empresa estatal tuvo una producción que triplicó en promedio tanto a la empresa privada nacional como a la extranjera. Las dos principales empresas de la economía argentina fueron la petrolera YPF y la siderúrgica SOMISA;
SOMISA, por ejemplo, ha completado prácticamente todo el ciclo de producción de acero y desde su inicio en 1960 se ha convertido en la empresa industrial más grande de Argentina. Entre las actividades militares, especialmente la aviación, la producción de aviones y vehículos también jugó un papel importante. Por su parte, la Armada desarrolló la producción de buques -buques, portaaviones, cruceros- y armamento diverso a través de los Talleres Navales Dársena Norte (TANDANOR) y AFNE, que dependen del Ministerio de Marina y con participación en la DGFM.
Al mismo tiempo, el poder adquisitivo de las empresas militares o afines creó una demanda permanente que estimuló el desarrollo de sectores enteros de la industria privada.
El Estado empresario: las empresas privadas
- El aporte de capital en la lógica del Estado promotor
- La compra de acciones en bolsa por parte del Estado
- El Estado «reparador»
En cualquier caso, la táctica apuntaba a lograr un mayor control sobre las empresas extranjeras y una mayor participación estatal en la dirección del proceso de desarrollo a través de inversiones estatales y apoyo a las empresas locales. Los rasgos globales de la estrategia quedaron reflejados en el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad de 1971. Desde finales de los años 1960 y en los primeros cinco años de la década siguiente, un gran número de grandes proyectos privados fueron impulsados a través de licitaciones ejecutadas por el Estado. .
La creciente participación del Estado en el capital social de las empresas privadas se debió también a debilidades estructurales de las empresas, principalmente financieras. La obsolescencia de la maquinaria de estas empresas había alcanzado niveles críticos y las fábricas estaban sujetas a la intervención del gobierno. Además de la propiedad total de sus empresas, el Estado poseía una parte importante del capital de otras empresas de la élite económica.
La intervención estatal masiva en el capital de las empresas privadas parecía extremadamente necesaria para los fines de supervivencia del sector, tanto desde el punto de vista económico-financiero como desde el punto de vista de su control.
Crisis y retiro del Estado empresario luego de 1976
Era necesario restablecer el libre juego de la oferta y la demanda y provocar una retirada masiva del sector público en la economía, y especialmente en la producción de bienes y servicios (FIEL, 1976). También fueron creadas por la CNEA nuevas empresas vinculadas a la lógica militar y otras, como INVAP, ENACE o CONUAR (Rodríguez, 2020). El proceso se reencadenó y se produjo una fuerte deslegitimación de la acción estatal en todos los ámbitos.
Este proceso de deslegitimación encontró apoyo en el fuerte deterioro de la empresa pública en años anteriores como resultado de la crisis presupuestaria y el síndrome de burocratización manifiesta. Según muchos analistas de la época, las empresas estatales habían sido la causa fundamental del escaso crecimiento de la economía argentina, de crisis recurrentes y de una inflación endémica durante medio siglo. La transferencia de empresas públicas al sector privado se produjo mediante la venta de acciones y activos, contratos de asociación y concesiones.
A principios del siglo XX ya no quedaban vestigios del antiguo estado empresarial de la posguerra.
Cambio de siglo ¿revalorización y vuelta del Estado empresario?
Finalmente, con el traspaso de los fondos de las administradoras de pensiones a manos de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), el Estado ha adquirido varios paquetes accionarios de empresas privadas, dando lugar a participación en sus directorios. Pero esta intervención también fortaleció la regulación estatal en sectores clave de la economía para asegurar la participación del Estado en la preparación de los planes de inversión de las empresas, influir en la política de precios y prestar atención a las fusiones y adquisiciones para evitar comportamientos monopolísticos, y promover la orientación productiva de estas empresas. El cambio de orientación macroeconómica iniciado en 2019 cambió las posibilidades del Estado emprendedor, que actualmente posee más de cuarenta empresas y emprendimientos estatales -además de la existencia de unas 80 concesionarias de servicios públicos- y participa en el capital social de otras 46. —la mayoría de ellos en el sector energético—.
