EL D E S A R R O L L O D E L E S T A D O DE LAS A U T O N O M Í A S Y LA C O R R E S P O N S A B I L I D A D

^ ^ ^ ^ ^

FUNDACION BBV

EL D E S A R R O L L O D E L E S T A D O DE LAS A U T O N O M Í A S Y LA C O R R E S P O N S A B I L I D A D

F I S C A L EN ESPAÑA:

UNA T A R E A P E N D I E N T E

Carlos Lámbarri

ECONOMIA PUBLICA

EL D E S A R R O L L O D E L E S T A D O DE LAS

A U T O N O M Í A S Y LA CORRESPONSABILIDAD FISCAL EN ESPAÑA:

UNA T A R E A PENDIENTE

Carlos Lámbarri

C e n t r o de E s t u d i o s s o b r e E c o n o m í a Pública

Director: D. José Manuel G o n z á l e z - P á r a m o , catedrático de Hacienda Pública y Sistema Fiscal, de la Universidad Complutense de Madrid.

D O C U M E N T A

Centro de Publicaciones

de la Fundación Banco Bilbao Vizcaya D.L: Bl-1041-94

C A R L O S L A M B A R R I G O M E Z

N a c e en Bilbao, en 1955. Es licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales p o r la Universidad de D e u s t o . Tras p r e s t a r sus servicios profesionales d u r a n t e varios años en la empresa privada se in- c o r p o r ó a la A d m i n i s t r a c i ó n de la C o m u n i d a d A u t ó n o m a del País Vasco, d o n d e ha desempeñado dis- tintas funciones. En 1987 fue designado D i r e c t o r de C u p o y A p o r t a c i o n e s Financieras y en 1991 ac- c e d i ó al cargo de V i c e c o n s e j e r o de Hacienda, que ejerce en la actualidad. A s i m i s m o , es Presidente del Ó r g a n o de C o o r d i n a c i ó n T r i b u t a r i a y del T r i b u n a l E c o n ó m i c o - A d m i n i s t r a t i v o de Euskadi, m i e m - b r o de la C o m i s i ó n M i x t a de C u p o y Secretario del C o n s e j o Vasco de Finanzas Públicas. A u t o r de d i - versas publicaciones en materia t r i b u t a r i a hacendística y financiera.

Los Centros Permanentes de Reflexión de la Fundación Banco Bilbao Vizcaya abordan, desde una perspectiva mul- tidisciplinar, áreas específicas de actualidad. En cada una de estas áreas se incluyen proyectos de investigación propios, a partir de los cuales se desarrolla una actividad de encuentros periódicos, generalmente en la modalidad de semina- rios y conferencias anuales.

Aspiran estos Centros a que la sociedad vea en ellos puntos de referencia de calidad, en los estudios y debates de los temas encuadrados dentro de cada área.

La Fundación Banco Bilbao Vizcaya pretende ofrecer, con el Centro de Estudios sobre Economía Pública, un punto de referencia en el estudio, la reflexión y el debate sobre la actividad del sector público español y las alternativas dis- ponibles para mejorar el diseño de la política pública en sus aspectos fundamentales: fiscalidad, gasto y endeudamiento públicos, regulación económica, gestión pública y descentralización, etc.

R E S U M E N

Este t r a b a j o o f r e c e una discusión rigurosa y sistemática de los mecanismos de financiación de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , que t o m a c o m o p u n t o de partida la esencia del diseño a u t o n ó m i c o que emana de la C o n s t i t u c i ó n : las C C . A A . son agentes p l e n a m e n t e i n v o l u c r a d o s en el ejercicio, t a n t o n o r m a t i v o c o m o ejecutivo, de la política fiscal j u n t o c o n la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado. T r a s hacer un balance de más de una d é c a d a de e x p e r i e n c i a desde la p u e s t a en m a r c h a de los E s t a t u t o s de A u t o n o m í a , y de c o n s i d e r a r que lo p r i o r i t a r i o es delimitar el " m a p a " o las " v e l o c i d a d e s " a u t o n ó m i c a s desde el p u n t o de vista c o m p e t e n c i a l , el a u t o r defiende un c o n c e p t o a m p l i o de corresponsabilidad fiscal que incluye t a n t o al gasto público c o m o a los impuestos, del que deberían disfrutar aquellas C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s v e r d a d e r a m e n t e inscritas en la d e t e r m i n a c i ó n de la política fiscal. En este ú l t i m o á m b i t o , se p r o p o n e : a) Reducir la tarifa del IRPF estatal al 60 p o r 100 de su nivel actual, asig- nándose a las C C . A A . capacidad n o r m a t i v a para decidir su p r o p i a tarifa d e n t r o de unos límites m á x i - m o y m í n i m o ; b) D i s m i n u i r la financiación a u t o n ó m i c a p r o c e d e n t e de ingresos generales del Estado, creándose un m e c a n i s m o de solidaridad que atenúe los posibles efectos de la c o m p e t e n c i a fiscal e n - t r e C C . A A . ; c) A u m e n t a r la capacidad n o r m a t i v a a u t o n ó m i c a s o b r e e l e m e n t o s del IRPF distintos de la tarifa; d) A t r i b u c i ó n a las C C . A A . de capacidad a u t o n ó m i c a de gestión en m a t e r i a de r e t e n c i o n e s y c u o t a diferencial; y e) Garantía de efectiva participación en la gestión de la A d m i n i s t r a c i ó n T r i b u t a r i a estatal. C o n c l u y e el t r a b a j o c o n una p r o p u e s t a de una m a y o r presencia de las C C . A A . en los p r o c e - sos de integración e u r o p e a , lo que, además de c o n v e n i e n t e , parece ineludible en el caso de que tales p r o c e s o s afecten de lleno a competencias o intereses a u t o n ó m i c o s (política regional, abolición de f r o n t e r a s fiscales y a r m o n i z a c i ó n fiscal, e n t r e o t r o s ) .

INDICE

I. R E F L E X I O N E S P R E V I A S 7

II. L E C C I O N E S D E M Á S D E U N A D É C A D A D E E X P E R I E N C I A 12 //. /. Los niveles competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas hasta la fecha 12

ÍI.2. La finoncioción de las Comunidades Autónomas hasta la fecho 18

11.3. La comparación con los territorios forales 21 11.4. Mecanismos de coordinación aplicados hasta la fecha 24

III. L A D I S T R I B U C I Ó N C O M P E T E N C I A L E N T R E E L E S T A D O

Y L A S C O M U N I D A D E S A U T Ó N O M A S 25

///. /. El mapa autonómico 25

¡11.2. Principios para la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. .. 26

I V . L A F I N A N C I A C I Ó N A U T O N Ó M I C A 31 IV. I. La descentralización de los tributos y el equilibrio vertical. 32

IV.2. Lo asignación a las Comunidades Autónomas de la recaudación por un tributo 34

IV. 3. Otros mecanismos de financiación autonómica 35

V . L A C O R R E S P O N S A B I L I D A D F I S C A L D E L A S C O M U N I D A D E S

A U T Ó N O M A S 39 V. I. Corresponsabilidad fiscal a través del gasto público 39

V.2. Corresponsabilidad fiscal por el lado de la fiscalidad. 39 V.3. Mecanismos de participación en la gestión tributaria estatal. 41

VA. La participación autonómica en la construcción europeo 41

A L G U N A S R E F E R E N C I A S B I B L I O G R Á F I C A S 43

EL D E S A R R O L L O D E L E S T A D O DE LAS A U T O N O M Í A S Y LA CORRESPONSABILIDAD

FISCAL EN ESPAÑA:

UNA T A R E A PENDIENTE

Cor/os Lámbarrí

I. R E F L E X I O N E S P R E V I A S

N o es el o b j e t o central de este t r a b a j o inci- d i r de una m a n e r a g e n e r a l i s t a y global en un t e m a de t a n t a t r a s c e n d e n c i a y e n v e r g a d u r a y c o n tantas y tan variadas implicaciones c o m o el p a p e l q u e d e b e n j u g a r las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s en el Estado español y las perspec- tivas de f u t u r o de lo que se ha d a d o en llamar el

Estado de las A u t o n o m í a s . U n e n f o q u e tal r e - q u e r i r í a p r o f u n d o s análisis desde un buen n ú - m e r o de p u n t o s de vista (especialmente en á r e - as relacionadas c o n el d e r e c h o político, c o n s t i - t u c i o n a l y a d m i n i s t r a t i v o ) , m i e n t r a s que el as- p e c t o en el que nos c e n t r a r e m o s es e s t r i c t a - m e n t e e c o n ó m i c o y financiero.

P e r o j u n t o c o n e l l o r e s u l t a i m p r e s c i n d i b l e p r e g u n t a r n o s hasta qué p u n t o p o d e m o s analizar y d e b a t i r los aspectos hacendísticos de un m o - d e l o de organización t e r r i t o r i a l del Estado sin t e n e r en cuenta los principios en los que se sus- t e n t a , que trascienden c l a r a m e n t e al p r o p i o á m - b i t o fiscal. N o cabe duda que la organización de la hacienda n o es sino el i n s t r u m e n t o para llevar a cabo la política fiscal (ingresos y gastos públi- cos) que dé cumplida respuesta a las p r e o c u p a -

ciones y p r o b l e m a s de los ciudadanos del á m b i - t o t e r r i t o r i a l de q u e se t r a t e q u e d e b a n s e r a b o r d a d o s y resueltos p o r los p o d e r e s públicos.

