Se debe solicitar permiso para reproducir total o parcialmente esta obra al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Esta obra surge de la preocupación por verificar que la descentralización política, parte esencial de los procesos de democratización que comenzaron en la región hace más de una década aún no han producido los resultados esperados.
Tendencia histórica y situación actual
Crisis del centralismo y tendencias descentralizadoras
El centralismo
A la tendencia de los gobiernos nacionales a centralizar la prestación de servicios se sumó otra, la de intervenir cada vez más en el funcionamiento de la economía, principalmente como resultado de la crisis económica de los años treinta. Simultáneamente al crecimiento de la importancia del Estado en la economía, surgieron y se consolidaron poderosos sindicatos, igualmente centralistas, a través de los cuales gran parte de los "hasta entonces excluidos" podían participar en la política, lo que les otorgaba una gran legitimidad.
Crisis del centralismo
La descentralización y el cambio de paradigma
Por otro lado, después del ajuste, a partir de los años noventa, la participación de la inversión privada en la inversión fija tiende a aumentar rápidamente, como se puede observar en el Gráfico I-2. En tercer lugar, la descentralización política debería contribuir significativamente al logro de dos objetivos adicionales que también son esenciales para la gobernabilidad democrática: la participación ciudadana en la administración pública y la reducción de la corrupción.
Los procesos
Balance preliminar
Descentralización y competitividad
9 Entre 1980 y 1995, se dice que la diferencia entre gastos e ingresos aumentó del 12 al 50% en los municipios que recibieron menos transferencias por habitante (categoría 1) y del 72 al 50% en los municipios que recibieron más transferencias (categoría 5). 91,5%. Sin duda, la continua tendencia de los gastos locales a crecer más rápido que los ingresos presupuestarios correspondientes pone en peligro la estabilidad.
Descentralización y equidad
La revisión nos permite concluir que todavía no hay evidencia de que la descentralización política contribuya a la competitividad y que los sistemas actuales de transferencias territoriales crean más presión sobre el gasto fiscal que incentivos para aumentar el ingreso local. Por otro lado, como se vio en el punto anterior, no hay evidencia de que la descentralización contribuya a la desconcentración de la producción (incluidos los servicios de salud, como se acaba de verificar).
Descentralización y participación
Descentralización y reducción de la corrupción
Conclusiones del balance preliminar
Evolución del marco conceptual
- Tocqueville
- Aproximación económica
Nótese que todo lo que se refiere a las necesidades cotidianas de la sociedad ha sido resuelto en la congregación. Pero lo fundamental habría sido que en la época de las primeras migraciones el gobierno comunal ("germen fértil de instituciones libres") ya estaba profundamente inscrito en las costumbres inglesas y con él el "dogma" de la soberanía del pueblo.
El federalismo fiscal
El condado y el estado tenían en su mayoría poderes legislativos, pero sus decisiones debían ser ejecutadas por los funcionarios (elegidos) de las comunas. Para la mayoría de las personas, la decisión de cambiar de lugar de residencia depende no sólo de sus preferencias, sino principalmente de las posibilidades de conseguir un mejor trabajo.
La opción pública
Entonces se requieren nuevas reglas y mecanismos de aplicación para que los bienes públicos proporcionados reflejen efectivamente las preferencias de los ciudadanos, y esto tiene un costo adicional. Todas estas consideraciones respaldan las conclusiones del federalismo fiscal, en el sentido de que la provisión de bienes públicos será más eficiente si se hace de manera descentralizada, y tanto más eficiente cuanto más pequeñas sean las comunidades.
El modelo principal-agente
Ahora bien, en este segundo caso, donde la sociedad es grande, móvil y heterogénea, se requiere un proceso de representación y una administración pública, pero ni los políticos ni los administradores son libres de buscar también su ventaja individual en el ejercicio de sus funciones, máxime considerando que la provisión de bienes públicos tiene un carácter monopolístico. La situación ideal estaría representada por el modelo de elección pública local, donde los ciudadanos deciden directamente sobre los bienes públicos locales que ellos mismos quieren adquirir, sabiendo de antemano qué costos supondrá para ellos cada bien público que desean adquirir.