Pero la idea de que el Estado es un mal administrador per se existe en grandes grupos sociales, un logro cultural que logró instalar el neoliberalismo y que atraviesa diferentes expresiones políticas, y así se manifestó cuando el gobierno de Alberto Fernández intentó avanzar en el control de la empresa Vicentin en 2020, empresa que tuvo que ser rescatada por el estado debido a su debilidad financiera y su posición estratégica en diversos mercados. En aquella ocasión, el Ministro de Desarrollo Productivo de la Nación señaló: "La nuestra no es una posición dogmática, no somos estadísticos, ni consideramos positivo que el Estado controle muchas empresas, ni somos dogmáticos en el sentido contrario, es decir, No creemos que el Estado no deba intervenir". nunca” (Kulfas, 2020). Es decir, una idea similar a la expresada por Perón en 1953, que alude a las dificultades de legitimar la intervención estatal desde una posición meramente ideológica o incluso teórica, y que refleja la necesidad de vincularla a diversas Circunstancias históricas, sociales y económicas específicas.
La reciente capitalización por parte del Estado nacional y de la provincia de Mendoza de la empresa IMPSA, de clara importancia estratégica y que además padece prolongadas dificultades financieras, también refleja este dilema.
Algunas reflexiones sobre la experiencia histórica
Una vez definido así el concepto de Estado empresarial, aparece en segundo lugar una cuestión crucial: el alcance de la intervención estatal (reconocerla). Esto, sin duda, afectó a la calidad de la intervención y a la gestión de las empresas o departamentos que realizaban estas tareas. Ahora bien, determinar si fue excesivo o no, nos lleva necesariamente a entrar en variables relacionadas con la calidad de la intervención y su eficiencia.
Finalmente, y esto es una paradoja insuperable para las interpretaciones recurrentes, la intervención estatal, a pesar de su enorme tamaño y deficiencias, moldeó el perfil productivo de la economía argentina, permitió el mantenimiento del crecimiento económico y la inclusión social y, como señaló Schvarzer (1993), , fue más favorable que opuesto a los intereses de las empresas privadas durante ese período. En este sentido, con su importancia, las actividades de las empresas públicas quedaron en gran medida aprisionadas por la dinámica política y su gran inestabilidad, de modo que los directivos estuvieron sujetos a cambios en las definiciones más generales de la política económica y en los objetivos de las propias empresas. Una perspectiva weberiana indicaría que la previsibilidad racional de la acción estatal parece ser la condición necesaria para estructurar un comportamiento empresarial igualmente racional; Es precisamente esta racionalidad de las instituciones y empresas estatales la que impondría ciertas restricciones al comportamiento y las estrategias de los empresarios.
El debilitamiento de la previsibilidad deja abierta la posibilidad de un capitalismo aventurero, mientras que al mismo tiempo este desempeño incierto del Estado conduce a la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas.
Consideraciones finales: los desafíos del presente o el Estado ¿para qué?
La decisión política de intervenir en un determinado mercado o empresa debe necesariamente integrarse dentro de definiciones más globales relacionadas con la perspectiva de largo plazo, estrategia de desarrollo que, por otro lado, debe quedar explícita en un plan de producción. En otras palabras, la intervención estatal debe basarse en un proyecto estructural que debe hacerse explícito ante la sociedad para lograr su legitimación. De esta manera, a la luz de las diferentes y diversas experiencias históricas analizadas, el Estado puede intervenir para defender a las empresas nacionales en determinados mercados contra la amenaza de la internacionalización, de lo contrario se puede evitar la quiebra y la pérdida de beneficios de la empresa. el patrimonio, además de los puestos de trabajo, en la lógica del estado de fontanería o de reparación.
En estos casos, esta intervención puede ser temporal hasta que desaparezcan los problemas que provocaron la crisis de la empresa. En todo caso, la intervención del Estado debe ser flexible, capaz de adaptarse a las condiciones cambiantes del proceso histórico, con capacidad de retirarse o avanzar, sin posiciones dogmáticas. Finalmente, habrá diseños y mecanismos institucionales claves orientados a la coordinación estratégica de los emprendimientos empresariales del país en el marco del plan estratégico de desarrollo.
Reflexiones sobre el tamaño del Estado empresarial en la "edad de oro" de la industrialización por sustitución de importaciones en. Los desafíos del "Estado empresarial" El polo industrial-tecnológico de la defensa: documento de trabajo 4. Las ideas y enfoques de esta edición son únicamente responsabilidad de sus autores y no comprometen la posición oficial del INAP.
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Esta publicación está disponible de forma gratuita en: publicaciones.inap.gob.ar octubre de 2021.
Reflexiones en torno al Estado empresario en la Argentina
Repaso histórico y perspectivas
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