Es, p o r ello, p o r lo que d e b e m o s a b o r d a r los p r o b l e m a s d e la Hacienda T e r r i t o r i a l n o desde sectorializaciones más o m e n o s concretas sino desde su encuadre en un d e t e r m i n a d o sistema organizativo de la ejecución de la política fiscal.

Si i n t e n t a m o s hacer p r o s p e c c i ó n del f u t u r o , necesitamos e n t o n c e s p r e g u n t a r n o s p o r c ó m o d e b e m o s organizar la política fiscal en el Estado español. Los sistemas pueden ser m u y diversos, y algunos ya se aplican en distintos países, p e r o en ningún caso d e b e m o s a n t e p o n e r un sistema c o n c r e t o a los principios básicos que lo deben sustentar. P o r ello, a mi juicio, debatir s o b r e t e - mas c o m o la corresponsabilidad fiscal p o r e j e m - plo n o es algo que pueda hacerse de una mane- ra aislada y aséptica, sino que se involucra i n m e - diatamente en los p r o p i o s principios del sistema a u t o n ó m i c o . U n a r e f l e x i ó n seria en este s e n t i d o nos llevaría a d e d u c i r que si en la actualidad se debate la corresponsabilidad fiscal es p o r q u e n o se p r o d u c e en la práctica; lo que lleva a p r e g u n - t a r n o s a u t o m á t i c a m e n t e si las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s han v e n i d o p a r t i c i p a n d o d e b i d a -

m e n t e en la d i r e c c i ó n y ejecución de la política fiscal. Así, hablar de la necesidad de la c o r r e s - ponsabilidad fiscal implica su ausencia y p o r t a n - t o la asunción de que o el m o d e l o se e n c u e n t r a p r o f u n d a m e n t e inacabado o nunca se ha llegado a a b o r d a r c o n la seriedad y el r i g o r debidos.

A n t e t o d o d e b e r e s p o n d e r s e y, en c o n s e - cuencia, asumirse sin ningún g é n e r o de dudas cuál es el papel que se debe reservar al nivel au- t o n ó m i c o y c o n qué características, y cuál es el que le debe c o r r e s p o n d e r a la A d m i n i s t r a c i ó n C e n t r a l del Estado. Y ello debe hacerse desde la d o b l e perspectiva de la c o m p e t e n c i a n o r m a t i v a y de la ejecución de la política fiscal.

La p r o p i a esencia del diseño a u t o n ó m i c o que emana de la C o n s t i t u c i ó n p r o v e e de la garantía de que en efecto las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s son agentes p l e n a m e n t e involucrados en el ejer- cicio, t a n t o n o r m a t i v o c o m o ejecutivo, de la p o - l í t i c a fiscal j u n t o c o n la A d m i n i s t r a c i ó n d e l E s t a d o . El d e r e c h o d e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s de acceder a su a u t o g o b i e r n o (pala- bra clave para la d e d u c c i ó n efectuada) r e c o g i d o en el artículo 143, a p a r t a d o I, del t e x t o c o n s t i - t u c i o n a l , así c o m o el c o n j u n t o del T í t u l o VIII, d i - sipa a la inversa cualquier duda r e s p e c t o a si el nivel a u t o n ó m i c o puede participar en las c o m - petencias que t r a d i c i o n a l m e n t e le c o r r e s p o n d e n a un " g o b i e r n o " desde el p u n t o de vista de la política e c o n ó m i c a en general y la fiscal en par- t i c u l a r . El e j e r c i c i o de ese a u t o g o b i e r n o debe d e s e m b o c a r en la participación activa y efectiva en la prestación de los servicios públicos y en la d e t e r m i n a c i ó n y g e s t i ó n de los i n s t r u m e n t o s , f u n d a m e n t a l m e n t e t r i b u t a r i o s , que garanticen su financiación.

Este resultado t i e n e la inmediata implicación de que, en t é r m i n o s de organización del s e c t o r

público, son dos los niveles t e r r i t o r i a l e s que r e - alizan la política fiscal y así debe ser reflejado y p e r c i b i d o p o r los ciudadanos t a n t o en t é r m i n o s políticos c o m o administrativos. D e b e asumirse p o r t o d o s que ambos niveles sustituyen c o n j u n - t a m e n t e a una administración única centralizada.

Y e s t o es de la m á x i m a i m p o r t a n c i a , t o d a vez que si la existencia de distintas administraciones implica la a u t o n o m í a financiera de t o d a s ellas, tal y c o m o lo prescribe la p r o p i a C o n s t i t u c i ó n , n o es m e n o s c i e r t o que debe darse la adecuada c o o r d i n a c i ó n y c o l a b o r a c i ó n e n t r e ellas para asegurar unos niveles m í n i m o s de unidad de ac- c i ó n . Y e s t o debe de ser así, incluso en el caso de que todas ellas fueran plenamente autosufi- c i e n t e s y n o d e p e n d i e r a n f i n a n c i e r a m e n t e de ninguna de las restantes A d m i n i s t r a c i o n e s .

Sin e m b a r g o , es evidente p o r o t r a p a r t e que la p r o p i a C o n s t i t u c i ó n reserva un buen n ú m e r o de materias al ejercicio exclusivo del Estado y o t r a s a la d e t e r m i n a c i ó n p o r éste de su legisla- c i ó n básica, para luego ser desarrollada p o r las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s . Siendo e s t o r i g u r o - samente c i e r t o , sin e m b a r g o n o debe c o n d u c i r - nos a v e r una supeditación de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s r e s p e c t o al Estado. A l c o n t r a r i o , a m i juicio debe ser v i s t o c o m o la m e r a reserva al Estado de áreas delimitadas del ejercicio del in- t e r é s general ( p r i n c i p i o difuso y c o n f u s o que p e r m i t e las más interesadas y en algún caso pe- r e g r i n a s i n t e r p r e t a c i o n e s ) c o m o m e c a n i s m o o p e r a t i v o , p e r o nunca c o m o r e f e r e n t e de p r e - ponderancia, p u e s t o que el m i s m o p r o c e s o de a d o p c i ó n de decisiones y de interés general n o p u e d e ser a b o r d a d o aisladamente, ni sin la par- t i c i p a c i ó n a d e c u a d a d e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , c o n lo que v o l v e m o s de n u e v o a la necesidad de c o o r d i n a c i ó n , incluso en t e m a s de c o m p e t e n c i a exclusiva.

T a m p o c o debe negarse, en este sentido, que la p r o p i a C o n s t i t u c i ó n , y en consecuencia la o r - g a n i z a c i ó n t e r r i t o r i a l d e l E s t a d o , asigna a la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado un papel de c i e r t a s u p e r i o r i d a d c o m o garantía d e d e t e r m i n a d o s principios, f u n d a m e n t a l m e n t e en lo que respec- ta a c r i t e r i o s de c o o r d i n a c i ó n y a r m o n i z a c i ó n y al c u m p l i m i e n t o de obligaciones c o n s t i t u c i o n a - les (artículos 150.3 y 155 de la C o n s t i t u c i ó n ) .

Cabría p r e g u n t a r n o s p o r el papel que les c o - r r e s p o n d e r í a a los municipios, y en particular a la hacienda local, en este m a r c o . R e c o n o c i e n d o la i m p o r t a n c i a de los m i s m o s a la h o r a de p r o - v e e r al c i u d a d a n o d e u n o s s e r v i c i o s p ú b l i c o s que le son m u y cercanos, es obligado t a m b i é n r e c o n o c e r q u e tal papel es h o y c o n s i d e r a b l e p e r o d e u n n i v e l d i s t i n t o al d e las A d m i n i s t r a c i o n e s Públicas estatal o a u t o n ó m i - cas, ya que los municipios no llegan a incidir de una m a n e r a sustantiva en la d e t e r m i n a c i ó n de los mecanismos y actuaciones de la política e c o - n ó m i c a general. Por ello n o cabe hablar de una participación de las haciendas locales en la de- t e r m i n a c i ó n de los principios r e c t o r e s de la p o - lítica fiscal ( a u n q u e es e v i d e n t e q u e e j e r c i t a n unos niveles i m p o r t a n t e s de gastos e ingresos públicos, a través incluso de sus p r o p i o s t r i b u - t o s locales). Eso n o i m p i d e , sin e m b a r g o , que sean incluidos en los canales de e n c u e n t r o y c o - o r d i n a c i ó n c o n el r e s t o de A d m i n i s t r a c i o n e s Públicas para un m e j o r d e s a r r o l l o de sus actua- ciones.