Neoinstitucionalismo y desarrollo local
Aproximación político-administrativa
La descentralización como reforma política
La descentralización como reforma político-
Análisis y conclusiones
Sobre desconcentración y descentralización
Sobre privatización
Por otro lado, siempre dentro de la conceptualización desarrollada en este texto, la transferencia –o reconocimiento- de competencias provisionadoras a organizaciones sociales que brinden soluciones cooperativas sería un caso de descentralización política (o “retorno”, en términos de Rondinelli).
Descentralización política y descentralización operativa
Definiciones
Descentralización política: la transferencia de poderes de decisión para la provisión de bienes públicos de los gobiernos centrales a los procesos políticos subnacionales. La transferencia de facultades podrá estar dirigida tanto a organismos estatales como a organismos sociales que también cumplan funciones asistenciales.
Bienes públicos: la descentralización como solución
- Bienes públicos y bienes privados
En el caso de los bienes privados, estas preguntas se responden automáticamente a través del mercado, particularmente a través del sistema de precios, mientras que en el caso de los bienes sociales, las respuestas a la primera pregunta y gran parte de la segunda tienen que darse a través de procesos políticos. . Antes de analizar los mecanismos para la entrega de bienes públicos, es útil considerar cómo se responde a estas preguntas en el caso de los bienes privados.
Asignación privada
Necesidad de instituciones
Provisión de bienes públicos
Así como en el caso de los bienes privados la condición para una oferta eficiente es mejorar la competencia económica, en el caso de los bienes sociales esa condición es aumentar la gobernabilidad democrática. Sin embargo, de forma similar a lo que ocurre con los bienes privados, el coste final de los bienes sociales también es el resultado de todo el proceso, como veremos en el siguiente punto.
Revelación de preferencias
En cuanto al proceso de producción de los bienes que se van a suministrar, como ya se mencionó, algunos de estos bienes pueden comprarse -y por lo tanto producirse mediante procesos de mercado- y otros pueden producirse directamente, pero aun así una gran parte de los bienes se comprará. . suministros. Esto significa que, en última instancia, los precios de los bienes públicos están determinados por un proceso político-administrativo.
Producción
Problemas de eficiencia
Pero donde finalmente se fijarán los precios a pagar por los bienes públicos no será en el mercado, sino en el espacio donde los representantes de quienes los consumirán aprueben el presupuesto asociado.
Ineficiencia asignativa
La mediación política constituye un factor de ineficiencia en la medida en que no refleja fielmente las preferencias de los votantes. Los procesos administrativos, por otra parte, constituyen otra mediación entre la demanda y la oferta de bienes públicos.
Ineficiencia productiva
De hecho, en la medida que los mecanismos de participación se reduzcan al voto de alguien que represente a un grupo de ciudadanos durante un período de tiempo específico, dejará un amplio margen para que los representantes aprovechen esta situación en beneficio de intereses específicos. Incluso si todas las preferencias están adecuadamente representadas y se logra una provisión eficiente de bienes públicos a través de medidas político-administrativas, está claro que cuanto más diversas sean las preferencias individuales y colectivas que existen dentro de un área, menos reflejará esas preferencias la provisión resultante. .
Corrupción
La descentralización como solución
Descentralización política
Este autor también señala que según el análisis económico, los beneficios de la descentralización se refieren a la entrega y no a la producción de bienes públicos. En el caso de la corrupción administrativa, la ausencia, el exceso o las reglas inadecuadas representan otras tantas oportunidades para la corrupción.
Descentralización económica
Descentralización de la provisión y la producción
- Descentralización política y descentralización administrativa
Para proponer la descentralización del suministro es necesario especificar primero qué suministro es descentralizable. La tercera condición sería que los beneficios netos de la descentralización no sean anulados por una disposición menos democrática que la disposición central.
Descentralización administrativa
A nivel técnico, sería decisivo identificar con precisión los bienes públicos que pueden ser objeto de descentralización política y diseñar un aparato de gestión pública centrado en la participación. Posteriormente, para distinguir entre descentralización política y descentralización puramente administrativa, parece preferible llamar a esta última descentralización operativa28.
