Algunas reflexiones sobre la experiencia
Marcelo Rougier
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la administración es ejercida por el sector público. Como empresa, desarrolla su producción para el mercado, y, como pública, se encuentra sujeta a consideraciones de bienestar público, bajo la influencia de burócratas, políticos y consumidores. La empresa pública responde a un fin establecido por el poder público a través de una norma legal; el criterio trasciende la naturaleza jurídica para centrarse en las características de las actividades que desarrollan. Por otro lado, la propiedad mayoritaria del Estado no es una condición excluyente para definir el carácter público, ya que, aún en casos de minoría o sin ella, el Estado puede tener un papel dominante en la creación o dirección de una entidad empresaria, y, en tal caso, hay fundamentos para asimilarla a cierto carácter público. Por ejemplo, el Estado argentino creó sociedades anónimas, legalmente, se trata de una figura del derecho privado, pero su carácter público proviene de los objetivos que impulsaron su creación. Entonces, que sean públicas o privadas desde un punto de vista legal no implica mayores definiciones respecto al carácter estatal del emprendimiento. Lo mismo puede decirse de su objetivo de rentabilidad, aunque sean sociedades anónimas, para ser proyectos legítimos, eficaces o convenientes para el desarrollo económico y social del país.
De allí que sea más conveniente utilizar el concepto Estado empresario, en tanto toma como eje la acción empresarial del Estado, sin limitarla a las empresas públicas propiamente dichas, de modo de incluir su intervención en otro tipo de empresas, privadas y mixtas. Un Estado con capacidades para impulsar o sostener no solo las actividades empresariales propias, sino también otras de naturaleza privada y en la que participa directamente de manera relativa o solo lo hace inicialmente.
Este concepto también permite dimensionar las políticas públicas y de promoción desplegadas.
Así definido el concepto de Estado empresario, aparece en segundo lugar un tema crucial: la magnitud de la intervención estatal —reconociendo que
el Estado siempre interviene, en mayor o menor medida—. Esa magnitud no es fácil de dimensionar, pero resulta un parámetro relativamente útil para medir el impacto de la intervención en el desempeño económico y para determinar la capacidad de corregir o ajustar esa propia dimensión a las cambiantes necesidades sociales. En la experiencia histórica relatada
—manifestación también de una dinámica regional y mundial—, es evidente que el Estado fue incorporando cada vez más actividades empresariales hasta mediados de los setenta —ajustándose a las mayores demandas sociales— en una dinámica de capas geológicas, y que esa intervención terminó por ser masiva. Ello, sin duda, repercutió en la calidad de la intervención y de la gestión de las empresas o reparticiones que desarrollaban esas tareas. En pocas palabras, una situación es tener participación en cuatrocientos emprendimientos empresariales y otra en cuarenta, por ejemplo, puesto que ello supone muy diferentes capacidades y desafíos de coordinación y articulación con el conjunto de las políticas públicas (Regalsky y Rougier, 2015).
Ahora bien, determinar si estaba o no sobredimensionado nos lleva necesariamente a introducirnos en variables vinculadas a la calidad de la intervención y a su eficiencia. En este plano, no parece haber sido muy eficiente, a juzgar por el complejo entramado burocrático y la escasa capacidad de replegarse cuando las condiciones iniciales habían mudado.
Las dificultades para la toma de decisiones rápidas y precisas resultan evidentes. Con todo, esa dimensión que cobró la intervención estatal respondía a demandas sociales y empresariales específicas, y, en este sentido, la intervención fue una respuesta posible a esas demandas en un contexto político de gran complejidad e inestabilidad —recordemos aquí que la calidad de la intervención estatal también está vinculada a la posibilidad de conformar coaliciones políticas estables—, con lo cual podríamos afirmar que tuvo cierto grado de eficiencia para evitar otros males considerados peores —como, por ejemplo, la quiebra de empresas
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o la lucha social—por los contemporáneos que tomaban decisiones, constituyendo así una segunda mejor opción. Luego, era difícil retrotraer el grado de intervención a la situación previa, por más que se desease, entre otros factores, por la relación clave construida entre Estado-empresas privadas —lo cual explica por qué gobiernos liberales no pudieron privatizar y, en ocasiones, avanzaron con las nacionalizaciones—, y en parte también porque la propia burocracia aumentada pretendía maximizar sus beneficios, status y poder. Finalmente, y esta es una paradoja insalvable para recurrentes interpretaciones, a pesar de su enorme tamaño y sus fallas, la intervención estatal moldeó el perfil productivo de la economía argentina, permitió preservar el crecimiento económico, la inclusión social y, como señaló Schvarzer (1993), fue más favorable que opuesta a los intereses de las empresas privadas en el período.