A s u m i e n d o p o r válido el papel a jugar p o r las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s hasta a h o r a d e s c r i t o , queda p o r llenar de c o n t e n i d o el sistema a t r a - vés de la d e l i m i t a c i ó n de las c o m p e t e n c i a s y de su financiación, así c o m o de los canales f o r m a l e s de c o o r d i n a c i ó n y participación en las decisio- nes de c a r á c t e r estatal. Esto es algo que realizan

la C o n s t i t u c i ó n y la p r o p i a Ley O r g á n i c a d e Financiación de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s ( L O F C A ) , p e r o que n o se e n c u e n t r a ni m u c h o m e n o s d e f i n i t i v a m e n t e establecido tal y c o m o estamos t e n i e n d o o p o r t u n i d a d de c o n t r a s t a r en los ú l t i m o s t i e m p o s , o c o m o t a m b i é n p u d i m o s apreciar en el p r o c e s o que d i ó lugar al llamado Pacto A u t o n ó m i c o de 1992.

Por el lado del gasto público el diseño j u r í d i - c o ha o p t a d o p o r o t o r g a r a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s ( c o n d i f e r e n c i a s s e n s i b l e s e n t r e ellas, c o m o más adelante v e r e m o s ) el e j e r c i c i o de c o m p e t e n c i a s de p r e s t a c i ó n individualizada y / o t e r r i t o r i a l i z a d a básicamente (sanidad, educa- c i ó n , agricultura, industria, m e d i o a m b i e n t e , cul- t u r a , servicios sociales, vivienda, u r b a n i s m o , t u - r i s m o , recursos hidráulicos, etc.), r e s e r v a n d o al Estado p o r lo general aquellas que n o r e q u i e r e n p r e s t a c i ó n individualizada, su p r e s t a c i ó n es de interés general o su ejercicio t e r r i t o r i a l supere el á m b i t o de una C o m u n i d a d A u t ó n o m a (defen- sa, relaciones internacionales, legislación gene- ral, t r a n s p o r t e s , f e r r o c a r r i l e s y o b r a s públicas d e á m b i t o s u p e r i o r a u n a C o m u n i d a d A u t ó n o m a , etc.). Esta asignación c o n s t i t u c i o n a l , reflejada en la práctica en los 17 Estatutos de A u t o n o m í a , viene a ratificar el p r i n c i p i o de que n o hay rangos diferentes en las funciones y ser- vicios asignados a cada A d m i n i s t r a c i ó n . A l c o n - t r a r i o , lo q u e se da es una d i s t r i b u c i ó n a t e n - d i e n d o a las posibilidades de prestación del ser- vicio público p o r la C o m u n i d a d A u t ó n o m a y d i s t i n g u i e n d o las c o m p e t e n c i a s d e o b l i g a d o e j e r c i c i o estatal p o r c o r r e s p o n d e r su á m b i t o referencial al Estado. C o n ello queda d e m o s t r a - d o el p r i n c i p i o del ejercicio c o n j u n t o de la polí- tica fiscal p o r el lado del gasto, lo cual es el r e - flejo, desde el p u n t o de vista de la prestación de los servicios públicos, del " a u t o g o b i e r n o " r e c o - n o c i d o en la C o n s t i t u c i ó n .

Para h a c e r el sistema o p e r a t i v o de m a n e r a plena queda p o r d e t e r m i n a r la e s t r u c t u r a finan- ciera del m i s m o que, a t e n d i e n d o al discurso que m a n t e n e m o s (y que alguien quizás se atreva a calificar de c e r c a n o al f e d e r a l ) , r e q u e r i r í a asi- m i s m o una d i s t r i b u c i ó n c o m p e t e n c i a l y de r e - cursos p o r el lado del ingreso e n t r e el Estado y las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , que debería afec- t a r f u n d a m e n t a l m e n t e al sistema fiscal español, f u e n t e principal de r e c u r s o s de un Estado. Ello implicaría la participación a u t o n ó m i c a en la polí- t i c a fiscal e s p e c í f i c a m e n t e t r i b u t a r i a , y p o r lo t a n t o el e f e c t i v o e j e r c i c i o del a u t o g o b i e r n o , consistente éste de m a n e r a simplista en la cap- t a c i ó n de r e c u r s o s de los ciudadanos de un n i - vel t e r r i t o r i a l c o n c r e t o para p r o v e e r de servi- cios públicos a los m i s m o s . Esta i n t e r p r e t a c i ó n del a u t o g o b i e r n o se basa, p o r ello, en que los servicios públicos prestados p o r las A u t o n o m í a s se f i n a n c i a n a t e n d i e n d o a las c a p a c i d a d e s d e c o n t r i b u c i ó n (o a la renta) de los ciudadanos a los que se prestan. N o cabe duda de que, de n o ser así, nos e n c o n t r a r í a m o s quizá ante un a u t o - g o b i e r n o , p e r o ante un a u t o g o b i e r n o de estric- ta gestión administrativa, incapaz de a d o p t a r de- cisiones de política fiscal integral.

pilque m e n o s de ésta y viceversa. A l c o n t r a r i o , c o n s i d e r o que a m b o s principios deben caminar de la m a n o y que p u e d e n desarrollarse plena- m e n t e en la misma d i r e c c i ó n : c u a n t o más a u t o - g o b i e r n o se dé en un á m b i t o t e r r i t o r i a l m a y o r predisposición a la solidaridad se dará a su vez.

N o o l v i d e m o s e n c u a l q u i e r c a s o q u e la C o n s t i t u c i ó n hace efectiva la solidaridad a t r a - vés del FCI exclusivamente.

La d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o d e b e i n t e n t a r c u m p l i r dos principios básicos:

a ) El adecuado r e p a r t o del sistema fiscal espa- ñol, e s t r u c t u r a ya d e t e r m i n a d a , sin llegar a una a l t e r a c i ó n grave, c o n el o b j e t i v o de al- canzar el más alto nivel de e q u i l i b r i o v e r t i - cal posible e n t r e las capacidades de ingreso y de gasto de cada nivel de A d m i n i s t r a c i ó n .

b ) La asignación de cada u n o de los impuestos, al igual q u e en el lado del gasto p ú b l i c o , debe hacerse c o n la lógica de la a t r i b u c i ó n c o m p e t e n c i a l , a c e r c a n d o los i m p u e s t o s personales y t e r r i t o r i a l e s a la prestación de servicios públicos de esa misma naturaleza.

Sin e m b a r g o , este m o d e l o de a u t o g o b i e r n o necesita de mecanismos que garanticen y respe- t e n el p r i n c i p i o de s o l i d a r i d a d ( o t r o p r i n c i p i o difuso, c o n f u s o y que p u e d e dar lugar a i n t e r - pretaciones interesadas y hasta peregrinas) c o n - sagrado en el artículo 2 del t e x t o c o n s t i t u c i o n a l . La p r o p i a C o n s t i t u c i ó n hace efectivo el p r i n c i - pio de solidaridad m e d i a n t e la c o n s t i t u c i ó n de un F o n d o d e C o m p e n s a c i ó n I n t e r t e r r i t o r i a l (FCI).

N ó t e s e que en ningún m o m e n t o se configura un antagonismo e n t r e el a u t o g o b i e r n o y la soli- daridad, y que más de aquél necesariamente i m -

D e b e m o s r e c o n o c e r q u e el c u m p l i r a m b o s p r i n c i p i o s es c i e r t a m e n t e p r o b l e m á t i c o , s o b r e t o d o el de i n t e n t a r alcanzar un e q u i l i b r i o que implique la t o t a l autosuficiencia de cada nivel de a d m i n i s t r a c i ó n .

D e nuevo habrá que analizar qué fuentes de ingreso se asignan a cada nivel t e r r i t o r i a l y cuá- les son los p r i n c i p i o s de d e s a r r o l l o n o r m a t i v o p o r cada u n o , así c o m o los que c o n f i g u r e n la le- gislación básica, en este caso t r i b u t a r i a . A t o d o ello da respuesta la L O F C A de una manera que n o vamos a detallar p e r o que reserva en e x c l u - siva al Estado el r é g i m e n t r i b u t a r i o de t o d o el

sistema fiscal español y la r e c a u d a c i ó n de los i m p u e s t o s t r o n c a l e s del sistema que p r o v e e n de más d e l 9 0 % d e los r e c u r s o s t r i b u t a r i o s : el I m p u e s t o s o b r e la Renta de las Personas Físicas ( I R P F ) , el I m p u e s t o s o b r e S o c i e d a d e s , el I m p u e s t o s o b r e el V a l o r A ñ a d i d o ( I V A ) y los I m p u e s t o s Especiales y d e T r á f i c o E x t e r i o r 1 . Más adelante e n t r a r e m o s a f o n d o en su desa- r r o l l o y crítica, p e r o en una p r i m e r a i m p r e s i ó n es evidente que n o se c u m p l e n ninguno de los principios f o r m u l a d o s .