Sistemas de compensación
Finalmente, la posición con mayor condicionalidad sería un sistema tipo 4, donde las transferencias están condicionadas tanto al destino como a la contribución local. El ejemplo de los sistemas de compensación de tipo 2 crea una situación en la que las autoridades locales deciden de forma autónoma sólo sobre el consumo.
Relación entre tipos de compensación y tipos de descentralización
Descentralización económica
Concepto
Sin embargo, la condición, no menor, para que la descentralización económica sea efectiva sería que exista el marco institucional necesario para garantizar las condiciones de competencia, que en este caso son más complejas que el simple caso de que la demanda privada esté moldeada por condiciones no económicas. sino decisiones políticas (cuasi-mercados). Pero si bien en principio toda la producción que podría llevarse a cabo de forma privada puede descentralizarse, la privatización no es esencial –y a veces ni siquiera se recomienda– para hacer la producción más eficiente.
Cuasimercados
En el caso de la oferta competitiva (el tercer tipo de cuasimercado), lo más importante será que los consumidores puedan elegir entre varios proveedores que compitan en igualdad de condiciones. Alejandro Medina (1998) estudió los riesgos y el potencial de la descentralización económica en el caso de la gobernanza social.
Subsidios al consumo
Capacidades requeridas
En este caso, la participación ciudadana también tiene mucho que desarrollar, especialmente en términos de control de la calidad de los servicios y concesión de subvenciones. Por otro lado, la instalación de estas competencias debe ser consistente con la cobertura de los servicios a brindar y buscar economías de escala.
Conclusiones sobre descentralización económica
Descentralización y participación
- Instituciones y organizaciones
Del análisis anterior se puede deducir que la participación es un medio necesario para asegurar la eficiencia: la participación ciudadana en las asignaciones para provisión, en el caso de la descentralización política, y la participación económica necesaria para la competencia, en el caso de la descentralización económica. . Para identificar las formas en que los ciudadanos pueden participar en procesos descentralizados para la provisión de bienes públicos, este capítulo comienza examinando los conceptos de instituciones y organizaciones, luego aborda el tema de la participación ciudadana y concluye con una síntesis del marco conceptual. .
Instituciones
Cuanto más se internalice el cumplimiento de las normas, menores serán sus costos de transacción, esta es la ventaja de las normas informales.
Organizaciones
Bienes sociales
Participación
La descentralización como proceso para facilitar la participación
Como se mencionó en otra ocasión (Finot 1996), estos aportes deben ser contabilizados en la provisión de bienes públicos que, además de sus implicaciones económicas, constituirían una enorme ganancia en términos de construcción de ciudadanía. Para cumplir con los objetivos tanto políticos como económicos, la descentralización debe constituir fundamentalmente un proceso de adecuación del aparato estatal para viabilizar la participación ciudadana en la provisión de bienes públicos en el sentido postulado.
Participación en la provisión no estatal
A fin de tener los elementos necesarios para considerar esta reorganización, en los siguientes puntos comenzamos a revisar brevemente el papel de las organizaciones sociales en la provisión no estatal de bienes sociales, para luego profundizar en la participación orientada a la provisión estatal.
Participación en la provisión estatal
La participación a través de partidos políticos, que es indispensable en cualquier democracia, se dirige principalmente a través de procesos electorales y representantes electos. La cooperación a través de estas organizaciones permite la expresión de estos intereses y su conocimiento para las decisiones de asignación que se tomen a través de las organizaciones territoriales del país.
Organizaciones sociales
En el siguiente punto se analiza con un poco más de detalle el tema de la participación en y a través de las organizaciones sociales. Esta forma de participación se refiere a la producción de bienes públicos que el estado realiza directamente, es decir, a través de mecanismos administrativos.
Organizaciones privadas sin fines de lucro
Síntesis del marco conceptual
El proceso de descentralización económica puede darse directamente desde un gobierno central hacia las organizaciones de productores o después de una etapa de descentralización política. La Figura V-4 muestra esquemáticamente la aplicación de estos conceptos a un proceso de descentralización.