Un tercer aspecto, en parte vinculado a lo anterior, se relaciona con las formas organizativas y la gerencia pública, las relaciones intra e interestatales y el vínculo entre la dinámica de las instituciones y la evolución macroeconómica. En el sendero de la conformación de las empresas públicas y del particular Estado empresario, debe considerarse una serie de cuestiones y ejes temáticos que involucran al ámbito de las políticas públicas, cuyas orientaciones y decisiones adoptadas marcaron el ritmo de la intervención gubernamental, pero también las modalidades de la gestión empresarial, las estructuras organizacionales y las características de la burocracia estatal emergente, además de los avatares de la relación público-privado que subtendió a buena parte de las iniciativas adoptadas.
En este sentido, con su importancia, las actividades empresariales públicas quedaron atrapadas en gran medida por la dinámica política y su gran inestabilidad, de modo que los directivos quedaban sujetos a los cambios en las definiciones más generales de la política económica y en los objetivos de las propias empresas. Resulta claro que, con escasas excepciones, no se diseñaron políticas con objetivos claros y verificables,
y, en el caso de establecerse, fueron dejados de lado por razones sociales o políticas, o simplemente por la lógica pendular de corto plazo de la política económica. En este sentido, las empresas públicas se enfrentaron a una doble limitación: en tanto empresas, a la inestabilidad macroeconómica, a los cambios de las políticas económicas, a la inflación, etc. Y, en tanto estatales, a la inestabilidad política señalada. Finalmente, ante la falta de acuerdos sociales y legitimación, la presencia estatal se caracterizó por su carácter errático, desarticulado, fragmentario y por un debilitamiento de sus capacidades.
A su vez, el incrementalismo, o la reforma por adición, tuvo como resultado una expansión escasamente coordinada y no selectiva del Estado. Las empresas públicas, así como otros entes que desarrollaban emprendimientos empresariales, quedaron sujetos a inestabilidad política y macroeconómica, así como a las constantes modificaciones de sus áreas de actuación, responsabilidades y control. Una empresa estatal podía depender en algún momento de otra o de una secretaría, y, a su vez, de organismos técnicos que definían políticas que la afectaban. Pero, además, el recambio del cuerpo directivo por los cambios políticos terminaba por afectar su desempeño y relaciones intra e interestatales, es decir, las relaciones que se establecen dentro y entre las mismas empresas o reparticiones estatales y que fueron conformando a lo largo del tiempo un complejo entramado de demandas y complementación en algunos casos.
Algunas empresas públicas quedaron sujetas a la inestabilidad política, así como a constantes modificaciones de sus áreas de actuación, responsabilidades y control, en tanto una empresa estatal podía depender en algún momento de una u otra secretaría y, a su vez, de diversos organismos técnicos que definían políticas que afectaban su desempeño y coherencia institucional. Un elemento que permitió atenuar esta dinámica negativa y que puede explicar cierta lógica corporativa es la permanencia
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de la gerencia, de los equipos técnicos y de otros funcionarios jerárquicos de menor importancia. Este estamento burocrático de algún modo no solo permitió contrarrestar la incoherencia administrativa y los vacíos derivados de los cambios en el nivel superior, sino que, además, definieron, en un sentido positivo, políticas institucionales de mediano y largo plazo, y tomaron medidas en forma independiente. Los funcionarios medios posibilitaron una relativa coherencia administrativa de las empresas públicas y su reproducción, aunque siempre limitadas por la imprevisibilidad de las decisiones tomadas en la cumbre y por las características rectoras del funcionamiento institucional. Con todo, esta estabilidad de la burocracia intermedia no llegó a ser suficiente como para garantizar la conformación de un bloque estatal autónomo que permitiera impulsar acciones contundentes tendientes al logro de los objetivos del desarrollo.
En suma, si buena parte del perfil de la dinámica económica de la Argentina estuvo definida por las empresas públicas, en la lógica de la conformación de un complejo Estatal-privado, y los empresarios estatales tenían las limitaciones comentadas, es pertinente repensar desde esta perspectiva los límites de este proceso. Una mirada weberiana señalaría que la previsibilidad racional de la acción estatal aparece como la condición necesaria para la estructuración de conductas empresariales igualmente racionales; precisamente, esa racionalidad de las instituciones y empresas estatales impondría ciertos límites a las conductas y estrategias de los empresarios. El debilitamiento de la previsibilidad deja abierta la posibilidad del capitalismo aventurero, al mismo tiempo que esos desempeños estatales inciertos conducen a la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas. Mucho más, cuando el compromiso asumido por el Estado no solo era dar previsibilidad a los agentes económicos, sino particularmente constituirse en el organizador activo de buena parte del mercado, como demostramos.