Finalmente, en este m o d e l o claramente t e ó r i - co que en este p r i m e r a p a r t a d o estamos e n u n - ciando se deberán a r t i c u l a r los mecanismos de c o o r d i n a c i ó n y c o l a b o r a c i ó n e n t r e los dos nive- les de a d m i n i s t r a c i ó n que garanticen la c o r r e s - ponsabilidad de ambas en la a d o p c i ó n de las de- cisiones de política fiscal, r e s p e t a n d o la a u t o n o - mía financiera de cada una. Y esto t a n t o en los p r o c e s o s i n t e r n o s c o m o en aquellos e x t e r n o s al Estado Español p e r o que precisen de un ade- cuado consenso c o m o es el caso de la c o n s - t r u c c i ó n de Europa. La situación ya no es c o m o antes y las decisiones ya n o son unilaterales y n o p u e d e n i m p o n e r s e al c o n j u n t o de agentes, p o r lo que se debe dar un paso adelante en pos

E x a c t a m e n t e el 9 2 , 5 5 % e n 1 9 9 2 a n i v e l d e c o n j n t o d e l E s t a d o . L o s p e s o s r e l a t i v o s d e c a d a f i g u r a t r i b u t a r i a s o n :

F I G U R A T R I B U T A R I A P O R C E N T A J E

I m p u e s t o s o b r e la R e n t a d e las P e r s o n a s Físicas 4 0 , 4 2

I m p u e s t o s o b r e S o c i e d a d e s 1 0 , 8 6 I m p u e s t o s o b r e e l V a l o r A ñ a d i d o 2 7 , 7 7 I m p u e s t o s E s p e c i a l e s y d e T r á f i c o E x t e r i o r 1 3 , 5 0

R e s t o 7 , 4 5

T O T A L 1 0 0 , 0 0

F u e n t e : E s t a d í s t i c a s d e r e c a u d a c i ó n p o r t r i b u t o s e n 1 9 9 2 d e las A d m i n i s t r a c i o n e s d e l E s t a d o , d e l o s T e r r i t o r i o s H i s t ó r i c o s d e l País V a s c o y d e la C o m u n i d a d F o r a l d e N a v a r r a , y e l a b o r a c i ó n p r o p i a .

del diálogo p e r m a n e n t e y de la a d o p c i ó n de de- cisiones consensuadas. La L O F C A c u m p l e este r e q u i s i t o c o n s t i t u y e n d o el C o n s e j o de Política Fiscal y Financiera, d o n d e se e n c u e n t r a n r e p r e - s e n t a d o s el E s t a d o y las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , a u n q u e sin e m b a r g o n o ha d a d o respuesta adecuada, a mi juicio, al p r i n c i p i o de c o o r d i n a c i ó n y c o l a b o r a c i ó n .

Q u e d a una cuestión i m p o r t a n t e p o r a b o r d a r cuál es la de si los principios barajados para la o r g a n i z a c i ó n del E s t a d o a u t o n ó m i c o s o n d e aplicación a todas las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s p o r igual o si deben darse esquemas diferentes d e p e n d i e n d o de cada caso, a t e n d i e n d o a las d i - ferentes situaciones políticas, históricas, e c o n ó - micas, sociales o t e r r i t o r i a l e s que puedan c o n - c u r r i r . Este es un a s p e c t o m u y delicado p e r o que en m i o p i n i ó n se erige en el eje de t o d a dis- cusión de materia a u t o n ó m i c a .

C o m o c o r o l a r i o en gran parte derivado de la cuestión a n t e r i o r , t a m b i é n deberá despejarse de una manera definitiva cuál tiene que ser el n ú - m e r o y á m b i t o adecuados de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s . Es evidente que si la respuesta a la c u e s t i ó n a n t e r i o r c o n s i s t e en q u e n o d e b e n existir esquemas diferentes, eso puede aplicarse o bien a la situación actual c o n 17 C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , o bien a una nueva situación m o d i f i - cada que redujese su n ú m e r o p e r o tratase de h o m o g e n e i z a r su á m b i t o . A s i m i s m o , si la res- puesta a aquella cuestión fuese afirmativa, p o r lo que deben e x i s t i r esquemas diferentes, p r o b a - blemente pudiera valer el actual mapa a u t o n ó m i - c o en la medida en que al m i s m o le serían apli- cados m o d e l o s de d e s c e n t r a l i z a c i ó n d i s t i n t o s , d e p e n d i e n d o de las características de las distin- tas C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s .

T a m b i é n es posible a f r o n t a r el p r o b l e m a par-

t i e n d o de la base de que, p o r razones políticas, el n ú m e r o y á m b i t o d e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s hoy existentes es inamovible. En tal caso la cuestión estriba sólamente en asignar o n o a las mismas distintos esquemas de descen- tralización y p o r t a n t o competencias.

En cualquier caso, el despejar estas variables es c o n d i c i ó n indispensable para p o d e r c o n s o l i - dar una e s t r u c t u r a definitiva para el Estado de las A u t o n o m í a s y c r e o que a ello deben desti- narse la m a y o r p a r t e de los esfuerzos en esta materia.

En las páginas que siguen se intentará a b o r d a r de una m a n e r a simplificada la situación actual del Estado de las A u t o n o m í a s desde el p u n t o de vista h a c e n d í s t i c o , así c o m o las distintas p r o - puestas que a mi j u i c i o se pueden barajar en los diferentes aspectos planteados.

II. L E C C I O N E S D E M A S D E U N A D É C A D A D E E X P E R I E N C I A

La C o n s t i t u c i ó n , ya lo h e m o s c o m e n t a d o , d i - seña f o r m a l m e n t e un Estado de las A u t o n o m í a s que desde el p u n t o de vista hacendístico asigna a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s un v e r d a d e r o papel de agentes de la política fiscal, r e c o n o - c i e n d o en consecuencia el d e r e c h o de a u t o g o - b i e r n o de las mismas. Sin e m b a r g o , este diseño n o ha sido llevado a la práctica desde la p r o m u l - gación de la L O F C A en 1980 y c o n la puesta en m a r c h a d e l o s d i s t i n t o s E s t a t u t o s d e A u t o n o m í a .

//. /. Los niveles competenciaíes del Estado y de las Comunidades Autónomas hasta la fecha.

Q u i z á fuera c o n v e n i e n t e , para c o m e n z a r , ha-

c e r una referencia a los niveles competenciaíes de las d i s t i n t a s C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s . En o r d e n c r o n o l ó g i c o hay que d e c i r que la L O F - C A , p o r el lado del ingreso, se encargó de asig- nar e x a c t a m e n t e los mismos niveles c o m p e t e n - ciaíes y mecanismos de financiación para todas las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , c o n la e x c e p c i ó n del País Vasco y N a v a r r a que han m a n t e n i d o el r é g i m e n f o r a l t r a d i c i o n a l d e C o n c i e r t o o C o n v e n i o E c o n ó m i c o . F u e p a r a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s de régimen c o m ú n lo que se d i ó en d e n o m i n a r "café para t o d o s " .

Sin e m b a r g o , p o r el lado del gasto público la c u e s t i ó n fue p o r o t r o s d e r r o t e r o s . En e f e c t o , amparándose en el p r o p i o t e x t o c o n s t i t u c i o n a l , se utilizaron dos vías de acceso a la a u t o n o m í a , las d e l o s a r t í c u l o s 151 y 143 d e la C o n s t i t u c i ó n , que l l e v a r o n i m p l í c i t o s d i s t i n t o s niveles competenciaíes en la prestación de los servicios públicos. Las diferencias, e n t r e o t r a s muchas, se centraban p o r su magnitud en la sa- nidad y en la educación, asignadas a las del 151, p e r o n o a las del 143. Se han d a d o p o r t a n t o dos mapas a u t o n ó m i c o s distintos, y en este sen- t i d o n o se ha dado el "café para t o d o s " p o r el lado del gasto público. Esta diferencia n o es ba- ladí, p u e s t o que en su v i r t u d el peso específico de las distintas A u t o n o m í a s a t o d o s los niveles ha sido t a m b i é n m u y d i s t i n t o , de manera que en la p r á c t i c a q u e d a n d u d a s r e s p e c t o a si las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s d e l 143 ( A r a g ó n , A s t u r i a s , B a l e a r e s , C a n t a b r i a , C a s t i l l a - L a M a n c h a , C a s t i l l a - L e ó n , E x t r e m a d u r a , M a d r i d , M u r c i a y La Rioja) han v e n i d o jugando un papel de la i m p o r t a n c i a m e n c i o n a d a en la e j e c u c i ó n de la política fiscal del gasto público. M u y p r o - b a b l e m e n t e la respuesta sea que n o , ya que ha s i d o la A d m i n i s t r a c i ó n del E s t a d o la q u e ha p r e s t a d o más de las t r e s cuartas partes del i m - p o r t e de los servicios públicos en su á m b i t o t e -

12

r r i t o r i a l , incluyéndose en tal magnitud t a n t o los de interés general c o m o la m a y o r p a r t e de los servicios públicos fundamentales de prestación individualizada, ninguno de ellos c o m p e t e n c i a de la respectiva C o m u n i d a d A u t ó n o m a .

Sin á n i m o de ser e x h a u s t i v o , y t a m b i é n sin distinguir en este m o m e n t o el t í t u l o y alcance e f e c t i v o en el e j e r c i c i o de cada c o m p e t e n c i a ( c o m p e t e n c i a exclusiva, c o m p e t e n c i a de desa- r r o l l o legislativo, c o m p e t e n c i a de e j e c u c i ó n u o t r a s ) , pueden detallarse las competencias asu- m i d a s p o r las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s d e l

1 4 3 , a s i g n a d a s p o r el a r t . 148 d e la C o n s t i t u c i ó n , de la siguiente manera2:

- A g r i c u l t u r a , Ganadería y M o n t e s ; Caza y Pesca.