Los procesos en América Latina
- Condiciones para la descentralización política
Organización política
La reinvención de los servicios sociales en América Latina: algunas lecciones de la experiencia", Reforma y Democracia Nº 13, febrero. Pires, Valdemir (2000), "Participación de la sociedad en los procesos presupuestarios: la experiencia brasileña reciente" (mimeo), trabajo presentado en el XXVII Seminario Internacional sobre Presupuesto Público (Madrid, 22-26 de octubre).
Empoderamiento de comunidades nacionales
Sistemas de compensación
Sistemas básicos
Mientras que en el caso de Colombia se le da peso al esfuerzo fiscal, en el caso de Chile los criterios de asignación desincentivan el aporte local, como se muestra en el Cuadro V-5. Como se puede observar en el Cuadro VI-6, no tienen condiciones en Argentina y Chile, menores en México y Brasil, y mayores en orden ascendente en los casos de Venezuela, Bolivia y Colombia.
Programas sectoriales
Sistemas de compensación y descentralización
Ahora bien, gran parte de los ingresos propios que se muestran en el cuadro I-4 (presentado en el primer capítulo) corresponden a un número reducido de territorios donde se concentran los ingresos mientras que los demás territorios de cada país son en su mayoría muy dependientes de las transferencias. . Este hecho explica esencialmente la tendencia de los gastos locales a crecer más rápido que las contribuciones correspondientes, como se puede observar en el gráfico antes mencionado (I-4).
Sistemas de compensación y efectos redistribuidores
Análisis por sectores
Infraestructura básica
En todos los procesos de la región, a pesar de las diferentes dimensiones y contextos históricos, la descentralización consistió principalmente (como ya se mencionó) en la transferencia de competencias de las autoridades centrales a las locales en términos de proporcionar: (i) infraestructura básica, (ii) servicios básicos. , (iii) servicios educativos y (iv) servicios de salud. En cuanto a la producción de infraestructura básica, existe una tendencia general de descentralización económica, que llega incluso al uso de esta infraestructura a través de concesiones.
Servicios básicos
Un caso típico de producción y uso principalmente local de un recurso puede ser el agua, vinculada a la gestión de cuencas. A menudo, el recurso ha sido tradicionalmente administrado por asociaciones de usuarios, una forma de organización que debía hacerse compatible con poderes democráticos descentralizados bajo el principio de predominio del bien común sobre el individual, pero quizás los mayores conflictos surgen con la privatización. del recurso, como lo analizan en el caso de Chile Dourojeanni y Jouraviev (1999).
Servicios de educación
En ambos casos, los servicios así prestados serían de mejor calidad, como lo demuestra, al menos en el primer caso, la evaluación que anualmente realiza el Ministerio de Educación a través de su Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE), pero probablemente la más importante. El efecto positivo de esta descentralización económica es que se introduce competencia en condiciones similares en los procesos de producción para el suministro público. Un balance preliminar de los resultados para algunos países para los cuales se cuenta con información permite confirmar que la descentralización de la prestación de servicios educativos ha llevado a aumentos en la cobertura superiores a los correspondientes aumentos en el gasto (al menos en Argentina y Brasil).
Servicios de salud
Además, en el sistema estatal está institucionalizado un sistema de contratos entre el gobierno y las instituciones estatales, y los usuarios pueden elegir libremente entre instituciones estatales (gobierno municipal o central). Sin embargo, la fragmentación de procesos que implica esta división de responsabilidades, en el caso de la salud, generalmente podría superarse mediante mecanismos de descentralización hacia las instituciones o mediante acuerdos que les obliguen a cumplir ciertos objetivos (por ejemplo, en Costa Rica, estudio de caso de Ana Sojo , 1998) o sometiéndolo a competencia.
Subsidios al consumo
Centralmente se define un Plan Obligatorio de Salud y se permite a los usuarios elegir entre proveedores de seguros y servicios de salud, sean estatales o no. De hecho, en casi todos los países están surgiendo formas de descentralización económica: en Brasil, el subsidio al consumo aún no es fijo, pero los usuarios pueden elegir entre servicios proporcionados por instituciones estatales y no estatales; En Colombia y Argentina, los usuarios tienen la alternativa de elegir entre diferentes proveedores de servicios y seguros gubernamentales y no gubernamentales; En Chile se estimula la competencia entre instituciones estatales.