- Régimen Local.

- Pesca en aguas i n t e r i o r e s . - Servicios Sociales.

- Sanidad i n t e r i o r . - T u r i s m o .

- D e s a r r o l l o e c o n ó m i c o y ferias i n t e r i o r e s . - C o n s t r u c c i ó n y e x p l o t a c i ó n de

a p r o v e c h a m i e n t o s hidráulicos.

- U r b a n i s m o y vivienda.

- M e d i o a m b i e n t e . - T r a n s p o r t e s t e r r e s t r e s .

- Puertos y A e r o p u e r t o s que n o sean de interés general.

- C u l t u r a .

- Museos y bibliotecas de interés de la C o m u n i d a d A u t ó n o m a .

- Artesanía.

- D e p o r t e y o c i o .

- Investigación de interés de la C o m u n i d a d

A u t ó n o m a .

- Aguas minerales y t e r m a l e s . - Instituciones de a u t o g o b i e r n o .

A la vista de la relación a n t e r i o r , lo p r i m e r o que llama la a t e n c i ó n es que en casi t o d a s las m a t e r i a s r e l a c i o n a d a s la A d m i n i s t r a c i ó n d e l E s t a d o d e t e n t a a su v e z i m p o r t a n t e s niveles competenciales y de gasto público, c o n lo que la reponsabilidad en la prestación del servicio p ú - blico en cualquiera de los c o n c e p t o s es, c u a n d o m e n o s , c o m p a r t i d a . Q u i e r e eso decir que, p o r m o t i v o s de interés general u o t r o s , además de la C o m u n i d a d A u t ó n o m a t a m b i é n la A d m i n i s t r a c i ó n C e n t r a l i n t e r v i e n e en materias c o m o a g r i c u l t u r a , r e c u r s o s h i d r á u l i c o s , t r a n s - p o r t e s , c u l t u r a , museos y bibliotecas, d e p o r t e , investigación, etc., incluso d e n t r o del á m b i t o t e - r r i t o r i a l de aquélla.

Por o t r a parte, el b l o q u e de las c o m p e t e n c i a s citadas implica un c o n j u n t o de áreas de actua- c i ó n d i v e r s o p e r o que en m o d o alguno p u e d e ser identificado c o n un nivel c o m p e t e n c i a l de un v e r d a d e r o a u t o g o b i e r n o , en la medida en la que apenas se i n c o r p o r a n a l g u n o de los s e r v i c i o s públicos que pueden ser calificados c o m o t r o n - cales o básicos en la d e t e r m i n a c i ó n de la p o l í t i - ca e c o n ó m i c a general (sanidad, educación, pres- taciones e c o n ó m i c a s , d e s e m p l e o , industria, v i - vienda, etc.).

Las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del 151 d i s f r u - t a n , además de las citadas a n t e r i o r m e n t e , de un buen n ú m e r o de competencias suplementarias, asignadas e n t r e o t r o s en f u n c i ó n de los a r t í c u - los 149.1 y 149.3 de la Constitución3 y que son

S e g ú n s e r e c o g e e n la p u b l i c a c i ó n " A c u e r d o s A u t o n ó m i c o s d e l 2 8 d e f e b r e r o d e 1 9 9 2 " , e d i t a d a p o r e l M i n i s t e r i o p a r a las A d m i n i s t r a c i o n e s P ú b l i c a s .

C u y a r e l a c i ó n s e r e c o g e a s i m i s m o e n l a p u b l i c a c i ó n

" A c u e r d o s A u t o n ó m i c o s d e l 2 8 d e f e b r e r o d e 1 9 9 2 " , y a c i t a d a .

las siguientes:

- Policías A u t o n ó m i c a s . - A d m i n i s t r a c i ó n de Justicia.

- Asociaciones.

- Casinos, juegos y apuestas.

- C o o p e r a t i v a s . - C o r p o r a c i o n e s . - Espectáculos.

- Fundaciones.

- Industria. Pesas y medidas.

- Planes estatales de r e c o n v e r s i ó n . - Publicidad.

- Salvamento m a r í t i m o . - Servicio m e t e o r o l ó g i c o .

- O r d e n a c i ó n y c o n c e s i ó n de r e c u r s o s hidráulicos. Aguas subterráneas.

- C r é d i t o , banca y seguros.

- P r o d u c t o s f a r m a c é u t i c o s . - Ferias internacionales.

- Propiedad industrial e intelectual.

- Prensa, radio y televisión.

- INSERSO.

- I N S A L U D - Educación.

- Instalaciones de p r o d u c c i ó n de energía.

- Legislación procesal.

- M e d i o ambiente.

- Museos, archivos y blibliotecas de t i t u l a r i d a d estatal.

- O r d e n a c i ó n del s e c t o r p e s q u e r o . - Régimen m i n e r o y e n e r g é t i c o . - Legislación laboral.

T a m b i é n en este caso nos e n c o n t r a m o s c o n u n b u e n n ú m e r o d e m a t e r i a s e n las q u e la A d m i n i s t r a c i ó n C e n t r a l asimismo ejercita c o m - petencias, incluso en el á m b i t o t e r r i t o r i a l de la C o m u n i d a d A u t ó n o m a , a u n q u e p o s i b l e m e n t e en m e n o r medida que en el caso a n t e r i o r .

Pero además de éstas, que al parecer son las r e c o n o c i d a s p o r la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado c o m o d e c o m p e t e n c i a a u t o n ó m i c a , l o s E s t a t u t o s de A u t o n o m í a de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del a r t í c u l o 151 p r o v e e n de o t r a s competencias, algunas de las cuales de una i m - portancia y e n v e r g a d u r a tan fundamental c o m o la g e s t i ó n d e l r é g i m e n e c o n ó m i c o d e la Seguridad Social (lo que incluye t a n t o las presta- ciones e c o n ó m i c a s c o m o las c u o t a s del siste- ma), la gestión del d e s e m p l e o y sus p r e s t a c i o - nes y cuotas, los ó r g a n o s de gestión agrícola y pesquera de á m b i t o estatal, los c e n t r o s peni- tenciarios y o t r a s .

A la v i s t a d e e l l o , p u e d e d e c i r s e q u e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del 151 n o f o r a l e s ( A n d a l u c í a , C a n a r i a s , C a t a l u ñ a , G a l i c i a y Valencia) sí han d i s f r u t a d o en m a y o r medida de una corresponsabilidad fiscal p o r el lado del gas- t o , t o d a vez q u e la sanidad, la e d u c a c i ó n y el r e s t o de materias precisan de un i m p o r t a n t e n i - vel de r e c u r s o s en el s e c t o r p ú b l i c o a c t u a l , amén de t r a t a r s e algunas de ellas de servicios públicos fundamentales.

P o r ú l t i m o d e b e m o s añadir la situación espe- cífica del País V a s c o y N a v a r r a q u e , t e n i e n d o básicamente los niveles c o m p e t e n c i a l e s de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del 151, ejercen ade- más otras f u n c i o n e s p o r su o r i g e n f o r a l c o m o son: c o m p e t e n c i a exclusiva en m a t e r i a de c a r r e - teras, la gestión del sistema fiscal, un d e t e r m i n a - d o sistema de o p e r a t i v i d a d y financiación de la Policía A u t ó n o m a (País Vasco) y la t u t e l a finan- c i e r a d e sus m u n i c i p i o s , c o m p e t e n c i a s t o d a s e l l a s , e n t r e o t r a s , q u e e n el r e s t o d e A u t o n o m í a s c o r r e s p o n d e n en e x c l u s i v a a la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado.

T o d o ello ha v e n i d o a c o n f o r m a r en la p r á c t i -

14

ca una situación en la que los niveles c o m p e t e n - ciales p o r el lado del gasto público mantenidos p o r los t r e s tipos de C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s ( 1 4 3 , 15! y f o r a l e s ) han s i d o m u y d i s t i n t o s , s i e n d o p o r t a n t o t a m b i é n d i s t i n t o el nivel de implicación en la d e t e r m i n a c i ó n y ejecución de la política fiscal4.

En r e s u m e n , p o r el lado del gasto públi- c o el Estado de las A u t o n o m í a s se ha c o n c r e t a - d o en t r e s mapas a u t o n ó m i c o s distintos e n t r e sí, algo que se ha v e n i d o a s u m i e n d o sin d e m a - siadas dificultades p o r los ciudadanos y agentes en general. Y su explicación radica en las dife- r e n t e s circunstancias de t o d o t i p o que se han d a d o en los t r e s c o l e c t i v o s , h e c h o a d m i t i d o c o m o justificativo de la diferencia en la c o n c e p - c i ó n y r e s o l u c i ó n de la c u e s t i ó n .

El d e n o m i n a d o Pacto A u t o n ó m i c o r u b r i c a d o el 2 8 d e f e b r e r o d e 1 9 9 2 p o r el P a r t i d o Socialista O b r e r o Español y el Partido Popular, que ha dado lugar a una nueva Ley Orgánica de t r a s p a s o de c o m p e t e n c i a s a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del 143 (Ley O r g á n i c a 9 / 1 9 9 2 , de 23 de D i c i e m b r e ) , tenía p o r o b j e t i v o ú n i c o el asignar m a y o r e s niveles competenciales a dichas C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , y fue v e n d i d o c o m o la a u t é n t i c a e q u i p a r a c i ó n d e é s t a s c o n las

4 U n a a p r o x i m a c i ó n m u y a g r e g a d a a l o s p e s o s r e l a t i v o s d e l s e c - t o r p ú b l i c o d e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , s i n i n c l u i r las h a c i e n - d a s l o c a l e s , e n s u r e s p e c t i v o t e r r i t o r i o s e r í a el s i g u i e n t e :

( e n p o r c e n t a j e ) C O M U N I D A D E S A U T O N O M A S A U T O N O M I A E S T A D O C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s a r t . 1 4 3 2 0

C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s a r t . 151 4 5 C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s f o r a l e s 6 0

8 0 5 5 4 0

F u e n t e : E s t i m a c i o n e s p r o p i a s a p a r t i r d e l o s P r e s u p u e s t o s G e n e r a l e s d e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s y d e las M e m o r i a s A n u a l e s d e las D e l e g a c i o n e s d e l G o b i e r n o e n las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s .

C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del 1 5 1 . En p r i m e r lugar d e b e m o s resaltar que tal a c u e r d o se p r o - d u j o de una m a n e r a c l a r a m e n t e aislada y sin a t e n d e r a o t r o s grandes temas (corresponsabili- dad fiscal, financiación a u t o n ó m i c a , r e f o r m a del Senado, mecanismos de relación y participación, e n d e f i n i t i v a el p a p e l d e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s en el Estado español) inmersos, j u n - t o c o n el del nivel competencia!, en el p r o b l e m a a u t o n ó m i c o .

A d e m á s de ello, se quiso dar un paso adelan- t e en un i n t e n t o b u r d o de equiparación a u t o n ó - mica, sin ningún t i p o de análisis diferencial y an- t e p o n i e n d o m u y d u d o s o s principios de igualdad a la realidad de las regiones españolas. Así, ese i n t e n t o culmina c o n la asignación c o m p e t e n c i a ! a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del 143 de un b u e n n ú m e r o de m a t e r i a s q u e hasta la fecha sólo ejercitaban las del 151. Sin e m b a r g o , a pe- sar de haberse v e n d i d o c o m o la igualación e n - t r e todas las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , la reali- dad es que tal hecho n o se p r o d u c e .

Por una parte, el Pacto A u t o n ó m i c o n o asig- na a las C o m u n i d a d e s A u t ó m a s del 143 c o m p e - tencias tales c o m o :

- Policía A u t o n ó m i c a . - A d m i n i s t r a c i ó n de Justicia.

- C r é d i t o , banca y seguros.

- Asistencia sanitaria prestada p o r el I N S A L U D .

- Legislación procesal.

Es i m p o r t a n t e señalar que tales materias ab- s o r b e n un nivel de gasto público m u y i m p o r t a n - t e que a nivel del c o n j u n t o del Estado puede su- p o n e r en t o r n o a u n 13% del t o t a l realizado p o r

las A d m i n i s t r a c i o n e s Públicas c o n excepción de las e n t i d a d e s locales5. L o cual p u e d e d a r una idea cuantitativa de las sensibles diferencias que el p r o p i o Pacto A u t o n ó m i c o prevé para los dos bloques de C o m u n i d a d e s A u t o n ó m i c a s del 143 y del 151 de la C o n s t i t u c i ó n .

P e r o n o acaban ahí las diferencias, ya q u e , p o r lo que al alcance cualitativo de las nuevas competencias a t r a n s f e r i r se refiere, se articulan un c o n j u n t o de previsiones legales que d e l i m i - t a n , y en la práctica limitan, la capacidad de ejer- c i c i o a u t ó n o m o de una b u e n a p a r t e de ellas, c o n referencias legales precisas y estrictas que reservan al Estado capacidades de regulación y o r d e n a c i ó n que, desde luego, n o están r e c o g i - das e n l o s E s t a t u t o s d e A u t o n o m í a d e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del 151. Esta es, a mi juicio, una diferencia t r e m e n d a m e n t e i m p o r t a n - t e a la h o r a de evaluar los niveles c o m p e t e n c i a - Ies a u t o n ó m i c o s .

Por ú l t i m o , en lo que se refiere al traspaso efectivo de las nuevas c o m p e t e n c i a s derivadas del Pacto A u t o n ó m i c o se han p r e v i s t o al m e n o s t r e s fases, en v i r t u d de las cuales las c o m p e t e n - cias en materia de Educación (las más i m p o r - t a n t e s d e l P a c t o en t é r m i n o s c u a l i t a t i v o s y cuantitativos) se fraccionan en lo que a su t r a s -

S e g ú n u n a e s t i m a c i ó n m u y a g r e g a d a o b t e n i d a m e d i a n t e e l a b o - r a c i ó n p r o p i a , b a s a d a e n l o s P r e s u p u e s t o s a p r o b a d o s p a r a 1 9 9 2 d e la A d m i n i s t r a c i ó n C e n t r a l y d e las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , la v a l o r a c i ó n a n i v e l e s t a t a l d e las c o m p e t e n c i a s c i t a d a s p o d r í a a c e r - c a r s e a l o s 3 b i l l o n e s d e p e s e t a s , m i e n t r a s e l t o t a l d e l g a s t o p ú b l i - c o n o f i n a n c i e r o c o n s o l i d a d o ( g a s t o s d e p e r s o n a l , g a s t o s e n b i e - n e s y s e r v i c i o s , i n v e r s i o n e s r e a l e s y t r a n s f e r e n c i a s c o r r i e n t e s y d e c a p i t a l ) o s c i l a r í a e n t o r n o a l o s 2 3 b i l l o n e s d e p e s e t a s .

D e b e t e n e r s e e n c u e n t a q u e e n e s t a ú l t i m a m a g n i t u d s e i n c l u y e el g a s t o d e t o d o el s e c t o r p ú b l i c o e x c l u y e n d o ú n i c a m e n t e e l i n c u r r i - d o p o r las e m p r e s a s p ú b l i c a s , p o r l o q u e s e i n c l u y e n e n la m i s m a a s p e c t o s c o m o las p r e s t a c i o n e s p o r d e s e m p l e o ( 1 , 3 b i l l o n e s d e p e s e t a s ) , e n t r e o t r o s .

paso se refiere. Así, se prevé que la enseñanza universitaria se trasfiera en la segunda fase, p r e - vista en p r i n c i p i o para 1994. El traspaso de la enseñanza p r i m a r i a y secundaria se aplaza a una fase p o s t e r i o r a p a r t i r de 1995, h e c h o q u e se justifica p o r la e n t r a d a en v i g o r de la Ley de O r d e n a c i ó n G e n e r a l d e l S i s t e m a E d u c a t i v o ( L O G S E ) y de los p r o f u n d o s cambios que c o m - p o r t a . Se considera, p o r ello, que debe llevarse a la práctica el nuevo sistema antes de p r o c e d e r al traspaso definitivo. Es m u y posible que en es- tas circunstancias el traspaso de la Educación n o sea un aspecto a efectuar a c o r t o y m e d i o pla- zo. Se t r a t a más bien de algo que se p r o l o n g a r á p o r bastante t i e m p o y que en la práctica d e p e n - derá del é x i t o o el fracaso que a su vez e x p e r i - m e n t e el d e s a r r o l l o de la L O G S E en lo que q u e - da de la década de los 90.

En definitiva, puede afirmarse que, a pesar del i n t e n t o de una nueva aplicación del p r i n c i p i o del

"café para t o d o s " más de diez años después del a l u m b r a m i e n t o del Estado A u t o n ó m i c o , la t e n - tativa igualadora del Pacto A u t o n ó m i c o ha r e - sultado fallida en la práctica dado que las dife- rencias c o m p e t e n c i a l e s son bastante n o t a b l e s en lo que a las competencias ya asumidas se r e - f i e r e . P e r o es que además la diferencia p u e d e hacerse s e n s i b l e m e n t e m a y o r si e f e c t i v a m e n t e se desarrollan y en consecuencia se traspasan a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s del 15! i m p o r t a n - t e s m a t e r i a s r e c o g i d a s en sus E s t a t u t o s d e A u t o n o m í a , caso del régimen e c o n ó m i c o de la Seguridad Social, el d e s e m p l e o y otras ya cita- das.

Sea c o m o f u e r e , la e x p e r i e n c i a , i n c l u i d o el Pacto A u t o n ó m i c o , indica c l a r a m e n t e que p o r el lado del gasto p ú b l i c o ha h a b i d o al m e n o s t r e s mapas a u t o n ó m i c o s distintos, y que esas d i - ferencias se han aceptado c o m o tales, sin m e -

ló

diar excesivas complicaciones.