Visión de conjunto
Participación ciudadana
Condiciones básicas
Así, en efecto, creó un cuarto nivel de gobierno, el gobierno comunitario, como lugar de gobierno. El gobernador José Antonio Álvarez Lima impulsó una reforma a la constitución local para crear la figura de "presidencia municipal auxiliar".
Participación en la provisión estatal
El modelo del PP consiguió una impresionante movilización de la comunidad en todos los barrios. En el ámbito de los resultados materiales, la aplicación del PP permitió mejorar las infraestructuras y la prestación de servicios.
Participación en la provisión no estatal
La coordinación y dirección de la implementación de lo decidido está confiada a líderes elegidos democráticamente y con mandato revocable. Los líderes representan a la comunidad ante las autoridades municipales y luego son los encargados de coordinar la implementación de lo decidido en la reunión.
Conclusiones sobre participación ciudadana
Conclusiones generales
En general, los procesos actuales no están dirigidos principalmente a garantizar que la atención se brinde de manera descentralizada y democrática basada en iniciativas y recursos locales. Esto explica por qué no hemos logrado los resultados esperados en términos de cooperación, eficiencia y control de la corrupción.
Explicación
Descentralización política del gasto social
El principal objetivo de la descentralización política en Colombia es que la comunidad organizada participe en la toma de decisiones importantes. La participación ciudadana es esencial para la descentralización política, que prioriza la eficiencia, y la participación económica es el caso de la descentralización económica.
Por qué los procesos se dieron así
Incluso el centralismo inicial es relativo, ya que también se establecieron consejos y organizaciones sociales respetadas de la población nativa. Quizás el problema básico de las instituciones latinoamericanas es que esta cultura informal aún no ha podido ser introducida y desarrollada en los procesos de descentralización.
Implicaciones
Elementos para una gestión estratégica de la descentralización
- Bienes nacionales y bienes locales
- Sistemas redistributivos
- La gestión social
- El desarrollo local
- Visión de conjunto y viabilidad
Sistema de subsidio en Chile
Sólo sería políticamente descentralizable la mejora de la normativa y de los medios de control sobre el contenido de los servicios. Para ello, los objetivos propios de la descentralización serían: (i) la adaptación del aparato estatal a las actuales tendencias de descentralización y desconcentración que caracterizan un nuevo modo de producción; (ii) propiciar una distribución territorial del ingreso menos concentrada; (iii) permitir una mejor distribución social del ingreso y la mejora del entorno de vida; (iv) la coordinación efectiva de los esfuerzos para reducir la inseguridad civil48; (v) fomentar la participación constructiva, y (vi) contribuir a la eficiencia y reducción de la corrupción en la gestión pública.
Mecanismos de participación ciudadana en Colombia
Descentralización intramunicipal en Tabasco y Tlaxcala
Incluso si se cumplen los requisitos anteriores, para fomentar la participación es necesario modificar los procedimientos de asignación para incorporar mecanismos participativos, como condiciones de legalidad para la aprobación de decisiones de asignación y control de ejecución. Ante el fenómeno de la dispersión de la población rural, resaltada por la cantidad de lagunas y ríos que se desbordan durante la temporada de lluvias, dificultando la comunicación y obligando al autoabastecimiento, González Pedrero intentó integrar diferentes comunidades dispersas pero vecinas para formar una comunidad más amplia. . , a los que llamó "Centros de Integración".
Presupuestación participativa en Porto Alegre, Brasil
En algunos países (por ejemplo, Colombia) se permiten candidaturas independientes, pero en la región todavía existe un dominio partidista dominante en la formación de los órganos representativos de las organizaciones territoriales del país. 44 La participación de los padres alentados por estas transmisiones sería decisiva para el progreso de la educación en Brasil entre 1995 y 2000.
Las organizaciones territoriales de base en Bolivia
La búsqueda original de justicia junto con la oposición de los sectores políticamente afectados explica que el partido en estos casos. 20% de la recaudación del impuesto a la renta, IVA, impuestos a la producción y servicios, al comercio exterior, a los vehículos.