En c u a n t o a la asunción de c o m p e t e n c i a s p o r p a r t e de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s h e m o s de decir que se ha t r a t a d o de un p r o c e s o m u y largo, denso y en algunos casos a n a c r ó n i c o . Los traspasos de c o m p e t e n c i a s han s o l i d o c e r r a r s e tras arduas negociaciones en las que, p o r p a r t e de la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado, f r e c u e n t e m e n - t e se ha i n t e n t a d o , y aún hoy se intenta, rebajar los niveles competenciales previstos en los res- pectivos Estatutos de A u t o n o m í a , a la vez que r e d u c i r a la m í n i m a e x p r e s i ó n los r e c u r s o s a t r a n s f e r i r para financiar d i c h o s traspasos. Ello ha d a d o lugar a un sinfín de p r o b l e m a s , e n t r e los q u e destaca la p e r m a n e n t e a p e l a c i ó n p o r p a r t e de la A d m i n i s t r a c i ó n C e n t r a l a la conside- ración en los traspasos de un gran n ú m e r o de funciones c o m o de interés general, y p o r t a n t o reservadas en exclusiva al Estado, así c o m o la c o n s i d e r a c i ó n p o r su p a r t e de la i m p r o c e d e n c i a de la asunción p o r las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s de determinadas materias, a pesar de estar p r e - v i s t a s e n l o s r e s p e c t i v o s E s t a t u t o s d e A u t o n o m í a . E j e m p l o s d e ambas t e m á t i c a s se dan c o n suficiencia en los distintos á m b i t o s de i n t e r v e n c i ó n pública, p e r o sirva c o m o e j e m p l o claro, p o r su i m p o r t a n c i a , la negativa p e r m a n e n - t e a a b o r d a r el traspaso del régimen e c o n ó m i c o de la Seguridad Social.

T o d o ello se ha v i s t o a d e r e z a d o p o r m ú l t i - p l e s y r e i t e r a d a s a p e l a c i o n e s p o r t o d a s las A d m i n i s t r a c i o n e s a los tribunales, y en p a r t i c u - lar al T r i b u n a l C o n s t i t u c i o n a l , s i e n d o é s t o un r e f l e j o c l a r o de la incapacidad de r e s o l v e r los p r o b l e m a s en la v e r t i e n t e en que debieran ser resueltos de m a n e r a p e r m a n e n t e : a través del diálogo y la negociación políticas. C u a l q u i e r in- t e n t o de j u d i c i a l i z a r el m o d e l o d e f i n i t i v o del

Estado de las A u t o n o m í a s (así c o m o o t r o s m u -

chos temas) está p r o f u n d a m e n t e e q u i v o c a d o y s ó l o puede s e r v r i r para desviar la a t e n c i ó n res- p e c t o a los i n s t r u m e n t o s naturales a utilizar.

Esta i n t e r p r e t a c i ó n c i e r t a m e n t e cicatera de la d i s t r i b u c i ó n c o m p e t e n c i a l que ha v e n i d o reali- zando la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado s u p o n e que en la actualidad el m o d e l o a u t o n ó m i c o está cla- r a m e n t e inacabado. Por ello, debe v o l v e r s e a la lógica y a b r i r un n u e v o p e r í o d o para p o d e r dar el paso definitivo, aunque n o haga falta p a r t i r de c e r o . Y ello debe c o m e n z a r p o r los traspasos de competencias aún pendientes.

Pero n o son éstos los únicos p r o b l e m a s que se han v e n i d o d a n d o en la d i s t r i b u c i ó n c o m p e - tencial p o r la vía del gasto público. P o d e m o s c i - tar, e n t r e o t r o s , t r e s grandes temas que se han p r o d u c i d o desde 1980:

I. A l n o asumirse, y en consecuencia aplicarse que las funciones c o r r e s p o n d e n exclusiva- m e n t e , p o r l o g e n e r a l , a u n a u o t r a A d m i n i s t r a c i ó n se ha i n c u r r i d o en un a m - plio abanico de duplicidades en una misma m a t e r i a c o m p e t e n c i a l . Junto c o n ello t a m - bién nos e n c o n t r a m o s c o n un grave p r o b l e - ma de deseconomías de escala a nivel del c o n j u n t o del Estado.

Esto ha implicado el m a n t e n i m i e n t o de es- t r u c t u r a s d u p l i c a d a s , t a n t o en r e c u r s o s personales c o m o materiales, alcanzando su coste cantidades sin duda e x o r b i t a n t e s , de cientos de miles de millones de pesetas.

A ello se añade que, dado que la c u e s t i ó n se ha a b o r d a d o a t e n d i e n d o exclusivamente a variables p u r a m e n t e coyunturales (en de- finitiva a los p r o b l e m a s del dia a día), n o se ha p r o d u c i d o un p r o c e s o de racionalización

g e n e r a l d e la A d m i n i s t r a c i ó n del E s t a d o , que ha e v o l u c i o n a d o a espaldas del p r o c e s o descentralizador y muchas veces en su c o n - t r a .

2 . La A d m i n i s t r a c i ó n del Estado ha v e n i d o u t i - lizando la f ó r m u l a de las d o t a c i o n e s en los Presupuestos Generales del Estado a f a v o r de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s para, r e - vestidas de una apariencia de c o o r d i n a c i ó n , d e t e n t a r en la p r á c t i c a niveles c o m p e t e n - ciales que de o t r a m a n e r a n o deberían c o - r r e s p o n d e r á .

En los Presupuestos Generales del Estado p a r a 1994, a t í t u l o d e e j e m p l o , aún hay a p r o x i m a d a m e n t e 52.000 millones de pese- tas destinados a estos efectos. Es evidente que el n o m u y elevado nivel de r e c u r s o s de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s facilita la exis- tencia y el m a n t e n i m i e n t o de este t i p o de actuaciones.

3 . La f a l t a d e t r a s p a s o a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s de d e t e r m i n a d a s c o m p e t e n c i a s q u e , a t e n d i e n d o a l o s E s t a t u t o s d e A u t o n o m í a , les deberían de c o r r e s p o n d e r ha h e c h o que éstas hayan a b o r d a d o en la práctica i n t e r v e n c i o n e s en algunas de tales materias, d a n d o así respuesta a las necesi- dades reales de las mismas. En el caso del País Vasco, p o r e j e m p l o , esta situación es n o t o r i a en materias c o m o las obras h i d r á u - licas y la f o r m a c i ó n profesional ocupacional, e n t r e o t r a s ; e n las d e m á s C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s sucede algo p a r e c i d o .

A este p a n o r a m a de diversidad de mapas au- t o n ó m i c o s en la e j e c u c i ó n del gasto p ú b l i c o y de parcialidad en el traspaso de c o m p e t e n c i a s , i n c u r r i é n d o s e a su vez en i m p o r t a n t e s duplici-

dades de costes, deseconomías de escala y dis- funcionalidades deben i n c o r p o r a r s e los resulta- d o s d e r i v a d o s de los m e c a n i s m o s de financia- ción que hasta la fecha han v e n i d o aplicándose.

11.2. La financiación de las Comunidades Autónomas hasta la fecha.

En relación c o n la financiación a u t o n ó m i c a es preciso resaltar en p r i m e r lugar que t o d o el sis- t e m a diseñado en la L O F C A y que se ha v e n i d o aplicando d u r a n t e t o d o s estos años, a e x c e p - ción de los casos del País Vasco y N a v a r r a , ha s i d o ú n i c o e i d é n t i c o p a r a t o d a s las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s de régimen c o m ú n , a diferencia de lo que ha v e n i d o a c o n t e c i e n d o en los niveles competenciales de gasto público. Es decir, p o r la vía del ingreso sí se ha llevado has- t a sus ú l t i m a s c o n s e c u e n c i a s el d e n o m i n a d o

"café para t o d o s " , c o n lo que nos e n c o n t r a m o s q u e C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s q u e t i e n e n i m - p o r t a n t e s niveles competenciales a través de la prestación de servicios públicos fundamentales, tienen el m i s m o sistema y mecanismos de finan- ciación q u e o t r a s c o n escasos niveles c o m p e - tenciales y poca participación en la definición de la política fiscal del gasto público.

C o m o es fácil s u p o n e r , esta situación ha d e r i - v a d o en la práctica en que el sistema de finan- ciación e m p l e a d o t a m p o c o hace partícipes a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s de la ejecución y de- t e r m i n a c i ó n de la política fiscal p o r el lado del ingreso. En e f e c t o , la L O F C A establece c o m o r e c u r s o s de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s los t r i b u t o s cedidos, sus p r o p i o s i m p u e s t o s , los r e - cargos s o b r e i m p u e s t o s estatales y la participa- c i ó n en los ingresos del Estado; p e r o c o n la par- ticularidad de que de los p r i m e r o s se excluye el IRPF, el I m p u e s t o s o b r e S o c i e d a d e s , el I V A (aunque se p r e v é su cesión en la fase m i n o r i s t a )

18

y l o s I m p u e s t o s E s p e c i a l e s y d e T r á f i c o E x t e r i o r ; los segundos s ó l o pueden recaer so- b r e h e c h o s i m p o n i b l e s n o g r a v a d o s p o r el Estado y hay que señalar que pocas posibilida- des o f r e c e en este s e n t i d o el sistema fiscal espa- ñ o l ; y los t e r c e r o s son posibles p e r o c o n los n i - veles actuales de p r e s i ó n fiscal, e s p e c i a l m e n t e en los impuestos personales, queda desbaratada en la práctica cualquier posibilidad en este senti- d o . P o r ello, el g r u e s o de la financiación a u t o - n ó m i c a se c e n t r a en la participación en los in- gresos del Estado, p r i n c i p a l m e n t e en los de na- t u r a l e z a t r i b u t a r i a n o c e d i d o s , c o n lo cual se p r o d u c e una casi t o t a l d e p e n d e n c i a financiera de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s de régimen c o - m ú n r e s p e c t o de la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado, que se erige, c o n c a r á c t e r de casi exclusividad, en única r e c t o r a y g e s t o r a de la política t r i b u t a - ria.

Es i n t e r e s a n t e r e c o r d a r aquí que, e n t r e los r e c u r s o s q u e la C o n s t i t u c i ó n a s i g n a a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s en su a r t í c u l o 157, n o se e n c u e n t r a específicamente la participación en los ingresos del Estado, cuando sí se recogen el r e s t o de r e c u r s o s que d e t e r m i n a la L O F C A . Y sin e m b a r g o la financiación a u t o n ó m i c a ha p i - v o t a d o hasta la fecha básicamente a l r e d e d o r de

la participación en los ingresos del Estado.

Los únicos niveles de c o r r e s p o n s a b i l i d a d se h a n a s i g n a d o e n l o s i m p u e s t o s c e d i d o s : I m p u e s t o E x t r a o r d i n a r i o s o b r e el P a t r i m o n i o , I m p u e s t o s o b r e S u c e s i o n e s y D o n a c i o n e s , I m p u e s t o s o b r e T r a n s m i s i o n e s P a t r i m o n i a l e s , I m p u e s t o s o b r e A c t o s Jurídicos D o c u m e n t a d o s y la Tasa Fiscal s o b r e el Juego. Pero tal c o r r e s - ponsabilidad s ó l o se da a nivel de gestión (y n o p l e n a m e n t e e n e l c a s o d e l I m p u e s t o E x t r a o r d i n a r i o s o b r e el P a t r i m o n i o ) , p o r lo que n o hay ningún nivel de corresponsabilidad n o r -

mativa o de participación d i r e c t a en la d e t e r m i - nación de la política t r i b u t a r i a .

Esta situación niega claramente el papel que, a m i j u i c i o , o t o r g a la C o n s t i t u c i ó n a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , dejándolas a un nivel s u b o r d i n a d o r e s p e c t o a la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado. Por su p a r t e , es evidente que este m e - canismo impide la diferenciación de t r a t a m i e n - t o s t r i b u t a r i o s o t o r g a d o s a los ciudadanos, algo que en t é r m i n o s p u r a m e n t e e c o n o m i c i s t a s se puede evaluar c o m o el íntegro r e s p e t o y garan- tía del p r i n c i p i o de r e d i s t r i b u c i ó n de la r e n t a p o r el lado de la t r i b u t a c i ó n .

La n o participación en las decisiones de polí- tica t r i b u t a r i a p o r p a r t e de las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s tiene el i n m e d i a t o c o r o l a r i o de que n o i n c u r r e n en ninguna situación de riesgo uni- lateral p o r su p a r t e : se financian a riesgo c o m - p a r t i d o c o n la A d m i n i s t r a c i ó n del Estado y c o n - j u n t o e n t r e ellas, p u e s t o que n o están i n v o l u - cradas ni en la d e t e r m i n a c i ó n ni en la gestión de los t r i b u t o s . Esta ausencia de riesgo, c o n c e p t o clara e i n m e d i a t a m e n t e ligado c o n el c o n c e p t o de a u t o g o b i e r n o , es al final el p u n t o de a p o y o de t o d o el sistema a u t o n ó m i c o .

P o r q u e , en efecto, sentados los principios de la f i n a n c i a c i ó n , q u e d a b a n p o r d e t e r m i n a r los mecanismos de la misma y, en particular, de la participación en los ingresos del Estado. La so- lución n o podía ser m u y d i f e r e n t e de la que se ha v e n i d o a d o p t a n d o c o m o c r i t e r i o g e n e r a l : cada C o m u n i d a d A u t ó n o m a financia sus c o m p e - tencias en f u n c i ó n del coste efectivo de las mis- mas. Es decir, d i s p o n d r á de los recursos equiva- lentes a los de las "necesidades" de su á m b i t o t e r r i t o r i a l en c u a n t o a la prestación de los ser- vicios p ú b l i c o s . Los c r i t e r i o s de necesidad se han basado p r i n c i p a l m e n t e en la población, en la

superficie y en la p o b r e z a relativa, p e r o t a m - bién se han ido i n c o r p o r a n d o o t r o s c r i t e r i o s a lo largo del t i e m p o p o r p e t i c i ó n de d i s t i n t a s C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s c o m o son las unida- des administrativas, la dispersión de la población o la insularidad.

Los m e c a n i s m o s de financiación en f u n c i ó n de la "necesidad relativa" de cada á m b i t o t e r r i - t o r i a l son e x a c t a m e n t e ios o p u e s t o s a los que se articulan en f u n c i ó n de la "capacidad de c o n - t r i b u c i ó n " de cada t e r r i t o r i o , ya que m i e n t r a s en el p r i m e r caso el c o n j u n t o de los recursos p r o c e d e n t e s de t o d o el Estado sirve para finan- ciar en igualdad de condiciones a todas las r e - giones, en el segundo son los r e c u r s o s p r o c e - dentes de los ciudadanos de cada región los que se emplean para financiar el s e c t o r público de dicha región. I n t e n t a n d o f o r m u l a r l o de una ma- nera b u r d a p e r o bastante gráfica, en el p r i m e r caso estaríamos a n t e un a u t o g o b i e r n o a nivel estatal mientras que en el segundo se está ante un a u t o g o b i e r n o a nivel regional.

Resulta e v i d e n t e q u e la s o l u c i ó n que se ha v e n i d o a p l i c a n d o a lo largo de estos años es

"impecable" desde el p u n t o de vista de la solida- ridad, p u e s t o que los r e c u r s o s c o n que t o d o s los ciudadanos del Estado español c o n t r i b u y e n p o r la vía de los t r i b u t o s se r e p a r t e n en función de las necesidades de los m i s m o s organizadas p o r C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s en una p a r t e y d i r e c t a m e n t e p o r el Estado, salvaguardando el interés general, en la o t r a . Se o b t i e n e así en la práctica el m i s m o r e s u l t a d o e c o n ó m i c o que si n o h u b i e r a Estado de las A u t o n o m í a s y s ó l o existiera la A d m i n i s t r a c i ó n C e n t r a l del Estado.

Estamos, en consecuencia, n o sólo ante la soli- daridad i n t e r t e r r i t o r i a l , sino ante el c u m p l i m i e n - t o a rajatabla del p r i n c i p i o de solidaridad a nivel individual.

Entendida así la solidaridad es o b v i o que cual- q u i e r i n t e n t o d e p r o f u n d i z a r en m e c a n i s m o s que p r o v e a n de m a y o r e s niveles de a u t o g o b i e r - no a u t o n ó m i c o y, p o r lo t a n t o , t e n d i e r a a siste- mas de asignación de r e c u r s o s n o en f u n c i ó n de las necesidades de servicios públicos, sino de la capacidad de c o n t r i b u c i ó n de los ciudadanos de cada región implicaría la alteración de los resul- tados descritos p o r lo que podría ser inmedia- t a m e n t e t a c h a d o de insolidario. Bajo esta p r e - misa, d e f e n d e r m a y o r e s niveles de a u t o g o b i e r - n o significaría i n c u r r i r en insolidaridad.

Sin e m b a r g o n o es éste el t i p o de solidaridad que preconiza la C o n s t i t u c i ó n Española. En sus artículos 2, 138 y 158 se consagra efectivamen- t e el p r i n c i p i o de solidaridad, p e r o n o necesa- r i a m e n t e e n t r e t o d o s los c i u d a d a n o s d e una m a n e r a expresa y directa, sino e n t r e las nacio- nalidades y regiones que acceden a la a u t o n o - mía. Así, el a r t í c u l o 2 de la C o n s t i t u c i ó n dice t e x t u a l m e n t e que "La C o n s t i t u c i ó n garantiza el d e r e c h o a la a u t o n o m í a de las nacionalidades y regiones que la integran (la N a c i ó n española) y la solidaridad e n t r e todas ellas". C o n el actual sistema de financiación a u t o n ó m i c a n o s ó l o se garantiza la solidaridad e n t r e las regiones (que supone al final la solidaridad e n t r e sus ciudada- nos) sino, además, e n t r e t o d o s los ciudadanos que las integran.

Pero es que, a t e n d i e n d o a la C o n s t i t u c i ó n , el p r i n c i p i o de solidaridad se c u m p l e í n t e g r a m e n t e y en p l e n i t u d l i m i t á n d o l o a los sistemas de c o m - pensación e n t r e A u t o n o m í a s , p e r o e j e r c i e n d o éstas sus niveles de a u t o g o b i e r n o , lo cual signifi- ca que un sistema de financiación en f u n c i ó n de la capacidad de c o n t r i b u c i ó n de los ciudadanos r e p e c t i v o s será solidario s i e m p r e que se esta- blezcan a d i c i o n a l m e n t e mecanismos adecuados y suficientes de e q u i l i b r i o (transferencias) e n t r e

20